Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận án
Trong sự nghiệp đổi mới và dân chủ hóa mọi mặt đời sống xã hội, các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính nói chung và xét xửvụ án hành chính nói riêng có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc bảo vệ và phục hồi quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; góp phần nâng cao hiệu quả quản lí hành chính nhànước;đảmbảo dân chủ và công bằng xã hội đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam. Xét xửvụ án hành chính được thực hiện theo nguyên tắc bảo đảmchế độ xét xửsơ thẩm, phúc thẩm. Trong đó, xét xửsơ thẩm là giai đoạn tố tụng hành chính độc lập, phản ánh tập trungvà đầy đủ đặc thù của hoạt động tố tụng hành chính; là cơ sở nền tảng quyết định đến hiệu quả giải quyết vụ án hành chính tại tòa án. Xét xửsơ thẩm vụ án hành chính là cấp xét xửthứnhất, nếu được tiến hành nhanh chóng, hiệu quả, đúng đắnsẽ bảo vệ kịp thời, đầy đủcác quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, kiểm soát hữu hiệu việc thực thi quyền hành phápđồng thờigiảm thiểu việc đưa vụ án ra giải quyết các giaiđoạn tiếp theo, tiết kiệm thời gian, chi phí, công sức của nhà nước và xã hội.
Về phương diện thực tiễn, trong hơn 20 năm quakể từngàyđược trao thẩm quyền xétxửvụán hành chính, tòaán đãcó nhiều nỗ lực vàđạt được kết quả tích cực trong xét xử hành chính nói chung và xét xử sơ thẩm vụ án hành chính nói riêngở Việt Nam bảo vệ các quyền lợi chính trị, kinh tế, văn hoá – xã hội của cá nhân,tổchức; tăng cường mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân; hạn chế các hành vi trái pháp luật trong tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đến nay, xét xửvụ án hành chính đãtrở thành một phương thức giải quyết tranh chấp hành chính không còn xa lạvớicá nhân, tổ chức ở nước ta. Tuy vậy, thực tiễn xét xử sơ thẩm vụ án hành chính cũng còn nhiều trở ngại, vướng mắc trong việc áp dụng pháp luật dẫn đếnsố lượng các bản án, quyếtđịnhbị hủy, sửa do nguyên nhân chủ quan còn cao. Việc thực hiện thẩm quyền của tòa án chưa thực sựđảmbảotính độclập, khách quan trong việc xét xửsơ thẩm vụ án hành chính v.v. Điềunày ảnh hưởng không nhỏ đến việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân, làm nảy sinh những tâm lí tiêu cực, giảm lòng tin của người dân cũng như cộng đồng doanh nghiệp đối vớihiệu quảhoạt độnggiải quyết tranh chấp hành chính của tòa án. Có thể thấy xét xửsơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam hiện nay vẫn chưa đạtđượckếtquả nhưmong đợi, chưa đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của tinh thần cải cách tư pháp.
Vềphương diện pháp lí, pháp luậtvềxétxửsơ thẩmvụán hànhở ViệtNamđãcóbướcphát triển đángkể,đặcbiệttừthờiđiểmLuật TTHC năm 2015được thông qua và có hiệulựcthi hành (ngày 01- 7 – 2016). Dùvậyquamộtthời gian ngắn thực hiện, Luật này đã bộc lộ một số hạn chế, khiếm khuyết trong quy địnhvềxét xửsơ thẩmvụ án hành chính như: một số quyđịnhvềđối tượng xét xửcòn thiếu tính rõ ràng, minh bạch, chưa phù hợp với thực tiễn, có nhiều cách hiểu và vận dụng khác nhau; thẩm quyền và thủ tục xét xử sơ thẩm cũng có điểm mâu thuẫn, bất hợp lí ảnh hưởng đến quyền vàlợiích chính đáng của cá nhân,tổchức, gây khókhăn trong việc triển khai thực hiện; quyđịnh về mô hình xét xửsơ thẩmvụ án hành chính chưa thực sựđảmbảo tính tối ưu,độc lập, khách quan trong xét xử… Những nội dung này cần được nghiên cứu toàn diện cả về thực trạng cơ sở pháp lívà thực tiễn tổ chức thực hiện để kịp thời có những điều chỉnh, giải phápsửa đổi, hoàn thiện nhằm bảođảmtính thống nhất,đồng bộ,khả thicủapháp luật; qua đónâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam.
Về phương diện lí luận, khoa học, cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bằng tòa án ở Việt Nambắt đầu được thiết lập từngày 01 tháng 07 năm 1996, khi Tòa án nhân dân chính thức được giao thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính. Dođó, cácvấn đề líluận và thực tiễn xétxửvụán hành chínhđãvà đang dànhđược sựquan tâm nghiên cứu của các nhà khoa học ở các phương diện, góc độ khác nhau. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu, toàn diện và có hệ thống về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính. Vì vậy, về mặt lí luậnmột số vấn đềliên quanđến xét xửsơ thẩmvụ ánhành chính ở Việt Nam cần tiếp tục đượcbàn luận, bổ sung, hoàn thiện.
Về phương diện chính trị, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là nhiệm vụ chính trị quan trọng thể chế hóa quan điểm, chủ trương của Đảng ghi nhận trong Nghị quyết số 49-NQ/TWvề cải cách tư pháp, trong đó chú trọng việc “mởrộng thẩm quyền xét xử của tòa án đối với các khiếu kiện hành chính. Đổimới mạnh mẽthủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước tòa án” [2,tr.5]; đồng thời đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩacụ thểhóa tại Hiến pháp năm 2013 trong việc “bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân,bảovệ chế độ xã hội chủnghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân” [61,tr.55].
Vì vậy, việc nghiên cứu sinh chọn thực hiện đề tài luận án tiến sĩ luậthọc“Xét xử sơ thẩm vụ án hành chínhở Việt Nam”đã đáp ứng được yêu cầu về tính cấp thiết, tính thời sự; có ý nghĩa khoa học, lí luận và thực tiễn cao trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Trên cơ sở luận giải những vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở nước ta, luận án đề xuất các giải pháp khoa học, khả thi đểhoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật về xétxửsơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam; qua đó, góp phần bảo vệhữu hiệu các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và nâng cao hiệu quảhoạt động hành pháp.
Để đạt được mục đích trên, nhiệm vụ đặt ra cho luận án là:
Thứ nhất, tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án, cụ thể: tiến hành thu thập, đánh giá kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học đối với các vấn đề liên quan trực tiếp đến đề tài luận án ở Việt Nam và nước ngoài. Từđó, khái quát các vấn đề chưa được giải quyết thấu đáohoặc chưa được đề cập, định hướng các nội dung sẽđượcluận án kế thừa, phát triển và tập trung nghiên cứu; xây dựng giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu để thực hiện đề tài luận án.
Thứ hai, làm sáng tỏnhững vấnđề lí luậnvề xét xửsơ thẩmvụ án hành chính, như: khái niệm, đặc điểm xét xử sơ thẩm vụ án hành chính; vị trí, vai trò của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính; nội dung cơ bản của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính; xác định các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả xét xửsơ thẩmvụ án hành chính.
Thứ ba, phân tích, đánh giá khách quan, toàn diện, có hệ thống về thực trạng xét xửsơ thẩmvụ án hành chính ở Việt Nam hiện naycả về phương diện cơ sởpháp lí và tổ chức thực hiện pháp luật; xác định nguyên nhân của những hạn chế đó.
Thứ tư,đềxuất quan điểm, giải pháp có tính đồng bộ, khả thi nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án gồm:
Thứ nhất, những vấn đề lí luậnvề xét xửsơ thẩm vụ án hành chính, các quanđiểm lập pháp về xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính Việt Nam, có sự so sánh với các quan điểm về tố tụng hành chính ở các nước trên thế giới.
