Hoạt động thẩm định ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp, từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương có vai trò rất quan trọng trong việc thi hành các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; tổ chức động viên nhân dân thực hiện pháp luật và đưa Nghị quyết của Đảng vào cuộc sống. Trên nhiều phương diện các cấp chính quyền địa phương có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân, trực tiếp ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng, nhà nước và là cầu nối giữa nhà nước với nhân dân.
Hoạt động thẩm định là một giai đoạn không thể thiếu trong quá trình ban hành VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh. Nếu các Sở Tư pháp không phát hiện ra những nội dung trái pháp luật trong thực hiện thẩm định thì hệ thống VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh sẽ đi ngược lại với hệ thống VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Với tư cách là cơ quan tham mưu, là “ người gác cổng về mặt pháp lý”, các Sở Tư pháp có trách nhiệm đưa ra những đánh giá cơ bản và trung thực nhất, giúp cơ quan soạn thảo biết được nội dung nào đúng, nội dung nào sai để kịp thời chỉnh sửa trước khi trình HĐND, UBND tỉnh ban hành. Chỉ có thông qua công tác thẩm định thì mới có thể đánh giá được những mặt được và chưa được của dự thảo văn bản. Nếu Sở Tư pháp không thực hiện tốt công tác thẩm định, bỏ lọt văn bản trái thẩm quyền, văn bản có nội dung trái pháp luật hoặc văn bản không bảo đảm tính khả thi, không phù hợp với thực tế, không bảo đảm về hình thức văn bản sẽ làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ chức và công dân đối với tính nghiêm túc của pháp luật.
Thực tiễn hoạt động thẩm định văn bản QPPL của các Sở Tư pháp trên cả nước nói chung, cũng như tại tỉnh Quảng Nam nói riêng trong những năm qua đã góp phần quan trọng đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và phát huy hiệu quả quản lý nhà nước của các cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, trên thực tế hàng năm vẫn có hàng trăm văn bản QPPL do chính quyền địa phương ở tỉnh ban hành được Cục kiểm tra văn bản QPPL, Bộ Tư pháp thông báo có dấu hiệu vi phạm về thẩm quyền ban hành, nội dung ban hành, thể thức kỹ thuật trình bày văn bản đã ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, gây ra những thiệt hại, tác động tiêu cực đến các quan hệ xã hội trong đời sống kinh tế xã hội ở địa phương. Riêng tại tỉnh Quảng Nam từ năm 2014 – 2018 vẫn có những văn bản do HĐND, UBND tỉnh ban hành vi phạm về nội dung quy định, thẩm quyền ban hành, cụ thể như: Quyết định số 06/2018/QĐ – UBND ngày 12/6/2018 của UBND tỉnh quy định về tổ chức đào tạo, sát hạch để cấp giấy phép lái xe mô tô hạng A1 cho người khuyết tật trên địa bàn tỉnh Quảng Nam, vi phạm về thẩm quyền ban hành đã quy định thủ tục hành chính; Quyết định số 21/2018/QĐ – UBND ngày 20/12/2018 của UBND tỉnh Quảng Nam ban hành quy định hệ số điều chỉnh giá đất năm 2019 trên địa bàn tỉnh Quảng Nam; đã quy định nhầm giữa hệ số giá đất huyện Điện Bàn với huyện Duy Xuyên; thay vì xác định đơn giá thuê đất khi nhận chuyển nhượng tài sản gắn liền với đất thuê theo quy định tại khoản 3 Điều 189 Luật Đất đai 2013, lại quy định tại Điều 198 Luật đất đai 2003; Nghị quyết 33/2016/NQ – HĐND ngày 08/12/2016 của HĐND tỉnh quy định đối với một số loại phí, lệ phí thuộc quyền quyết định của HĐND tỉnh đã quy định mức thu lệ phí cấp bản sao đồng giá giữa khu vực đồng bằng và miền núi là chưa phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế, xã hội ở từng vùng, miền…..
Là người từng thực hiện công tác thẩm định văn bản QPPL tại Sở Tư pháp, biết được những khó khăn, vướng mắc, những tồn tại, hạn chế trong hoạt động thẩm định văn bản, từ đó đề ra những phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, tiến độ thẩm định, cũng như vị thế, vai trò của Sở Tư pháp với tư cách là “ người gác cổng pháp lý cuối cùng” trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh, Người viết đã chọn đề tài: “ Hoạt động thẩm định ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp, từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam”.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Làm rõ cơ sở lý luận và pháp lý về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp, đánh giá thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao tiến độ, chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp trên địa bàn tỉnh, đảm bảo sau khi văn bản được ban hành phát huy được tuổi thọ, thật sự đi vào cuộc sống, là cơ sở pháp lý quan trọng để thực hiện quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu, Luận văn có nhiệm vụ:
– Phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp từ khi có Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy nhân dân năm 2004 đến Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015.
