Theo dõi chấp hành pháp luật từ thự tiễn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chấp hành pháp luật, thi hành pháp luật là những hình thức quan trọng của thực hiện pháp luật. Hai nhiệm vụ mà Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm đó là Xây dựng và tổ chức chấp hành pháp luật, đóng vai trò then chốt trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Trong bối cảnh Đảng và Nhà nước ta đang tập trung chỉ đạo tiếp tục xây dựng và hoàn thiện pháp luật gắn với tổ chức thực thi pháp luật tạo sự liên thông giữa công tác xây dựng pháp luật và công tác tổ chức thi hành pháp luật, chấp hành pháp luật thì vai trò của công tác theo dõi chấp hành pháp luật càng trở nên quan trọng. Đây là một nhiệm vụ mới, có tính phức tạp, phạm vi rộng có liên quan đến tổ chức và hoạt động của tất cả các cơ quan, tổ chức từ trung ương đến địa phương. Vì vậy, để công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật được triển khai có hiệu quả, việc nghiên cứu, hoàn thiện thể chế về theo dõi thi hành pháp luật vẫn là yêu cầu cấp thiết. Ngày 05/3/2020, Chính phủ ban hành Nghị định số 32/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số Điều của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP nhằm góp phần nâng cao hơn nữa nhận thức về tầm quan trọng của công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong việc quản lý Nhà nước và xã hội; khẳng định vị trí, vai trò của công tác này trong hoạt động của bộ máy Nhà nước ở cả trung ương và địa phương; từng bước củng cố, kiện toàn các cơ quan, tổ chức thực hiện nhiệm vụ theo dõi tình hình thi hành pháp luật; đảm bảo công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật là là một kênh thông tin nhạy bén trong việc đánh giá, phản biện đối với các chính sách. 3 Về tổ chức thực hiện theo dõi thi hành pháp luật, việc triển khai các hoạt động theo dõi thi hành pháp luật (đặc biệt là hoạt động kiểm tra tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực trọng tâm, liên ngành, kiểm tra công tác quản lý nhà nước về theo dõi thi hành pháp luật) ở nhiều bộ, ngành và địa phương vẫn còn mang tính hình thức, chưa thực sự phát huy vai trò, hiệu quả của công cụ kiểm soát quyền lực nhà nước; việc kiểm tra, xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật đối với các vụ việc đột xuất hoặc theo chuyên đề chưa thực hiện đƣợc nhiều và chưa có hiệu ứng xã hội lan tỏa, việc phản ứng chính sách thông qua theo dõi tình hình thi hành pháp luật vẫn còn chậm, thụ động, đặc biệt việc xử lý các kiến nghị của Bộ Tư pháp tại báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật hằng năm vẫn chưa được các Bộ, ngành quan tâm xử lý triệt để; việc huy động sự tham gia của nhân dân, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội trong công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật chưa thực sự sâu rộng, chưa phát huy được đầy đủ sự tham gia và phản biện từ chính cộng đồng xã hội trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật; theo dõi tình hình thi hành pháp luật chưa trở thành một kênh thông tin nhạy bén trong việc đánh giá, phản biện đối với các chính sách. Chính vì vậy, Đề tài “Theo dõi chấp hành pháp luật từ thự tiễn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam” là Đề tài có tính cấp thiết.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về theo dõi chấp hành pháp luật, tổng hợp và đánh giá thực tiễn theo dõi chấp hành pháp luật từ thực tiễn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. Trên cơ sở lý thuyết về theo dõi chấp hành pháp luật đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả theo dõi chấp hành pháp luật ở huyện Quế Sơn..