Thứ hai, quy định pháp luật hiện hành về xétxửsơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam, cósựtham khảo pháp luậtcủamột số nước điểnhình có nội dung liên quan đến đề tài.
Thứ ba, thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về xétxửsơ thẩmvụ án hành chính trong những năm gần đây ở Việt Nam.
Phạm vi nghiên cứu của luận án:
– Phạm vi nội dung nghiên cứu: những vấn đề lí luận, thực trạng pháp luật về tố tụng hành chính, mô hình xét xử và thực tiễn thi hành pháp luật về xét xử sơ thẩmvụ án hành chínhở ViệtNam từ khi thụ lý theo yêu cầu khởi kiện cho đến khi Tòa án thực hiện xong các thủ tục sau phiên tòa sơ thẩm vụ án hành chính. Việc nghiên cứu quyđịnhcủacácnướcvềxétxửsơ thẩmvụán hành chính cũng thuộc phạm vi nghiên cứu củađềtàiở mức độphù hợp với mục đích và nhiệmvụnghiên cứu.
– Phạm vi không gian: pháp luật hiện hành về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính và thực tiễn xét xửsơ thẩmvụán hành chính ở Việt Nam được nghiên cứu, đánh giá trên phạm vi cả nước.
– Phạm vi thời gian: nghiên cứuxét xửsơ thẩm vụán hành chính từkhi thiết lập phương thức xét xử hành chính ở Việt Nam (ngày 01-7-1996); trong đó, chủ yếu tập trung vào giai đoạntừkhi Luật TTHC năm 2010 có hiệu lực đến nay.
4. Cơ sở phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, vận dụng những quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về hoàn thiệnhệthống pháp luật và áp dụng pháp luật,đặcbiệt là lĩnhvựccảicách tư pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam.
Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, luận án kết hợp nhuần nhuyễn nhiều phương pháp nghiên cứu khác nhau để làm rõ nội dung vấn đề. Các phương pháp nghiên cứu cụ thểđược sửdụngđể thực hiện luận án bao gồm: phương pháp hồi cứu tài liệu, phân tích, so sánh, tổng hợp, thống kê, lịch sử, hệ thống…Cụ thể:
Phương pháp hồi cứu tài liệu được sửdụng để tập hợp cáctài liệu, công trình nghiên cứu trong nước và nước ngoài dựa trên các mốc thời gian, lĩnh vực pháp luật cũng như hệ thống pháp luật nhằm lựa chọn, tập hợp một cách đầy đủ nhất các tài liệu liên quan đến đề tài luận án ở các nguồn khác nhau. Phương pháp này chủ yếuđược sử dụng để viết chương 1 của luận án.
Phương pháp phân tích là phương pháp chủ đạo, để xem xét, đánh giá cụ thểvấn đề từnhiều khía cạnh: làm sáng rõ nội dung, ý nghĩa của các quan điểm lí luận về xét xửsơ thẩm vụ án hành chính trên các phương diện; làm rõ ưu điểm và hạn chếcủa thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn xét xử, nguyên nhân và giải pháp nâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam.
Phương pháp tổng hợp được sửdụng chủ yếu trong việc khái quát hóa các quan điểm, nhận địnhliên quan đến các vấn đề lí luận xét xửsơ thẩmvụ án hành chính, thực trạng quy định pháp luật. Đặc biệt, phương pháp này giúp rút ra những nhận xét, đánh giá sau quá trình phân tích ở từng ý, từng tiểu mục và để kết luận các chương và kết luận chung của luận án.
Phương pháp so sánh, suy luận lôgicđượcsửdụng nhằm lí giải các vấnđềlí luận, giúp cho mỗi vấnđềđược nhìn nhận từnhiều gócđộ,từđó cósựđối chiếu nhữngđiểmtươngđồnghay khác biệt giữa các quanđiểmlậppháp cũng như quyđịnh pháp luậtvềđối tượng xét xử, thẩm quyền và thủ tục xét xử, mô hình thực hiện hoạt độngxét xử sơ thẩm vụ án hành chính qua các thời kì và các quốc gia khác nhau.
Phương pháp thống kê được sửdụng đểlập bảng biểu, biểuđồtổng kếtsốliệu thực tiễn liên quan đến đề tài, nhằm đưa ra được bức tranh toàn diện về thực trạng pháp luật và thực tiễn xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam, tạo cơ sở khách quan và chính xác cho việc đề xuất các giải pháp hợp lí, khả thi.
Phương pháp lịch sửđược sửdụng đểnghiên cứu quá trình hoàn thiện phương thức xét xửsơ thẩmvụ án hành chínhở Việt Nam qua các mốc thời gian cụ thể;đánh giámức độphùhợp củacác quan điểm lập pháp, nội dung quy định pháp luật với điềukiện, hoàn cảnh cụ thể ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Ngoài ra, luận án cònsửdụng một sốphương pháp khác, như phương pháp hỏi đápchuyên gia, phương pháp hệ thống nhằm xâu chuỗi các thông tin liên quanđến từng nội dung thuộc phạm vi nghiên cứu của đề tài trong một chỉnh thể thống nhất; sử dụng kết quả điều tra xã hội của một số công trình nghiên cứu trước đây đểnhận định, đánh giávềý thức pháp luật, tâm lí người dân, cán bộ, công chức trong việc khởi kiện và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Luận án là công trình khoa họcđầu tiên ở cấp độ luận án tiến sĩ luật học nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thốngdưới góc độ lí luận và thực tiễnvề xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam. Trên cơ sở kế thừa kết quả các công trình nghiên cứu trước đây, luận án có những đóng góp mới như sau:
Thứ nhất, luận án đã nhận diện, đánh giá một cáchtương đốitoàn diện, khoa học và hệ thống kết quả của các công trình nghiên cứu ở cả Việt Nam và nước ngoài trên 03 phương diện cơ bản liên quan đến đề tài luận ánvề líluận, thực trạng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính và giải pháp nâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính. Từđó,xác địnhđượcnhữngnộidung luận án kế thừa, phát triển và tập trung nghiên cứu; đưa ra giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu để thực hiện đề tài luận án.
Thứ hai, luận án đã lí giải rõ ràng, thuyết phục các khía cạnh lý luận về xét xửsơ thẩm vụ án hành chính trên các mặt: khái niệm, đặc điểm của xétxửsơ thẩm vụán hành chính; luận giảiđược vị trí của xét xửsơ thẩmvụ án hành chính trong tố
tụng hành chính, chỉ ra vai trò của xét xửsơ thẩmvụ án hành chính trên phương diện chínhtrị- xã hội và pháp lí; làm rõ một số nội dung cơ bản của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính; xácđịnhcác yếu tố cụ thể tác động đến xét xửsơ thẩmvụ án hành chính. Nhữngvấn đề lí luận đặt ra đượcluận án phân tích đầy đủ, sâu sắc làm cơ sở cho việc đánh giá quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện.
Thứ ba, luận án đã phân tích, đánh giáđượccụ thể, toàn diện thực trạng pháp luật hiện hành về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính; chú trọng đánh giá những điểm mới của Luật TTHC năm 2015 và chỉ rõ những bất cập, hạn chế của các quy định pháp luật hiện hành vềxét xử sơ thẩm vụ án hành chính trên các phương diệnđối tượng xét xử, thẩm quyền và thủtục xét xửsơ thẩm,tổ chức mô hình xét xửsơthẩm vụán hành chính. Luận án cũng nghiên cứu tham khảo pháp luật của một số nước tiêu biểu trên thế giới vềvấnđề này, từđó kế thừa cóchọnlọc một sốbài học kinh nghiệm phù hợp có thể vận dụng ở Việt Nam.
