Chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam hiện nay
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Trong hệ thống Ủy ban của Quốc hội Việt Nam, Ủy ban Tư pháp là cơ quan mới được thành lập và đi vào hoạt động từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII. Bên cạnh các chức năng thẩm tra, kiến nghị, chức năng giám sát là một chức năng quan trọng, chủ yếu của Ủy ban Tư pháp. Thời gian qua, trong điều kiện khối lượng công việc nhiều, phạm vi hoạt động rộng trên nhiều lĩnh vực, tính chất phức tạp, tổchức bộmáy thì còn khiêm tốn, nhưng với quyết tâm cao của Ủy ban Tư pháp, “hoạt động giám sát của Ủy ban đã được tiến hành chủ động, tích cực, đúng pháp luật, có trọng tâm, trọngđiểm,tập trung vào những lĩnh vực bức xúc như việc chấp hành pháp luật trong hoạt động của các cơ quan tư pháp, công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Phương thức giám sát đã có nhiều cải tiến, kết hợp giữa giám sát chung vàgiám sát cụ thể nên hiệu quả từng bước được nâng lên. Ủy ban đã kịp thời kiến nghịvới các cơ quan tiến hành tố tụng, các cơ quan hữu quan về những giải pháp cụ thểnhằm khắc phục những hạn chế, bất cập đểnâng cao chất lượng trong hoạt độngđiều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, phòng, chống tham nhũng và tổ chức bộ máy. Nhiều kiến nghị của Ủyban được các cơ quan tiếp thu, sửa chữa, góp phần quan trọng vào việc xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh”1. Thông qua giám sát,Ủyban Tư pháp đã khẳng định được vịtrí, vai trò của mình, có nhiều đóng góp quan trọng vào việc hoàn thành nhiệm vụ chung của Quốc hội.
Mặc dù đã đạt được những kết quả nhất định, song chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp cũng còn có những tồn tại, hạn chế. Phạm vi lĩnh vực giám sát còn
rộng so với năng lực thực tiễn của Ủy ban; việc thực hiện các nội dung giám sát mới chủ yếu tập trung vào giám sát việc thực hiện pháp luật của các cơ quan tư pháp, cơquan, tổ chức, cá nhân hữu quan mà chưa chú trọng đến công tác giám sát việc ban
1 UBTP, (2011), “Báo cáo số 4745/BC-UBTP12 ngày 15/3/2011 tổng kết công tác của UBTP nhiệm kỳ QH khóa XII (2007-2011)”, Kỷ yếu UBTP nhiệm kỳ QH khóa XII (2007-2011), Nxb. Thông tin và Truyền thông, Hà Nội, Tr.727.
hành văn bản quy phạm pháp luật; một số nội dung giám sát còn chưa đạt hiệu quảcao như giám sát công tác phòng, chống tham nhũng, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Các phương thức giám sát còn chưa được kết hợp sử dụng đồng bộ, hợp lý; việc tổ chức giám sát chuyên đề, nghe giải trình còn ít, nặng về thu thập thông tin mà thiếu chiều sâu, dàn trải; việc thẩm tra còn chủ yếu dựa vào báo cáo của các cơ quan hữu quan; ít phát hiện được những vướng mắc, tồn tại lớn trong hoạt động tư pháp, phòng, chống tham nhũng. Nhiều yêu cầu, kiến nghị sau giám sát còn chung chung, thiếuchỉtiêu, yêu cầu vàđịa chỉcụthểnên các cơ quan, tổchức, cá nhân khó tiếp thu, thực hiện và bản thân Ủyban Tư pháp khó theo dõi,
giám sát… Việc theo dõi, giám sát việc thực hiện các yêu cầu, kiến nghị còn chưa thường xuyên, chưa bám sát tình hình và kết quả tiếp thu, thực hiện của cơ quan, tổchức và cá nhân hữu quan2.
Những tồn tại, hạn chếnêu trên do: lý luận vềchức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp còn có những vấn đề chưa được nghiên cứu, làm sáng tỏ; nhận thức vềvai trò thực tiễn của việc thực hiện chức năng giám sát của Ủyban Tư pháp còn chưa đầy đủ… nên trong triển khai thực hiện còn lúng túng. Bên cạnhđó,quy trình, thủ tục áp dụng các phương thức giám sát còn có điểm chưa rõ ràng; điều kiện nhân
lực còn hạn chế, tổchức bộmáy còn chưa hoàn thiện, các điều kiện bảo đảmcòn chưa đáp ứng yêu cầu nên việc bố trí nguồn lực gặp nhiều khó khăn… Vì vậy, trongđiều kiện tổchức cơ quan tư pháp, cơ quan hữu quan, hoạt động tư pháp, phòng, chống tham nhũng vẫn còn nhiều hạn chế, hiệu quả chưa cao, còn để xảy ra những
trường hợp án oan, sai, nhiều vụ việc tham nhũng lớn…, cùng với yêu cầu đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội thì rất cần thiết phải nghiên cứu toàn diện, có hệthống lý luận và thực tiễnvềchức năng giám sátcủaỦyban Tưpháp của Quốc hội Việt Nam để có những giải pháp phù hợp, góp phần hoàn thiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp trong giai đoạn hiện nay, đáp ứng yêu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, thúc đẩy
2 Kết quả điềutra, khảo sát cảm nhận chung của một sốĐBQH, cán bộ, công chứctạimột số cơ quan cũng cho thấy, có tới 44,3% sốngười đượchỏi cho rằng hoạt động giám sát của UBTP thời gian qua chỉ ở “mức bình thường” và 4,3% đánh giá là “chưa tốt” (xem Phụ lục 9).
cải cách tư pháp, cải cách hành chính, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Đó là lý do của việc chọn và nghiên cứu đềtài “Chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam hiện nay”.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu của Luận án
Mục đích nghiên cứucủa Luận án là làm sáng tỏnhững vấn đềlý luận vàthực tiễn về chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam để từđó đềxuất và luận chứng những giải pháp hoàn thiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp trong thời gian tới.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án
Thứ nhất, làm sáng tỏ lý luận về chức năng giám sát của Uỷ ban Tư pháp của Quốc hộiViệt Nam:sựcần thiết, yêu cầu khách quan phải thành lập Ủyban Tưpháp và giao Ủy ban thực hiện chức năng giám sát; khái niệm, đặc điểm, nội dung và phương thức thực hiện chức năng giám sát; vai trò giám sát; mối quan hệ và sựkhác biệt giữa giám sát của Ủy ban Tư pháp với một số cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước khác; các yếu tố tác động đến chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp.
Thứhai, đánh giá thực trạng chức năng giám sát của Ủyban Tư pháp của Quốc hộiViệt Namkểtừkhi thành lập cho đến nay, chỉra những kết quảđã đạt được, những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân dẫn đến thực trạng đó.
Thứ ba, đề xuất các quan điểm, giải pháp phù hợp để hoàn thiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Thứtư, tìm hiểuvềchức năng giám sát của Ủyban Tư pháp (hoặc Ủy ban tương ứng) của Quốc hội/Nghị viện một số nước để rút ra kinh nghiệm có thể tham khảo cho Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận án
Đối tượng nghiên cứu của Luận án là: những vấn đề lý luận và thực tiễn vềchức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam trong bối cảnhđổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, tăng cường kiểm soát quyền lực nhànước,
bảo vệ quyền con người, quyền công dân, đẩy mạnh cải cách tư pháp, cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay.
Phạm vi nghiên cứu của Luận án là: Luận án nghiên cứu về chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam kể từ khi Ủy ban được thành lập vàđi vào hoạt động cho đến nay; nghiên cứu vềchức năng giám sát của Ủyban Tưpháp (hoặc Ủy ban tương ứng) của Quốc hội/Nghị viện một số nước, so sánh, rút ra kinh nghiệm áp dụng cho Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam.
4. Phương pháp nghiên cứu
Luận án được nghiên cứu dựa trên những quan điểm củaChủnghĩa Mác- Lênin, tưtưởngHồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật,một số tưtưởng chính trị – pháp lý tiến bộ như tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước, tư tưởng nhà nước pháp
quyền, tư tưởng chủ quyền nhân dân, tưtưởngnhân quyền… Bên cạnh đó, Luận ánđược nghiên cứu dựa trên cơ sở các quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân;vềđổimới tổchức và hoạtđộngcủa Quốc hội; vềnâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội; về đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan tư pháp; về tăng cường, nâng cao hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể gồm có:
(1) Phương pháp thống kê: đượcsửdụng đểnhận thức và đánh giá các nội dung nghiên cứu từ các số liệu, thông tin thực tiễn thu thập được về chức năng giám sát của Ủyban Tư pháp, giúp tìm ra quy luật vận động và phát triển của các nội dung nghiên cứu làm cơ sở cho việc dự báo tình hình trong thời gian tới.
(2) Phương pháp tổng hợp: được sử dụng để xâu chuỗi, hệ thống các số liệu, thông tin về chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp hoặc các vấn đề có liên quan, từđó tìm ra mối liên hệ giữa các số liệu, thông tin đó, giúp đặt các nội dung nghiên cứu dưới một chỉnh thể thống nhất, liên hệ chặt chẽ với nhau.
(3) Phương pháp phân tích: được sử dụng để tìm hiểu, đánh giá các khía cạnh của từng vấn đề được nghiên cứu từ lýluận đến thực trạng trên thực tế, qua đó đánh giá đúng các khía cạnh về chức năng giám sát của Uỷ ban Tư pháp thời gian qua.