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu một số vấn đề lý luận về theo dõi chấp hành pháp luật như khái niệm, nội dung, vai trò của các cơ quan của huyện Quế Sơn trong việc thực hiện theo dõi chấp hành pháp luật; những mặt đƣợc và chưa được trong công tác này.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Những vấn đề lý luận, thực tiễn theo dõi chấp hành pháp luật; quy định của Hiến pháp và pháp luật về theo dõi chấp hành pháp luật; thực tiến công tác theo dõi chấp hành pháp luật tại huyện Quế Sơn.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Địa bàn huyện Quế Sơn tỉnh Quảng Nam; Từ năm 2016, khi Chính phủ ban hành Nghị định 59/2012/NĐ-CP về theo dõi tình hình thi hành pháp luật cho đến nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn được thực hiện trên phương pháp luận duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác-Lenin, quan điểm của Đảng ta về pháp luật và thi hành pháp luật.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp được vận dụng để nghiên cứu Đề tài luận văn là: Phương pháp tổng hợp, phân tích, thống kê và luật học so sánh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Luận văn có ý nghĩa về lý luận và thực tiễn đối với các cơ quan nhà nước tại huyện Quế Sơn trong việc thực hiện nhiệm vụ theo dõi chấp hành pháp luật trên địa bàn huyện.
7. Kết cấu luận văn
Kết cấu luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về theo dõi chấp hành pháp luật
Chương 2: Thực trạng theo dõi chấp hành pháp luật ở huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam
Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động theo dõi chấp hành pháp luật ở huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam
CHƯƠNG 1
LÝ LUẬN VỀ THEO DÕI CHẤP HÀNH PHÁP LUẬT
1.1. Nhận thức chung về theo dõi chấp hành pháp luật
1.1.1. Quan niệm về chấp hành pháp luật
Trước hết cần phải khẳng định rằng, chấp hành pháp luật và thi hành pháp luật là các hình thức thực hiện pháp luật. Chấp hành pháp luật là nhận lấy trách nhiệm để thực hành những điều mà pháp luật quy định.
Chấp hành pháp luật là một hình thức thực hiện pháp luật, trong đó các chủ thể thực hiện nghĩa vụ do pháp luật quy định cho mình bằng hành động tích cực. Ví dụ: Pháp luật quy định công dân nam từ 18 tuổi đến 25 tuổi phải làm nghĩa vụ quân sự. Một thanh nhiên trong hạn tuổi trên bằng hành vi của mình, không chờ ai nhắc nhở, chủ động đăng kí nhập ngũ, phục vụ trong quân đội đúng thời hạn quy định, tức là thanh niên đó đã chấp hành pháp luật.
Nét đặc trưng tiêu biểu của chấp hành pháp luật, với tính cách là một trong những hình thức thực hiện pháp luật, là việc chấp hành quy định pháp luật đối với chủ thể pháp luật là việc phải làm, dù muốn hay không muốn. Cùng với tuân thủ pháp luật với tính cách là một hình thức thực hiện pháp luật, chấp hành pháp luật có tầm quan trọng to lớn trong việc xác lập một trật tự pháp luật bền vững trong đời sống của xã hội.
Tuân thủ pháp luật cũng là một trong những hình thức thực hiện pháp luật. Tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật có chủ thể là mọi cá nhân, cơ quan tổ chức. Áp dụng pháp luật là hình thức của thực hiện pháp luật mà chủ thể chỉ là các cá nhân có thẩm quyền, cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Trước khi nói về thi hành pháp luật, cũng cần phải nhấn mạnh các hình thức thực hiện pháp luật.
Tuân thủ pháp luật là chủ thể pháp luật kiềm chế mình để không thực hiện điều pháp luật cấm. Tuân thủ pháp luật mang tính bắt buộc thực hiện. Bản chất của tuân thủ pháp luật có tính chất thụ động và thể hiện dưới dạng hành vi không hành động. Đối tượng thực hiện tuân thủ pháp luật là mọi chủ thể. Hình thức thể hiện của tuân thủ pháp luật thường thể hiện dưới dạng những quy định cấm đoán. Tức quy phạm không bắt buộc chủ thể không được thực hiện những hành vi nhất định. Ví dụ: Pháp luật cấm hành vi mua bán dâm. Do đó, không thực hiện hành vi mua bán dâm được xem là tuân thủ pháp luật.
Áp dụng pháp luật là việc người có chức vụ, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tổ chức cho các chủ thể khác thực hiện quyền hoặc nghĩa vụ theo quy định của pháp luật. Áp dụng pháp luật mang tính bắt buộc thực hiện.