Thứ tư, luận án đã khái quát bức tranh tổng thể khách quan, sát thực và đầy đủvề thực tiễn xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam trong những năm gần đây, trong đó phần có giá trị quan trọng là chỉ ra kết quả đạt được, đồng thời phân tích, làm rõ những hạn chế,bất cập củaviệc tổ chức thực hiện pháp luậtvềxửsơ thẩm vụ án hành chính. Những đánh giá, nhận xét về thực tiễn xét xử có tính thuyết phục cao bởi đều được minh chứng bằng những số liệu thực tiễn phong phú, có độ tin cậy và vụ việc thực tiễn điển hình. Luận án cũng luận giải được các nguyên nhân của những hạn chế đó.
Thứ năm,từviệc làm sáng tỏ những vấn đề lí luận và thực tiễn, luậnán đã chỉrađược sựcần thiết và quan điểm của việc nâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính; đề xuấtđược hệ thống các giải pháp có tínhđồng bộ,khả thi trên cảphương diện cơ sở pháp lí và tổ chức thực hiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quảxét xử sơ thẩm vụ án hành chính trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Những kếtquảnghiên cứu của luận án góp phần làm phong phú, hoàn chỉnh, sâu sắc hơn các vấnđềlý luận về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính nói riêng và xét xử hành chính nói chung ở Việt Nam.
Bên cạnh đó, luận án là tài liệu tham khảo hữu ích trong quá trình nghiên cứu, giảng dạy, học tập các môn học có liên quan đến giải quyết tranh chấp hành chính cũng như tố tụng hành chính tại cáccơ sở đào tạo luật ở ViệtNam. Các kiến nghịtrong luận án khá toàn diện, có tínhkhảthi, khoa học, phùhợpvớiđiều kiệncụ thể của Việt Nam, có giá trị tham khảo trong hoạt động xây dựng pháp luật và thực tiễn công tác xét xử vụ án hành chính ở nước ta.
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các công trình đã được công bố cóliên quan đến luận án, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án được kết cấu gồm 04 chương, cụ thể:
Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Chƣơng 2: Những vấn đề lí luận về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Chƣơng 3: Thực trạng pháp luật về xét xử sơthẩm vụán hành chính và thực tiễn thi hành ở Việt Nam hiện nay
Chƣơng 4: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam
CHƢƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
1.1. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam
Cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bằng tòa án ở Việt Nambắt đầu được thiết lập từ năm 1996. Các vấn đề lí luận và thực tiễn về TTHC nói chung và xét xửsơ thẩm vụ án hành chính nói riêng vẫn đã và đang là đề tài thu hút sự quan tâm của các nhà khoa học và những người làm công tác thực tiễn. Nhìn chung các công trình này chủ yếu là luận án, luận văn luật học, sách chuyên khảo, đề tài nghiên cứu khoa họcvà các bài báo khoa học pháp líđề cập đến các phạm vi, cấp độ và các khía cạnh khác nhauvề các phương diện lí luận, thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam. Vì vậy, căn cứ vào mục đích và nhiệmvụ nghiên cứucủađề tài, việc đánh giá tình hình nghiên cứu của các công trình về nội dung trên là cần thiết giúp nghiên cứu sinh có thể chọn lọc, kế thừa, phát triển trong quá trình nghiên cứu đồng thời xây dựng những định hướng nghiên cứu đúng đắn, trọng tâm, phù hợp cho luận án.
- Tình hình nghiên cứu lí luận về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
1.1.2. Tình hình nghiên cứu thực trạng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
1.1.3. Tình hình nghiên cứu về đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả xét xửsơ thẩm vụ án hành chính
1.2. Tình hình nghiên cứu ở nƣớc ngoài
1.3. Đánh giá chung tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài vànhững vấn đề đƣợc luận án tiếp tụcnghiên cứu.
Thông qua đánh giá khách quan, toàn diện tình hình nghiên cứu của các công trình khoa học trên ba nội dung liên quan trực tiếp đến đề tài về lí luận, thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính, cho thấy các công trình nàyđã đưa ra nhiều nhận định, quan điểmkhác nhau, thậm chí là trái ngược nhau về các nội dung của xétxửsơthẩm vụán hành chính ở Việt Nam. Như vậy, vấn đề này đã dành được sựquan tâm đáng kể của các nhà khoa học. Các công trình nghiên cứu kểtrên đã đề cập đến một số vấnđề lí luận giúp cho tác giả luận án có được cách tiếp cận đúng đắn về về xét xửsơ thẩm vụ án hành chính, có tính gợi mởcho việc nghiên cứu, hoàn chỉnh các vấn đề lí luậntừđó xác định hướng kiến nghịhoàn thiện pháp luật vềxét xửsơ thẩmvụ án hành chính. Bên cạnh đó, các công trình ít nhiều đánh giá thực trạng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính trên cả phương diện pháp luật và thực tiễn thi hành vềthẩm quyền xét xửsơ thẩm, các giai đoạn của thủ tục xét xử,mô hình tổ chức tòa hành chính; đưa ra một sốkiến nghị, giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính. Đó là những kết quả nghiên cứu đạt được luận án có thể kế thừa và phát triển trong quá trình nghiên cứu về đề tài“Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam”.
Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có công trình nào nghiên cứu một cách tập trung và có hệ thống, chuyên sâu, toàn diện dưới góc độ lý luận và thực tiễn về xét xử sơ thẩmvụ án hành chínhở Việt Nam.Ở nước ngoài, cũng có mộtsố công trình nghiên cứu đến các chế định có liên quan, tuy nhiên các công trình này lại chỉ
nghiên cứu quyđịnh pháp luật và thực tiễn của nước ngoài. Chính vì vậy, một sốvấn đề lí luận và thực tiễn về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam vẫn chưađược giải quyết thấu đáonhưđã đánh giá ở trên. Các giải pháp đưa ra trong các công trình đã công bốcũng có nhiều điểmphù hợp, có ý nghĩa tham khảo cho nghiên cứu sinh khi thực hiện đề tài. Tuy nhiên, vì mục đích và phạm vi củacác công trình trên là khác nhau, nên các giải pháp không trực tiếp, chuyên sâu và cụthể cho việc nâng cao hiệu quả xét xửsơ thẩmvụ án hành chính phù hợp với bối cảnh hiện nay ở Việt Nam cũng chưa đề xuất được cơ chế đảm bảo thực hiện trên thực tế.
Đặc biệt, khi Luật TTHC năm 2015 ban hành và đi vào thực hiện, các nghiên cứu, đánh giá và giải pháptrước đây sẽcó nhiều điểm không còn phù hợp với thực tiễn pháp lí và bối cảnh hiện nay ở Việt Nam.
Chính vì vậy, trên cơ sở kế thừa, tiếp thu những kết quả nghiên cứu đạt được, luậnán sẽ tập trung nghiên cứu, làm rõ một cách hệ thống và toàn diện các nội dung sau:
Thứ nhất, khái niệmvề xét xửsơ thẩmvụ án hành chính phù hợp với nội dung và mục đích; những dấu hiệu, đặc trưng cơ bản của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính nhằm phân biệt với sơ thẩm trong tố tụng hình sự, dân sự và phúc thẩm, giámđốc thẩm, tái thẩm vụ án hành chính.
Thứ hai, vị trí của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính trong tố tụng hành chính, vai trò của xét xửsơ thẩmvụ án hành chínhvề phương diện chính trị – xã hội vàpháp lí.
