Thực tiễn về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân tại thành phố Đà Nẵng
Từ thuở sơ khai con người đã biết sử dụng đất theo các mục đích khác nhau để phục vụ cho sự sinh tồn và phát triển của mình. Theo thời gian cùng với sự sáng tạo trong lao động đã làm cho nhận thức của con người càng được hoàn thiện, nâng cao cùng với nhu cầu sử dụng đất ngày càng tăng để phục vụ cho đời sống, cho sản xuất, cho sự phát triển kinh tế – xã hội, đất đai đã trở thành một loại tài sản đặc biệt và công tác quản lý việc sử dụng đất đã được xây dựng một cách có khoa học, theo hệ thống, thống nhất từ tổng thể đến chi tiết và theo quy định chung của pháp luật của bất kỳ Nhà nước nào.
Đất đai có tầm quan trọng và giá trị to lớn đối với con người cả về mặt nơi ở lẫn tư liệu sản xuất. Hiến pháp nước ta quy định đất đai thuộc sở hữu của toàn dân, do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo quy định của pháp luật. Nhà nước giao cho người dân quyền sử dụng; từ khi giao đất cho người dân, Nhà nước đã tuyên bố bảo hộ quyền sử dụng chính đáng của họ.
Những năm qua, nước ta đang trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, các khu công nghiệp, khu dân cư cùng với đô thị hóa phát triển nhanh trên cả nước đòi hỏi phải có hệ thống giao thông mở rộng, đa dạng, hạ tầng kỹ thuật phải được quy hoạch theo chiến lược, tầm nhìn lâu dài. Một trong các vấn đề có tính quyết định khi mở rộng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế là công tác thu hồi đất, bồi thường thiệt hại, hỗ trợ và tái định cư. Cũng như nhiều quốc gia khác trên thế giới, việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư để xây dựng phát triển đất nước là một hiện tượng mang tính chất quy luật và phổ biến.
Thực tiễn cho thấy, việc thu hồi đất để thực hiện các dự án là vấn đề hết sức nhạy cảm và phức tạp, tác động tới mọi mặt đời sống kinh tế – xã hội và chính trị của từng địa phương cũng như cả nước. Giải quyết không tốt, không thỏa đáng quyền lợi của người dân có đất bị thu hồi và những người bị ảnh hưởng khi thu hồi đất dễ dẫn đến khiếu kiện, đặc biệt là khiếu kiện tập thể, kéo dài. Vấn đề là phải giải quyết như thế nào để dung hòa được lợi ích của người dân có đất bị thu hồi và lợi ích của Nhà nước, lợi ích của nhà đầu tư. Do vậy, để đảm bảo hài hòa lợi ích của các bên liên quan, Nhà nước đã không ngừng hoàn thiện và đổi mới pháp luật về đất đai và đặc biệt chú trọng đến các quy định về bồi thường thiệt hại, hỗ trợ và bố trí tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo hướng có lợi cho người dân.
Với định hướng xây dựng và phát triển thành phố Đà Nẵng trở thành trung tâm, đầu tàu về kinh tế – văn hóa – du lịch của khu vực miền Trung – Tây Nguyên, trong thời gian qua, được sự quan tâm của Chính phủ, các Bộ, ngành Trung ương và quyết tâm của lãnh đạo Thành phố đã triển khai nhiều dự án xây dựng hạ tầng cơ sở, phát triển kinh tế – văn hóa – xã hội, khai thác quỹ đất trên địa bàn Thành phố. Việc thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn Thành phố đã đạt được nhiều kết quả tích cực, góp phần không nhỏ vào sự tăng trưởng về kinh tế, phát triển về hạ tầng, văn hóa, xã hội của thành phố Đà Nẵng.
Bên cạnh đó cũng đã nảy sinh nhiều vấn đề xung quanh việc thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn Thành phố. Do vậy, một số dự án đã không được triển khai theo tiến độ dự kiến ban đầu do không hoàn tất được công tác đền bù giải phóng mặt bằng đúng kế hoạch. Mặt khác, cuộc sống và sản xuất của người dân bị thu hồi đất, mất đất sản xuất, phải di dời nơi ở, chuyển đổi ngành nghề gặp nhiều khó khăn, xáo trộn trong quá trình thực thi pháp luật đất đai.
