Quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã từ thực tiễn huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam
1. Tính cấp thiết của đề tài
Thăng Bình là huyện đồng bằng ven biển của tỉnh Quảng Nam, thuộc vùng duyên hải miền Trung. Huyện Thăng Bình có 21 xã và 01 thị trấn. Tổng diện tích tự nhiên là 385,6 km2 (38.560 ha). Hiện nay, tổng dân số là 180.353 người, với mật độ 468 người/km2. Trong đó, chia theo khu vực: dân số đô thị là 16.298 người, dân số nông thôn là 164.055 người. Dân số trong độ tuổi lao động là 90.490 người.[39, tr.1]
Tổng số thống kê lực lượng cán bộ, công chức của 22 đơn vị cấp xã tại huyện Thăng Bình tính đến hết tháng 6/2020 là 440 người [38, tr.2]. Trong đó, số lượng trung bình cán bộ, công chức cấp xã là 20 người/xã – nằm trong định biên cho phép hiện nay. Tuy nhiên, các công tác của hoạt động quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã tồn tại nhiều vấn đề như: các quy định pháp lý liên quan đến cán bộ, công chức cấp xã và quản lý cán bộ, công chức cấp xã còn nhiều điểm chưa hợp lý, gây cản trở cho hoạt động thực tiễn; việc lập kế hoạch, quy hoạch đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã còn thiếu sự cân bằng và dài hạn; công tác tuyển dụng, bố trí, sắp xếp cán bộ công chức cấp xã chưa ổn định, chưa chuẩn hoá được đội ngũ; hoạt động đào tạo, bồi dưỡng còn nặng tính hình thức, chưa đáp ứng đòi hỏi của nhu cầu quản lý thời kỳ mới; kết quả của thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động của cán bộ, công chức cấp xã bộc lộ một số hạn chế về tính khách quan và liên tục; việc phạt hiện và xử lý kỷ luật cán bộ, công chức cấp xã còn chưa kịp thời… Những hạn chế này không chỉ được biểu hiện rõ nét trên địa bàn huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam, mà mở rộng ra còn là những hạn chế chung, có tính phổ biến trong quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay. Sự tồn tại của chúng trong một thời gian dài đã trở thành cản lực rất lớn đối với việc đảm bảo trật tự quản lý cán bộ, công chức cấp xã và kiện toàn, nâng cao năng lực của đối tượng này, qua đó không ngừng xây dựng và củng cố chính quyền cơ sở vững mạnh. Điều này đặt ra một nhu cầu bức thiết trong việc nghiên cứu, xem xét, đánh giá thực tiễn để chỉ ra được cụ thể những hạn chế và nguyên nhân, từ đó đề xuất các giải pháp khắc phục những hạn chế nói trên.
Dưới góc độ khoa học, vấn đề cán bộ, công chức cấp xã mặc dù đã được xem xét, đánh giá ở nhiều nghiên cứu có cấp độ khác nhau. Tuy nhiên, vấn đề quản lý cán bộ, công chức cấp xã từ thực tiễn huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam lại là một vấn đề mới chưa có bất kỳ công trình nào nghiên cứu, đề cập.
Từ thực tiễn hoạt động và thực tiễn nghiên cứu khoa học kể trên, tác giả xác định vấn đề: “Quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã từ thực tiễn huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam” là một vấn đề có tính cấp thiết và tính mới, đáp ứng các yêu cầu để trở thành đề tài nghiên cứu cho luận văn thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và luật Hành chính.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu nhằm mục đích tìm kiếm giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã từ thực tiễn huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu, học viện xác định các nhiệm vụ nghiên cứu bao gồm:
Thứ nhất, làm rõ những vấn đề lý luận liên quan đến quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã như: khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung và các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã.
Thứ hai, phản ánh, phân tích và đánh giá thực tiễn quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã tại huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam. Trong đó đặc biệt chỉ ra được những thành tựu đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của nó.
Thứ ba, xây dựng các quan điểm và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã từ thực tiễn huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã tại huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam ở cá ba khía cạnh: lý luận, thực tiễn và giải pháp.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
– Phạm vi không gian nghiên cứu của luận văn là thực tiễn quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã tại huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam với 22 đơn vị hành chính cấp xã.