Thứ ba, những vấn đề cốt lõi của xét xửsơ thẩmvụ án hành chính nhưđối tượng xét xử, chủ thể xét xử sơ thẩm vụ án hành chính, thẩm quyền và thủ tục xét xửsơ thẩm vụ án hành chính sẽ được chú trọng làm rõ, đặc biệt chỉ ra yêu cầu đối với sựđiềuchỉnh của pháp luật về các nội dung trên làm căn cứ định hướng cho các giải pháp hoàn thiện pháp luật.
Thứ tư, những yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở nước ta hiện nay.
Thứ năm, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam, trong đó chú trọng đánh giá điểm mới của Luật TTHC năm 2015, chỉ rõ ưu điểm và hạn chế, bất cập của thực trạng pháp luật hiện hành và thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Thứ sáu, trên cơ sở kế thừa có chọn lọc kết quả công trình đã công bố, luận án sẽ tập trung nhận diện sự cần thiết của việc nâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính, nghiên cứu về các quan điểm và kiến nghị hệ thống các giải pháp phù
hợpvới bối cảnh hiện nayở ViệtNam và xu thế hội nhập quốctếnhằm nâng cao hiệu quả hoạt động xétxửsơ thẩm vụ án hành chính. Luận án sẽ không dừng lại ởviệc liệt kê tên các giải pháp mà sẽ đềra các giải phápcụ thểmang tính đồng bộ, khả thi trên cả hai phương diện cơ sở pháp lí và tổ chức thực hiện pháp luật, đồng thời phân tích, luận giải thuyết phục các đề xuất, kiến nghị và các biện pháp bảođảm thực hiện các nhóm giải pháp đó.
1.4. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu 1.4.1. Giả thuyết nghiên cứu
Giả thuyết đề tài đặt ra là xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là phương thức hữu hiệu, có ý nghĩa quan trọng trong việc giải quyết tranh chấp hành chính, bảo vệ quyền vàlợiích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, góp phần nâng cao hiệu quả hoạtđộng quản lí hành chính nhà nước tuyvậyvề mặt lí luận và thực tiễn chưa được nghiên cứu một cách toàn diện, có tính hệ thống. Chính vì vậy, pháp luật hiện hành và thực tiễn tổ chức thực hiện hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính trên thực tế ở nước ta vẫn còn nhiều vướng mắc, hạn chế chưa đáp ứng đòi hỏi thực tế.
Về phương diện lí luận, hiện nay vẫn chưa có quan điểm thống nhất về xétxửsơ thẩmvụ án hành chính;vị trí, vai trò xétxửsơ thẩm trong TTHC. Các nghiên cứu vẫn chưa chỉ ra đặc thù riêng của xétxửsơ thẩm vụ án hành chính để phân biệt với xét xử sơ thẩm vụ án hình sự, dân sự hay giai đoạn xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩmvụán hành chính. Trên thực tế, các nội dung cơ bảnvà cácyếutốảnh hưởng đến hiệu quả xét xửsơ thẩmvụ ánhành chính vẫn chưa được luận giải thấu đáo. Đến nay, cũng chưa có một công trình nào phân tích cụ thể các yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến xét xử sơ thẩm vụ án hành chính.
Về phương diện pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính, dù Luật TTHC năm 2015 được ban hành, có hiệu lực tạo ra cơ sở pháp lí cho việc giải quyết tranh chấp hành chính nhưng các quy định về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam hiện nay vẫn còn những điểm chưa thống nhất và hợp lí, nhiều quy định chưa minh bạch, rõ ràng gây những khó khăn, vướng mắc trong việc tổ chức thực hiện trên thực tế cần phải tiếp tục được xây dựng và hoàn thiện.
Hiện nay chưa có hệ thống giải pháp phù hợp, khả thi, khoa học để khắc phục một cách triệt để những hạn chế, bất cập trong cả quyđịnh pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về xét xử sơ thẩm vụán hành chính ở Việt Nam, đáp ứng nhu cầu giải quyết có hiệu quả tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp, bảo vệ và bảo đảm công bằng về quyền và lợi ích cho người dân, để người dân yên tâm và
tin tưởng lựa chọn phương thức này, kiểm soátđược hữu hiệu hoạt động quản líhành chính nhà nước và phù hợp với các cam kết quốc tế trong tiến trình hội nhập.
1.4.2. Các câu hỏi nghiên cứu
Để làm rõ các giả thuyết nghiên cứu trên, luận án đặt ra và sẽ giải quyết các câu hỏi nghiên cứu sau đây:
– Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là gì, có những đặc thù gì so với xét xử sơthẩm hình sự, dân sự và phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm vụ án hành chính?
– Xét xửsơ thẩmvụ án hành chính cóvị trí như thế nào trong tố tụng hành chính và thể hiện vai trò ra sao trên phương diện chính trị – xã hội và pháp lí?
– Các nội dung cơ bản của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính và yêu cầu cụ thểcủa cácnộidungđólàm cơsởcho việc đánh giá và hoàn thiện pháp luật TTHC hiện hành?
– Hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam sẽ bị chi phối và tácđộng bởi những yếu tố nào?
– Thực trạng pháp luật hiện hành và thực tiễn thi hành pháp luật TTHCở Việt Nam hiện còn có những hạn chế, vướng mắc gì cần phải khắc phục? Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế đó?
– Việc hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam xuất phát từ những nhu cầu và quan điểm nào? Cần có những giải pháp cụ thể gìđể hoànthiện pháp luật và nâng cao hiệu quả xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam?
Kết luận chƣơng 1
Giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp là vấn đề đang đượcĐảng, Nhà nước và xã hội đặc biệt quan tâm, nhất là trong giai đoạn xây dựng Nhànước pháp quyền và dân chủ hoá mọi mặt của đời sống xã hội hiện nay. Qua việc tìm hiểu các công trình khoa học trong nước và nước ngoài có liên quan đến đề tài cho thấy việc nghiên cứu xét xửsơ thẩmvụ án hành chínhđãđược quan tâm,đềcập đếntrên các phương diện khác nhau nhưng chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách chuyên sâu, toàn diện và có hệ thống về mặt lí luận và thực tiễn về xét xửsơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam. Mặt khác, đến thời điểm hiện nay, phần
lớn các công trình khoa học đã được côngbố chủ yếu phân tích, bình luậnvề líluận, thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành xét xửsơ thẩmvụ án hành chính trước khi Luật TTHC năm 2015 được ban hành. Do vậy, việc nghiên cứu vấn đề“Xét xử sơ thẩmvụ án hành chínhở Việt Nam” là nhiệmvụ khoa học cầnthiết trong giai đoạn hiện nay. Tuy vậy, do phạm vi và mục đích nghiên cứu của mỗi công trình khác nhau nên các công trình này không nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam.
Là đề tàicó tính mới trên cơ sơ kế thừa có chọn lọc các kết quả nghiên cứu đãnêu nên, những vấn đề được tiếp tục giải quyết trong luận án không chỉ là các vấn đề lý luận về xét xửsơ thẩm vụ án hành chính, mà còn bao gồm cácvấn đề về thực trạng pháp luật và thực tiễn xét xử sơ thẩmvụán hành chính theo quy định của Luật TTHC năm 2015. Luận án sẽ kế thừa hợp lí và phát triển những giá trị khoa học đãđạt được, tiếp tục nghiên cứu về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam trên cả phương diện cơ sở pháp lí và tổ chức thực tiễn, giải quyết triệt để các câu hỏi nghiên cứu đặt ra. Những vấn đề, nội dung còn bỏ ngõ về mặt lý luận và thực tiễn sẽ được tác giảtiếp tục hoàn thiện trong luận án. Trên cơsởđó, đưa ra những giải pháp, kiến nghị khoa học, khả thi nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cá nhân,
tổ chức góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lí hành chính nhà nướcđảm bảo công bằng, dân chủ trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế.