Việc nghiên cứu sâu hơn pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để tiếp tục hoàn thiện theo hướng đáp ứng được yêu cầu của việc chuyển đất nông nghiệp và đất ở của người dân sang mục tiêu của công nghiệp hóa, hiện đại hóa và đô thị hóa trên địa bàn thành phố Đà Nẵng hiện nay và những năm tới, nhằm giải quyết thỏa đáng lợi ích của người dân bị thu hồi đất và bị thiệt hại về tài sản trên đất đang đặt ra như một nhu cầu cấp thiết. Trọng tâm là giải quyết một cách hợp lý quan điểm về bảo đảm sự hài hòa về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, người bị thu hồi đất và chủ đầu tư trong quan hệ thu hồi đất.
Trong thời gian gần đây, vấn đề thực hiện cơ chế Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng đất để giao đất cho các nhà đầu tư vẫn tồn tại nhiều bức xúc trong thực tế triển khai, nhất là những bức xúc của người bị thu hồi đất về thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Từ lý luận và thực tiễn như trên, tôi tiến hành thực hiện Đề tài “Thực tiễn về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân tại thành phố Đà Nẵng”.
3.1. Mục đích nghiên cứu
Làm rõ cơ sở lý luận về pháp luật bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Tìm hiểu, đánh giá việc thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân và thực tiễn áp dụng tại thành phố Đà Nẵng về thu hồi đất.
Khắc phục những bất cập hiện nay, đề xuất giải pháp cụ thể nhằm thực hiện tốt hơn các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, bảo đảm sự hài hòa về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, người bị thu hồi đất và chủ đầu tư trong quan hệ thu hồi đất.
Đưa ra các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhằm đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng trong phạm vi cả nước nói chung và trên địa bàn thành phố Đà Nẵng nói riêng.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để hoàn thành mục đích đã nêu, luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu các nội dung sau:
Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư về thu hồi đất ở nước ta. Phải nắm được các văn bản pháp luật liên quan đã được ban hành từ trước đến nay về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất.
Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Đà Nẵng và các chính sách, quy định của địa phương để đảm bảo quyền lợi của người dân nhằm đẩy nhanh tiến độ thu hồi đất, giải phóng mặt bằng.
Tìm hiểu và học tập kinh nghiệm về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở một số quốc gia, địa phương trong nước. Giới thiệu khái quát và một vài các dự án cụ thể liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.
Đánh giá việc thực hiện pháp luật và tình hình bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.
Ảnh hưởng của các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đến đời sống và việc làm của người dân có đất bị thu hồi trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.
Đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thực thi trên thực tế.
3.3. Giả thiết nghiên cứu
Từ thực tiễn việc thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất thông qua một số dự án, vụ việc điển hình khó khăn về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn thành phố Đà Nẵng để xem xét, phân tích, kiểm chứng những nội dung bất cập của pháp luật cũng như những khó khăn trong công tác áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, gồm các nội dung liên quan như:
– Vì sao một số dự án có thu hồi đất hiện nay bị kéo dài, khó khăn trong việc giải phóng mặt bằng, vẫn còn khá phổ biến việc Nhà nước phải cưỡng chế để thi hành các quyết định thu hồi đất, xảy ra khiếu kiện cá nhân, tập thể trong khi pháp luật có quy định đầy đủ và đã được sửa đổi nhiều lần.
– Đâu là lỗ hổng để các cá nhân, doanh nghiệp kinh doanh bất động sản bắt tay với các cơ quan Nhà nước để trục lợi, lợi ích nhóm từ chủ trương thu hồi đất, giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Việc bồi thường, hỗ trợ đối với việc thu hồi đất sản xuất nông nghiệp, đất trồng cây lâu năm, đất khuôn viên đô thị hiện nay theo pháp luật thu hồi đất có thỏa đáng không và hệ lụy của việc này.
– Việc thành lập các Trung tâm Phát triển quỹ đất và các Chi nhánh để tham mưu, giúp chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện chức năng giải tỏa, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện các dự án xây dựng, đầu tư phát triển hạ tầng, kinh tế, xã hội có hiệu quả và phù hợp với thực tiễn khách quan không.