– Phạm vi thời gian nghiên cứu của luận văn là giai đoạn 2016-2020. Đây là khoảng thời gian của một nhiệm kỳ quản lý nhà nước và đồng thời năm 2016 cũng là thời điểm có hiệu lực của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Phương pháp luận của luận văn là những lý thuyết về tổ chức bộ máy quản lý nhà nước cấp cơ sở và quản lý nhân sự bộ máy nhà nước. Theo đó, các lý thuyết nghiên cứu thiết lập luận điểm trong cấu thành vật chất của nền công vụ, con người đóng vai trò là trọng tâm của sự phát triển. Do đó, quản lý về con người phải được chú trọng hàng đầu. Bên cạnh đó, luận văn còn có phương pháp luận là những quan điểm của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước về tổ chức bộ máy cấp xã và vai trò, vị trí của cán bộ, công chức cấp xã trong thời kỳ mới.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện nghiên cứu, học viên sử dụng hai nhóm phương pháp nghiên cứu định lượng và định tính như sau:
Nhóm nghiên cứu định tính. Nhằm phục vụ cho việc thu thập và triển khai các giá trị nghiên cứu định tính, học viên sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp; phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp quan sát khoa học; phương pháp so sánh. Cụ thể vai trò của các phương pháp trong nghiên cứu luận văn như sau:
– Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp được sử dụng để thiết lập những vấn đề lý luận của quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã. Phương pháp này được thực hiện bằng cách nghiên cứu các sách, báo khoa học và các dạng kết quả nghiên cứu khác nhằm bổ sung kiến thức để nhận diện vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về cán bộ, công chức. Phương pháp này chủ yếu được vận dụng tại chương 1 và chương 3 của luận văn.
– Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng xuyên suốt quá trình nghiên cứu định tính nhằm phân tích thông tin, qua đó tổng hợp được các trường thông tin có giá trị cho hoạt động nghiên cứu của luận văn. Phương pháp này sử dụng ở cả ba chương của luận văn.
– Phương pháp quan sát khoa học được sử dụng bằng cách người nghiên cứu tiến hành quan sát các hoạt động, các mối quan hệ xã hội, những sự tồn tại của vật chất xảy ra trên thực tiễn liên quan đến quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã nhằm thu thập nguồn thông tin sơ cấp hoặc kiểm chứng các nguồn thông tin thứ cấp liên quan đến nội dung luận văn. Phương pháp này áp dụng chủ yếu tại chương 2 của luận văn.
– Phương pháp so sánh được sử dụng bằng cách so sánh các quy định pháp lý qua các thời kỳ phục vụ cho luận giải lịch sử quy định pháp luật về quản lý nhà nước về cán bộ công chức cấp xã; so sánh thực trạng quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã giữa các địa phương nhằm tìm ra những sáng kiến, cách làm hiệu quả nhằm bổ sung luận cứ thực tiễn cho việc đề xuất các giải pháp tại chương 3.
Nhóm nghiên cứu định lượng. Nhằm làm rõ các kết quả quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã trên địa bàn huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam thông qua các con số định lượng cụ thể, học viên sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp; phương pháp điều tra xã hội học; phương pháp phân tích, tổng hợp. Cụ thể:
– Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp được sử dụng nhằm nghiên cứu các báo cáo, thống kê của chính quyền địa phương về tình hình cán bộ, công chức cấp xã và quản lý nhà nước về công chức cấp xã trên địa bàn huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam. Phương pháp này chủ yếu được sử dụng tại chương 2 của luận văn.
– Phương pháp điều tra xã hội học chủ yếu được thực hiện thông qua hình thức phỏng vấn sâu các chủ thể và đối tượng của hoạt động quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã trên địa bàn huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam. Phương pháp này chủ yếu được sử dụng tại chương 2 của luận văn.
– Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng kế sau phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp nhằm phân tích các số liệu thực tiễn có được và tiến hành tổng hợp theo hệ thống nhằm mục đích phục vụ dẫn chứng cho công tác nghiên cứu thực tiễn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn với những vấn đề lý luận về cán bộ, công chức cấp xã và hoạt động quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã đã được làm rõ trong luận văn, hứa hẹn sẽ đóng góp một phần giá trị nhằm làm phong phú hơn hệ thống các nghiên cứu khoa học về những vấn đề thuộc chuyên ngành Luật Hiến pháp và luật hành chính nói chung và những vấn đề liên quan đến công vụ, công chức nói riêng.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Những vấn đề thực tiễn được nghiên cứu, phản ánh trong luận văn sẽ cung cấp một cái nhìn vừa tổng thể vừa chi tiết về thực tiễn quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã tại một đơn vị hành chính cấp huyện cho các nhà nghiên cứu và các nhà quản lý thực tiễn. Những giải pháp được xây dựng và đề xuất trong luận văn, nếu được sự đồng thuận của các nhà quản lý thực tiễn, sẽ có thể trở thành những giải pháp, phương án đó có tính chất tham khảo cho quá trình cải cách thực tiễn.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 03 chương tương ứng với 03 vấn đề: lý luận, thực tiễn và giải pháp của đề tài. Cụ thể tên các chương gồm:
Chương 1. Những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã
Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã tại huyện Thăng bình, tỉnh Quảng Nam
Chương 3. Quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã từ thực tiễn huyện Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam.
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản
a. Cán bộ, công chức
Cán bộ, công chức là một trong những thành tố quan trọng, cơ bản của quản lý nhà nước. Theo nghĩa chung nhất, cán bộ, công chức được dùng để chỉ những người có trọng trách trong các cơ quan Đảng và Nhà nước. Tuy vào từng thời kỳ lịch sử và góc độ tiếp cận khác nhau mà có nhiều cách định nghĩa khác nhau về cán bộ, công chức như:
– Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch Nước Việt Nam dân chủ cộng hòa quy định quy chế công chức Việt Nam định nghĩa: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong nước hay ở nước ngoài đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”.
– Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Chính phủ định nghĩa: “Công dân Việt nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức nhà nước”.
– Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức định nghĩa: “là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công việc thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp; những người làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân và công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp và công nhân quốc phòng”.
Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của luận văn, học viên thống nhất sử dụng khái niệm Cán bộ được quy định trong Luật Cán bộ, công chức được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 13 tháng 11 năm 2008 như sau:
“Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”[27].
Và thống nhất sử dụng khái niệm Công chức được quy định trong Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của luật cán bộ, công chức và luật viên chức số: 52/2019/QH14 ban hành ngày 25 tháng 11 năm 2019 như sau:
“Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”[28].
Khái niệm cán bộ, công chức kể trên được dùng để chỉ những người làm việc tại cấp huyện đến cấp trung ương. Như vậy, còn một nhóm cán bộ, công chức khác nữa là cán bộ, công chức cấp xã.
b. Cán bộ, công chức cấp xã
Cán bộ cấp xã được quy định tại Khoản 3, Điều 4, Luật Cán bộ, công chức 2008: Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị – xã hội.
Như vậy có thể thấy, cán bộ cấp xã cũng có những dấu hiệu nhận biết như cán bộ nói chung như: được bầu cử, có chức vụ và làm việc theo nhiệm kỳ. Tuy nhiên, điểm khác biệt ở chỗ, khái niệm cán bộ nói chung không ấn định chi tiết các chức vụ nào là cán bộ, còn cán bộ cấp xã được liệt kê chức vụ chi tiết. Như vậy, phạm vi của cán bộ rộng hơn cán bộ cấp xã.
Cơ cấu cán bộ cấp xã có các chức vụ sau đây:
a) Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy;
b) Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân;
c) Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân;
d) Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;
đ) Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh;
e) Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam;
g) Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội Nông dân Việt Nam);
h) Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam.
Tương tự như cán bộ cấp xã, công chức cấp xã cũng có những điểm giống và khác nhau với khái niệm công chức nói chung. Theo đó, học viên thống nhất sử dụng khái niệm công chức xã được quy định tại Khoản 3, Điều 4 của Luật cán bộ, công chức 2008 như sau: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”.
Như vậy, công chức xã được tuyển dụng và phụ trách những lĩnh vực chuyên môn, nghiệp vụ cụ thể tại UBND cấp xã, trực tiếp tham mưu cho lãnh đạo UBND cấp xã trong việc điều hành, chỉ đạo công tác, thực hiện các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước.
– Cơ cấu công chức cấp xã:
a) Trưởng Công an;
b) Chỉ huy trưởng Quân sự;
c) Văn phòng – thống kê;
d) Địa chính – xây dựng – đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính – nông nghiệp – xây dựng và môi trường (đối với xã);
đ) Tài chính – kế toán;
e) Tư pháp – hộ tịch;
g) Văn hoá – xã hội.