CHƢƠNG 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬNVỀXÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
2.1. Khái niệm và vị trí, vai trò của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính 2.1.1. Khái niệm, đặc điểm xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
2.1.1.1. Khái niệm
Quản lí hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp, được tiến hành chủyếu bởi hệthống cơ quan hành chính nhà nước. Trong quá trình thực hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nước, các chủ thể quản lí có quyền ban hành các QĐHC hoặc thực hiện HVHC có tính mệnh lệnh đơn phương và bắt buộc thi hành với đối tượng quản línhằm giải quyết các công việc thuộc thẩmquyền đểxác lập, duy trì, bảo vệ các trậttựcông. Do những hạn chế, sai sót của việc thực thi quyền hành pháp và tính chất “quyền lực – phục tùng” có tính bất bình đẳng trong quan hệquản lí hành chính, trong nhiều trườnghợpviệc thực thi quyền hành pháp có thể chứa đựng khả năng xâm phạm đến quyền và lợi íchhợpphápcủa đối tượng quản líđồng thời làm mất ổn định trật tựquản lí và chính trị xã hội. Do đócó thể dẫn đến sựphản kháng có ý thức của cá nhân, tổ chức làm phát sinh tranh chấp hành chính giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí. Có thể thấy, tranh chấp hành chính là hiện tượng khách quan, phát sinh từ những hạn chế, bất cập trong tổ chức thực thi quyền hành pháp cần phải được giải quyết thấu đáo đảm bảo sự cân bằng giữa lợi ích của nhà nước và lợi ích của nhân dân; giữa quyền lực nhà nước và quyềntựchủ của nhân dân trong quản lí hành chính nhà nước, đảm bảo công bằng xã hội.
Theo Từ điển Tiếng Việt, “tranh chấp” được hiểu là “đấu tranh giằng co khi cóý kiến bất đồng, thường là trong vấn đề quyền lợi giữa các bên” [50,tr.1024]. Sự xung đột về lợi ích giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động quản lí hành
chính nhà nướcđược xác định là tranh chấp hành chính–“tranh chấp phát sinh trong các lĩnh lực khác nhau của hoạt động hành chính nhà nước” [19,tr.124,125]. Tranh chấp hành chính hiểu theo nghĩa rộng có nhiều loại, bao gồmcảtranh chấp giữa các cơ quan nhà nước với nhau, như tranh chấp về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, tranh chấpvề quyết định, hành vi chỉ đạo điều hành giữa các cơ quan nhà nước trong bộ máy nhà nước (quyết định phân cấp, quyết định ủy quyền của cơquan nhà nước cấp trên cho cơ quan nhà nước cấp dưới, quyết định phân công của cấp trưởng cho cấp phó). Các tranh chấp này được xem là tranh chấp hành chính nội bộcủa hệ thống quản lí hành chính nhà nước và giải quyết theo thủ tục hành chính. Bên cạnh đó, tranh chấp hành chính chủ yếu là tranh chấp giữa chủ thể quản lí hành
chính nhà nước với đối tượng quản lí hành chính nhà nước (giữa Nhà nước với cánhân, tổ chức) phát sinh khi chủ thể quản lí hành chính nhà nướcsửdụng quyền lực nhà nước (quyền hành pháp) để ban hành các QĐHC, HVHC mang tính mệnh lệnh đơn phương bắt buộc thi hànhảnhhưởngđến quyền vàlợiích hợp phápcủađối tượng quản lí. Trong đó, luận án đề cập đến tranh chấp hành chính theo nghĩa là sựxung đột vềmặtlợiích giữa một bên là Nhànước mà đạidiện là các chủ thể thực hiện quyền hành phápđối với đối tượngbịquản lí trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước khi giữa họ có quan điểm đối lập nhau về tính hợp pháp, tính hợp lícủaviệc thực thi quyền hành pháp và đối tượng quản lí thực hiện các hành vi phản kháng được pháp luật quy định nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của mình.
Xuất phát từsựcần thiết của việc bảo vệcác quyền và lợi ích hợppháp củađối tượng quản lí, bảo vệ quyền con người, quyền công dân và nhằm kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước, cụ thể quyền hành pháp, hầu hết các quốc gia trên thếgiới đều quy định các hình thức phản kháng hợp lí đối với việc thực thi quyền hành pháp, cụ thể cho cá nhân, tổ chức là đối tượng quản lí có quyền khiếu kiện (khiếu nại, khởi kiện) đối với các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp (chủ yếu làQĐHC, HVHC) để yêu cầu cơ quan nhà nước nói chung và tòa án nói riêngbảo vệquyền lợi ích hợp pháp của mình; phát huy tính dân chủ, tích cực của cá nhân, tổchức trong quản lí hành chính nhà nước; hạn chế hành vi lạm quyền, sai trái trong tổchức và hoạt động quản lí hành chính nhà nước, khắc phục tình trạng quản lí theo mệnh lệnh và áp đặt tùy tiện của các chủ thể thực thi quyền hành pháp đối với xã hội, xây dựng một nền hành chính quốc gia trong sạch, vững mạnh. “Việc quy định và đảm bảo quyền khiếu kiện hành chính là yêu cầu tất yếu để đảm bảo sự cân bằng giữa lợi ích của nhà nước và lợi ích của nhân dân, giữa quyền lực nhà nước vàquyền tựchủ của nhân dân trong quản lí hành chính nhànước”[29,tr.25]. Nhànước pháp quyền dân chủ luôn chú trọng việc bảo vệ các quyền, lợi ích về chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội của nhân dân trong các lĩnh vực khác nhau của quản lí nhà nước, tăng cường mối quan hệ Nhà nước và người dân. Hơn nữa, đấu tranh loại trừcác biểu hiện trái pháp luật, bất hợp lí của việc thực thi quyền hành pháp không chỉ là trách nhiệm chung của nhà nước, xã hội mà còn là trách nhiệm của cá nhân, tổchức có quyền và lợi ích bị xâm hại.
Đồng thời vớiviệc quyđịnhcác hình thức phản kháng của cá nhân, tổ chức, các quốc gia trên thế giới cũng thiết lập các phương thức khác nhau nhằm giải quyết hiệu quả các tranh chấp hành chính như phương thức giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính, theo phương châm dùng quyền hành phápđểkiểm soát quyền hành
pháp; phương thức giải quyết tranh chấp củacơ quan tài phán hành chính nhưởPháp, Anh, Hoa kì, v.v. (thiết lập cơ quan tài phán hành chính với tính chất là cơ quan chuyên trách thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính). Đây là phương thức có tính chấtnửahành pháp, nửatư pháp; phương thức giải quyết tranh chấp bằng cơ quan trung gian hòa giải hành chính (Pháp, ThủyĐiển,BồĐào Nha, Tây Ban Nha v.v.) đây là phương thức không chỉ dựa vào quyền lực nhànước mà chủyếudựa vào quyền lực xã hội, sự công bằng,lẽ phảithông qua việc đàotạođội ngũtrọng tài viên có đủ năng lực giải quyết các tranh chấp và phương thức giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục TTHC do tòa án thực hiện.
Trên cơsởviệc đa dạng hóa các phương thức đó, pháp luật cũngđảmbảo quyền được lựa chọn phương thức phù hợp để giải quyết các tranh chấp đó nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lí một cách hữu hiệu nhất. Khi các cá nhân, tổ chức lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp do tòa án thực hiệnbởihành vi khởi kiện theo đúng quyđịnh pháp luật sẽ làm phát sinh một vụ án hành chính. Có thể hiểu khái quát vụ án hành chính là vụ việc tranh chấp hành chính được tòa án có thẩm quyền thụ lí theo yêu cầu khởi kiệncủacá nhân, tổchức đối với QĐHC, HVHCđể bảo vệ quyềnvà lợiích hợp pháp của họ [74,tr217].