– Nghiên cứu tổng quan về hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp, từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam từ khi có Luật ban hành văn bản QPPL cho đến nay để khẳng định những ưu điểm, tồn tại, những khó khăn, bất cập và những nguyên nhân, những yếu tố tác động ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định.
– Đề xuất các phương hướng, giải pháp cụ thể để nâng cao vai trò, uy tín của cơ quan Sở Tư pháp, chất lượng, tiến độ của hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp đáp ứng yêu cầu cải cách thể chế trong thực hiện cải cách tư pháp hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp bao gồm tất cả các dự thảo Nghị quyết QPPL của Hội đồng nhân dân tỉnh do UBND tỉnh trình, dự thảo quyết định quy phạm pháp luật của UBND tỉnh.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp là phạm trù có nội hàm rộng, phạm vi nghiên cứu được giới hạn dưới góc độ luật học. Trong phạm vi đề tài đã chọn, ngoài các tài liệu tham khảo, quy định của pháp luật hiện hành, Tác giả tập trung nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện về hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp kể từ khi có Luật ban hành văn bản QPPL cho đến nay.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1.Phương pháp luận
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp luật, nhất là các quan điểm, chủ trương xây dựng và hoàn thiện pháp luật; xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam và tăng cường pháp chế.
5.2.Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu được đặt ra các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng gồm: Phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, khảo sát thực tiễn nhằm đánh giá, kết luận và đưa ra những giải pháp, phương hướng cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra của luận văn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần giải đáp một số vấn đề lý luận về hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp, góp phần nâng cao nhận thức của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp chế trên địa bàn tỉnh nói riêng và trong cả nước nói chung có một cách nhìn tổng quan nhất về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu của luận văn có những điểm mới về mặt thực tiễn, nên có ý nghĩa rất quan trọng trong việc đưa ra định hướng chỉ dẫn và đưa ra các cung cấp thông tin cần thiết giúp cho cán bộ, công chức pháp chế được giao chủ trì soạn thảo dự thảo văn bản QPPL nắm vững được quy trình các bước soạn thảo, kỹ năng xử lý trong soạn thảo các văn bản có nội dung phức tạp, phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn cơ cấu gồm: Mở đầu, Kết luận và danh mục Tài liệu tham khảo và phần nội dung gồm có 3 chương, cụ thể như sau:
Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý về hoạt động thẩm định ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp, từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam
Chương 2. Thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp tại tỉnh Quảng Nam
Chương 3. Giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam.
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA SỞ TƯ PHÁP
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Quy phạm là danh từ gốc Hán có nghĩa đen là cái thước, cái khuôn ( phạm là khuôn, quy là thước, com pa – quay trong phạm vi). Như vậy, danh từ quy phạm dùng để chỉ cái mẫu, cái khuôn, cái thước được người ta phải nói để làm theo.
Trên thế giới, các nước khái niệm văn bản QPPL không giống nhau. Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật – Bộ Tư pháp đã tiến hành sưu tầm các luật quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản luật và văn bản pháp quy của trên 16 quốc gia. Nghiên cứu cho thấy, có 9/16 nước không định nghĩa văn bản pháp luật, có 5/16 nước quy định về khái niệm, chủ yếu là các nước thuộc hệ thống XHCN trước đây như: Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia, Bulgaria [47, tr.19]. Về cơ bản, khái niệm văn bản pháp luật của các nước có định nghĩa gần giống với khái niệm văn bản QPPL của Việt Nam, với một số điểm chung là: nội dung có chứa đựng quy tắc xử sự chung và được áp dụng nhiều lần; do cơ quan nhà nước ban hành hoặc thông qua. Ngoài ra, một số nước có thêm quy định về xác lập, thay đổi hoặc hủy bỏ các QPPL,… Đối với những nước không xác định khái niệm văn bản QPPL, họ chỉ liệt kê hình thức văn bản; quy định thẩm quyền ban hành (cho chính quyền địa phương, thậm chí trao quyền cho đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt như Trung Quốc),…
Như vậy, trên thế giới chỉ có một số Quốc gia có Luật Ban hành văn bản QPPL, các nước còn lại, việc ban hành văn bản QPPL khi đã thành truyền thống lâu đời thì sẽ không phải gặp rắc rối trong việc xác định thế nào là một văn bản QPPL và cũng không xem đây là một vấn đề tranh luận nữa, văn bản quy định nội dung gì, thì cứ làm theo nội dung ấy.