(4) Phương pháp lịch sử: được sử dụng để nghiên cứu các giai đoạn vận động và phát triển trong chức năng giám sát của Uỷ ban Tư pháp, tương ứng với bối cảnh đổi mới và phát triển tổ chức vàhoạt độngcủa Quốc hội Việt Nam, để từ đó rút ra kinh nghiệm làm cơ sở đề ra giải pháp hoàn thiện.
(5) Phương pháp so sánh: đượcsửdụngđểtìm ra những điểm tương đồng, những điểm khác biệt trong cả lý luận và thực tiễn pháp lý, thực tiễn thực hiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam qua các giai đoạn, cũng như so sánh giữa chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam và các Ủy ban tương đương của Quốc hội/Nghị viện các quốc gia khác trên thế giới,
từđócóthểcó nhận thức đúng vềchức năng giám sát của Uỷban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam, lý giải nguyên nhân của thực trạng hiện hànhvà dự báo được chính xác tình hình trong thời gian tới.
(6) Phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn: được sử dụng để xem xét,đánh giá các nộidung nghiên cứu trongmốiliên hệchặt chẽgiữa lý luận và thực tiễn pháp lý, thực tiễn thực hiện chức năng giám sát của Uỷ ban Tưpháp, từ đó đềxuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện, bảo đảm phù hợp về lý luận và hiệu quảtrong thực tiễn.
(7) Phương pháp điều tra khảo sát: được sử dụng để thu thập thêm thông tin khách quan từ các đại biểu Quốc hội, các cá nhân đang công tác tại các cơ quan tư pháp, cơ quan hữu quan, am hiểu về hoạt động giám sát của Uỷ ban Tư pháp, từ đóhỗ trợ cho việc đánh giá thực trạng, nguyên nhân và đưa ra các giải pháp hoàn thiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp trong giai đoạn hiện nay.
(8) Phương pháp phỏng vấn: được sử dụng để tham khảo ý kiến của chuyên gia về một số nội dung lý luận, đánh giá thực trạng và những quan điểm, giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp. Sử dụng phương pháp này, nghiên cứu sinh đã tiến hành phỏng vấn sâu 01 nhà khoa học đang công tác tại Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội và 01 lãnh đạo của VụTư pháp, Văn phòng Quốc hội, đơnvịtrực tiếp tham mưu, giúp việcvềchuyên môn cho Ủy ban Tư pháp.
5. Ý nghĩa và những đóng góp mới của Luận án 5.1. Ý nghĩa của Luận án
Thứnhất, Luận án đãgóp phần làm sáng tỏnhững vấn đềlý luận vềchức năng giám sát của Uỷban Tư pháp của Quốc hộiViệt Nam như: khái niệm, đặc điểm,vai trò, nội dung, phương thức và bộ máy thực hiện; khẳng định sự cần thiết khách quan phải có chức năng giám sát của Uỷ ban Tư phápđể đáp ứng yêu cầu đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội, nâng cao hiệu quả giám sát hoạt động tư pháp và phòng, chống tham nhũng.
Thứ hai, Luận án đãbước đầu đánh giá được thực trạngchức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp thời gian qua, chỉ ra được nguyên nhân của thực trạng đó vàđềxuất một sốquanđiểm,giải pháp hoàn thiện trong thời gian tới. Các nội dung, sốliệu được trình bày trong Luận án có giá trị tham khảo để nghiên cứu, tìm hiểu về tổchức và hoạt động của Ủy ban Tư pháp, các chức năng và việc thực hiện chức năng của Ủy ban Tư pháp, phục vụ cho việc nghiên cứu về hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và hoàn thiện pháp luật.
Kết quảnghiên cứu của Luận án có thểđượctham khảo đểhoàn thiện các chủtrương, chính sách của Đảng, hoàn thiện pháp luật vềtổchức và chức năng giám sát của Quốc hội, của Uỷ ban Tư pháp, hoàn thiện cơ chế giám sát đối với các cơ quan tư pháp, hoạt động tư pháp và phòng, chống tham nhũng; nghiên cứuđổi mới, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, đổi mới, hoàn thiện phương thức thực hiện chức năng giám sát, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Ủy ban Tưpháp, cũng như hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
5.2. Những đóng góp mới của Luận án
Luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu toàn diện, có hệthống vềchức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam, đã góp phần làm sáng
tỏ lý luận và thực tiễn về chức năng giám sát của Uỷ ban Tư pháp như:
Thứ nhất, Luận án đã khái quát lại một số vấn đề lý luận về chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam dưới góc độ là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước
của Quốc hội; nghiên cứu, hệ thống lại và phân tích sâu hơn về những giới hạn trong chức năng giám sát của Quốc hội, nhất là giám sát đối với Tòa án nhân dân, cơ quan thực hiện quyền tư pháp, đặt trong bối cảnh phát huy vai trò của Quốc hội trong bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Đồng thời, Luận án đã làm rõ hơn một số vấn đề lý luận về chức năng giám sát của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, mối quan hệ với chức năng giám sát của Quốc hội vàmột số đặc điểm cơ bản.
Thứhai, Luận ánđã nghiên cứu, đánh giá toàn diện, cóhệthống vềlịchsửhình thành, sự cần thiết thành lập Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam; lần đầu tiên nghiên cứu, luận giải khá toàn diện cácvấn đề về khái niệm, đặc điểm,vai trò, nộidung và các phương thức thực hiện chức năng giám sát của Ủyban Tư pháp; phân tích mối quan hệ và một số điểm khác biệt giữa giám sát của Uỷ ban Tư pháp với một số cơchế kiểm soát quyền lực nhà nước khác (như kiểm tra, thanh tra, kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát nhân dân và giám đốc việc xét xử của Tòa án nhân dân); làmrõ được một số yếu tố tác động và ảnhhưởngcủa từng yếu tố đóđến chức năng giám sát của Uỷ ban Tư pháp.
Thứ ba, Luận ánđãđánh giáđược thực trạngchức năng giám sát của Uỷ ban Tư pháp kể từ khi thành lập cho đến nay, trên các phương diện: thực trạng quy định của pháp luật; thực tiễn tổ chức thực hiện chức năng giám sát và thực trạng các yếu tố tác động; phân tích, luận giải những kết quả đã đạt được, những tồn tại, hạn chếvà nguyên nhân; đềxuất được một sốquanđiểm và giải pháp đểgóp phần hoàn thiện chức năng giám sát của Uỷ ban Tư pháp trong thời gian tới.
6. Kết cấu của Luận án
Ngoài phần “Mởđầu”, “Kết luận”,“Danh mục tài liệu tham khảo”,“Phụlục”,nội dung của Luận án gồm 4 chương:
Chương 1. Tình hình nghiên cứu các vấn đề của đề tài luận án.
Chương 2. Lý luận về chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam. Chương 3. Thực trạng chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam. Chương 4. Quan điểm và giải pháp hoàn thiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư
pháp của Quốc hội Việt Nam hiện nay.
Chương 1
TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÁC VẤN ĐỀ CỦA
ĐỀ TÀILUẬN ÁN
Đề tài“Chức năng giám sát của UBTP của QH Việt Nam hiện nay” là đề tài nghiên cứumới. Qua khảo sát, nghiên cứu sinh chưa tìm được một công trình nghiên cứu nào ở nước ngoài nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về chức năng giám sát của UBTP của QH/NV; đồng thời, ở trong nước cũng chưa có công trình nghiên cứu nào trướcđâynghiên cứu toàn diện, có hệthốngvềvấn đềnày,đặc biệt là các vấn đề lý luận về chức năng giám sát của UBTP của QH Việt Nam. Tuy nhiên, cũng có một số công trình, bài viết nghiên cứu trong nước về tổ chức và hoạt độngcủa UBTP của QH Việt Nam, về hoạt động giám sát của UBTP, Ủy ban Pháp luật của QH Việt Nam trước đây(tiền thân của UBTP và Ủyban Pháp luật ngày nay) hoặc những công trình, bài viết nghiên cứu trong nước, nước ngoài có đềcập đến một số khía cạnh nghiên cứu của đề tài, tuy còn sơ lược nhưng rất có giá trịtham khảo cho việc nghiên cứu đề tài.
1.1. Các công trình nghiên cứu lý luận về chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam
1.1.1. Các công trình nghiên cứu lý luận về chức năng giám sát của Quốc hội và chức năng giám sát của các Ủy ban của Quốc hội
1.1.2. Các công trình nghiên cứu lý luận về Ủy ban Tư pháp- Cơ quan của Quốc hội giúp Quốc hội thực hiện chức năng giám sáthoạt động tư pháp, giám sát việc phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng
1.2. Các công trình nghiên cứu về thực trạng chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam
Trong các công trình được khảo sát, Báo cáo nghiên cứu “Đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của UBTP QH đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách tưpháp”41 là công trình đầu tiên và duy nhất cho đến nay đánh giá khá toàn diện vềthực trạnghoạt độnggiám sát của UBTP trên từng phương thức giám sát như: thẩm tra; giám sát VBQPPL; giám sát chuyên đề; giám sát việc giải quyết khiếu nại,tốcáo; giám sát thông qua hoạt động giải trình. Tuy nhiên, báo cáo này mới đánh giáthực trạng thực hiện mà chưa đánh giá được thực trạng pháp luật về chức năng giám sát của Ủyban; chỉcập nhật, đánh giá trên cơ sởkết quảhoạt động giám sát của
UBTP tại nhiệm kỳ đầu tiên (nhiệm kỳ QH khóa XII, 2007-2011)…
Ngoài ra, có một số công trình nghiên cứu đã nêu có nội dung liên quan:
Thứ nhất, đề tài cấp bộ “Vaitrò của cơ quan dân cử đối với tổ chức và hoạtđộng của TAND trong tiến trình cải cách tư pháp”, có phần đánh giá thực trạng vai trò của UBTP đối với TAND qua các phương thức giám sát như: thẩm tra báo cáo công tác hằng năm của Chánh án TANDTC; xem xét VBQPPL của TANDTC; xem xét đơn khiếu nại, tố cáo của công dân; giám sát chuyên đề…
Thứhai, cuốn “Cải cách tư pháp vì một nềntư pháp liêm chính”, trong bài viết về “Cơ chế giám sát hoạt động của các CQTP trên thế giới và ở Việt Nam”42, các tác giảđãcó đánh giá vềthực trạng hoạt độnggiám sát của cơ quan dân cử(trong đó có UBTP) thông qua các phương thức: xét báo cáo; giám sát chuyên đề;
41 UBTP của QH khóa XIII và Chương trình phát triển của Liên hiệp quốc, (2012), Đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của UBTP QH đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách tư pháp, Báo cáo nghiên cứu, Hà Nội.