Trong hệ thống các cơ quan nhà nước, tòa án giữ vai trò đặc biệt quan trọng, là cơ quan được nhân danh quyền lực nhà nướcthực hiện quyền tư pháp, xem xét,đánh giá việc thực hiện pháp luật của các chủ thể, ra bản án hoặc quyết định phán xét hành vi của các chủthể đónhằm thực hiện chức năng bảo vệ pháp luật, đảm bảo công lí, góp phần ổn định trật tựxã hội. Các bản án, quyết định củaTòa án mang tính quyền lực nhà nước, có hiệu lực bắt buộc đối với các bên liên quan cũng nhưđối với mọi tổ chức, cá nhân khác trong xã hội. Hoạt động xét xử của tòa án là hoạt động thể hiện tập trung nhất của quyền tưpháp được hiểu là “hoạt động nhân danh quyền lực Nhà nước nhằm xem xét, đánh giá và ra phán quyết về tính hợp pháp vàtính đúng đắn của hành vi pháp luật hay quyết định pháp luật khi có sự tranh chấp và mâu thuẫn giữa các bên có lợi ích khác nhau”[114,tr.264]. Hoạt động xét xử của Tòa án mang tính đặc thù riêng về phương thức áp dụng, đó là việc xét xử một cách công khai, tất cảmọi người đều được tham dựphiên tòa, trừmộtsố trường hợp pháp luật quy định. Khi tiến hành xét xử, với tư cách làchủthể áp dụng pháp luật, Tòa án tiến hành xét xửdựa trên các nguyên tắc tố tụng và trên cơsở những quyđịnh của pháp luật về nội dung và hình thức. Việc xét xử công bằng, đúng pháp luật của Tòa án không chỉ là đòi hỏi cấp bách nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện pháp
luật mà còn bảovệ tính công bằng củapháp luật trên thực tế, đồngthời, tácđộngđến ý thức pháp luật của nhân dân, đem lại niềm tincủahọ đối với pháp luật và cơquan bảo vệ pháp luật.
Nội dung xétxửcủa tòa án là xem xét, giải quyết các tranh chấp trong đời sống xã hội. Những tranh chấp này rất phong phú và đa dạng phát sinh trên các lĩnh vực khác nhau như hình sự, dân sự, kinh tế, lao động và hành chính… Đó có thể là tranh chấp phát sinh giữa các tổ chức, cá nhân với nhau trong xã hội hoặc có thể làtranh chấp giữa cá nhân, tổ chức với các cơ quan công quyền trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước, đòi hỏi tòa án phải giải quyết để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cácchủthể. Trong đó,việc tòa án giải quyết các tranh chấp hành chính được gọi là hoạt động xét xử vụ án hành chính.
Khác với phương thức giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục khiếu nại hành chính là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất thuần tuýhành pháp, theo phương châm: dùng quyền hành pháp để kiểm soát quyền hành pháp, không bảo đảm được sựkhách quan và bình đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại cũng như tính “chuyên trách” trong quá trình giải quyết, việc quyđịnh phương thức giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp do Tòaán có thẩm quyền thực hiện theo thủ tụctốtụng sẽ tạora một phương thức giải quyết tranh chấp hành chính hữu hiệutương đối độclập, dựa trên nguyên tắc“dùng quyền tư pháp để kiểm soát quyền hành pháp”, song song với các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính khác, khắc phục những hạn chế của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bằng thủ tục hành chính đồng thời đáp ứng nhu cầu khách quan của xã hội về sự bình đẳng, dân chủ giữa nhà nước và công dân, kiểm soát hữu hiệu hơn đối với hoạt động quản lí hành chính nhà nước.
Tòa án thực hiện việc xét xử theo nguyên tắcđảmbảo xét xử sơ thẩm và phúc thẩm, trong đó xét xử sơ thẩm là hoạt động xét xửở cấp thứnhất do tòa án có thẩm quyền thực hiện theo quy định của pháp luật. Sơ thẩm là cấp xét xử quan trọng vàluôn phải tiến hành trong quy trình tố tụng khi có quyết định đưa vụ án ra xét xửnhằm làm rõ nội dung, bản chất của vụ án, là nền tảng cho toàn bộ hoạt động tố
tụng, quyết định đến hiệu quả hoạtđộngxét xử. Trong lĩnh vực khoa học pháp lý, quan niệm về sơ thẩm cũng có nhiều cách hiểu khác nhau: Quan điểm thứ nhất: Sơthẩm được hiểu là xétxử một vụ án với tư cách là Tòa án ởcấpxử thấp nhất [50,Tr.836]. Quan điểm thứ hai: Sơthẩm được hiểu làlầnđầutiênđưa một vụán ra xét xử tại Tòa án có thẩm quyền [118,tr.434]. Quan niệm này có phần không đầyđủ, vì sơ thẩm không hẳn là “lầnđầu tiên” đưa một vụán ra xét xử, mà trong nhiều
trường hợp vụán có thể bị xét xử sơ thẩm lại khi có quyếtđịnhcủatòa án có thẩm quyền. Một vụ án hành chính có thể xét xử sơ thẩm nhiều lần do bị TAND cấp trên hủy để xét xửlại. Các khái niệm trên khác nhau về góc độ tiếp cận vấn đề, phạm vi khái niệm cũng rộng hẹp khác nhau. Tuy nhiên, trong các quan điểm trên vẫn thống nhất với nhau ở một số điểm coi sơ thẩm là việc xét xửmột vụ án ở cấp thứnhất do tòa án có thẩm quyền thực hiện.
Về khái niệm xét xử sơ thẩm vụ án hành chính cũng có nhiều quan niệm ở các góc độkhác nhau như đã phân tích ở mục 2.1 Chương 1 (có thể quan niệm xét xửsơ thẩm vụ án hành chính là một giai đoạn trong TTHC, là một chế định của pháp luật TTHC, là một cấpxét xửhay một hoạt động xét xử). Với tư cách là một giai đoạn trong quá trình tiến hành TTHC, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là một giaiđoạn độc lập thể hiện tập trung và đầyđủ các đặc trưng củatố tụng hành chính. Dưới góc độ là một chế định pháp luật, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính theo trìnhtựsơ thẩm. Dưới góc độ là một cấp xét xử, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là cấp xét xửthứnhất xem xét, đánh giá các chứng cứ, tài liệu có liên quan đưa ra phán quyết về tính hợp pháp của QĐHC vàHVHC. Nếu xem xét xétxửsơ thẩm vụ án hành chính làmộthoạt động xét xử thìđây được xem là hoạt động tố tụng do tòa án có thẩm quyền thực hiện theo trình tựdo pháp luậttốtụng hành chính quyđịnh khi có yêu cầu khởi kiện hoặc khi cóquyết định của tòa án có thẩm quyền để ra bản án, quyếtđịnhsơthẩm vềtính hợp pháp của QĐHC, HVHC bảo vệ quyền và lợi ích cho cá nhân tổ chức và nâng cao hiệu lực hành pháp.