Lần đầu tiên ở Việt Nam khái niệm văn bản QPPL đã được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996. Tiếp tục được quy định ở Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 và các nghị định hướng dẫn thi hành. Dù đã sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện song khái niệm về văn bản QPPL được quy định tại các văn bản pháp luật trên thì văn bản QPPL vẫn bao gồm các đặc trưng: đã là văn bản QPPL phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành; nội dung quy định phải chứa đựng các quy tắc xử sự bắt buộc chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội; thể thức của văn bản và trình tự, thủ tục ban hành theo quy định của luật; văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện [25, tr.1].
Từ những dấu hiệu đặc trưng này, khái niệm văn bản QPPL tưởng như đã rất rõ ràng, nhưng trong thực tế vẫn còn nhiều cơ quan nhà nước hiểu và vận dụng khái niệm chưa thống nhất, còn lúng túng như:
– Chưa phân biệt được đâu là văn bản QPPL với văn bản hành chính thông thường, nhiều chủ thể còn nhầm lẫn và cho rằng Nghị Quyết của HĐND tỉnh về phê chuẩn dự toán thu chi, quyết toán ngân sách hàng năm; nghị quyết về miễn nhiệm đại biểu HĐND, hoặc Quyết định của UBND tỉnh về giao chỉ tiêu, biên chế; Quyết định ban hành Quy chế làm việc của UBND cấp tỉnh là văn bản QPPL….
– Có những văn bản tuy có hình thức (tên gọi) là văn bản QPPL nhưng không chứa QPPL, nhất là việc ban hành các Chỉ thị của UBND cấp tỉnh. Cùng một nội dung điều chỉnh nhưng trên thực tiễn có cơ quan thì ban hành dưới hình thức văn bản QPPL, nhưng lại có cơ quan lại ban hành dưới hình thức văn bản hành chính thông thường, ví dụ như: Quyết định ban hành Quy chế về công tác văn thư – lưu trữ; Nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội 6 tháng cuối năm ….
– Nhiều văn bản có chứa QPPL nhưng lại được ban hành dưới hình thức văn bản hành chính thông thường như: các đề án; công văn, thông báo, kế hoạch, quy chế…., Cụ thể như: Công văn của UBND tỉnh Quảng Nam về cấm khai thác khoáng sản, nếu vi phạm tịch thu công cụ, phương tiện vi phạm; hoặc công văn của UBND huyện Đông Giang về cấm thả rông gia súc, nếu bắt được làm thịt…..
Theo thống kê, từ năm 2005 đến năm 2014, trong số 441 văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh Quảng Nam ban hành có 10 văn bản không phải là văn bản QPPL. Bên cạnh đó, việc ban hành văn bản hành chính thông thường có chứa QPPL chiếm một tỷ lệ không nhỏ. Tại 18 huyện, thị xã, thành phố trên địa bàn tỉnh Quảng Nam qua kiểm tra 5.480 văn bản hành chính thông thường cho thấy có 292 văn bản có chứa QPPL không được ban hành dưới hình thức văn bản QPPL (Báo cáo số 96/ BC – UBND ngày 22/6/2014 của UBND tỉnh Quảng Nam về báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004).
Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn, cũng như để nâng cao nhận thức trong việc nhận diện được văn bản nào là văn bản QPPL và văn bản nào không phải là văn bản QPPL; Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã bổ sung khái niệm QPPL, đồng thời hoàn thiện hơn khái niệm văn bản QPPL. Cụ thể như sau:
– Về khái niệm “quy phạm pháp luật ”, khoản 1 Điều 3 quy định: “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.[27, tr.1]
– Về khái niệm “ văn bản quy phạm pháp luật”, Điều 2 Luật 2015 quy định:
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.
Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật ”.[27, tr.1]
Theo định nghĩa trên thì dấu hiệu đầu tiên và quan trọng nhất để nhận biết một văn bản QPPL là văn bản đó có chứa đựng “ quy phạm pháp luật” hay không, xác định yếu tố” chứa đựng quy phạm pháp luật” là công việc đầu tiên cần được thực hiện trong toàn bộ quá trình xây dựng, ban hành một văn bản QPPL. Nếu văn bản cần ban hành có chứa QPPL thì việc soạn thảo, ban hành văn bản đó phải tuân thủ theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản QPPL. Ngược lại nếu không chứa QPPL thì việc soạn thảo và ban hành văn bản đó không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản QPPL. Cần lưu ý rằng ” chứa đựng quy phạm pháp luật” được hiểu là ngay cả khi văn bản đó chỉ chứa đựng duy nhất một QPPL.