Công chức cấp xã do cấp huyện quản lý.
Ngoài các chức danh theo quy định trên, công chức cấp xã còn bao gồm cả cán bộ, công chức được luân chuyển, điều động, biệt phái về cấp xã.
Hai khái niệm cán bộ, công chức cấp xã không bị sửa đổi, bổ sung tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của luật cán bộ, công chức và luật viên chức, số: 52/2019/QH14, ban hành ngày 25 tháng 11 năm 2019.
– Số lượng công chức cấp xã:
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 2 Nghị định 34/2019/NĐ-CP, Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã của Chính phủ quy định: Số lượng cán bộ, công chức cấp xã được bố trí theo loại đơn vị hành chính cấp xã: cấp xã loại 1 không quá 23 người, cấp xã loại 2 không quá 21 người, cấp xã loại 3 không quá 19 người (bao gồm cả cán bộ, công chức được luân chuyển, điều động, biệt phái về cấp xã).
c. Quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã
Có thể hiểu quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật nhà nước để điều chỉnh các hành vi của con người trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã là một nội dung của quản lý nhà nước nói chung.
Trên cơ sở định nghĩa đó, có thể thấy: “Quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã là hoạt động thực thi quyền hành pháp, trong đó các chủ thể quản lý có thẩm quyền sử dụng các phương tiện, công cụ và cách thức tác động vào cán bộ, công chức cấp xã và các mối quan hệ liên quan đến cán bộ, công chức cấp xã nhằm đạt được các mục tiêu đã định trước”.
1.1.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã
Quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã là một nội dung trong quản lý nhà nước nên ngoài những đặc điểm của quản lý nhà nước nói chung, quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã có những đặc điểm liên quan đến đối tượng, phạm vi và các tính chất chất của hoạt động này. Cụ thể:
Thứ nhất, quản lý cán bộ, công chức cấp xã có đối tượng là cán bộ, công chức cấp xã và các mối quan hệ liên quan đến cán bộ, công chức cấp xã. Theo đó, trong hệ thống nhân sự công vụ Việt Nam, cán bộ, công chức cấp xã là một chế định có tính chất độc lập tương đối với cán bộ, công chức nói chung. Điều này gây ra nhiều tranh luận về việc cán bộ, công chức cấp xã có phải là cán bộ, công chức. Tuy nhiên, theo học viên, với sự ghi nhận tại Điều 4, Luật Cán bộ, công chức năm 2008, tính cả khái niệm Công chức được sửa đổi tại Điều 1, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của luật cán bộ, công chức và luật viên chức số: 52/2019/QH14 ban hành ngày 25 tháng 11 năm 2019 thì Cán bộ; Công chức và Cán bộ, công chức cấp xã được quy định thành ba quy phạm khác nhau. Trong đó tại Khoản 1 và Khoản 2 khi quy định về cán bộ, công chức đều xác định hai đối tượng này làm việc tại trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. Trong khi đó, cán bộ, công chức cấp xã được xác định là làm việc tại xã, phường, thị trấn. Bên cạnh đó, cơ sở để khẳng định rằng cán bộ, công chức cấp xã không phải là cán bộ, công chức theo định nghĩa tại Khoản 1 và Khoản 2, Điều 4 là hiện nay, cán bộ, công chức tại hai khoản này được điều chỉnh bởi Nghị định số 112/2011/NĐ-CP, trong khi đó, cán bộ, công chức cấp xã được điều chỉnh bởi Nghị định 06/2010/NĐ-CP. Điểm khác biệt này xuất phát từ chính sự khác biệt này về nội hàm địa vị pháp lý của cán bộ, công chức và cán bộ, công chức cấp xã. Sự khác biệt này chủ yếu thể hiện trên tiêu chuẩn, chế độ làm việc và các chế độ chính sách của cán bộ, công chức cấp xã đối với cán bộ, công chức.