Tuy nhiên, không thể tách bạch rạch ròi việc nghiên cứu xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo từng quan niệm độc lập như trên mà phải xem xét đồng thời ở các góc độ là một giai đoạn trong TTHC, là cấp xét xử thứ nhất và chú trọng nghiên cứu với tư cách là một hoạt động xét xửdo pháp luật tốtụng hành chính quyđịnh đểthấy rõ tính toàn diện về thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn xét xử. Nghiên cứu hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính có trọng tâm làm rõ quy định pháp luật TTHC về xét xửsơ thẩm, bên cạnh đó còn bao hàm các yếu tố khác có liên quan như pháp luật về mô hình tổ chức thực hiện việc xét xử, đội ngũ nhân sự cũng như các yếu tố có liên quan tácđộng đếnhiệu quả hoạtđộngxétxửsơ thẩm vụ án hành chính.
Vậy hoạtđộngxét xử sơ thẩm vụ án hành chính được xem xét bắtđầu từthờiđiểm nào? Hiện nay cũng có nhiều quan điểm khác nhau về vấn đề này. Quan điểm
thứnhất cho rằng xétxửsơ thẩm vụ án hành chính bắtđầu từkhi mở phiên tòa sơ thẩm cho đến khi kết thúc phiên tòa [73,tr.312]. Quan điểm khác cho rằng xét xử sơthẩmvụ án hành chính bắt đầu từkhi thụ lý vụ án hành chính theo yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức cho đến khi Tòa án thực hiện xong cácthủtục sau phiên tòa sơ thẩmvụ án hành chính [25,tr.164]. Như vậy, các quan niệm trên đãđề cậpđến xét xửsơ thẩmvụán hành chính ở các góc độ và theo nghĩa rộng, hẹp khác nhau. Theo nghĩa hẹp, xét xử sơ thẩm vụ án hành chínhđược hiểulà việc thực hiện trình tự xét xử tại phiên tòa sơ thẩm vụ án hành chínhbắtđầukhi có quyếtđịnhđưa vụ án ra xét xử và kết thúc khi tòa án đưa ra phán quyết về việc giải quyết các tranh chấp hành chính. Theo nghĩa rộng, đó là hoạtđộng xét xửở cấp thứnhất do tòa án có thẩm quyền thực hiện bắt đầu từ khi thụ lý vụ án hành chính theo yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức cho đến khi Tòa án thực hiện xong cácthủtục sau phiên tòa sơ thẩm vụ án hành chính. Phùhợpvớimục đích, đốitượngvà phạm vi nghiên cứu, luận án đi vào nghiên cứu xét xửsơ thẩmvụ án hành chính theo nghĩa rộng nêu trên. Nội hàm của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính bao gồm các vấn đề chính nhưđối tượng của xétxửsơ thẩm vụ án hành chính, thẩm quyền vàthủ tụcxét xửsơ thẩm vụ án hành chính, chủ thể của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính. Đây cũng chính là các vấn đề chínhđược bàn luận xuyên suốt luận án nhằm làm sáng tỏnhững vấn đề lí luận và thực trạng xét xửsơ thẩmvụ án hành chínhở Việt Nam, cũng như làm căn cứ đề ra các kiến nghị, giải pháp một cách toàn diện, có hệ thống nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính.
Từviệc phân tích các quan điểm nêu trên về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính, luận án sẽ đi vào tiếp cận khái niệm xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo nghĩa làhoạt độngtố tụng ở cấp thứ nhất do tòa án nhân dân có thẩm quyền thực hiện theo yêu cầu khởi kiện hoặc khi có quyết định của tòa án có thẩm quyền theo trình tự do pháp luật tố tụng hành chính quy địnhđểra bảnán, quyết địnhsơ thẩm phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, nâng cao hiệu lực quản lý hành chính nhà nước.
2.1.1.2. Đặc điểm xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là một giai đoạn tố tụng hành chính độc lập, là hoạt động xét xửở cấp thứnhất quyết định hiệu quả của quá trình giải quyết tranh chấp hành chính đánh giá trực tiếp về tính hợp pháp các đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính. Bởi vậy, bên cạnh những đặc điểmchung của hoạt động tố tụng, hoạtđộngxét xửsơ thẩm vụ án hành chính mang những nét đặc trưng khác
biệt so với xét xử sơ thẩm các lĩnh vực khác (hình sự, dân sự, kinh tế, lao động) vàcó những đặc thù so với xét xử vụ án hành chính theo các thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm.
Thứ nhất, xét xửsơ thẩmvụ án hành chínhđược xác lập đểgiải quyết các tranh chấp phát sinh trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước theo yêu cầu khởi kiện củamộtbên trong tranh chấp là cá nhân, tổ chức – đối tượng bị quản lý hành chính nhà nước. Đây là đặc điểm đặc thù phân biệt với thủ tục xét xử sơ thẩm các tranh chấp khác trong xã hội. Sở dĩ như vậy là vì trong quan hệ quản lý hành chính nhà nước, cá nhân, tổ chức là chủ thể phải phục tùng quyền hành pháp, quyền và lợi ích hợp pháp của họ tiềm ẩn nguy cơ có thể bị xâm hại bởi các QĐHC, HVHC của chủ thể quản lý và khởi kiện là quyền pháp lí được pháp luật trao cho họ để bảo vệquyền, lợi ích hợp pháp của mình. Các chủ thể quản lí hành chính không thể là chủthể khởi kiện bởi trong quản lí hành chính họ là chủ thể được nhân danh Nhà nước, sửdụng quyền lực Nhà nước có quyền áp đặt ý chí và buộc các đối tượng bị quản líphải phục tùng mệnh lệnh của mình. Trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước, các cơ quan nhà nước luôn cầnđảm bảo mốiquan hệ phối hợp hoạt động,mọisựsai sót nếu được các cơ quan trong bộ máy nhà nước phát hiện thìđều thực hiện được theo nguyên tắc kiểm soátnội bộ vàcó thể khắc phục kịp thời. Hơn nữa, với thẩm quyền của mình,họ hoàn toàn có khả năng ngăn chặn, xửlí các hành vi đócũng như khôi phục các hậu quả gây ra. Ngược lại, xét xử sơ thẩm các vụ án dân sự, lao động, kinh tế được phát sinh theo yêu cầu khởi kiện của bất kỳbên nào trong tranh chấp dân sự,lao động, kinh tế.Nói cách khác, xét xửsơ thẩm vụ án hành chính giải quyết các tranh chấp phát sinh từnhững bấtđồng, xungđột về lợi ích giữa các chủ thể có sự bất bình đẳng về ý chí trong quan hệ quản lí hành chính nhà nước, phát sinh do hành vi khởi kiện của đối tượng bị quản lí; xét xử sơ thẩm các vụán dân sự, lao động, kinh tế được xác lập để giải quyết các tranh chấp phát sinh từnhững quan hệ bình đẳng về ý chí giữa các bên tham gia quan hệ, phát sinh theo yêu cầu khởi kiện của một trong hai bên tranh chấp.
Bên cạnh đó, nếuxét xửsơ thẩm vụán hành chínhđược tiến hành theo yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức – quyền của đối tượng bị quản lí hành chính nhà nước; thì xétxửsơ thẩm vụ án hình sự lại được tiến hành theo yêu cầu khởi tố của cơ quan nhà nước có thẩm quyền – quyền tư pháp của cơ quan nhà nước được thực hiện đểbảo vệ lợiích chung của Nhà nước và cộng đồng xã hội. Điều đó có nghĩa, trong xét xử sơ thẩm vụ án hành chính quyền quyết định, tựđịnh đoạt của đương sựđược công nhận (đương sự có quyền khởi kiện, thay đổi, bổ sung, rút đơn khởi kiện)
và Tòa án chỉ thụ lý, giải quyết khi có đơn khởi kiện của người khởi kiện. Đặc trưng này hoàn toàn khác với xét xửsơ thẩmvụán hình sựđược thực hiện không phụthuộc vào quyền định đoạt và ý chí của người tham gia tố tụng. Hơn nữa, nếu nhưthủ tụcxétxửsơ thẩm vụ án hành chính do Tòa ánthụlý, giải quyết ngaytừgiaiđoạn tố tụng đầu tiên đến khi xét xửthì trong tố tụng hình sựdo cơ quan điều tra (chủ yếu) thụ lý trong giai đoạn tố tụng đầu tiên (khởi tố vụ án).