– Khai thác quỹ đất quá mức, có dự án chỉ có chủ trương đầu tư, chưa có chủ đầu tư vẫn thực hiện việc giải tỏa, thu hồi đất, như vậy có đúng pháp luật không. Diện tích đất thu hồi thực hiện các dự án chủ yếu là đất nông nghiệp, làm cho diện tích đất nông nghiệp ngày càng giảm, đồng nghĩa với số lao động nông nghiệp dôi dư do không còn đất để canh tác.
– Việc quản lý đất đai hiện nay pháp luật quy định cho tách thửa quá nhỏ (70m2, 40m2) có dẫn đến khó khăn khi Nhà nước thu hồi đất và việc giao các địa phương (tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương) quy định giá đất dẫn đến giá đất khi thu hồi đất và giá đất tái định cư khi Nhà nước giao đất chưa hợp lý, không phù hợp với thị trường.
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và thực tiễn thi hành chính sách này trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. Việc áp dụng các quy định của Luật đất đai, các Nghị định, Thông tư hướng dẫn thi hành được quy định để thực hiện thống nhất trong phạm vi cả nước, luận văn còn căn cứ vào tình hình thực tế tại thành phố Đà Nẵng để nghiên cứu các chính sách, quy định của địa phương ban hành trong quá trình thực hiện thu hồi đất.
Một số dự án có thu hồi đất của người dân trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. Hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi và những thiệt hại về kinh tế, thay đổi trong cuộc sống của họ sau khi bị thu hồi đất.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
– Phạm vi về thời gian: Đề tài tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ trước đến nay và các dự án thực hiện trên địa bàn thành phố Đà Nẵng trong giai đoạn từ năm 2007 đến 2017.
– Phạm vi không gian: Các chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, các dự án có thu hồi đất được thực hiện trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.
5.1. Phương pháp luận
Luận văn dựa trên quan điểm, đường lối của Đảng, luật pháp của Nhà nước ta để xem xét chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân khi Nhà nước thu hồi đất.
Đối tượng nghiên cứu trong luận văn là pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và thực tiễn thi hành chính sách này đối với hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất tại thành phố Đà Nẵng, luận văn còn căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương, đồng thời có tham khảo một số chính sách do địa phương khác ban hành. Trên cơ sở số liệu thu thập, tổng hợp, việc phân tích số liệu được thực hiện theo các phương pháp thống kê, so sánh, phân tích.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
– Phương pháp thu thập thông tin:
+ Thu thập tài liệu, số liệu về điều kiện tự nhiên, kinh tế-xã hội trên địa bàn nghiên cứu.
+ Tổng quan tài liệu, thống kê tư liệu đã có về các chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị thu đất trên quy mô cả nước và trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.
+ Phương pháp khảo sát thực địa, quan sát, tìm hiểu thực tế: Khảo sát thực địa về tình hình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của các dự án điển hình trên địa bàn thành phố; kiểm tra, thu thập thông tin, tìm hiểu sự ảnh hưởng của việc thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của các hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất.
+ Phương pháp chuyên gia: Sử dụng ý kiến các chuyên gia tư vấn, các nhà quản lý quy hoạch, quản lý sử dụng đất, đặc biệt là các chuyên gia trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
– Phương pháp phân tích và xử lý số liệu:
+ Thống kê mô tả: Thống kê mô tả tình hình của địa bàn nghiên cứu, thống kê diện tích đất thu hồi, pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, phân nhóm hộ và tìm hiểu sự thay đổi.
+ So sánh: So sánh các trường hợp khác nhau trong pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở các dự án.
+ Phân tích: Phân tích những tác động của pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ảnh hưởng đến người dân.
6.1. Ý nghĩa lý luận
Những kết quả thu được thông qua thực hiện đề tài sẽ bổ sung cơ sở thực tiễn để đánh giá chung về pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và tình hình đời sống, việc làm của hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất.
Đề xuất hoàn thiện những quy định pháp luật của nhà nước và địa phương về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhằm đảm bảo cuộc sống cho người dân sau khi Nhà nước thu hồi đất.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Đánh giá được thực trạng cuộc sống của người dân khi bị thu hồi đất, để đề xuất những giải pháp về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hợp lý nhằm đảm bảo đời sống cho người dân sau khi Nhà nước thu hồi đất.