42 Nguyễn Mạnh Cường và Hoàng Nam Hải, (2014), “Cơ chế giám sát hoạt động của các cơ quan tưpháp trên thế giới và Việt Nam”, Cải cách tư pháp vìmột nềntư pháp liêm chính, Viện Chính sách công vàPháp luật, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Tr. 219-235.
giám sát việc ban hành VBQPPL; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tốcáo, giải quyết các vụ án cụ thể.
Thứ ba, luận văn thạc sĩ luật học “Tổ chức và hoạt động của UBTP của QH”,đã cóphần đánh giá về thực trạng hoạt động giám sát của UBTP trên các nội dung như: giám sát việc thực hiện pháp luật của các CQTP (giám sát thường xuyên, giám sát chuyên đề); giám sát việc ban hành VBQPPL.
Thứtư, các bài viết “Pháp luật hiện hànhvềgiám sát tư pháp của QH và khuyến nghị nhằm nâng cao chất lượnghoạt động giám sát tư pháp của QH”; “Giámsát của cơ quan, đại biểu dân cửđốivới hoạt động TTHS: Thực trạng vàkiến nghị”43; “Giám sát của UBTP đối với hoạt động của các CQTP”; “Giám sát tư
pháp – Nhìn từ thực tiễn”; “Cơ chế giám sát việc phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng của UBTP của QH ở Việt Nam”; “Hoạt động giám sát của UBTP của QH đối với việc thực hiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực tư pháp, thực trạng và giải pháp”44 và “Phạm vi, thẩm quyền giám sát việc
phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng của UBTP của QH”45… đã có nhiều thông tin đánh giá vềthực trạng hoạt động giám sát của UBTP trên nhiều nội dung từHĐTP, PCTN đếncác nội dung cụthể; trên từng phương thức giám sát: thẩm tra,
giám sát chuyên đề, xem xét khiếu nại, tố cáo, xem xét VBQPPL…
1.3. Các công trình nghiên cứu vềquanđiểm và giải pháp hoàn thiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam
Trên cơ sở đánh giá thực trạng giám sát của UBTP, Báo cáo nghiên cứu “Đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của UBTP QHđáp ứngyêu cầu của công cuộc cải cách tưpháp” đãđề xuất hoàn thiện hệ thống pháp luật, sửa đổi Luật hoạt động giám sát của QH và các quy định có liên quanvề hoạt độnggiám sát của QH,
43 Trần Đức Hiếu và Bùi Tiến Đạt, (2018), “Giám sát của cơ quan, đại biểu dân cử đối với hoạt động tốtụng hình sự: Thực trạng và kiến nghị”, Chất lượng hoạt động giám sát tư pháp của QH, một số vấn đề lý luận vàthực tiễn, Kỷ yếu Hội thảo, Viện Nghiên cứu Lập pháp và Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, Tr.38-53.
44 Lê Thị Nga, (2008), “Hoạt động giám sát của UBTP của QH đối với việc thực hiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếunại, tốcáo trong lĩnh vực tư pháp, thực trạng và giải pháp”, Hoạt động giám sát của UBTP, Ban pháp chế HĐND cấp tỉnh đối với việc thực hiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại,tốcáo trong lĩnh vực tư pháp, Kỷ yếu Hội thảo, UBTP, Hà Tĩnh.
45 Lê Thị Nga, (2012), “Phạm vi, thẩm quyền giám sát việc phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng của UBTP của QH”, Hoàn thiện cơ chế giám sát việc phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng,KỷyếuHội thảo, UBTP, Hà Tĩnh.
UBTVQH, UBTP;đổi mới tổchứccủaUBTP;đổi mới việc thực hiện chức năng giám sát (như: vận dụng đồng bộ các phương thức giám sát; đổi mới cách thức tiến hành từng phương thức giám sát); bảo đảmcácđiều kiện cho hoạt độnggiám sát (như: thông tin; bộ máy tham mưu, giúp việc; tài chính; các công cụ phục vụ giám sát như kiểm toán, báo chí)… Ngoài ra, các công trình nghiên cứu khác cũng có đề xuất một số giải pháp để hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả giám sát của UBTP:
Thứ nhất,đề tàicấp bộ “Vaitrò của cơ quan dân cử đối với tổ chức và hoạtđộng của TAND trong tiến trình cải cách tư pháp”, cũng có một số kiến nghị nâng cao vai trò của UBTP đối với TAND thông qua việc xác định rõ phạm vi, nội dung và phương thức giám sát của UBTP đối với tổ chức và hoạt động của TAND.
Thứhai, cuốn “Cải cách tư pháp vì một nềntư pháp liêm chính”, trong bài viết về “Cơ chế giám sát hoạt động của các CQTP trên thế giới và ở Việt Nam” đãđềxuất một sốkiến nghịvềhoàn thiệnthểchế, đốimớiphương thức giám sát vàhoàn thiện các điều kiện bảo đảm cho hoạt động giám sát.
Thứba, luận ánvề“Quyền giám sát của QHđối vớiTAND và VKSND”46đã đềnghị xác định tiêu chí giám sát đối với các vụ án cụthể, như: quá trình giải quyết vụán có dấu hiệu vi phạm các quyđịnh của pháp luật; vụán phải có ảnh hưởng chung đến toàn quốc hoặc có nguy cơ đe dọa tới an ninh, trật tự xã hội trong phạm vi rộng … Luận văn thạc sĩ luật học“Tổchức và hoạt độngcủa UBTP của QH”, có đề xuất một số kiến nghị về tổ chức của UBTP; về các giải pháp khắc phục tồn tại tronghoạt độnggiám sát như cải tiến cách thức tiến hành giám sát;đổi mới các phương thức giám sát từ thẩm tra, giám sát VBQPPL, giám sát chuyên đề…
Thứ tư, các bài viết “Giám sát của UBTP đối với hoạt động của các CQTP”,
“Giám sát tư pháp – nhìn từ thực tiễn” đã đưa ra một số kiến nghị để hoàn thiện hệthống pháp luật, quy định cụ thể hơn về phạm vi thẩm quyền giám sát của UBTP;đổimới cách thức, trình tự, thủtụcđểtiến hành các hoạtđộnggiám sátđốivới HĐTP; đồngthời, đềnghị tăng cường vai trò chỉđạo, điều hòa, phối hợp của UBTVQH; thực hiện giám sát lại các vấn đề đã giám sát để đánh giá hiệu quả của
46 Phạm Văn Hùng, (2004), tlđd, Tr.157.
hoạt động giám sát đối với HĐTP. Trong bài viết “Pháp luật hiện hành về giám sát tư pháp của QH và khuyến nghị nhằm nâng cao chất lượng hoạt động giám sát tưpháp của QH”, tác giả đề nghị phải kiện toàn bộ máy của QH,đổi mới nhận thức vềhoạt động giám sát tư pháp để tránh vi phạm nguyên tắc độc lập của Tòa án. Trong bài viết “Giám sát củacơ quan, đại biểu dân cửđối với hoạt động TTHS: Thực trạng và kiến nghị”, tác giả đã đề xuất một số giải pháp để hoàn thiện cơ chế giám sát đối với hoạt độngTTHS. Bài viết “Hoạt động giám sát của UBTP của QH đối với việc thực hiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực tư pháp, thực trạng và giải pháp” đã đề xuất một số giải pháp để nâng cao hiệu quả giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Bài viết “Cơ chế giám sát việc phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng của UBTP của QH ở Việt Nam” đã có một sốkiến nghịvềhoàn thiện thểchếvà đổimới phương thức giám sát và các điều kiện bảo đảm cho hoạt động giám sát PCTN.