1.1.2. Đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật có các dấu hiệu đặc trưng sau đây
Đặc trưng thứ nhất: Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành
Một văn bản để được xem là một văn bản QPPL thì trước hết văn bản đó phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Từ điều 15 đến điều 30 của luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định cụ thể những cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, cụ thể như: Ở Trung ương bao gồm: Quốc Hội, Ủy ban thường vụ Quốc Hội, Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang bộ; Chủ tịch nước, Thủ tướng chính phủ, Chánh án TAND Tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao …. . Ở địa phương thì có: Hội đồng nhân dân các cấp, UBND các cấp.
Như vậy, không phải mọi cơ quan nhà nước đều có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL mà chỉ những cơ quan, chủ thể được pháp luật quy định tại luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 mới có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, những văn bản QPPL không do các chủ thể có thẩm quyền ban hành thì không phải là văn bản QPPL và được xem là những văn bản ban hành trái thẩm quyền và bị xử lý theo quy định của pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.
Đặc trưng thứ hai: văn bản QPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định.
Văn bản QPPL là một trong những hình thức pháp luật được cơ quan nhà nước sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý nhà nước nên yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL là rất cần thiết. Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định rất chặt chẽ trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL, theo đó văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành đều phải thực hiện các bước sau: từ lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL; tổ chức soạn thảo văn bản; lấy ý kiến vào dự án, dự thảo văn bản; thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản cho đến thông qua, ký, công bố văn bản QPPL(đăng công báo). Tuy nhiên, quy trình này có thể được thực hiện theo trình tự, thủ tục rút gọn trong trường hợp khẩn cấp, trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL trong một thời hạn nhất định, trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản QPPL mới được ban hành ( điều146 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015). Như vậy, có thể thấy một văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, có nội dung hợp pháp, nhưng trong quá trình xây dựng nếu không tuân thủ đúng quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thì văn bản đó cũng không được xem là văn bản QPPL. Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định QPPL mà dự thảo quyết định này không có ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp sẽ bị xem là vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành.
Đặc trưng thứ ba: Văn bản QPPL có nội dung là các QPPL mang tính bắt buộc chung được áp dụng nhiều lần đối với nhiều đối tượng có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc trong từng địa phương.
Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, nhằm tác động điều chỉnh các mối quan hệ trong xã hội. Như vậy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, còn các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn mực mà các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh. Trong các quan hệ đó các QPPL là nội dung, còn văn bản QPPL là hình thức, từ đó có thể khẳng định văn bản QPPL luôn chứa đựng các QPPL, đây là một đặc điểm quan trọng nhất của văn bản QPPL.
Là quy tắc xử sự chung do nhà nước ban hành, thể hiện ý chí của nhà nước nên các QPPL luôn mang tính bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện trên thực tế bằng nhiều biện pháp khác nhau như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và đặc biệt là biện pháp cưỡng chế. Tùy từng đặc điểm của văn bản QPPL và mức độ tác động của văn bản đó đến các đối tượng khác nhau trong xã hội mà nhà nước sẽ có những biện pháp phù hợp để triển khai đưa văn bản QPPL vào đời sống. Tính bắt buộc chung của các QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể nằm trong điều kiện, hoàn cảnh mà QPPL quy định. QPPL không phải đặt ra cho những chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định. Đây là một điểm giúp chúng ta phân biệt với văn bản áp dụng pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật bao giờ cũng chứa đựng những mệnh lệnh cụ thể đối với cá nhân, tổ chức được xác định. Chính vì vậy mà văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần, còn văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần trên thực tế và đối với những chủ thể không xác định cụ thể.
Tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành cũng như nội dung của mỗi văn bản QPPL có hiệu lực trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương. Thông thường văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành thì chỉ có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương đó. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có trường hợp văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành nhưng có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù của địa phương đã quyết định nội dung của văn bản. Cụ thể như: Nghị định của Chính phủ về cơ chế đặc thù phát triển Khu kinh tế mở Chu lai ở tỉnh Quảng Nam.
Như vậy chỉ những văn bản nào đáp ứng đầy đủ các đặc trưng nêu trên mới được coi là văn bản QPPL. Đó là những dấu hiệu quan trọng để phân biệt giữa văn bản QPPL với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông thường. Trong những đặc trưng đó dấu hiệu nội dung văn bản QPPL có chứa QPPL là dấu hiệu quan trọng nhất, quyết định các đặc trưng còn lại.