Thứ hai, quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã do rất nhiều chủ thể thực hiện với những thẩm quyền được phân cấp khác nhau. Thẩm quyền quản lý công chức cấp xã được quy định tại Điều 46 Nghị định 112/2011/NĐ-CP về công chức xã, phường, thị trấn, theo đó: (1) Bộ Nội vụ có nhiệm vụ với các quyền hạn cơ bản như sau: Chủ trì trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các quy định về công chức cấp xã; Hướng dẫn thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về công chức cấp xã về tuyển dụng, sử dụng, nội dung, chương trình đào tạo, bồi dưỡng kiến thức quản lý, chế độ tiền lương và các chế độ đãi ngộ, khen thưởng, xử lý vi phạm đối với công chức cấp xã; Chủ trì, phối hợp với các bộ quản lý ngành, lĩnh vực quy định cụ thể tiêu chuẩn đối với từng chức danh công chức cấp xã; Thanh tra, kiểm tra đối với Ủy ban nhân dân các cấp và đối với công chức cấp xã trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về công chức cấp xã; Thống kê, tổng hợp số lượng, chất lượng đội ngũ công chức cấp xã trên phạm vi toàn quốc. (2) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có một số thẩm quyền sau: Quyết định số lượng cụ thể công chức cấp xã theo quy định của Chính phủ và hướng dẫn Bộ Nội vụ; hướng dẫn việc kiêm nhiệm một số chức danh để bảo đảm các lĩnh vực công tác ở địa phương đều có công chức đảm nhiệm; Ban hành Quy chế tổ chức tuyển dụng công chức cấp xã; hướng dẫn, kiểm tra Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện đánh giá công chức cấp xã hàng năm; Thanh tra, kiểm tra việc tổ chức thực hiện chế độ, chính sách đối với công chức cấp xã; Chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra việc tuyển dụng, lập kế hoạch, quy hoạch xây dựng đội ngũ công chức cấp xã; từng bước thực hiện tiêu chuẩn hóa để nâng cao chất lượng công chức cấp xã; Hàng năm, chỉ đạo việc xây dựng kế hoạch, chương trình, tài liệu đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã; Chỉ đạo việc giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với công chức cấp xã; Ban hành quy định về phân cấp quản lý đối với công chức cấp xã; Tổng hợp thống kê, báo cáo số lượng, chất lượng công chức cấp xã trên địa bàn cấp tỉnh; Hướng dẫn, kiểm tra việc sử dụng nguồn kinh phí để thực hiện chế độ, chính sách theo quy định của Chính phủ và theo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp đối với công chức cấp xã; Hướng dẫn việc lập và quản lý hồ sơ công chức cấp xã. (3) Ủy ban nhân dân cấp huyện có những thẩm quyền như sau: Lập kế hoạch, quy hoạch xây dựng đội ngũ công chức cấp xã; Tổ chức tuyển dụng đối với công chức cấp xã theo Nghị định này và Quy chế tuyển dụng công chức của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; quyết định tiếp nhận, điều động và quản lý công chức cấp xã theo Nghị định này và theo phân cấp quản lý công chức của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; thực hiện cho thôi việc, nghỉ hưu đối với công chức cấp xã theo quy định của pháp luật; Tổ chức thực hiện chế độ tiền lương và các chế độ, chính sách khác đối với công chức cấp xã; Tổ chức việc đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã theo hướng dẫn và phân cấp của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Quyết định khen thưởng, kỷ luật đối với công chức cấp xã theo phân cấp quản lý công chức của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Thanh tra, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện các quy định về công chức cấp xã; Giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với công chức cấp xã theo quy định của pháp luật; Tổng hợp thống kê, báo cáo số lượng, chất lượng đội ngũ công chức cấp xã trên địa bàn cấp huyện; Hướng dẫn, kiểm tra Ủy ban nhân dân cấp xã trong việc nhận xét, đánh giá công chức cấp xã hàng năm; kiểm tra việc thực hiện chế độ, chính sách đối với công chức cấp xã; Hướng dẫn Ủy ban nhân dân cấp xã lập và quản lý hồ sơ công chức cấp xã. (4) Ủy ban nhân dân cấp xã có các thẩm quyền như sau: Trực tiếp quản lý và sử dụng công chức cấp xã; nhận xét, đánh giá hàng năm đối với công chức cấp xã; Thực hiện chế độ, chính sách, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng; quy hoạch, tạo nguồn đối với công chức cấp xã; Đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ở cấp huyện khen thưởng công chức cấp xã theo phân cấp quản lý công chức ở địa phương; Đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền cấp huyện về xử lý vi phạm đối với công chức cấp xã; Giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với công chức cấp xã theo quy định của pháp luật; Thống kê, báo cáo số lượng, chất lượng đội ngũ công chức cấp xã; Lập và quản lý hồ sơ công chức cấp xã [8]. Như vậy, ngoài bản thân cấp xã, việc quản lý cán bộ, công chức cấp xã được thực hiện bởi 03 cấp trên.