Bản chất của áp dụng pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực Nhà nước, được thể hiện dưới hình thức hành vi hành động và hành vi không hành động. Đối tượng thực hiện: Chỉ có những người có chức vụ, có thẩm quyền, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Hình thức thể hiện áp dụng pháp luật là các loại quy phạm. Bởi Nhà nước quyền hạn và nghĩa vụ tổ chức cho các chủ thể khác thực hiện pháp luật. Ví dụ: Khi bên A khởi kiện bên B, tòa án có trách nhiệm xem xét và thụ lý đơn khởi kiện của bên A.
Sử dụng pháp luật là chủ thể pháp luật thực hiện điều mà pháp luật cho phép. Không mang tính bắt buộc thực hiện và phụ thuộc vào ý chí, sự lựa chọn của từng chủ thể. Bản chất của sử dụng pháp luật có thể là hành vi hành động hoặc hành vi không hành động tùy vào quy định của pháp luật. Đối tượng thực hiện sử dụng pháp luật là mọi chủ thể. Hình thức thể hiện: Thường được thể hiện dưới những quy phạm trao quyền, tức pháp luật quy định về quyền hạn của các chủ thể.
Ví dụ: Khi bên A cho rằng mình bị xâm quyền và lợi ích hợp pháp bởi bên B. Bên A có quyền khởi kiện B ra tòa án, vì pháp luật trao cho A quyền được khởi kiện B ra tòa án có thẩm quyền. Khi đó, A được xem là đang sử dụng pháp luật.
Trong khoa học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở Việt Nam, khái niệm “thi hành pháp luật” được giải thích theo nhiều nghĩa khác nhau. Thi hành pháp luật là việc chủ thể pháp luật chủ động thực hiện điều pháp luật yêu cầu. Thi hanh pháp luật mang tính bắt buộc thực hiện. Bản chất của thi hành pháp luật có tính chủ động, tích cực, thực hiện pháp luật dưới hình thức hành vi hành động. Thi hành pháp luật mang tính chủ động thực hiện điều luật pháp yêu cầu. Đối tượng thực hiện thi hành pháp luật là mọi chủ thể. Hình thức thể hiện của thi hành pháp luật thường thể hiện dưới dạng những quy phạm bắt buộc. Do đó, chủ thể buộc phải thực hiện hành vi hành động mang tính hợp pháp. Ví dụ, pháp luật quy định về nghĩa vụ đóng thuế thu nhập doanh nghiệp/thuế thu nhập cá nhân. Do đó, nếu không thuộc đối tượng được miễn thuế, chủ thể đóng đầy đủ khoản thuế được coi là đang thi hành pháp luật.
Theo quan điểm thứ nhất được thể hiện trong các giáo trình lý luận nhà nước và pháp luật của một số cơ sở đào tạo luật như Đại học Luật Hà Nội, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội…thường cho rằng “thi hành pháp luật” (hoặc “chấp hành pháp luật”) chỉ là một trong bốn hình thức “thực hiện pháp luật”. Theo đó, thực hiện pháp luật là quá trình hoạt động có mục đích làm cho những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi hợp pháp của các chủ thể pháp luật thông qua bốn hình thức: Tuân theo (tuân thủ) pháp luật, thi hành (chấp hành) pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Theo quan điểm này, thi hành pháp luật là hình thức thông qua đó nghĩa vụ pháp lý của chủ thể pháp luật được hiện thực hóa bằng hành động tích cực của chủ thể này. Đối với quan điểm này PGS, TS Nguyễn Văn Mạnh nhận xét: “Việc phân chia các hình thức thực hiện pháp luật như vậy không làm rõ được mối quan hệ, tính liên thông của các hình thức thực hiện pháp luật. Chẳng hạn, các cơ quan nhà nước sử dụng pháp luật thì không thể tách rời với áp dụng pháp luật và tuân thủ pháp luật. Hạn chế này do sai lầm về mặt phương pháp luận, đem phương pháp siêu hình thay cho phương pháp biện chứng, không thấy được mối liên hệ chặt chẽ giữa các hình thức đó” [19, tr.8].