1.1.3. Văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh được quy định tại Điều 19; nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND thành phố trực thuộc Trung ương được quy định tại Điều 40 của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. HĐND cấp tỉnh ban hành văn bản để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, trong đó có ban hành văn bản QPPL; HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Nghị quyết [27, tr.12].
UBND do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp tỉnh được quy định tại Điều 21; nhiệm vụ, quyền hạn của UBND thành phố trực thuộc Trung ương được quy định tại Điều 43 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. UBND cấp tỉnh ban hành văn bản để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, trong đó có ban hành văn bản QPPL. UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Quyết định. [27, tr.13]
1.1.4. Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định tại Điều 5 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản QPPL thể hiện ở các nội dung sau:
1.1.4.1. Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật.
a. Tính hợp hiến
Tính hợp hiến của văn bản QPPL thể hiện ở chỗ văn bản QPPL không chỉ phù hợp với các quy định của Hiến pháp mà còn phải phù hợp với tinh thần và các nguyên tắc của Hiến pháp vì ngôn ngữ của các Hiến pháp nói chung thường cô đọng, súc tích mang tính định hướng và là nền tảng để các Luật thể hiện chi tiết, ví dụ như: quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, các thiết chế chính trị, quy định các quyền tự do cơ bản của công dân.
Tính hợp hiến được thể hiện qua hai điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất: văn bản QPPL không được trái với các quy định cụ thể của Hiến pháp
Ví dụ: Nguyên tắc “Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật” quy định tại Điều 16 Hiến pháp năm 2013 [19, tr.5] có giá trị thi hành trực tiếp và bất kỳ văn bản QPPL nào dưới Hiến pháp đều phải bảo đảm, không có sự phân biệt, đối xử đối với mọi người trước pháp luật, trong khi một số quy định khác của Hiến pháp về quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước (Điều 23 của Hiến pháp năm 2013) thì được coi là quy định có giá trị thi hành gián tiếp vì quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước mà Hiến pháp quy định là ” tự do đi lại và cư trú theo pháp luật”. Điều này có nghĩa là Hiến pháp giao Quốc hội và các cơ quan có thẩm quyền khác ban hành các luật và văn bản QPPL khác để quy định quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước của công dân ở mức độ nào, thông qua hình thức nào và phải tuân thủ các thủ tục nào….
Từ ví dụ trên cho thấy: khi soạn thảo văn bản QPPL các quy định của Hiến pháp có giá trị thi hành trực tiếp thì cơ quan soạn thảo cần cân nhắc kỹ là những quy định trong dự thảo văn bản có hạn chế quyền bình đẳng của công dân trước pháp luật hay không để trả lời câu hỏi là các quy định đó có hợp hiến hay không. Còn trong soạn thảo các quy định có giá trị thi hành gián tiếp thì đòi hỏi cơ quan soạn thảo phải dẫn chiếu đến các văn bản pháp luật khác có liên quan đến quy định về quyền tự do đi lại và cư trú để xác định tính hợp hiến của các quy định trong dự thảo văn bản QPPL.
Thứ hai: Văn bản QPPL không được trái với tinh thần của Hiến pháp
Đây là việc không đơn giản vì không dễ dàng để hiểu tinh thần của mỗi quy định của Hiến pháp. Muốn hiểu được tinh thần của Hiến pháp cần căn cứ vào một số vấn đề như: bối cảnh ban hành Hiến pháp, quá trình soạn thảo, các quan điểm, chủ trương, mục đích khi xây dựng Hiến pháp. Chẳng hạn: nếu Hiến pháp quy định “ không phân biệt đối xử” thì các văn bản pháp luật bất luận quy định dưới hình thức nào nếu có tính chất “ bất bình đẳng” giữa các công dân trước pháp luật thì có thể bị coi là không phù hợp với tinh thần của Hiến pháp. Nếu Hiến pháp thừa nhận “ quyền tự do kinh doanh” của công dân thì các văn bản pháp luật khác không được phép quy định hạn chế các quyền đó. Tuy nhiên, không có tinh thần của Hiến pháp một cách chung chung, mà tinh thần của Hiến pháp được thể hiện từ chính các quy phạm của Hiến pháp.
b. Tính hợp pháp
Tính hợp pháp của văn bản QPPL là các văn bản QPPL do các cơ quan ban hành phải tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật, hay nói cách khác là phải phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên đã ban hành. Điều đó có nghĩa là ngoài yêu cầu phù hợp với Hiến pháp các văn bản QPPL cần phải tuân theo nguyên tắc sau:
– Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải phù hợp với luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định, nghị quyết liên tịch của chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và thông tư, thông tư liên tịch của bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ( sau đây là gọi chung là văn bản của các cơ quan nhà nước trung ương).