Kết quả của đề tài là nêu ra những ưu điểm để tiếp tục duy trì, phát huy, nhân rộng và nhận ra khuyết điểm để bổ sung, hoàn thiện pháp luật đất đai về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; góp phần giải quyết vấn đề thực tiễn bức xúc đang đặt ra hiện nay trên địa bàn thành phố Đà Nẵng và cả nước.
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất, một số nội dung bất cập và thực tiễn áp dụng tại thành phố Đà Nẵng.
Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nhằm nâng cao hiệu quả thực thi trên thực tế.
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
1.1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
Thu hồi đất là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản pháp luật đất đai. Nếu như giao đất, cho thuê đất là cơ sở để làm phát sinh quan hệ pháp luật đất đai, phát sinh quyền sử dụng đất của người được Nhà nước giao quyền sử dụng; thì thu hồi đất là một biện pháp làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai bằng một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thông qua những hoạt động này, Nhà nước thể hiện rất rõ quyền định đoạt đất đai, với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai.
Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: “Thu hồi: Lấy lại cái đã đưa ra, đã cấp phát ra hoặc bị người khác lấy” [38, tr.759].
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, thu hồi đất được hiểu là: “Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm. Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng” [33]. Khái niệm này thực ra cũng chưa hẳn là một định nghĩa rõ ràng về thu hồi đất, mặc dù có đề cập các trường hợp thu hồi đất nhưng nội hàm của khái niệm này chưa bao quát hết các trường hợp thu hồi đất của Nhà nước. Nhà nước không chỉ thu hồi đất của người có hành vi vi phạm về sử dụng đất hay thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, mà còn thu hồi đất khi có vi phạm từ phía cơ quan quản lý như đất được giao không đúng đối tượng, không đúng thẩm quyền hoặc thu hồi khi người sử dụng đất chết mà không có người thừa kế,…
Trong các văn bản luật đất đai ở từng thời kỳ cũng không đưa ra khái niệm cụ thể về thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất (Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và Điều 26 Luật Đất đai năm 1993).
Luật Đất đai năm 2003 giải thích thuật ngữ thu hồi đất tại Khoản 5 Điều 4: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này” [3].
Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề thu hồi đất, song cách giải thích này là chưa thật sự chính xác, bởi nó dẫn đến cách hiểu, người sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay Ủy ban nhân dân xã, phường thị trấn, trong khi theo quy định pháp luật, người sử dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, không những thế đây còn là chủ thể phổ biến bị thu hồi đất.
Đến Luật đất đai 2013, Khoản 11 Điều 3 quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” [4]. Như vậy, thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ cho lợi ích của Nhà nước, của xã hội, hoặc xử lý vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Hình thức pháp lý của thu hồi đất được thể hiện bằng một quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Với khái niệm nêu trên cho thấy, việc thu hồi đất chỉ được thực hiện một cách hợp pháp khi chúng được thực hiện bởi Nhà nước (thông qua một hệ thống cơ quan nhà nước có thẩm quyền) được phân cấp, phân quyền một cách cụ thể, rõ ràng theo quy định của pháp luật. Ngoài Nhà nước ra thì không ai có thể tùy tiện thu hồi đất của những người đang khai thác và sử dụng đất. Bên cạnh đó, khái niệm thu hồi đất nêu trên cũng chỉ rõ, thu hồi đất được đặt ra đối với những quyền sử dụng đất của người sử dụng đất mà Nhà nước đã trao quyền sử dụng hoặc thu hồi đất do người sử dụng