Quan điểm thứ hai, thi hành pháp luật được hiểu là mọi hoạt động nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, biến quy định của pháp luật trở thành hành vi của các chủ thể. Quá trình này gắn liền và là sự tiếp nối của quá trình xây dựng pháp luật [19]. Theo quan điểm này, thi hành pháp luật với thực hiện pháp luật là đồng nhất với nhau, đây đều là những hoạt động có mục đích của các chủ thể nhằm biến những quy định của pháp luật thành hoạt động thực tế của mình. Quan điểm này đã được thể chế hóa trong nội dung các bản Hiến pháp qua các thời kỳ như:
+ Điều 96, Điều 98, Điều 99, Điều 100, Điều 112, Điều 114 Hiến pháp năm 2013 quy định: Chính phủ “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”, Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức thi hành pháp luật”, “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng… ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”, Bộ trưởng “chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc”, “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương”, “Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương”.
+ Khoản 2 Điều 112, Điều 115 Hiến pháp năm 1992 quy định: Chính phủ có trách nhiệm “bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật”, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó”.
+ Điều 52, Điều 59 Hiến pháp năm 1946 quy định: Chính phủ có quyền “thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện”, Ủy ban hành chính có trách nhiệm “thi hành các mệnh lệnh của cấp trên”.
Như vậy, đối với các cơ quan nhà nước THPL trong trường hợp này là hình thức để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, là quá trình hoạt động có mục đích, có ý chí, có lý trí của các cơ quan nhà nước và những người có trách nhiệm, quyền hạn để pháp luật đi vào cuộc sống; với các cá nhân và tổ chức khác thì THPL là việc họ sử dụng quyền và làm nghĩa vụ pháp lý của mình.
Với tư cách là một thực thể tự nhiên, đồng thời là một thực thể xã hội, con người vừa là chủ thể, vừa là đối tượng tác động của các quan hệ xã hội. Và xã hội cũng chỉ tồn tại và phát triển dựa trên sự giao tiếp giữa người và người bằng ngôn ngữ. Vì vậy, cần xem xét quan niệm về thi hành pháp luật dưới cả góc độ về ngôn ngữ.
Theo từ điển Luật học định nghĩa: “thi hành pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật một cách chủ động. Chủ thể pháp luật phải thực hiện một thao tác nhất định mới có thể thực hiện pháp luật được” [36, tr.758]. Như vậy, dưới góc độ ngôn ngữ khái niệm thi hành pháp luật cũng được hiểu là một trong những hình thực thực hiện pháp luật, tuy nhiên khái niệm khác với quan điểm trên bởi với hình thức thực hiện pháp luật này chủ thể không phải chỉ thực hiện nghĩa vụ bằng hành vi tích cực mà hành động thực hiện pháp luật ở đây có thể là thực hiện quyền hoặc nghĩa vụ, vậy thi hành pháp luật lúc này nó vừa là hình thức chấp hành pháp luật, vừa là sử dụng pháp luật trong khoa học pháp lý. Trên cơ sở kế thừa các quan điểm trên, dưới góc độ ngôn ngữ và khoa học pháp lý, có thể hiểu thi hành pháp luật là hành vi hợp pháp của chủ thể pháp luật trong quá trình hiện thực hóa hoặc đảm bảo hiệu lực pháp lý của các quy phạm pháp luật trong đời sống.
1.1.2. Quan niệm về theo dõi chấp hành pháp luật
Khi chúng ta nói về theo dõi chấp hành pháp luật, cũng là nói về hình thức thực hiện pháp luật, hiểu theo nghĩa rộng hơn là theo dõi thi hành pháp luật. Tuy nhiên, khái niệm CHPL được hiểu theo nghĩa hẹp hơn so với khái niệm THPL. Khái niệm về THPL còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau, vì vậy đến thời điểm hiện tại vẫn chưa có một tài liệu nào đưa ra khái niệm TDTHPL một cách chính xác, cụ thể. Do đó, có thể hiểu khái niệm TDTHPL thông qua phân tích về mặt từ ngữ như sau: “Theo dõi” là việc quan sát, kiểm tra từng diễn biến, từng hoạt động để biết rõ hoặc có sự ứng phó, xử lý kịp thời. “Thi hành pháp luật” là làm các quy phạm do nhà nước ban hành có hiệu lực nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo vệ trật tự xã hội. [37, tr.1458, 1515,1201]. Như vậy, theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động xem xét, xử lý kịp thời những chuyển biến của toàn bộ quá trình đưa pháp luật vào đời sống nhằm đảm bảo hiệu lực của các quy định pháp luật.