– Quyết định của UBND cấp tỉnh phải phù hợp với các văn bản của các cơ quan nhà nước trung ương và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh.
Để đảm bảo tính hợp pháp của văn bản QPPL thì ngay từ khi soạn thảo cần phải rà soát, hệ thống hóa một cách đầy đủ các văn bản QPPL hiện đang có hiệu lực thi hành về lĩnh vực có liên quan để đối chiếu và kiểm tra tính hợp pháp của văn bản mà mình đang soạn thảo hoặc sắp ban hành. Vấn đề phức tạp và khó khăn nhất là hiện đang có quá nhiều văn bản pháp luật về cùng một lĩnh vực do các cơ quan khác nhau ban hành và không ít trường hợp các văn bản chồng chéo, mâu thuẫn với nhau khiến cho các cơ quan nhà nước khó xử lý khi xem xét tính hợp pháp của dự thảo văn bản QPPL mà mình đang soạn thảo. Trong trường hợp này, cần phải thực hiện nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL được quy định tại Điều 156 của luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 [27, tr.64]. Cụ thể:
– Trường hợp các văn bản QPPL có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.
– Trường hợp văn bản QPPL mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra, trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới
c. Tính thống nhất
Người soạn thảo có trách nhiệm bảo đảm tính thống nhất của văn bản được soạn thảo với hệ thống pháp luật hiện hành trên cơ sở cân nhắc thứ bậc hiệu lực của văn bản, sao cho không có mâu thuẫn trong nội tại văn bản, không mâu thuẫn giữa văn bản quy định chi tiết và văn bản được quy định chi tiết, không mâu thuẫn với văn bản của các cơ quan ngang cấp.
Tính thống nhất của văn bản không có nghĩa là sự rập khuôn các quy phạm của văn bản QPPL của các bộ, ngành với luật, pháp lệnh, nghị định. Tương tự như vậy, yêu cầu về sự phù hợp của văn bản không đòi hỏi việc sao chép giữa các quy phạm của văn bản QPPL do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành với văn bản QPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành. Cần lưu ý là việc sao chép nội dung của văn bản QPPL của cấp trên trong văn bản quy định chi tiết là một trong những hành vi bị cấm theo Điều 11 của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015.
1.1.4.2. Tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định cụ thể về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng ban hành văn bản QPPL của từng chủ thể từ Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đến UBND cấp xã.
Ngay trong khái niệm về văn bản QPPL, Điều 2 của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”. [27, tr.1]
“ Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”. [27, tr.1]
Như vậy, việc tuân thủ về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục là nguyên tắc bắt buộc trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
1.1.4.3. Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản QPPL.
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã có bước tiến đáng kể trong việc thể chế hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước về việc bảo đảm tính công khai minh bạch của hoạt động ban hành văn bản QPPL trước đòi hỏi mới của việc xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế của Việt Nam.
Công khai minh bạch trong hoạt động lập pháp là một đòi hỏi tất yếu trong nhà nước pháp quyền và quản trị quốc gia một cách dân chủ. Trong nhà nước pháp quyền việc quản lý xã hội bằng pháp luật chỉ là một yếu tố, trong khi một yếu tố không kém phần quan trọng khác là pháp luật phải thể hiện nguyện vọng của nhân dân chứ không phải là ý chí của Nhà nước và pháp luật không phải là “ công cụ cai trị” mà là “ công cụ kiến tạo” của Nhà nước. Đây là điểm mấu chốt để phân định giữa pháp trị và pháp quyền. Hơn nữa, trong một nền quản trị quốc gia dân chủ thì tính minh bạch, tính có thể tiên đoán được của hệ thống pháp luật thì sự tham gia của công chúng trong quá trình hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật là yếu tố không thể thiếu được. Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân do đó yêu cầu dân chủ hóa hoạt động lập pháp trước hết là đòi hỏi của chính bản chất nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta.
Công khai, minh bạch trong ban hành văn bản QPPL đặc biệt là trong giai đoạn soạn thảo là một trong những điều kiện để đảm bảo văn bản QPPL mang tính khả thi và thực sự phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân.