Thứ ba, quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã tồn tại nhiều khó khăn, thách thức hơn việc quản lý cán bộ, công chức các cấp khác. Đặc điểm này đến từ những tác động của điều kiện tự nhiên, văn hoá, xã hội và kinh tế của cấp xã. Cấp xã là cấp chính quyền địa phương cuối cùng trong hệ thống chính quyền 04 cấp. Tại các địa phương có điều kiện tự nhiên như địa hình, khí hậu, vị trí địa lý… phức tạp, phân mảnh sẽ khiến cho việc liên kết giữa các xã trong huyện có nhiều thách thức. Công tác quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã chủ yếu được thực hiện bởi cấp Huyện, do đó tiếp cận đối tượng quản lý là cán bộ, công chức cấp xã sẽ tồn tại nhiều khó khăn hơn việc chính quyền cấp huyện tiếp cận đối tượng quản lý là cán bộ, công chức và viên chức của cấp mình hoặc của cấp tỉnh đối với cấp huyện.
Thêm vào đó, mặc dù hiện nay chính quyền điện tử đã được triển khai mạnh mẽ, nhưng cấp xã lại là cấp thiếu đồng bộ nhất cả về cơ sở vật chất, vận hành thiết bị, phần mềm và tính ổn định của hệ thống. Chính điều này cũng đã tạo ra những thách thức trong công tác liên kết trực tuyến trong công tác quản lý bên cạnh những thách thức trong tiếp cận trực tiếp như đã nêu ở trên. Đặc điểm này sẽ còn duy trì trong tương lai, vì dù có những thay đổi theo hướng hiện đại hoá mạnh mẽ, song ở tâm thế trung hạn vẫn sẽ duy trì hiện tượng chênh lệch trang bị, trình độ… giữa cấp xã và các cấp còn lại.
Cuối cùng, cấp xã là cấp có sự gần gũi nhất với đời sống làng xã và dòng họ, do đó công tác quản lý cán bộ, công chức cấp xã cần chú trọng nhiều hơn đến những yếu tố này so với các cấp còn lại. Sự gần gũi này có những kết quả tác động tích cực và tiêu cực. Tích cực là trường hợp sự gần gũi này mang đến tính đoàn kết, cùng xây dựng trong lực lượng cán bộ, công chức xã đó nói riêng và của người dân xã đó nói chung. Trong trường hợp này, tác động của nhà quản lý là tìm kiếm những giải pháp tác động làm gia tăng sự đoàn kết đó nhằm thúc đẩy tính ổn định trong hoạt động của bộ máy địa phương cũng như tình trạng xã hội của địa phương. Ngược lại, sự gần gũi đó tạo ra yếu tố dòng họ, bè phái trong đời sống xã hội cũng như trong tổ chức đội ngũ cán bộ, công chức xã đó thì cần thiết phải có những can thiệp hạnh chính để ngăn chặn hoặc loại bỏ xu hướng tiêu cực này. Như vậy, không chỉ căn cứ vào quy định pháp luật, yếu tố này của cấp xã đã khiến cho hoạt động quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã phải có những thấu hiểu về đời sống xã hội tại cơ sở để có được những nhận định tình hình thực tiễn đúng đắn, qua đó mới có những giải pháp quản lý kịp thời và hợp lý.
1.1.3. Vai trò của quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã
Quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã có những vai trò nổi bật sau:
Thứ nhất, quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã giúp hiện thực hoá các chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước về phát triển lực lượng cán bộ, công chức cấp cơ sở. Đảng và Nhà nước ta đã xác định công tác cán bộ là khâu quan trọng nhất, có ý nghĩa quyết định tới chất lượng và hiệu quả công việc, là khâu then chốt trong sự nghiệp cách mạng, là một trong những yếu tố quan trọng góp phần vào những thành công trong sự nghiệp đổi mới đất nước, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) cấp xã có vai trò hết sức quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện bộ máy chính quyền cơ sở, trong hoạt động thi hành công vụ. Hiệu lực, hiệu quả của bộ máy chính quyền cấp xã nói riêng và hệ thông chính trị nói chung, xét đến cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực và hiệu quả công tác của đội ngũ CBCC cấp xã. Vì vậy, việc nâng cao chất lượng đội ngũ CBCC cấp xã vững vàng về chính trị, văn hóa, có đạo đức lối sống trong sạch, có trí tuệ, kiến thức và trình độ năng lực để thực thi chức năng, nhiệm hiệm vụ theo đúng pháp luật, bảo vệ lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và phục vụ nhân dân… là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng, Nhà nước và cả hệ thống chính trị. Đối với cán bộ, công chức cấp xã Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách, pháp luật để đảm bảo hiệu quả hoạt động quản lý, không ngừng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã nhằm đảm bảo thực thi các nhiệm vụ theo đòi hỏi của người dân, xã hội và trình độ quản lý nhà nước trong thời kỳ mới. Các chính sách, pháp luật đó cần phải được tổ chức thực thi mới đi vào đời sống thực tiễn. Trong đó, quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã đóng vai trò là phương tiện thực thi quan trọng nhất và có sức mạnh lớn nhất.