1.4. Nhận xét các công trình nghiên cứu về các vấn đề thuộc đề tài luận án và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu
Tóm lại, các công trình nghiên cứu về chức năng giám sát của QH, HĐDT, các Ủy ban của QH là rất đa dạng và cơ bản đã làm rõ các khía cạnh lý luận, thực tiễn có liên quan. Tuy nhiên, trên cơ sở đánh giá đầy đủ các nội dung nghiên cứu lýluận và thực tiễn về chức năng giám sát của UBTP, xuất phát từ yêu cầu thực tiễn thì Luận án cần tiếp tục nghiên cứu, giải quyết các vấn đề sau đây:
Thứnhất, vềmặt lý luận, các vấn đềcó liên quan vềgiám sát củaQH nói chung và giám sát đối với HĐTP nói riêng; về vị trí, vai trò và hoạt động giám sát của HĐDT, cácỦyban của QH; về hoạt động giám sát của UBTP và các phương thức thực hiện đã được nhiều công trình quan tâm, nghiên cứu. Tuy nhiên, nhiều nội dung nghiên cứu còn thiếu tính chuyên sâu,hệthống, rải rác ởnhiều công trình khác nhau, có nội dung còn chưa được làm rõ. Vì thế, kếthừa các kết quảnghiên cứu đã có, Luận án cần tiếp tục nghiên cứu và làm rõ hơn những nội dung sau:
– Giới hạn giám sát của QH đối với HĐTP, hoạt động xétxửcủaTòa án, hoạt độngthực hiện quyền tư pháp, đặt trong mối quan hệ với yêu cầu bảo đảm tính
đại diện củaQH, vai trò của QH trong bảo đảm, bảo vệquyền con người, quyền công dân;
– Đặc điểm chức năng giám sát của HĐDT, các Ủy ban của QH; – Sự cần thiết phải thành lập UBTP, vị trí, vai trò của UBTP;
– Khái niệm chức năng giám sát của UBTP và tính đặc thù trong chức năng giám sát của UBTP;
– Nội dung, phương thức thực hiện và các yếu tốtácđộng đến chức năng giám sát của UBTP của QH Việt Nam.
Thứ hai, việc đánh giá thực trạng chức năng giám sát của UBTP tuy đã được một số công trình nghiên cứu, nhưng còn ít, chưa toàn diện và chủ yếu tập trung vào chức năng giám sát vụán cụthể, mối quan hệgiữa việc thực hiện chức năng với yêu cầu bảo đảm tính độc lập của quyền tư pháp, quyền xét xử của TAND và thực trạng thực hiện theo từng phương thức giám sát cụ thể. Do đó, kế thừa các kết quảnghiên cứu đã có, Luận án cầntiếp tục nghiên cứu, đánh giá tổngthểthực trạng chức năng giám sát của UBTP của Quốc hội Việt Nam trên các khía cạnh pháp luật,
tổ chức thực hiện và các yếu tố tác động; phân tích, đánh giá toàn diện về kết quảđạt được và những tồn tại, hạn chế, từ đó tìm ra nguyên nhân của thực trạng, làm cơsở đề ra các quan điểm, giải pháp hoàn thiện chức năng giám sát của UBTP.
Thứ ba, về quan điểm, giải pháp hoàn thiện chức năng giám sát của UBTP thì cũng đã có một số nghiên cứu đề cập; nhưngđối với cácgiải pháp về hoàn thiện hệthống pháp luật thì chỉ là những giải phápđược đặt ratrước khi QH ban hành Luật tổchức QH năm 2014, Luật hoạtđộnggiám sát củaQH và HĐND năm 2015 và các Luậtvềtổchứcbộmáy nhànướckhác nên không còn tính thờisự.Các kiến nghịkhácvềhoàn thiện việc thực hiện chức năng giám sátcủaUBTP và cácyếutốtác độngnhìn chung còn sơlược,khái quát nên hiệuquảáp dụng trên thực tiễn không cao. Vì vậy, luận án cần tiếp tục nghiên cứu, đề xuất các quan điểm, giải pháp cụ thể, phù hợp để tiếp tục hoàn thiện chức năng giám sát của UBTP của QH Việt Nam đáp ứngyêucầunâng cao hiệu quảgiám sátcủaQH, thực hiện đúng nguyêntắcphân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
Ngoài ra, để nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện được toàn diện, phù hợp với thực tiễn, Luận án cầnnghiên cứu kinh
nghiệm của một số nước về tổ chức và chức năng giám sát của UBTP của QH/NV, giám sát QH/NV đối với nhánh quyền lực tư pháp, để so sánh và rút ra bài học kinh nghiệm có thể kế thừa và áp dụng cho UBTP của QH Việt Nam.
1.5. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu 1.5.1. Giả thuyết khoa học
UBTP là cơ quan của QH, được thành lập nhằm giúp QH thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình. Từ khi được thành lập tới nay, trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, đặc biệt là trong việc thực hiện chức năng giám sát, UBTP đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể, song bên cạnh đó cũng còn những hạn chế nhất định. Do vậy, trong quá trìnhđổimới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động củaQH Việt Nam,đổi mới và nâng cao hiệu quảhoạt động của các CQTP, HĐTP và PCTN, đáp ứng yêu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo vệ quyền con người, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN củaNhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, Nhà nước ta cần phải thực hiện một sốgiải pháp cụthểnhằm tiếp tục hoàn thiện chức năng giám sát của UBTP.
1.5.2. Câu hỏi nghiên cứu
Để luận giải cho giả thuyết trên, những câu hỏi nghiên cứu đặt ra cho Luận án bao gồm:
Thứ nhất, chức năng giám sát của UBTP được hiểu như thế nào trong cơ chếphân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ởViệt Nam? Cơsởhình thành chức năng giám sát của UBTP là gì? Khái niệm,nộidung, đặc điểmvàphương thức thực hiện chức năng giám sát của UBTP như thế nào? Những yếu tốnào tác động đến chức năng giám sát của UBTP?
Thứ hai, thực trạng pháp luật về chức năng giám sát và việc thực hiện chức năng giám sát của UBTP thời gian qua biểu hiện cụ thể như thế nào? Những kết quảđạt được, những tồn tại, hạn chế, khó khăn, vướng mắc và nguyên nhân dẫn đến những kết quả, hạn chế đó là gì?
Thứba, những quan điểm nào cần xác định và các giải pháp nào cần thực hiện để hoàn thiện chức năng giám sát của UBTP của QH Việt Nam trong giaiđoạn hiện nay?
Kết luận Chương 1
1. Giám sát tốicao các hoạt động của Nhà nước là một trong những chức năng cơ bảncủa Quốc hội và các cơ quan của nó, do vậy, đã có khá nhiều công trình nghiêncứu ở các cấp độ khácnhau về chức năng này. Ủy ban Tư pháp là một trong các cơ quan của Quốc hội, mới được thành lập và đi vào hoạt động từ nhiệm kỳQuốc hội khóa XII. Cho đến nay, chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện các vấn đề lý luận về chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp như khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung, phương thức và bộ máy thực hiện; các yếu tố tác độngđến chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp. Việc đánh giá thực trạng chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp tuy đã được một số công trình nghiên cứu thực hiện nhưng do được tiến hànhđơn lẻ vàđã lâu nên thiếu tính hệ thống, thời sự. Các quan điểm, giải pháp được đề ra trong các công trình này cũng chưa được cập nhật trên cơ sởnhững đánh giá vềthực trạng chức năng giám sát của Ủyban Tư pháp trong giai đoạn mới nên tính ứng dụng không cao.
2. Từ việc khảo sát các công trình nghiên cứu có liên quan đến nội dung của đềtài, nhiệmvụđặt rađối với luận án là cần nghiên cứu toàn diện các vấn đềlýluận về chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam như: khái niệm, đặc điểm,vai trò, nội dung, phương thức, bộ máy thực hiện chức năng giám sát và các yếu tố tác động đến chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp. Đồng thời, phải đánh giá tổng thể thực trạng chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam từ thực trạng pháp luật, công tác tổ chức thực hiện đến các yếu tố tácđộng từ đó, đề ra các quan điểm, giải pháp tiếp tục hoàn thiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Ngoài ra,đểđáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tếvà tìm ra giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp thì việc nghiên cứu và so sánh kinh nghiệm của một sốnước vềchức năng giám sát của Ủyban Tư pháp của Quốc hội/Nghịviện, giám sát của Quốc hội/Nghị việnđối với nhánh quyền lựctư pháp cũng lànhiệm vụ không thể thiếu.
Chương 2
LÝ LUẬN VỀ CHỨC NĂNG GIÁM SÁT CỦA ỦY BAN TƯ PHÁP
CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM
2.1. Khái quát vềchức năng giám sátcủaQuốchộivà chức năng giám sát của các Ủy ban của Quốc hội
2.1.1. Về chức năng giám sát của Quốc hội
2.1.1.1. Chức năng giám sát của Quốc hội, một phương thức kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước
Theo từđiểnTiếng Việt, giám sát đượchiểu là “theo dõi việc thực hiện những điều đãcam kết,quy định”47, hay là “sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quyđịnh”48. Dưới góc độnghiên cứu, có ý kiến cho rằng, giám sátđược hiểu là việc “theo dõi, xem xét, đánh giá”, bao gồm hành vi quan sát (theo dõi, xem xét, cân nhắc) và hành vi phán quyết (đánh giá)đối với hoạt động(hành vi) của đối tượng chịu sự giám sát49. Tuy nhiên, nếu hiểu đơn giản theo quan điểm này thì giám sát chỉ đơn thuần được xem là các hoạt động diễn ra trong nội tại của chủ thể giám sát mà không cho thấy mối liên hệ tác động qua lại mang tính tích cực, chủđộng giữa chủthểgiám sát và đối tượng giám sát, không thểhiện được mục đích, vai trò của hoạt động giám sát là nhằm bảo đảm các đối tượng giám sát thực hiện đúng theo các cam kết, quy định. Vì vậy, nghiên cứu sinh đồng tình với quanđiểm, giám sát là”sựtheo dõi, quan sát hoạt độngmang tínhchủđộngthường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được những mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước”50; “giám sát không chỉ dừng lại ởviệc chủthểgiám sát quan sát, phán quyết mà còn bao gồmcảviệc chủthểgiám sát bàytỏthái độ, thực hiện các hành động đểtác động lên hành vi của đối
47 Nguyễn Văn Đạm, (1999),Từ điểnTiếng Việt, Nxb. Văn hóa thông tin, Hà Nội, Tr. 327.
48 Hoàng Phê (Chủ biên), (1995),TừđiểnTiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học, Nxb. Đà Nẵng-Trung tâm Từ điểnhọc, Hà Nội – Đà Nẵng, Tr. 389.