1.1.4.4. Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của văn bản QPPL; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong văn bản QPPL; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính.
a. Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời
Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện. Tính khả thi thường được đánh giá ở sự phù hợp giữa nội dung văn bản với các điều kiện kinh tế, xã hội hiện tại. Sự phù hợp này phản ánh rất rõ mối tương quan giữa trình độ pháp luật với trình độ phát triển kinh tế, xã hội. pháp luật và kinh tế có mối quan hệ biện chứng với nhau, nếu văn bản phản ánh chính xác, kịp thời những vấn đề đặt ra từ thực tiễn, chứa đựng nội dung phù hợp với các điều kiện phát triển kinh tế, xã hội và yêu cầu quản lý nhà nước thì sẽ tạo “ đòn bẩy” tăng trưởng kinh tế, xã hội, góp phần thúc đẩy, tạo điều kiện cho kinh tế phát triển. Ngược lại, trường hợp văn bản không phù hợp, không phản ánh đầy đủ các hướng vận động của đời sống xã hội, của kinh tế, xã hội là nguyên nhân làm giảm sút hiệu quả của quản lý nhà nước, kìm hãm sự phát triển của đất nước. Do vậy, yêu cầu đặt ra là văn bản pháp luật phải vừa phản ánh được những quy định chung về sự phát triển của xã hội, vừa phản ánh được những quy luật mang tính đặc thù trong từng giai đoạn, lĩnh vực. Trên thực tế, chỉ một quy định nhỏ hoặc một khoản, một điểm của khoản cũng có tác động đến tình hình phát triển kinh tế, xã hội.
Như vậy, sẽ vô nghĩa và gây tốn kém nếu một văn bản QPPL được dự thảo, nghiên cứu, ban hành nhưng xa rời thực tế hoặc các đối tượng điều chỉnh không thể thi hành hoặc thiếu điều kiện thực hiện. Ngoài ra, yêu cầu khi soạn thảo văn bản cần đảm bảo việc thực thi văn bản phải tiết kiệm, hiệu quả. Nội dung này được thể hiện ở các khía cạnh sau:
– Các chi phí tài chính của nhà nước, doanh nghiệp phải bỏ ra để thực thi văn bản phải là thấp nhất;
– Không làm thay đổi lớn đối với tổ chức, bộ máy, nhân sự của các cơ quan hiện hành.
b. Bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong văn bản QPPL
Các quy định được xây dựng trong văn bản phải bảo đảm đầy đủ việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới. Nội dung của các quy định trong văn bản QPPL không được gây bất bình đẳng giới, phân biệt đối xử về giới, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp, phù hợp với đặc thù của mỗi giới, tạo cơ hội phát triển như nhau cho nam và nữ trong các lĩnh vực của đời sống xã hội và gia đình, bảo đảm bình đẳng giới thực chất giữa nam và nữ.
Nội dung của các quy định phải bảo đảm về cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và khả năng thụ hưởng các quyền, lợi ích, sự tác động tích cực hoặc tiêu cực đến mỗi giới.
c. Bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính
Một trong nguyên tắc quy định tại Điều 5 của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 là bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính. Nội dung của nguyên tắc này đòi hỏi khi soạn thảo văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo, cán bộ soạn thảo cần phải đánh giá được sự cần thiết, tính hợp lý và các chi phí tuân thủ các TTHC trong dự án, dự thảo văn bản phải thấp nhất.
Sự cần thiết của thủ tục hành chính được đánh giá trên các khía cạnh như: cần phải có để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực nhất định; bảo đảm quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức….
Tính hợp lý của TTHC được đánh giá trên các khía cạnh như: sự rõ ràng, cụ thể, ngắn gọn, chính xác và thống nhất về thời gian, quy trình và cơ quan có thẩm quyền xử lý, phân định trách nhiệm, nội dung công việc của cơ quan nhà nước và cá nhân, tổ chức tham gia thực hiện thủ tục hành chính.
Sự phù hợp của chi phí tuân thủ TTHC như: chi phí cơ quan nhà nước bỏ ra để thực hiện TTHC, bảo đảm chi phí thấp nhất đối với cá nhân, tổ chức, có tính đến đặc điểm từng vùng, miền, đối tượng thực hiện, từng lĩnh vực và thông lệ quốc tế.
1.1.4.5. Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
Trong quá trình xây dựng văn bản QPPL, Luật năm 2015 đều quy định nội dung văn bản phải bảo đảm phù hợp với các điều ước quốc tế, đặc biệt là nội dung thẩm định:
Thẩm định chính sách có nội dung thẩm định về ” Tính tương thích của nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên” ( điểm d khoản 3 Điều 39 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015). [27, tr.17]
Thẩm định dự thảo văn bản QPPL có nội dung thẩm định về ” Tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên” ( điểm b khoản 3 Điều 58; điểm a, khoản 3 Điều 92; điểm c, khoản 3 Điều 98, điểm c, khoản 3 Điều 102, khoản 3 Điều 115 của Luật năm 2015).