đất có hành vi vi phạm pháp luật đất đai. So với Luật Đất đai 2003 trước đây định nghĩa về khái niệm thu hồi đất như đã đề cập ở trên thì khái niệm thu hồi đất trong Luật Đất đai 2013 thể hiện tính khái quát và khoa học hơn, phạm vi thu hồi đất cũng được mở rộng hơn. Theo đó, nếu trước đây, thu hồi đất chỉ đặt ra đối với đất được Nhà nước giao thì nay thuật ngữ “giao” được thay thế bằng thuật ngữ “trao” nghĩa là Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất mà Nhà nước đã trao quyền sử dụng đất cho họ trước đó. Với sự thay đổi thuật ngữ này, chúng sẽ bao quát đầy đủ cơ sở phát sinh quyền sử dụng đất của các chủ thể, và theo đó, khi Nhà nước với vai trò chủ sở hữu đại diện toàn dân về đất đai có quyền xác lập – làm phát sinh quyền sử dụng đất đối với người sử dụng thì Nhà nước bằng quyền lực của mình cũng có quyền làm chấm dứt quyền sử dụng đất của họ, lẽ dĩ nhiên là việc chấm dứt đó phải có cơ sở và căn cứ pháp lý xác đáng. Theo đó, các trường hợp thu hồi đất bao gồm:
Nhóm thứ nhất: Các trường hợp thu hồi đất do nhu cầu của Nhà nước, của xã hội
Đây là các trường hợp thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất gây ra mà do nhu cầu của Nhà nước, của xã hội để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế; ví dụ: thu hồi đất để xây dựng khu công nghiệp, thu hồi đất để làm đường… Do vậy, các trường hợp thu hồi đất này người sử dụng đất được Nhà nước bồi thường về đất, bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất; được xem xét hỗ trợ, tái định cư.
Nhóm thứ hai: Các trường hợp thu hồi vì các lý do đương nhiên
Đây là các trường hợp thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất gây ra và cũng không xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước, của xã hội mà việc sử dụng đất bị chấm dứt bởi các sự kiện pháp lý hay tình huống bất khả kháng. Ví dụ: thu hồi đất do cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế; người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết thời hạn; đất ở có nguy cơ đe dọa tính mạng con người… Trong các trường hợp này, người sử dụng đất không được bồi thường về đất. Họ có thể được xem xét hỗ trợ một phần kinh phí bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất.
Nhóm thứ ba: Các trường hợp thu hồi đất do người sử dụng đất vi phạm pháp luật đất đai.
Đây là các trường hợp thu hồi đất do lỗi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất gây ra. Ví dụ: sử dụng đất không đúng mục đích, sử dụng đất không có hiệu quả, người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất, người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước… Các trường hợp thu hồi đất này, người sử dụng đất không được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Họ chỉ có thể được Nhà nước xem xét, hỗ trợ một phần kinh phí cho việc di dời.
1.1.1.2. Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Quyền sử dụng đất là một loại quyền về tài sản được pháp luật bảo hộ trong điều kiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mang tính đặc thù của Việt Nam, pháp luật Việt Nam quan niệm quyền sử dụng đất là một loại quyền về tài sản. Bởi vì người sử dụng đất tuy không phải là chủ sở hữu đất đai nhưng khi họ được giao quyền sử dụng đất có nghĩa là pháp luật thừa nhận cho họ quyền được khai thác các thuộc tính có ích của đất để mang lại một lợi ích vật chất cho mình. Mặt khác khi có quyền sử dụng đất là điều kiện để người sử dụng đất đầu tư vào đất đai trong quá trình sử dụng nhằm mang lại hiệu quả kinh tế cao nhất cho mình. Sự đầu tư của người sử dụng đất chính là thành quả lao động, kết quả đầu tư của họ nó phải được trị giá thành tiền và đem ra trao đổi trên thị trường. Pháp luật ghi nhận và bảo hộ quyền sử dụng đất của người sử dụng nhằm làm cho người sử dụng đất yên tâm đầu tư bồi bổ, nâng cao hiệu quả sử dụng đất.