49 QHViệt Nam và Cơ quanhợptác và phát triển quốc tế Thụy điển(SIDA), (2007), Nghiêncứuđánh giá hiệu quả thực hiện Luật hoạt động giám sát của QH, Tài liệu sử dụng nội bộ, Hà Nội, Tr. 9.
50 Nguyễn Duy Lãm (Chủ biên), (1999),Từ điển Luật học, Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội, Tr. 174.
tượng bị giám sát”51. Phù hợp với quan điểm này, khoản 1 Điều 2 Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015 đã quy định:“Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổchức, cá nhân chịu sựgiám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật vềviệc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xửlý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan cóthẩm quyền xử lý”.
Như vậy,vềnội hàm có thểhiểu “Giám sát” là việc một chủthểcó thẩm quyền (chủthểgiám sát) nhấtđịnhtheo dõi một cáchchủđộng, theo trình tự, thủ
tục do luật định đối với hoạt động của đối tượng đãđược xác định(chủ thể chịu sựgiám sát), qua đó xem xét, đánh giá hiệu lực, hiệu quả hoạt động cũng như việc tuân thủ pháp luật của các đối tượng, xem có vi phạm hay không, những hạn chế, bất cập và nếu có thì đưa ra biện pháp cần thiết để bảo đảm hoạt động của đối tượng đó tuân thủ các quy định và mục đích đã đặt ra. Các biện pháp đưa ra thường dưới hình thức các yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý; một số chủ thể có thể trực tiếp quyết định xửlý theo thẩm quyền luậtđịnh.Khi xem xét từgóc độtổchức, phân công thực hiện quyền lực nhà nước, “giám sát vừalà một hoạt động mang tính quyền lực nhànước vừa là một phương thức đảmbảoquyền lực nhànước được thực hiện đúng trong phạm vi, thẩm quyền, hình thức mà pháp luật đã quy định cho mỗi thiết chếquyền lực trong thực tiễn hoạt động”52, ngăn chặnsựvi phạm, lạm quyền từ phía các cơ quan công quyền. Theo dõi lịch sử phát triển của các quốc gia trên thếgiới cho thấy, tuy cách thức tổchức và thực hiện quyền lực nhà nước có những điểm khác nhau, nhưng cùng với sự phát triển của xã hội loài người thì yêu cầu xây dựng một mô hình nhà nước và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước nhưthế nào để có cơ chế kiểm soát quyền lực hữu hiệu nhất, luôn là mục đích hướng tới ở nhữngquốc gia tiến bộ, dân chủ. Theo Montesquieu, “trong mỗi quốc giađều cóba thứ quyền lực: Quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công
51 Văn phòng QH, (2006), Thường thức về hoạt động giám sát của QH, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, Tr.6. 52 Lê Minh Thông, (2005), “Về quyền giám sát tối cao của QH trong nhà nước pháp quyền XHCN
của dân, do dân và vì dân”, QH Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển, KỷyếuHội thảo, Văn phòng QH, Hà Nội, Tr.196.
pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự”53, tức là các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp; đồng thời ông quan niệm, các quyền này cần được giao cho các chủ thể khác nhau, có sự độc lập nhưng cũng cần có sự kiểm soát qua lại đểtránh sựlạmquyền, theo đó “nếu cơ quan hành pháp không có quyền ngăn cảncác dựđịnhcủa cơ quan lập pháp, thì cơ quan lập pháp sẽtrởthành chuyên chế, tự ban cho mình mọi thứ quyền hành mà xóa bỏ các quyền lực khác”; cơ quan lập pháp “phải có chức năng xem xét các đạo luật đã ban hành được thực
hiện như thế nào”…54.
Hiện nay, các nước có thể xây dựng cơ chế, cách thức, biện pháp thực hiện việc kiểm soát quyền lực nhà nước khác nhau, nhưng “nếu căn cứ vào mối quan hệgiữa chủthểvà kháchthểcủa hoạt động kiểm soát cóthểchia cơ chếkiểm soát quyền lực nhà nước thành hai cơ chế: Thứ nhất là cơ chế kiểm soát quyền lực từ bên ngoài (như: các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của đảng cầm quyền, của các
tổ chức-đoàn thể xã hội, của các phương tiện truyền thông và của từng cá nhân công dân…); thứhai là cơchếkiểm soát từngay trong bảnthânbộmáy quyền lực nhànước và bằng chính hoạt độngkiểm tra, giám sát lẫn nhau của các cơ quan công quyền thuộc ba nhánh quyền lực nhànước”55. Trong cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, hoạt động giám sát của QH/NV, một thiết chếphổ biến và giữ vai trò quan trọng trong cơ cấu quyền lực nhà nước ở hầu hết các quốc gia, đang ngày càng phát huy vai trò của mình; vìđâylàhoạt độnggiám sát của cơ quan dân cử, đại diện cho ý chí của Nhân dân, là hoạt động giám sát của cơquan thực hiện quyền lập pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơquan thực hiện quyền tư pháp. Theo Montesquieu, “Cơ quanđại biểu dân chúng không nên giải quyết các công việc cụthể, vì họkhông thểlàm tốt điều này. Cơquan đại biểu cho dân chỉ nên làm ra luật, và xem xét người ta thực hiện luật nhưthế nào. Điều này thì có thể làm tốt, và không ai có thể làm tốt hơn là cơ quanđại
53 Montesquieu, (1996), Tinh thần pháp luật, Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn-Khoa Luật, Nxb.Giáo dục, Hà Nội, Tr. 100.
54 Montesquieu, Tlđd, Tr.108.
55 Trương Thị Hồng Hà (Chủ biên), (2015), Hoạtđộnggiám sát củaQH Việt Nam trong cơ chế giám sát quyền lực nhà nước, Sách chuyên khảo, Nxb. Chính trị Quốc gia, Tr. 31.
biểu của dân”56; hay như quan điểmcủa J.S.Mill thì: “Thay cho chức năng cai trịkhông thích hợp, chức năng đích thực của QH là giám sát và kiểm soát Chính phủ, soi lên ánh sáng công khai các hành vi cai trị, buộc Chính phủphải giải trình, khi
bất cứai đó thấy chúng đáng nghi ngờ, đáng lên án…”57. Quan điểmnày cũng tương đồng với nhận định trong một sốnghiên cứu như: “Nếu QH từbỏtrách nhiệm giám sát thì có thể dẫn đến hai kết quả. Các cơ quan, các bộ, có thể cứ làm tới mà không bịgiám sát; hoặc ai đócó thểnắmdây cương mà QH đã thảlỏng.Điều thứ hai xảy ra, nghĩa là nhân viên Tổng thống đã ngồi vào taylái”58 hay “có những vấn đềđụng chạmđến bất cứbộmáy quan liêu nào như: lãng phí, vô hiệu quả, tham nhũng. Phải có ai đó đề phòng những chuyện lạm dụng; về lý thuyết chỉ
có QH”59… Và do đó, dù chức năng giám sát được sinh ra một cách muộn mằn hơn so với chức năng lập pháp, nhưng “ngày nay giám sát đã dần trở thành một chức năng chính của QH/NV, ngày càng có xu hướng lấn át cả chức năng lập pháp. Chức năng giám sát của QH/NV thể hiện những yêu cầu tiến triển của nhà nước pháp quyền, bởi mục tiêu của nhà nước pháp quyền đó là quyền lực nhà nước phải bị kiểm soát bằng quy định của pháp luật mà trước hết là các quy định của Hiến pháp”60.
Tiếp thu những tinh hoa trong tư tưởng của nhân loại về kiểm soát quyền lực nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền, tại Đại hộiXI củaĐảng, Cương lĩnh năm 1991 (bổsung, phát triển năm 2011)đã bổsung vào nguyên tắc tổchức vàhoạt động của Nhà nước pháp quyền XHCN một nội dung mới,đó là kiểm soát quyền lực nhà nước61. Thể chế hóa nguyên tắc này, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cảquyền lực nhà nước thuộc vềNhân dân mà nền tảng là liên minh giữa
56 Montesquieu, tlđd, Tr.105.
57 John Stuart Mill, (1861), Chínhthểđại diện, người dịch: Nguyễn Văn Trọng và Bùi Văn Nam Sơn, Nxb. Tri Thức, Hà Nội, Tr.171-172.
58 Ann Seidman, Robert Seidman và Nailin Abeysekere, (2003), Soạn thảo pháp luật vì tiếnbộ xãhội dân chủ (Sổ tay cho nhà soạn thảo luật), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, Tr.57-58.
59 Mark J.Green, James M.Fallows, David R.Zwick, (2001), Tlđd, Tr.171-172.
60 Văn phòng QH – Viện chính sách công và pháp luật, (2015), Tlđd, Tr.18-19.
61 Văn kiệnĐại hội đại biểu toàn quốc lầnthứ XI (2011), Đảng CộngsảnViệt Nam, Văn phòng Trung ương, Hà Nội, Tr.85.
giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước làthống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tưpháp”(Điều 2). Theo đó, một trong những yêu cầu không thểthiếu đểxây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là quyền lực nhà nước phải thực sự thuộc về Nhân dân (Nhân dân làchủthể duy nhất và tối cao của quyền lực nhà nước), Hiến pháp và luật phải được triệt để tôn trọng62; “mọi quyền lực nhà nước đều phải được đặt trong cơ chế kiểm soát quyền lực một cách hiệu quả nhằm ngăn ngừa, hạn chế khả năng lạm quyền, bảo vệquyền tự do, dân chủ của công dân, bảo vệ quyền con người”63. Đây là cơ sở hiến định quan trọng đểhình thành cơ chếthực hiện quyền lực nhà nước và kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta, bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc vềNhân dân, các cơ quan nhà nước phát huy đầy đủ vai trò, trách nhiệm và thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ quyền hạn được giao.