Hiện nay quan điểm cơ bản về TDTHPL ở Việt Nam được chia làm ba nhóm cơ bản sau đây:
Quan điểm thứ nhất cho rằng TDTHPL là việc cơ quan có thẩm quyền xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật, mức độ đạt mục tiêu đặt ra và kiến nghị thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Với cách tiếp cận này, trong hoạt động TDTHPL các cơ quan có thẩm quyền sẽ tiến hành thu thập thông tin một cách có hệ thống, sau đó phân tích, so sánh giữa thực tế đạt được so với mục tiêu đề ra và chỉ ra sự tác động của quy định pháp luật cùng với những tồn tại, bất cập và nguyên nhân của những tồn tại, bất cập để có những kiến nghị sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với mục tiêu mong muốn. Quan điểm này có ý nghĩa trong việc tạo ra khả năng tìm kiếm các giải pháp trên nhiều hướng khác nhau để đưa pháp luật đi vào cuộc sống. Tuy nhiên, hạn chế của quan điểm này tồn tại ở chỗ: TDTHPL là việc của cơ quan hành chính nhà nước nên dẫn đến thực trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, vì vậy khái niệm TDTHPL đã bị thu hẹp phạm vi nằm trong giới hạn của quản lý hành chính, chưa phân định rõ chức năng quản lý nhà nước với chức năng bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân. Do đó, việc xác định các thành tố hợp thành của TDTHPL gặp những vướng mắc nhất định.
Quan điểm thứ hai cho rằng TDTHPL là một công cụ quản lý nhà nước qua đó giúp cho người quản lý tìm ra câu trả lời cho những câu hỏi: Năng lực thực hiện có đảm bảo và phù hợp không; Nguồn lực có đủ và có được sử dụng tốt hay không. Quan điểm này đã chú trọng đến tầm ảnh hưởng của chủ thể quản lý nhà nước đối với việc tổ chức, thực hiện pháp luật và yêu cầu tối ưu hoạt động THPL trong thực tiễn. Tuy nhiên, quan điểm này có mâu thuẫn khi quá đề cao vai trò của Nhà nước, chưa tính đến tính tích cực của các chủ thể pháp luật khác, dẫn tới khó khăn khi giải quyết những vấn đề có tính thống nhất và toàn diện của hoạt động TDTHPL.
Quan điểm thứ ba cho rằng TDTHPL là hoạt động chủ yếu của cơ quan hành chính nhà nước có sự tham gia của các tổ chức, cá nhân nhằm xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về tổ chức thực hiện, điều kiện bảo đảm, tình hình tuân thủ pháp luật nhằm kiến nghị giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật [7, Điều 3, Điều 7]. Quan điểm này giúp cho khoảng cách giữa pháp luật trên giấy và pháp luật trong cuộc sống ngày càng thu nhỏ lại, đồng thời phản ánh sát thực đời sống xã hội, tạo cơ sở cho việc tiếp cận và giải quyết các vấn đề lý luận và thực tiễn pháp lý khác để đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của pháp luật. Tuy nhiên, quan điểm này cũng dừng lại ở việc khẳng định TDTHPL là hoạt động chủ yếu của các cơ quan hành chính nhà nước còn cá nhân, tổ chức chỉ có vai trò phối hợp thì chưa toàn diện, bởi trong quá trình thi hành pháp luật luôn có sự tương tác giữa Nhà nước, công dân và các thành viên khác trong xã hội nhằm làm sáng tỏ những quy phạm pháp luật không hoàn thiện, không hiệu quả để kiến nghị, đề xuất hoàn thiện quy phạm pháp luật và hoàn thiện hoạt động thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước.
Tổng hợp những quan điểm và phân tích trên, có thể hiểu khái niệm theo dõi thi hành pháp luật một cách toàn diện nhất: TDTHPL là hoạt động của cơ quan nhà nước, các tổ chức và cá nhân nhằm thu thập thông tin, xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật trong thực tế để kịp thời hoàn thiện quy phạm pháp luật và hoàn thiện hoạt động thi hành pháp luật, đảm bảo pháp luật được thi hành hiệu quả, phục vụ tốt nhất cho sự phát triển của con người, sự bền vững của quốc gia, dân tộc.