Do vậy, bồi thường khi khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm bồi thường về đất; bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất thu hồi; bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại; bồi thường thiệt hại do hạn chế khả năng sử dụng đất; bồi thường chi phí đào, bốc, di chuyển, xây dựng mới và các chi phí hợp lý khác có liên quan trực tiếp di chuyển mồ mả. Bởi lẽ, giá trị của đất đai được hình thành bởi các yếu tố: Về nguồn gốc phát sinh đất đai không do con người tạo ra mà do tự nhiên tạo ra, có trước con người. Do đó giá trị ban đầu của đất là do tự nhiên tạo ra. Trong quá trình sử dụng con người tác động vào đất đai, tạo ra giá trị tăng thêm từ đất. Sự tác động của con người vào đất đai được hình thành bởi: Do công sức của cộng đồng trải qua hàng nghìn năm các thế hệ người Việt Nam đổ bao mồ hôi, công sức, xương máu trong khai phá, bồi bổ, cải tạo, giữ gìn và bảo vệ mới có được vốn đất như ngày nay, nên giá trị của đất đai kết tinh một phần lao động quá khứ của cha ông, tiền nhân. Do sự đầu tư của Nhà nước, Nhà nước đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đã làm tăng giá trị của đất thông qua việc xác lập vị trí, lợi thế của mảnh đất. Do sự đầu tư của người sử dụng đất đem lại, thể hiện trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất đầu tư vốn, chất xám, thời gian vào đất đai làm tăng giá trị của đất. Như vậy giá trị của đất đai chứa một phần giá trị đầu tư của người sử dụng đất, nó được xác định là thành quả lao động, kết quả đầu tư nên khi Nhà nước thu hồi đất phần giá trị này được bồi thường cho người sử dụng đất.
Tài sản gắn liền với đất được bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất vì tài sản trên đất được tạo ra do người sử dụng đất đầu tư vốn, chất xám, thời gian, công sức nó thuộc sở hữu của người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất thì tài sản này không còn giá trị và giá trị sử dụng nên Nhà nước phải bồi thường thiệt hại về tài sản thên đất cho người sử dụng đất.
Mặt khác, trong thực tiễn cuộc sống con người, cũng như trong tiến trình hình thành và phát triển của xã hội, hành vi gây thiệt hại thì phải bồi thường là điều hiển nhiên, nếu bên bị xâm phạm và bị thiệt hại là lợi ích được cộng đồng bảo vệ, vì vậy vấn đề bồi thường hay bồi thường thiệt hại là một trong những chế định pháp lý xuất hiện sớm trong lịch sử pháp luật dân sự. Theo Từ điển Tiếng Việt: “Bồi thường là trả lại cho người khác cái có giá trị (thường bằng tiền) tương xứng với những thiệt hại mà mình đã gây ra” [41]. Như vậy, việc bồi thường đặt ra trong trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra.
Theo quy định của pháp luật đất đai, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất này không do lỗi của người sử dụng đất mà vì mục đích chung của xã hội. Hơn nữa khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất phải gánh chịu những thiệt thòi, những hoa lợi, lợi tức và những đầu tư hợp pháp trên đất bị chấm dứt, quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất không còn, vì vậy Nhà nước phải thực hiện trách nhiệm bồi thường. Như vậy, đối với những trường hợp người sử dụng đất có lợi ích chính đáng cần được bảo vệ, thì Nhà nước với tư cách là người đại diện cho quyền lợi của nhân dân, phải có nghĩa vụ khôi phục các quyền và lợi ích đó bằng cách quy định chế định pháp lý về bồi thường như nguyên tắc; điều kiện của việc bồi thường; cách thức bồi thường; trình tự, thủ tục bồi thường… để làm sao quyền lợi của người bị thu hồi đất được đảm bảo, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi, nhanh chóng cho quá trình thu hồi đất, giúp chủ đầu tư nhanh chóng có mặt bằng cho việc thực hiện dự án.
Vấn đề bồi thường được Nhà nước đặt ra rất sớm ngay từ năm 1959 khi Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) ban hành Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 về quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề cập đến việc bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng. Tiếp đến Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lưu niên, các hoa mầu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố. Đặc biệt sau khi Luật Đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy định về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác. Luật Đất đai sau này được ban hành qua các thời kỳ cũng dành khá nhiều chế định quy định vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và đây là chế định quan trọng không thể thiếu trong quản lý nhà nước về đất đai.
Luật Đất đai năm 2013 ra đời thay thế Luật Đất đai 2003 được nhận định, đánh giá là Luật có nhiều thay đổi lớn về vấn đề thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi. Khái niệm Bồi thường về đất được quy định tại khoản 12, Điều 3: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”[4]. Ngoài ra, các nội dung về bồi thường, hỗ trợ về tài sản được quy định tại mục 2, mục 3 chương VI của Luật đất đai 2013 và Chương 2 Nghị định 47/2014/NĐ-CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Như vậy, Luật đất đai 2013 đã làm rõ, khi Nhà nước thu hồi đất, Nhà nước có trách nhiệm bồi thường cho người sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi đất những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất, việc bồi thường được thực hiện theo những quy định của pháp luật đất đai.