Đồng thời, theo Hiến pháp năm 2013, QH được xác định là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấnđềquan trọng của đấtnướcvà giám sát tối caođối với hoạt động của Nhànước (Điều 69); Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Điều 94); TAND là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp (khoản 1 Điều 102). Như vậy, Hiến pháp năm 2013 đã xác định rõ cơ quan nhà nước thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, đồng thời quy định về cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền này. Trong đó, QH với vị trí là cơ quan duy nhất có các thành viên do cử tri cả nước bầu ra, là cơ quanđại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên tất yếu QH phải thực hiện quyền giám sát tốicao đối với hoạt động của Nhà nước.Việc thực hiện chức năng giám sát của QH là việc thực hiện quyền lực nhà nước được Hiến pháp, pháp luật quy định, là phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện bởi cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là phương thức kiểm soát của
62 Nguyễn VănYểuvà Lê HữuNghĩa (đồngChủbiên), (2006), Xây dựng nhànước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, Tr. 27-32.
63ĐàoTrí Úc (chủ biên), (2005), Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Nxb. Chính trịQuốc gia, Hà Nội, Tr.112.
cơ quan thực hiện quyền lập pháp đối vớicác cơ quan việc thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp. Với vị trí là “cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân”, việc thực hiện chức năng giám sát của QH đối với hoạt động của Nhà nước chính là một trong các phương thức bảo đảm thực hiện chủ quyền nhân dân, tất cả quyền lực nhànước thuộc vềnhân dân, ngăn ngừa nguy cơ lạmquyền từcác cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp; bảo đảm cho Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất; phát hiện và xử lý hành vi trái pháp luật, gây thiệt hại nghiêm trọngđến lợi íchcủa Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổchức, cá nhân; góp phần hoàn thiện hệthống pháp luật, đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộmáy nhà nước.
2.1.1.2. Phạm vi, đối tượng giám sát của Quốc hội và những giới hạn trong thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội
Qua khảo sát QH/NV một số nước thì nhìn chung, “đối tượng của hoạt động giám sát thường là nhánh quyền lực hành pháp; trongmột số trườnghợp đặc biệt ởmột số ít quốc gia, đối tượng của hoạt động giám sát của QH/NV có thể bao gồm cả
nguyên thủ quốc gia, nhánh quyền lực tư pháp, chính quyền địa phương, quân đội… Tuy nhiên, đối với nhánh quyền lực tư pháp, nếu hiểu giám sát tư pháp là việc xem xét lại các quyết định của Tòa án hoặc xét báo cáo hoạt động của Tòa án tối cao thìhầu như không quốc gia nào trên thế giới quy định cụ thể về vấn đề này, trừ một số
quốc gia như Trung Quốc, Việt Nam, Triều Tiên…Hiến pháp các nước khác hầu hết đều trao thẩm quyền độc lập tối đa cho Tòa án”64. Vídụ: Ở Đức,QH chỉ giám sát hoạt động của các cơ quan hành pháp, không giám sát các CQTP; ở Pháp, QH chỉ giám sát về tính hiệu quả, độ trung thực và minh bạch trong các quyết định của nhánh hành pháp và tất cả các chính sách công65; ở Anh, NV có thẩm quyền giám sát đối với Tòa án nhưng không can thiệp vào hoạt động xét xử và mục tiêu chính là
64 Ban biêntậpdự thảosửa đổi Hiếnpháp năm 1992, (2012),Một số vấn đề cơ bản của Hiếnpháp các nước trên thế giới, Sách chuyên khảo, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, Tr.177-178.
65 Francois DuLuc, (2011),“Giámsát lậpphápở Cộng hòa Pháp”, Chức năng giám sát củaQH trong Nhà nước pháp quyền, Kỷ yếu Hội thảo, Viện Nghiên cứu Lập pháp và Viện Friedrich-Ebert tại Việt Nam, Nxb. Lao động, Hà Nội, Tr. 78- 79.
thúc đẩysựminh bạch của Tòa án66… So sánh với QH/NV các nước, chức năng giám sát của QH Việt Nam có đặc điểm khác biệt về phạm vi, đối tượng giám sát. Căn cứquyđịnh của Hiến pháp, pháp luật, phạm vi, đối tượng giám sát của QH Việt Nam là rất rộng, không chỉ giám sát Chính phủ (cơ quan thực hiện quyền hành pháp) mà còn giám sát cả Tòa án (cơ quan thực hiện quyền tư pháp) và các cơ quan khác, không chỉ giám sát các cơ quan Trung ương mà còn giám sát cả các cơ quan thuộc chính quyền địa phương. Điểm khác biệt về phạm vi, đối tượng giám sát của QH Việt Nam xuất phát từ vị trí pháp lý đặc biệt quan trọng của QH trong bộ máy nhà nước ta, theođóQH là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình dựa vào sự tín nhiệm của Nhân dân, do Nhân dân ủy quyền đồng thời chịu sự giám sát và chịu trách nhiệm trước Nhân dân. Như một nghiên cứu đã nhận định, “nền tảng để vận hành chức năng giám sát vẫn là chức năng đại diện. Ngay cả
vấn đề cơ bản nhất – giám sát cái gì– rõràng cũng chịu sự thúc đẩy của chức năngđại diện. Chỗ nào người dân vướng nhiều nhất, chỗ nào người dân than phiền nhiều nhất thì bạn phải vào cuộc chỗ đó”67. Do đó, với tính chất là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân thì khi quyền và lợi ích của người dân bịxâm phạm, các quyđịnh của Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH không được tuân thủ, các cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát khác không hiệu quả thì rất cần thực hiện chức năng giám sát của QHđể bảo vệ quyền vàlợi ích hợp pháp của người dân, ngaycả đối với hoạt động thực hiện quyền tư pháp, dù là một lĩnh vực hoạt động yêu cầu bảo đảm tínhđộc lập. Bởi lẽ, độc lập nhưng không có nghĩa là quyền tư pháp có thể “tự do”, thích làm gì cũng được; đểxây dựng Nhànước pháp quyền XHCN thì quyền tư pháp cũng phải bị giới hạn, bị kiểm soát để tránh sự lạm quyền, vi phạm công lý. Như cóý kiến phân tích, “sự phân quyền trong một nền dân chủ không hoàn toàn có nghĩa các quyền được phân ra có một độc quyền tuyệt đối trong lĩnh vực được phân. Mọi
66 Đậu Công Hiệp, (2018), “Giám sát của Nghị viện đối với nhánh quyền lực tư pháp ở Vương quốc Anh và một số giá trị tham khảo cho Việt Nam”, Chất lượng hoạt động giám sát tư pháp của QH, Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Kỷ yếu Hội thảo, Viện Nghiên cứu Lập pháp và Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, Tr. 18.
67 Nguyễn Sỹ Dũng, (2017), Bàn về QH và những thách thức của khái niệm, Nxb. Chính trị Quốc gia Sự thật, Hà Nội, Tr. 41.
quyền được phân đều có một giới hạn nhất định. Người ta lấyquyền nọgiám sát quyền kiađểtránh việc các quyền lực đượcphân lạm dụng quyềnđược phân một cách thái quá dẫn đến làm ảnh hưởng quyền khác”68.
Tuy nhiên, thực hiện chức năng giám sát củaQH cũng phải có những giới hạn nhất định để bảo đảm thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sựphân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo đó, giám sát của QH phải đáp ứng yêu cầu có tính nguyên tắc: “một khi đã được phân quyền thì các cơ quanđảmnhiệmđược phân không được xâm lấn sang các phần quyền lực khác”69, có nghĩa hoạt động giám sát của QH phải tuân thủ Hiến pháp và phápluật, “phải được tiến hành trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của QH, trong khuôn khổcác nguyên tắc hoạt động của QH, tuyệt đối bảo đảm không có sự lấn sân sang lĩnh vực hành pháp và tưpháp”70, “bảo đảm khách quan, công khai, minh bạch, hiệu quả, không làm cản trởđến hoạt động bình thường của cơ quan, tổchức, cá nhân chịu sự giám sát” theo quy định tại khoản 3 Điều 3 Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015. Đồng thời, do đặc thù yêu cầu tính độc lập của quyền tư pháp, hoạt động giám sát của QH đối với Tòa án (cơ quan thực hiện quyền tư pháp) phải khác so với giám sát Chính phủ (cơ quan thực hiện quyền hành pháp) theo đó, giám sát của QH đối với Tòa án phải có giới hạn hơn để bảo đảm tính độc lập của quyền xét xử của Tòa án. Như có ý kiến đã nhận xét,“bản chất của quyền tư pháp là thi hành công lý, đem lại công lý cho người dân. Để đem lại được công lý cho người dân, tiêu chuẩn cao nhất để chứng tỏ cho người dân thấy được công lý đã được thi hành là việc thực hiện quyền tư pháp phải bảo đảm tính khách quan. Nếu tính khách quan là yêu cầu tất yếu thể hiện công lý thì tính độc lập lại là điều kiện tiên quyết đểquyền tư pháp có thểvận hành một cách khách quan. Tính độc lập của quyền tưpháp có nghĩa là quyền tư pháp phải được thực hiện chỉ dựa trên cơ sở các chứng cứ
68 Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn Đăng Duy (2018),“Sự giới hạncủa quyền tư pháp trong Nhànướcphápquyền”,Chất lượng hoạt động giám sát tư pháp của QH,Một số vấn đề lý luận vàthực tiễn, KỷyếuHội thảo, Viện Nghiêncứu Lậppháp và Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, Tr.13.