Hiện nay, công tác theo dõi thi hành pháp luật đang tồn tại đồng thời với một số hoạt động khác như thanh tra nhà nước, giám sát, kiểm tra THPL. Các hoạt động này có một số điểm khác biệt và tương đồng với hoạt động TDTHPL.
Theo điều 1 và điều 3 Luật Thanh tra năm 2010 quy định “ Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”.
Như vậy, thanh tra là xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định nhằm phát hiện, ngăn chặn những hành vi trái quy định của pháp luật. Thanh tra là hoạt động kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới. Bên cạnh đó thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục luật định để đánh giá, xem xét, xử lý việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015: “Là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. Như vậy, nếu thanh tra là sự xem xét của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới thì giám sát là hoạt động xem xét, đánh giá của chủ thể bên ngoài hệ thống đối với chủ thể được giám sát, giữa chủ thể giám sát và chủ thể bị giám sát không có mối quan hệ trực thuộc lẫn nhau.
Khái niệm kiểm tra theo Từ điển tiếng Việt “là xem xét tình hình thực tế để đánh giá nhận xét” [36, tr.813]. Trong các văn bản QPPL ở những lĩnh vực khác nhau khái niệm kiểm tra cũng có sự khác biệt nhất định, nhưng nhìn chung kiểm tra là hoạt động thường xuyên của từng cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức kinh tế nhằm đảm bảo thực hiện nhiệm vụ của chính mình. Qua kiểm tra, giám sát các cơ quan, tổ chức đánh giá đúng việc làm của mình, từ đó đề ra chủ trương, biện pháp để hoạt động tiếp theo một cách hợp lý hơn. Hoạt động kiểm tra được tổ chức định kỳ, thường xuyên hoặc đột xuất, do đặc thù và tính chất nhiệm vụ nên giữa chủ thể kiểm tra và đối tượng kiểm tra có sự phân cấp nên hoạt động kiểm tra có tính quyền lực cao. Do đó, cơ quan thực hiện nhiệm vụ kiểm tra có quyền ra quyết định buộc đối tượng bị kiểm tra phải chấp hành quyết định kiểm tra, có quyền đình chỉ, bãi bỏ các văn bản trái pháp luật của đối tượng kiểm tra.
Về cơ bản, TDTHPL với giám sát, thanh tra, kiểm tra việc THPL có nghĩa gần như nhau là xem xét, đánh giá hoạt động của các chủ thể để hiến pháp, pháp luật được thực hiện nghiêm minh, chính xác, đầy đủ, nhưng chúng khác nhau về chủ thể thực hiện, về mục đích, nội dung, hình thức, phạm vi, đối tượng chịu sự xem xét, đánh giá. Các đối tượng thanh tra, kiểm tra phải có trách nhiệm thực hiện kết luận kiểm tra, thanh tra một cách đầy đủ, nếu không thực hiện sẽ bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật. Trong khi đó, hoạt động theo dõi thi hành pháp luật chưa quy định trách nhiệm cụ thể của các đối tượng kiểm tra phải thực hiện kết luận kiểm tra, mà những kết luận của hoạt động theo dõi thi hành pháp luật chỉ đề xuất, kiến nghị là chủ yếu chứ không có những chế tài mang tính pháp lý cao như thanh tra, kiểm tra.
Như vậy, có thể coi theo dõi thi hành pháp luật là việc thu thập một cách hệ thống các thông tin để phân tích so sánh giữa mục tiêu đề ra với thực tế đạt được nhằm chỉ ra sự tác động của quy định pháp luật cùng những tồn tại, bất cập do các nguyên nhân nào để có những kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật hay tăng cường biện pháp nâng cao hiệu quả thi hành cho phù hợp với mục tiêu đặt ra [16].
1.1.3. Nguyên tắc chấp hành pháp luật
Xuất phát từ các quy luật phát triển khách quan của pháp luật trong xã hội Việt Nam và chính sách pháp luật về TDTHPL phải phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam trong từng giai đoạn nhất định. Đồng thời, để đảm bảo các hoạt động TDTHPL phát hiện và kịp thời có giải pháp thống nhất tác động thích hợp đến các quy phạm pháp luật nên hoạt động TDTHPL phải tuân theo những nguyên tắc nhất định. Điều 4 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP quy định cụ thể TDTHPL phải tuân theo các nguyên tắc cơ bản sau:
Một là, hoạt động TDTHPL phải đảm bảo tính khách quan, công khai và minh bạch: Các cơ quan nhà nước vừa là đối tượng vừa là chủ thể của theo dõi thi hành pháp luật. Vậy, việc theo dõi thi hành pháp luật phải bảo đảm tính công khai, minh bạch, khách quan để kết quả theo dõi thi hành pháp luật phản ánh chính xác về tính chất, nội dung và tình hình thi hành pháp luật.