Thứ hai, quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã thiết lập trạng thái trật tự cho việc tuyển dụng, bổ nhiệm, sử dụng… cán bộ, công chức cấp xã. Mọi quan hệ xã hội đều đánh mất trật tự nếu như không có sự quản lý. Các hoạt động liên quan cán bộ, công chức bao gồm cả cán bộ, công chức cấp xã đều có xu hướng trở nên mất trật tự và tha hoá hơn các hoạt động khác. Điều này xuất phát từ tính chất hoạt động công vụ của các đối tượng này. Công vụ là hoạt động mang tính quyền lực công. Trong hoạt động đó luôn tồn tại một cơ chế bất bình đẳng – phục tùng mệnh lệnh. Theo đó, bên nhân dân quyền lực có ưu thế cho, bên còn lại là bên xin. Cơ chế xin cho làm cho hoạt động công vụ dễ dàng trở thành môi trường của tiêu cực. Những vấn đề thuộc về cán bộ, công chức như tuyển dụng, bổ nhiệm, sắp xếp… vì thế dễ dàng xảy ra tình trạng lộn xộn, tiêu cực, bị lạm dụng vì những lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm.
Thứ ba, quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã giúp kiện toàn và nâng cao năng lực cho cán bộ, công chức cấp xã. Đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã là đội ngũ nhân sự nhà nước ở cấp cuối cùng của hệ thống quản lý nhà nước bốn cấp. Trong lịch sử hình thành và phát triển, đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã luôn có những tiêu chí tuyển dụng và đánh giá thấp hơn các cấp còn lại. Chính vì thế, vấn đề chất lượng thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã luôn là mục tiêu cần cải thiện trong xây dựng và phát triển chính quyền cơ sở.
Theo đó, quản lý nhà nước với việc định ra các tiêu chuẩn cho cán bộ, công chức sẽ xác lập động lực cho cán bộ, công chức cấp xã tham gia học tập, rèn luyện để đạt chuẩn. Quản lý nhà nước còn thông qua kế hoạch, quy hoạch bố trí nhân sự khuyến khích các cá nhân tham gia học tập để đáp ứng quy hoạch, bố trí cán bộ, công chức. Bên cạnh đó, bằng các mệnh lệnh hành chính về việc cử cán bộ, công chức cấp xã đi tham gia các khoá học, tập huấn… để đáp ứng nhu cầu quản lý mới cũng là cơ sở để gia tăng hoạt động đào tạo lực lượng cán bộ, công chức cấp xã qua đó không ngừng nâng cao chất lượng cho đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã. Thiếu hoạt động quản lý, việc nâng cao chất lượng sẽ thiếu cơ chế tạo động lực và giám sát quan trọng nhất.
Thứ tư, quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã là cơ sở để chuyển đổi sang quản trị địa phương. Quản trị địa phương được hiểu là hoạt động hoạch định, tổ chức, điều khiển và kiểm soát công việc và những nổ lực của chính quyền địa phương, người dân và xã hội, đồng thời vận dụng một cách có hiệu quả mọi tài nguyên để hoàn thành các mục tiêu công cộng đã định trước, nhằm thúc đẩy phát triển mọi mặt đời sống tại địa phương.
Quản trị địa phương khi được chuyển đổi sang từ hoạt động quản lý địa phương sẽ đòi hỏi sự đáp ứng kịp thời của đội ngũ cán bộ, công chức, đặc biệt là đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã. Quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã sẽ đảm bảo các điều kiện thích ứng đó.