69 Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn Đăng Duy (2018), Tlđd, Tr.13. 70 Trần Hồng Nguyên (Chủ nhiệm đề tài), (2012), Tlđd, Tr.21.
khách quan và theo quy định của pháp luật, loại trừ sự can thiệp không chính đáng của bất kỳ cá nhân nào vào thực hiện quyền tư pháp”71. Vì vậy, để khẳng định yêu cầu bảođảm tínhđộclập của quyền tư pháp, của hoạt độngxét xử,khoản 2 Điều 103 Hiến pháp năm 2013 đã quy định nguyên tắc “Thẩm phán, Hội thẩm xétxử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm”. Đây là nguyên tắc quan trọng, đảm bảo tính khách quan, sự công minh của Thẩm phán, Hội thẩm trong hoạt động xét xử, hoạt độngthực hiện quyền tư pháp. Theo đó, khi xét xửThẩm phán, Hội thẩmchỉdựa trên quy định của pháp luật mà không chịu những hạn chế, những ảnh hưởng không phù hợp, dụ dỗ, sức ép, đe dọa hay can thiệp sai trái, trực tiếp hay gián tiếp từ bất cứmột nguồn nào hay vì bất cứ một lý do nào. Thẩm phán và Hội thẩm phải được bảo đảmsựđộc lập, khách quan đánh giá chứng cứđã thu thập được, độc lập, khách quan khi xem các tình tiết của vụ án tại phiên tòa, chỉ căn cứ vào pháp luật để ra bản án, quyết định. Do đó,nghiên cứu sinh đồngtình với một sốnghiên cứu, đểbảo đảmtính độc lập của hoạt động xét xửthì khi giám sát Tòa án, QH phải bảo đảm nguyên tắc “không làm thay các cơ quan Tòa án trong giải quyết các vụ án; không chỉđạo, can thiệp hoặc tác độngvào quá trình giải quyết vụán”72. Theo đó, khi giám sát, QH có thể theo dõi, xem xét về hoạt động xét xử của Tòa ánđể làm cơ sởđánh giá việc chấp hành pháp luật của Tòa án và rút ra những vấn đề chính sách, vĩmô, nhưng không được đưa ra ý kiến của mình về quan điểm giải quyết khi vụ án vẫn đang trong quá trình giải quyết, vì “khi bản án chưa có hiệu lực pháp luật thì bất kỳmộtýkiến nàotừphía QH, ĐBQH hay một chứcvụnào đó do QH bầu, phêchuẩn cũng là sự can thiệp vào sự độc lập của Thẩm phán, Hội thẩm”73, hoàn toàn có thểtác động tới sựvô tư, khách quan củaThẩm phán, Hội thẩm. Bên cạnh đó, khi phát hiện những sai sót, vi phạm, QH chỉ có thể đưa ra các kiến nghị, yêu cầu
71 Tô Văn Hòa, (2014), “Tính độc lập của quyền tư pháp trong nhà nước phápquyền”,Cải cách tưpháp vì một nền tư pháp liêm chính, Sách chuyên khảo, Viện Chính sách công và Pháp luật, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, Tr.90-91.
72 Trần Hồng Nguyên (Chủ nhiệm đề tài), (2012), Tlđd, Tr.26.
73 Phạm Hồng Thái (2014),“Nhữngnhântốảnhhưởngđếnsự độc lậpcủa Tòaán”,Cải cách tưpháp vì một nền tư pháp liêm chính, Sách chuyên khảo, Viện Chính sách công và Pháp luật, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, Tr.214.
mà không được đưa ra những phán quyết trực tiếp sửa chữa, thay thế, hủybỏbản án, quyết định của Tòa án; “việc thay đổi các quyết định, bản án phải tuân theo thủ
tục tốtụng các cấp xét xửcủa hệthống Tòaán”74.Đâychính là những giới hạn giám sát cơ bản của QH đối với hoạt động xét xử, thực hiện quyền tư pháp.
Trên cơ sởyêu cầu bảo đảmtính độc lập của quyền tư pháp, quyền xét xửnhư đã phân tích trên, hiện nay còn có quan điểm khác nhau xung quanh hoạt động giám sát của QH đối với các vụ án cụ thể, đã có quyết định, bản án của TAND có hiệu lực pháp luật. Có quan điểm cho rằng, QH giám sát các vụán cụthểlà làm thay chức năng giám đốc xét xửcủa TAND vì “cách thức hoạt động của Ủyban Pháp luật (khi chưa thành lập UBTP) thời gian qua đã dần dần biến thành một cấp tòa thứtư sau phúc thẩm và giám đốc thẩm khi xét lại các bản án của Hội đồng thẩm phán TANDTC, như thế đã biến cuộc xét xử thành vô cùng tận, không bao giờkết thúc, đó là điều rất nguy hiểm. Cái nguy hiểm thứ hai là cơ quan lập pháp đi làm chức năng phán quyết của CQTP”75. Ý kiến khác cho rằng, “khi đã xác định TAND là cơ quan xét xử duy nhất, nếu phán quyết này chưa phù hợp đã có sự kháng nghịđể xét xử lại với các chủ thể đã được xác định trong luật tố tụng, nên sự tham gia của các cơ quan quyền lực vào đây có lẽ là không cần thiết, không khéo lại tạo ra sựphức tạp mới và người dân sẽ không tin tưởng vào các phán quyết của TAND màchú tâm vào việc khiếu kiện lên trên cho đến QH”76, do đó “đểtránh vi phạm nguyên tắc độc lập củaTòa án, giám sát củaQH nên ởtầmvĩ mô chứkhông nên giám sát các vụ án cụ thể như trong thời gian qua”77. Tuy nhiên, có ý kiến lại cho rằng, “giám sát các vụ án cụ thể là hết sức cần thiết, góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, đồng thời QH có đượcnhững căn cứxác đáng trong việc đánh giá chất lượng hoạt động, nhất là việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các CQTP”78; QH, các cơ quan của QH không làm thay TAND trong việc sửa chữa những sai sót, vi phạm, không tự thay đổi các quyết định, bản ánđã được xét
74 Nguyễn Đăng Dung và Vũ Công Giao,“Tư phápđộc lậpmột sốvấnđề lý luận và thực tiễn”. http://tks.edu.vn/thong-tin-khoa-hoc/chi-tiet/119/511, truy cập ngày 03/3/2020.
75 Phát biểu của ĐBQH tại Hội trường ngày 02/4/2007 76 Bùi Xuân Đức (2018), Tlđd, Tr.106.
77 Trần Nho Thìn, (2018), Tlđd, Tr.37.
78 Nguyễn Đình Quyền (2011), Tlđd, Tr.16.
xử của Tòa án mà “thông qua hoạt động giám sát, QH, các cơ quan của QH đưa ra những kết luận, kiến nghị để các cơ quan Tòa án có thẩm quyền xem xét, giải quyết đúng quy định của pháp luật”79.
Nghiên cứu sinh tán thành với quan điểm,“cần có sựphân biệt sựđộc lập của ngành Tòa án với nguyên tắc khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dânđộc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Trong quá trình xét xử các vụ án, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân được độc lập và phải độc lập, sự độc lập này là tuyệt đối trong khi sự
độc lập trong hoạt động của ngành Tòa án là tương đối. Các quyết định, bản án của Tòa án suy cho cùng cũng là các văn bản (văn bản cá biệt) nên cho dù chúngđã cóhiệu lực pháp luật nhưng chúng vẫn cóthểtrở thành đốitượnggiám sát của QH”80. Tuy nhiên, tính độc lập của quyền tư pháp có được bảo đảmhay không khi QH giám sát vụ áncụthểsẽ phụthuộc vào cách thức giám sát và “ứng xử” của QH khi xem xét kết quả giám sát đó. Khi xem xét bản án cụ thể, QH buộc phải phân tích, nhận định về tính hợp pháp trong áp dụng pháp luật của Tòa án và đưa ra các kiến nghị. Vì vậy, có ý kiến cho rằng, QH có thểtìm kiếm thông tin vềnhững bản án, quyết định của Tòa án nhằm phục vụnhu cầu lập pháp, chứkhông phải trực tiếp làm thay đổi nội dung của bản án, quyết định của Tòa án81. Tham khảo kinh nghiệm của nước Anh cho thấy, hoạt động giám sát của NV Anh đều xoay quanh các vấn đề
lớn của Tòa án (nhưhệ thống quản trị hay cách thức vận hành củaTòa án) nhằm mục tiêu thúc đẩy thêm sự minh bạch của Tòa án; NV Anh tránh can thiệp sâu vào hoạt động xét xử, tránh sa đà vào các vụ việc hay đòihỏiThẩm phán thay đổi quanđiểm củamìnhđểbảođảm cân bằng giữa tính minh bạch và tính độc lậpcủa Tòaán; trong một số trường hợp, NV có thể tham khảo tới các cách tiếp cận của Tòa án trong nhữngvụ việc cụthể, nhưng mục tiêu là tìm hiểu quan điểm của Tòa án trong
79 Trần Hồng Nguyên (Chủ nhiệm đề tài), (2012), Tlđd, Tr.26.
80 Phạm Hồng Hải, (2003),“Đối tượngcủa quyền giám sát HĐTP của QH”, Giám sát và cơ chếgiám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Sách chuyên khảo, Đào Trí Úc và Võ Khánh Vinh đồng chủ biên, Nxb.Công an nhân dân, Hà Nội, Tr.313.