Hai là, nguyên tắc thường xuyên, toàn diện, có trọng tâm, trọng điểm: Theo dõi thi hành pháp luật phải được tiến hành từ trung ương đến địa phương trên tất cả các lĩnh vực một cách liên tục, không gián đoạn, không mang tính vụ việc nhất thời; thực tiễn thi hành pháp luật cho thấy, ở mỗi thời điểm khác nhau và trên mỗi địa bàn khác nhau, xuất hiện những vấn đề bức xúc, nổi cộm, ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế – xã hội, đòi hỏi phải có những giải pháp khắc phục kịp thời.
Ba là, kết hợp theo dõi thi hành pháp luật theo lĩnh vực với theo địa bàn: Hệ thống pháp luật bao gồm nhiều văn bản quy phạm pháp luật, nhiều ngành luật. Mỗi văn bản pháp luật điều chỉnh từng lĩnh vực cụ thể thuộc phạm vi quản lý của từng bộ, ngành. Tuy nhiên, tất cả các văn bản đều phải được thi hành trên các lĩnh vực cụ thể.
Bốn là, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức trong quá trình theo dõi thi hành pháp luật: Chủ thể có trách nhiệm chính trong việc theo dõi thi hành pháp luật là các cơ quan nhà nước. Theo dõi thi hành pháp luật không đánh giá sự phù hợp về hành vi của các chủ thể với quy định pháp luật mà tập trung đánh giá hiệu quả điều chỉnh của pháp luật; xem xét, đánh giá việc tổ chức thi hành pháp luật, áp dụng pháp luật, mức độ tuân thủ pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân, không đánh giá việc chỉ đạo, điều hành, việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước; mục đích của hoạt động theo dõi thi hành pháp luật nhằm phát hiện, xử lý các hạn chế, vướng mắc có tính chất vĩ mô trong thi hành pháp luật không phải nhằm phát hiện, xử lý các hành vi vi phạm cụ thể.
Năm là, TDTHPL cần huy động sự tham gia của các tổ chức, của nhân dân và các cơ quan truyền thông đại chúng: Theo dõi thi hành pháp luật là một hoạt động có phạm vi rất rộng, nên đòi hỏi các ngành phải được thực hiện một cách khách quan. Hơn nữa, để hoạt động TDTHPL có hiệu quả cao và mang tính cộng đồng cần huy động sự tham gia của đông đảo các lực lượng xã hội tham gia vào hoạt động của cơ quan nhà nước.
Có thể thấy, với vai trò vừa là chủ thể sáng tạo cơ chế điều chỉnh pháp luật về theo dõi nhưng đồng thời cũng là đối tượng của cơ chế điều chỉnh này Nhà nước phải thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật và đây là vấn đề cần được thực hiện xuyên suốt trong các quá trình thực hiện chức năng của Nhà nước, quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện và bảo vệ pháp luật. Các quá trình này cần thiết phải được thực hiện theo những nguyên tắc trên.
1.1.4. Chủ thể theo dõi chấp hành pháp luật
Nhà nước nói chung, các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền nói riêng là những chủ thể đóng vai trò hạt nhân trong TDTHPL. Lúc này, Nhà nước với tư cách chủ thể xây dựng, sáng tạo pháp luật đồng thời là chủ thể THPL và đảm bảo hiệu quả TDTHPL trên cơ sở tính tích cực của các chủ thể xã hội. Theo đó, chủ thể TDTHPL đại diện cho Nhà nước là hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, bao gồm:
1.1.4.1. Bộ Tư pháp
“Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác xây dựng và thi hành pháp luật, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, kiểm soát thủ tục hành chính, phổ biến, giáo dục pháp luật; quản lý nhà nước về thi hành án dân sự, thi hành án hành chính, hành chính tư pháp, bổ trợ tư pháp, bồi thường nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án và các công tác tư pháp khác trong phạm vi cả nước; quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ”.