1.2. Nội dung quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã
Nội dung quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã cơ bản cũng có những vấn đề tương đồng với hoạt động quản lý nhà nước về cán bộ, công chức nói chung. Theo đó, bao gồm sáu nội dung cơ bản sau: (1) ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã; (2) xây dựng kế hoạch, quy hoạch đội ngũ; (3) tuyển dụng, và bố trí, sắp xếp đội ngũ; (4) đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ; (5) đánh giá, xếp loại, khen thưởng đội ngũ; (6) kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quy định.
1.2.1. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã
Đây là nội dung đầu tiên có tính chất định hướng hoạt động quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã. Theo đó, các cơ quan được giao thẩm quyền quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã sẽ tiến hành ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định về các vấn đề liên quan đến cán bộ, công chức cấp xã trên phạm vi toàn quốc hoặc ở phạm vi địa bàn quản lý của mình. Các văn bản quy phạm pháp luật có sự phân cấp theo cấp quản lý và gắn liền với thẩm quyền của cá nhân, tổ chức ban hành. Theo đó, có thể thống kê các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh vấn đề cán bộ, công chức cấp xã như sau:
Thứ nhất, Hiến pháp. Hiến pháp không phải là một văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành, trực tiếp ghi nhận các vấn đề về cán bộ, công chức cấp xã. Tuy nhiên, với vai trò là một đạo luật gốc, có giá trị ghi nhận những vấn đề về tổ chức bộ máy nhà nước, Hiến pháp định ra các tư tưởng pháp lý chủ đạo về tổ chức bộ máy nhà nước và nhân sự bộ máy nhà nước, trong đó có cấp xã và cán bộ, công chức cấp xã. Những tư tưởng pháp lý được ghi nhận về vấn đề này trong Hiến pháp là cơ sở quan trọng để các văn bản pháp lý thấp hơn chi tiết hoá, cụ thể hoá nhằm đưa tư duy pháp lý của chế độ chính trị vào đời sống thực tiễn. Những văn bản quy phạm pháp luật còn lại về vấn đề cán bộ, công chức cấp xã không được trái với tinh thần của vấn đề này đã được ghi nhận trong Hiến pháp.
Thứ hai, các văn bản Luật, Bộ luật liên quan đến quản lý nhà nước về cán bộ, công chức cấp xã. Đây là các văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành dưới Hiến pháp. Các luật như Cán bộ, công chức; Tổ chức chính quyền địa phương và các luật liên quan khác đóng vai trò diễn giải những quan điểm về vấn đề cán bộ, công chức cấp xã được ghi nhận trong Hiến pháp. Đây là hệ thống văn bản có giá trị pháp lý chủ chốt trong quản lý cán bộ, công chức cấp xã. Các văn bản pháp quy khi chi tiết hoá và hướng dẫn thi hành liên quan đến vấn đề này không được trái với quy tắc đã được ghi nhận tại những luật, bộ luật này.
Thứ ba, các Nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước, bao gồm của Quốc hội, của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và của Hội đồng Nhân dân ba cấp quy định những vấn đề liên quan đến cán bộ, công chức cấp xã. Đặc biệt, các Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân ba cấp luôn có ý nghĩa quan trọng trong vấn đề quản lý cán bộ, công chức cấp xã. Vì trên thực tiễn, trong sự ghi nhận của các văn bản quy phạm pháp luật cao hơn luôn phân cấp một số thẩm quyền tự quyết định của Hội đồng Nhân dân các cấp đối với những vấn đề liên quan đến quản lý cán bộ, công chức cấp xã tại đia phương. Chính điều này khiến cho ngoài văn bản quy phạm pháp luật của trung ương, Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân các cấp là một căn cứ pháp lý quan trọng để cơ quan hành chính nhà nước tiến hành hoạt động của mình.
Thứ tư, các văn bản pháp quy của cơ quan hành chính trung ương. Sự phân quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính trung ương ghi nhận Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng và Thông tư của Bộ trưởng là những văn bản cụ thể hoá và hướng dẫn thi hành luật, bộ luật của Quốc hội và các văn bản của Uỷ Ban nhân dân
E:\DỮ LIỆU COP CỦA CHỊ YẾN\LUAN VAN VIEN HAN LAM\VIEN HAN LAM DOT 12\SAU BAO VE/ HO TAN DUNG