Khoản 5 Điều 156 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định: “ việc áp dụng văn bản QPPL trong nước không được cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp văn bản QPPL trong nước và điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp”. [27, tr.78]
Như vậy, có thể nhận thấy mặc dù không quy định trực tiếp về vị trí của Điều ước quốc tế đối với pháp luật quốc gia nhưng điều ước quốc tế là căn cứ để xây dựng, thẩm định văn bản QPPL và được ưu tiên áp dụng trước pháp luật quốc gia trừ Hiến pháp nếu như có quy định khác nhau về cùng một vấn đề.
1.1.4.6. Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định nguyên tắc: Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL”. Nguyên tắc này đòi hỏi:
– Khi soạn thảo văn bản QPPL các cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động của các quy định trong văn bản, các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu về các lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh.
– Các hình thức lấy ý kiến phải công khai, minh bạch như: thời hạn lấy ý kiến, địa chỉ đăng tải các tài liệu phục vụ việc lấy ý kiến, địa chỉ tiếp nhận ý kiến ..
– Nội dung lấy ý kiến phải phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và tập trung vào những chính sách lớn, quan trọng, trực tiếp ảnh hưởng đến doanh nghiệp, người dân.
– Đối với cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản QPPL phải có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải công khai báo cáo giải trình, tiếp thu trên các cổng thông tin điện tử đã đăng tải lấy ý kiến vào dự thảo văn bản QPPL( khoản 1 điều 36, khoản 3 điều 57, khoản 3 điều 86 của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015).
1.2.1. Khái niệm thẩm định văn bản quy phạm pháp luật
Theo Đại từ điển tiếng Việt năm 1998: “ Thẩm định là xem xét để xác định về chất lượng”. Le Petit larousse – Từ điển bách khoa toàn thư của Pháp năm 1993 giải thích:” Contrôle (thẩm định) là việc kiểm tra, điều tra một cách kỹ lưỡng tính đúng và giá trị của một văn bản “. Gutachten(thẩm định), theo từ điển luật học của Đức do Gerhard Koebler chủ biên( Nhà xuất bản Muechen, xuất bản lần thứ 6 năm 1994)” là sự đánh giá của nhà chuyên môn đối với các dữ kiện để từ đó đưa ra kết luận”.
Điều 1 Quy chế ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ – TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL, quy định: Thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật .
Như vậy, thẩm định văn bản QPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với các dự án, dự thảo văn bản QPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật.
Thẩm định dự thảo văn bản QPPL là một hoạt động thuộc quy trình soạn thảo và là khâu bắt buộc không thể thiếu trong quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL do cơ quan chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác dự thảo văn bản QPPL trước khi cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản hoặc xem xét để trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản.
1.2.2. Vai trò của Sở Tư pháp
Vai trò của cơ quan Sở Tư pháp đối với hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL được thể hiện ở các nội dung sau:
Thứ nhất: Thông qua kết quả thẩm định, Sở Tư pháp sẽ cung cấp những thông tin, đưa ra những kiến nghị, đề nghị giúp cơ quan, người có thẩm quyền xem xét trước khi quyết định ban hành văn bản hoặc quyết định trình cơ quan, người có thẩm quyền ban hành.
Thứ hai: Do hoạt động thẩm định là một trong những cơ chế phản biện hiệu quả, khách quan, góp phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản QPPL.
Thứ ba: Hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp giúp đánh giá toàn diện, đầy đủ các nội dung của dự thảo VBQPPL, góp phần bảo đảm tính khả thi của VBQPPL. Thông qua hoạt động thẩm định giúp đánh giá những mặt được, mặt chưa được của dự thảo, từ đó đề xuất những giải pháp phù hợp để nâng cao chất lượng của dự thảo văn bản.
Thứ tư: Hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp giúp tăng cường sự phối hợp giữa chủ thể soạn thảo hoặc ban hành VBQPPL với cơ quan, tổ chức hữu quan; đồng thời, là cơ chế hữu hiệu nhằm kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL.
E:\DỮ LIỆU COP CỦA CHỊ YẾN\LUAN VAN VIEN HAN LAM\VIEN HAN LAM DOT 9\HANH CHINH\NGUYEN THI KIM CUC