Theo quy định tại điều 15 Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 23/7/2015 Bộ Tư pháp là cơ quan theo dõi chung tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước được thể hiện cụ thể như sau: “Trình Thủ Tướng Chính phủ ban hành Chỉ tiêu thống kê quốc gia làm cơ sở cho việc xem xét, đánh giá tình hình thi hành pháp luật ; Trình cơ quan có thẩm quyền ban hanh hoặc ban hành theo thẩm quyền các VBQPL về theo dõi tình hình thi hành pháp luật; Hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, UBND các cấp trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật; Chủ trì, phối hợp với bộ, cơ quan nganh bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan, tổ chức có liên quan theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước và trong lĩnh vực thuộc phạm vị quản lý liên ngành, có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành; hằng năm báo cáo Thủ Tướng Chính Phủ công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước trước ngày 15 tháng 11”.
Với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước về công tác thi hành pháp luật, theo quy định tại khoản 6 Điều 15 Nghị định số 59/2012/NĐ- CP, Bộ Tư pháp có trách nhiệm chung trong lĩnh vực theo dõi thi hành pháp luật như Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ [7]. Bên cạnh những trách nhiệm nêu trên, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật trên các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ Tư pháp.
1.1.4.2. Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ
Chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan, đơn vị trực thuộc trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật; Ban hành và tổ chức thực hiện Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật; bảo đảm các điều kiện cho việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật; hằng năm báo cáo Bộ Tư pháp về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật trước ngày 15 tháng 10. Ngoài ra, theo quy định tại khoản 2 Điều 6 Nghị định số 59/2010/NĐ-CP, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm xây dựng, ban hành Chỉ tiêu thống kê quốc gia ngành làm cơ sở xem xét, đánh giá tình hình thi hành pháp luật.
1.1.4.3. Ủy ban nhân dân các cấp
Trách nhiệm của UBND các cấp theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi quản lý ở địa phương cụ thể như sau: “chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, UBND cấp dưới trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật tại địa phương; ban hành và tổ chức thực hiện Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật của UBND; xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật; bảo đảm các điều kiện cho việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật; hằng năm, UBND cấp tỉnh báo cáo Bộ Tư pháp về công tác theo dõi thi hành pháp luật trước ngày 15 tháng 10”. UBND cấp huyện, cấp xã thực hiện việc báo cáo về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo yêu cầu của UBND cấp trên trực tiếp”.
Bên cạnh đó, UBND các cấp có trách nhiệm tham mưu thực hiện các nhiệm vụ: Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, công chức Tư pháp – Hộ tịch cấp xã chủ trì, phối hợp với cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, công chức chuyên môn thuộc UBND cấp xã theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi quản lý ở địa phương.
Tổ chức pháp chế ở cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh tham mưu, giúp người đứng đầu cơ quan chuyên môn theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Từ phương diện tổng quan nhất chúng ta có thể nhận thấy việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước hiện nay theo các nhóm công việc sẽ có tác động đến rất nhiều ngành, nhiều lĩnh vực khác nhau, của nhiều cơ quan nhà nước khác nhau trong hệ thống chính trị. Vì vậy, sự phối hợp của các cơ quan, cấp hành chính trong hoạt động quản lý và thực thi công vụ là một nhu cầu tất yếu khách quan, vì không có bất cứ cơ quan, cấp hành chính nào thực hiện được chức năng quản lý, hoàn thành được nhiệm vụ của mình một cách biệt lập. Bởi vậy, dù các cơ quan có chức năng, nhiệm vụ khác nhau trong công tác TDTHPL thì việc nâng cao hiệu quả phối hợp thực thi công vụ của các cơ quan, cấp hành chính cũng là một trong những nhiệm vụ quan trọng của công cuộc cải cách hành chính ở nước ta hiện nay.
E:\DỮ LIỆU COP CỦA CHỊ YẾN\LUAN VAN VIEN HAN LAM\VIEN HAN LAM DOT 11\SAU BAO VE\DOT 7/ NGUYEN CONG HUNG