81 Lương Minh Tuân, (2011), “Chức năng giám sát của QH trong Hiến pháp Việt Nam”, Chức năng giám sát của QH trong Nhà nước pháp quyền, KỷyếuHội thảo, Viện nghiên cứulậppháp và Viện Friedrich -Ebert tại Việt Nam, Nxb. Lao Động, Tr.421.
thực thi pháp luật, bảo đảm việc áp dụng pháp luật thống nhất, chứ không can thiệp trực tiếp vào bản án82.
Như vậy, nếu giám sát quyết định, bản án với mục tiêu để kết luận, kiến nghịvề nhữngvấnđề mang tầm chính sách, đểhoàn thiện hệ thống pháp luật vàđịnh hướng việc áp dụng thống nhất pháp luật, bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạtđộng của Tòa án là phù hợp. Nhưngnếukiến nghịcủaQH bao gồm cảmụctiêu thay đổi nội dung quyết định, bản án nhằm khắc phục sai lầm trong hoạt động xét xửthì mặc dù thẩm quyền xem xét là của Tòa án, Hội đồng xét xử, Thẩm phán theođúng trình tự, thẩm quyền pháp luật quy định, nhưng cũng khó có thể biện minh rằng các phân tích,nhận địnhvà kiến nghị của QH không tạo“sức ép” có thể làmảnh hưởng tới sựvô tư, khách quan của Tòa án, Hội đồng xét xử, Thẩm phán khi xem xét lại quyết định, bản án, đó là chưa kể sức ép từ người khiếu nại, từ dư luận xã hội, phương tiện truyền thông… Ví dụ, năm 2015, khi giúp QH tiến hành giám sát tối cao về “Tình hình oan, sai trong việc áp dụng pháp luật về hình sự, TTHS vàviệc bồi thường thiệt hại cho người bị oan trong hoạt động TTHS theo quy định của pháp luật”, Đoàn giám sát của UBTVQH đã tiến hành nghiên cứu, giám sát mộtsố
vụ án cụ thể vàđã có những nhận xét, đánh giá đối với vụ NVC phạm tộigiết người, cướptài sản như sau: “Trong vụ án này, kháng nghị giám đốc thẩm của Viện trưởng VKSNDTC yêu cầu xác định lại vai trò của C và các bị cáo khác trong tội giết người là có căncứnhưng Hộiđồng thẩm phán TANDTC không chấp nhận kháng nghị và giữ nguyên bản án phúc thẩm là không đúng với tính chất, hành vi
của các bị cáo”…83. Tuy nhiên, ngược lại, nếu phát hiện sai lầm mà QH không cócơ chế để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại thì sẽ đi ngược lại vai trò cơ quan đại diện cao nhất của Nhân dân như đã phân tích ở trên. Đây chính là sựmâu thuẫn giữa yêu cầu xem xét trách nhiệm của Tòa án, bảo vệ quyền con người, quyền công dân và yêu cầu bảo đảm tính độc lập của quyền tư pháp.
82ĐậuCông Hiệp, (2018), Tlđd, Tr.23-26.
83 UBTVQH, (2015), “Báo cáo số 870/BC-UBTVQH13 ngày 20/5/2015 về kết quả giám sát về tình hình oan, sai trong việc áp dụng pháp luật về hình sự, TTHS và việc bồi thường thiệt hại cho người bị oan trong hoạt độngTTHS theo quyđịnhcủa phápluật”, Kỷ yếuUBTP nhiệm kỳQH khóa XIII (2011-2016), Nxb. Công an Nhân dân, Hà Nội, Tr.391.
Hộp 2.1: Ý kiến chuyên gia về giám sát của UBTPđốivới các vụ áncụ thể
“Trong khuôn khổ pháp luật hiện hành và thực tiễn hiện nay, UBTP vẫn cóthể giám sát vụ án cụ thể; giám sát để bảo đảm các CQTP phải tuân thủ đúng pháp luật; UBTPcứgiám sát, các CQTPcứthực hiện đúng chức năng, nhiệmvụtheo pháp luật, không có vấn đề gì xảy ra cả; nhưng nếu các CQTP mà làm trái pháp luật, không khách quan, vô tư khi giải quyếtvụán thì qua hoạtđộnggiám sát, UBTPcầnthực hiện các biện pháp luậtđịnhđểnhằmbảođảmHĐTP tuânthủHiến pháp, pháp luật. Song cơ chế này không mang tính một chiều, hoạt động giám sát có những yếu tố không hợp lý, không phù hợp thì các chủ thể có liên quan hoàn toàn có thẩm quyền, trách nhiệmđểbảovệtính đúngđắntrong hoạtđộngcủa mình, điều này cũng thể hiện nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước ta. Đây là mối quan hệ hai chiều vìmục đích bảo vệ tính thượng tôn của pháp luật, bảo vệ quyền con người”.
(Nguồn: PhỏngvấnTS. Trần Văn Thuân, Trưởng Ban quản lý khoa học, Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc UBTVQH, tháng 11/2019)
Tham khảo kinh nghiệm của Trung Quốc (nước có khá nhiềuđiểm tươngđồng với Việt Nam), cho thấy QH Trung Quốc vẫn tiến hành giám sát các vụ án cụ thể. Một nghiên cứu về vấn đề này đã nhận xét: “giám sát dưới một vài hình thức có thể là cần thiết trong bối cảnh có vấn đề về năng lực của Tòa án, tham nhũng, cục bộ địaphương và vấn đề về tính hợp pháp phát sinhtừkỳ vọngcủaNhân dân làhệthống pháp luật phải mang lại công lý thực sự, bất kể chi phí như thế nào. Khi những vấnđề mang tính hệ thống nàyđược giải quyết, thì cóthểloại bỏchế định giám sát. Tuy nhiên, loại bỏ quy chế giám sát ngay lập tức có nghĩa là từ chối công
lý đối với hàng chục ngàn người hàng năm… QH, là đại diện Nhân dân không thểbỏ qua yêu cầu của cử tri giải quyết những khiếu nại chính đáng về oan sai nghiêm trọng”84. Cách tiếp cận này là khá phù hợp với điều kiện nước ta hiện nay, khi HĐTP vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế, “vẫn còn xảyra một số vụ oan, sai, có vụ
84 Randall Peerenboom, (2011), Tlđd.
nghiêm trọng, gây bức xúc trong dư luận; có mộtsốtrườnghợpcòn chậm bồi thường cho người bị thiệt hại; so với yêu cầu đấu tranh phòng, chống tội phạm, bảo vệ quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì việc phòng, chống
oan, sai còn hạn chế, bất cập”85…, nên tươngtựQH Trung Quốc, việc QH Việt Nam tiếp tục thực hiện chức năng giám sát đối với các vụ án cụ thể trong giai đoạn hiện nay là cần thiết, phù hợp với thực tiễn và vai trò của QH, cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, góp phần bảo vệ công lý, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Nhưng để bảo đảm tính độc lập của quyền tư pháp, nghiên cứu sinh cho
rằng, khi phát hiện các sai sót, vi phạm trong bảnán, quyết định của Tòa án, QH cần bảo đảmquán triệt nguyên tắclàchỉnêu ra những yêu cầu, kiến nghị để cấp Tòa án có thẩm quyền xem xét, giải quyết theo đúng quyđịnh của pháp luật; yêu cầu, kiến nghị này khôngđượcgắn với các cơ chế xem xét trách nhiệm củachủthểcó liên quan, trừ trường hợp có căn cứ pháp lý rõ ràng về hành vi vi phạm pháp luật. Tòa án phải hoàn toàn “vô tư”, “khách quan”, “tự nguyện” khi xem xét các yêu cầu, kiến nghị này; việc có xem xét lại bản án, quyết định hay không là hoàn toàn thuộc thẩm quyền của Tòa án. Đồng thời, cần tiếptụclàm rõ các yêu cầu về nội dung, quy
trình,thủtục giámsát… để bảo đảmhoạt động giám sát “không can thiệp” làm ảnh hưởngđếntínhđộclập củaquyền tư pháp, quyền xétxử.Trong tương lai, khi chất lượngHĐTPđượcnâng lên, oan saiđượchạnchếthì yêucầugiám sátcủaQHsẽgiảm và tiến tới loại trừ việc giám sátvụ án cụthể để QH có thể tập trung giám sát những vấn đề chính sách, pháp luật.
2.1.2. Về chức năng giám sát của các Ủy ban của Quốc hội
2.1.2.1. Vị trí, vai trò của các Ủy ban, điều kiện hình thành chức năng giám sát của các Ủy ban của Quốc hội
Theo quy định của pháp luật, các Ủy ban là các cơ quan của QH, nằm trong cơ cấu, tổ chức của QH. Các Ủy ban có vai trò chính là tham mưu về chuyên mônđểQH quyết định các vấn đềthuộc lĩnh vực giao cho mỗi Ủyban phụtrách. Bên cạnh đó, thì các Ủyban còn có sựchủđộng, độc lập thực hiện các nhiệmvụvà
85 Nghị quyết số 96/2015/QH13 ngày 26/6/2015 của QH về tăng cường các biện pháp phòng, chống oan, sai và bảo đảm việc bồi thường cho người bị thiệt hại trong hoạt động tố tụng hình sự.
quyền hạn theo quy định của pháp luật với vai trò là một cơ quan trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, tính “độc lập” trong vai trò của các Ủy ban có tính chất tương đối; việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của các Ủy ban không thể ngoài phạm vi, mục đích thực hiện chức năng, nhiệm vụ của QH (Nội dung này được trình bàycụthể tại Phụ lục 1).
2.1.2.2. Chức năng giám sát của các Ủy ban, một phương thức thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội
D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\CHỨC NĂNG GIÁM SÁT CỦA ỦY BAN TƯ PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM HIỆN NAY