Tóm lại, có thể hiểu một cách đầy đủ khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất, bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất thu hồi, chi phí đầu tư vào đất còn lại, thiệt hại do hạn chế khả năng sử dụng đất, chi phí di chuyển mồ mả đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất tuân theo các quy định của pháp luật đất đai.
Nói đến những quy định pháp luật về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất không thể không nói đến vấn đề hỗ trợ bởi đất đối với người dân là đời sống vật chất và tinh thần của con người, là nơi con người được sinh ra, tồn tại và trưởng thành. Do vậy, khi Nhà nước thu hồi đất thì người sử dụng đất bị mất nơi ở, mất đất sản xuất, đảo lộn cuộc sống vốn bình yên, thậm chí nó có thể dẫn đến hệ quả dẫn đến mất việc làm, mất kế sinh nhai, mất điểm tựa để xây dựng và phát triển cuộc sống… Để giúp họ vượt qua khó khăn, ổn định đời sống thì bên cạnh việc bồi thường, Nhà nước phải thực hiện việc hỗ trợ. Với ý nghĩa đó, Luật Đất đai năm 2013 quan niệm: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” [4].
Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Biện pháp bồi thường, hỗ trợ của Nhà nước chỉ phát sinh sau khi có quyết định thu hồi đất. Việc Nhà nước thu hồi đất là xuất phát từ nhu cầu khách quan của xã hội, của đất nước, Nhà nước thay mặt xã hội để thực hiện nghĩa vụ bồi thường cho người sử dụng đất. Để thực hiện trách nhiệm của mình, Nhà nước không chỉ bồi thường mà còn thực hiện những chính sách hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi. Chính sách hỗ trợ bao gồm: hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ ổn định đời sống, ổn định sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm, các hỗ trợ khác.
Có thể nói, bồi thường và hỗ trợ luôn được thực hiện trong mối quan hệ có sự tham gia của hai chủ thể, đó là Nhà nước và người chịu thiệt hại về quyền và lợi ích hợp pháp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra.
“Bồi thường” là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp những tổn thất về quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất thông qua việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất, bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất thu hồi, chi phí đầu tư vào đất còn lại, thiệt hại do hạn chế khả năng sử dụng đất, chi phí di chuyển mồ mả đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất tuân theo các quy định của pháp luật đất đai. Bồi thường đóng vai trò trung tâm trong việc bù đắp những tổn thất của người bị thu hồi đất, có tính chất quyết định trực tiếp đến quyền lợi của người bị thu hồi đất.
“Hỗ trợ” là việc Nhà nước giải quyết các hệ quả xảy ra sau bồi thường, có thể xem “hỗ trợ” là một giải pháp nằm trong bồi thường, đóng vai trò bù đắp vào khoảng trống mà các quy định về bồi thường chưa giải quyết được. Bởi khi Nhà nước thu hồi đất, ngoài các thiệt hại hữu hình về giá trị quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, tài sản gắn liền với đất; còn là các thiệt hại vô hình khác như mất ổn định cuộc sống, mất sinh kế, thay đổi việc làm.
“Tái định cư”, Theo “Từ điển Luật học” – giải thích trên khía cạnh pháp lý về các thuật ngữ pháp lý thông dụng không đưa ra định nghĩa về tái định cư. Trong “Đại từ điển Tiếng Việt” do Nguyễn Như Ý chủ biên cũng không giải thích thuật ngữ về tái định cư. Tuy nhiên tác giả lại chỉ rõ: “tái: hai lần hoặc lần thứ hai; lại một lần nữa” [40, tr.1485]; “định cư: ở lại một nơi nhất định để sinh sống và làm ăn, phân biệt với du cư” [40, tr.641]. Như vậy, có thể hiểu tái định cư là việc một lần nữa chuyển đến một nơi nhất định để sinh sống và làm ăn ổn định. Có thể thấy cách hiểu về tái định cư như trên không chỉ áp dụng trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất mà còn áp dụng đối với một số trường hợp khác không liên quan đến thu hồi đất như tái định cư cho đồng bào ít người sinh sống du canh du cư, hoặc tái định cư tự phát của từng người dân riêng lẻ.
Tái định cư là một thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong các văn bản quy phạm pháp luật, bởi vậy các nhà làm luật đã có giải thích về thuật ngữ này tại Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi tắt là Nghị định 197/2004/NĐ-CP). Theo đó, người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại Nghị định này mà phải di chuyển chỗ ở thì được bố trí tái định cư bằng một trong các hình thức sau:
– Bồi thường bằng nhà ở.
– Bồi thường bằng đất ở.
– Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới.
Có thể thấy, quy định trên mới chỉ dừng lại ở việc nêu ra các hình thức tái định cư mà chưa chỉ rõ nội hàm của tái định cư. Trong thực tế, có một số tác giả đã đưa ra các định nghĩa khác nhau về tái định cư. Theo tác giả Nguyễn Quang Tuyến, “Tái định cư là việc người sử dụng đất được bố trí nơi ở mới bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới khi họ bị Nhà nước thu hồi đất ở và phải di chuyển chỗ ở” [37, tr42-46]. Theo tác giả Trịnh Thị Hằng Nga, “Tái định cư là biện pháp nhằm ổn định, khôi phục đời sống cho các hộ bị ảnh hưởng bởi dự án, khi mà đất định cư cũ bị thu hồi hết hoặc thu hồi không hết, mảnh còn lại không đủ điều kiện để ở lại nơi ở cũ, phải di chuyển đến nơi ở mới” [25, tr.66]. Theo quan điểm của Ngân hàng thế giới được ghi nhận trong Khung chính sách tái định cư thuộc khuôn khổ Dự án Quản lý thủy lợi phục vụ Phát triển nông thôn vùng Đồng bằng sông Mê Kông (MDWRM-RDP), Tái định cư là thuật ngữ chung liên quan tới việc thu hồi và bồi thường cho tổn thất về tài sản khi có di dời, tổn thất đất, nhà ở, tài sản hoặc phương tiện sinh kế khác. Tuy nhiên, định nghĩa trên đã đưa ra cách hiểu khá rộng về tái định cư, bao gồm cả công tác bồi thường do tổn thất nhà ở, tài sản hoặc phương tiện sinh kế khác. Theo quan điểm của pháp luật Việt Nam, những công tác nêu trên thuộc về phạm vi bồi thường về đất và tài sản gắn liền trên đất. Như vậy, quan điểm của Ngân hàng thế giới và của pháp luật Việt Nam về nội hàm khái niệm tái định cư có điểm không tương đồng với nhau.
Xem xét khái niệm tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, có thể thấy rất rõ tái định cư là hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất của Nhà nước. Nói cách khác, vấn đề tái định cư chỉ đặt ra khi có quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất của người sử dụng đất. Tuy nhiên, không phải trong mọi trường hợp cứ có hành vi thu hồi đất là phát sinh vấn đề tái định cư. Để công tác tái định cư được tiến hành phải đáp ứng được một số điều kiện nhất định theo quy định của pháp luật, trong đó điều kiện về thu hồi đất là tiên quyết, quan trọng nhất.
Khi Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất, bên cạnh việc tổ chức tái định cư cho người dân không còn chỗ ở thì Nhà nước còn phải thực hiện bồi thường, hỗ trợ cho người sử dụng đất. Như vậy, tái định cư chính là một trong các công việc của hậu thu hồi đất.
Từ những cơ sở trên, có thể đưa ra khái niệm về tái định cư như sau: Tái định cư là một trong các trách nhiệm của Nhà nước bố trí nơi ở mới cho người bị Nhà nước thu hồi đất và phải di chuyển chỗ ở bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới. Tái định cư là hậu quả pháp lý của hành vi thu hồi đất của Nhà nước.
E:\DỮ LIỆU COP CỦA CHỊ YẾN\DAI HOC LUAT HUE/ Thực tiễn về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân tại thành phố Đà Nẵng