Mặtkhác, đây cũng là điểm đặc thù so với phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm vụ án hành chínhđược phát sinh do những sai phạmtừphía tòa án sơ thẩm trong quá trình xét xửhoặc phát hiện tình tiết mớicủa vụ án và được tiến hành khi cókháng cáo, kháng nghị hợp pháp (phúc thẩm) của đương sự hoặc viện kiểm sát hay kháng nghị của viện kiểm sát (giám đốc thẩm, tái thẩm).
Thứ hai, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính được tiến hành theo thủ tục tố tụng riêng – thủ tục TTHC chặt chẽ, mang tính đặc thù do pháp luật TTHC quy định. Từnhững đặc trưng của xét xửvụ án hành chính nói chung và xétxửsơ thẩmvụ án hành chính nói riêng mà Việt Nam và nhiều quốc gia khác đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt để quy định vềthủ tụcTTHC nói chung và thủ tục xét xửsơ thẩm vụ án hành chính nói riêng, như: Luật TTHC năm 2015 của Việt Nam, Luật Kiện tụng hành chính năm 1962 của Nhật Bản, Luật Tranh tụng hành chính năm 1989 của cộng hòa nhân dân Trung Hoa, Luật Tố tụng hành chính bên cạnh Luật về Tòa án hành chính năm 1960 của Cộng hòa Liên Bang Đức… Theo đó, pháp luật hầu hết các nước quy định xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là giai đoạnđộc lậptập trung đầy đủ và cao độ nhất các hoạt động TTHC như khởi kiện, thụ lývụ án, điều tra, xác minh, thu thập chứng cứ, tiến hành phiên tòa sơ thẩm; các bênđược tranh tụng bình đẳng, công khai trướcHội đồngxét xử. Hội đồng xétxửthực hiện việc xét xử thông qua việc điều khiển, lắng nghe các bên phát biểu, tranh luận, thông qua việc hỏi và kiểm tra, xác minh các tài liệu, chứng cứmộtcách toàn diện và khách quan nhằm làm rõ bản chất củavụán hành chính. Kết quả của phiên tòa sơ thẩm quyết định trực tiếp đến quyền và lợi ích của các bên đương sự(nếu nhưbản án, quyết định không bị kháng cáo, kháng nghị).
Thứ ba, đối tượng trực tiếp của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là QĐHC vàHVHC của cơ quan công quyền có nguy cơ ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được tòa án thụ lí theo yêu cầu khởi kiện. Tòa án sơ thẩm tiến hành xác minh, thu thập chứng cứ, áp dụng pháp luật nhằm đưa rakết luận vềtính có căn cứcủa yêu cầu khởi kiện, tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khởi kiện. Trong khi đó, đối tượng chủ yếu của xét xửphúc thẩmvụ án hành chính là
quyết định, bản án sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luậtbịkháng cáo, kháng nghị yêu cầu tòa án cấp trên xét xử lại nhằm kiểm tra tính hợp pháp và tính có căn cứ của bản án hoặc quyết định sơ thẩm đó. Đối tượng của của giám đốc thẩm hay tái thẩm vụán hành chính là tòa án cấp trên xét lạibảnán, quyếtđịnhđãcó hiệu lực pháp luật bị kháng nghị.
Thứ tư, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính không thực hiệnthủ tục“hòagiải”, “thỏa thuận”giữa các bên về việc giải quyết tranh chấp hành chính. Đây là sự khác biệt rõ với việc giải quyết các loại tranh chấp khác như tranh chấp dân sự, lao động, thương mại coi trọng sự thỏa thuận các bên. Sỡ dĩ như vậy vì quan hệ giữa các bên trong tranh chấp hành chính vốn mang tính bất bình đẳng, nội dung các tranh chấp này là quyền và lợi ích các bên, không gắn với việc sửdụng quyền lực nhà nước. Còn với tranh chấp hành chính không chỉlà sựbất đồng, mâu thuẫn giữa quyền và
lợi ích các bên mà còn liên quan đến sựổn định trật tựhoạt độngquản lí hành chính nhà nước, quyền và lợi ích chính đáng của các cá nhân, tổ chức, cộng đồng xã hội, nên nhà nước không cho phép các bên tựthỏa thuận với nhau để chấm dứt tranh chấp mà chỉ có thể tòa án tổ chức đối thoại để các bên hiểu rõ hơn về các quanđiểm, căn cứ để việc giải quyết được thuận lợi, nhanh chóng, hiệu quả.
Thứ năm, mục đích của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là nhằm duy trì, bảo vệ trật tựquản lý hành chính, hướng tới bảovệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Do đó, căn cứ pháp lýđể xét xửsơ thẩmvụ án hành chính bên cạnh tuân thủ pháp luật TTHC, còn phải căn cứ vào rất nhiều văn bản pháp luật nội dung về các lĩnh vực cụ thể trong quản líhành chính nhà nước, chủ yếu là luật công. Do vậy, đội ngũ tiến hành xét xửsơthẩm vụ án hành chính đòi hỏi phải có tiêu chuẩn về chuyên môn và năng lực đặc thù hơn thẩm phán tòa án tư pháp, bên cạnh kĩ năng nghiệpvụ xét xửcácvụ án hành chính phải là những người có kiến thức, am hiểu chuyên sâu về quản lí hành chính nhà nước.
Thứsáu,kếtquảcủaxétxửsơ thẩmvụán hành chính là nhữngbảnán, quyếtđịnh chưa có hiệu lực thi hành ngay, trừ một số trường hợp pháp luật có quy định khác.
Hoạt động xét xử sơ thẩmvụán hành chính của Tòa hành chính được thể hiện thông qua việc tòa án căn cứ vào thực tếvụán và dựa vào cơ sở pháp lí là các văn bản pháp luật để đưa ra phán quyết bằng bản án về tính hợp pháp các QĐHC, HVHC. Như vậy, kết quả xét xử sơ thẩmvụ ánhành chính được thể hiện trong bản án hành chính, quyếtđịnhsơ thẩm, “bảnán hành chính vừa là hình thức ghi nhận diễn biễn vụ án, ghi nhận sự đánh giá tính có căn cứ pháp lý của QĐHC, HVHC, quyết định kỷ
luật cán bộ, công chức bị khiếu kiện; vừa ghi nhận kết quả hoạt độngtốtụng của tòa án trong quá trình xem xét và giải quyếtvụán hành chính”[1,tr.43].Bảnán, quyếtđịnh sơ thẩmsẽ thể hiệnrõ các nội dung QĐHC, HVHC bị khởi kiện có trái pháp luật hay không? Có xâm hại trực tiếp đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức? Xác định cụ thể thiệt hại do QĐHC, HVHC gây ra trên thực tế? Xác định mức bồi thường thiệt hại mà cơ quan công quyền phải gánh chịu trước cá nhân, tổ chức?
Mặt khác sau khi xét xử sơ thẩm, bản án, quyết định sơ thẩm chủ yếu chưa cóhiệu lực pháp luật và chưa được thi hành trong một khoảng thời gian nhất định, có thể bị kháng cáo, kháng nghị để xem xét lại theo thủ tục phúc thẩm. Tuy nhiên, một số nước cho phép đối với những vụ án đơn giản, ít nghiêm trọng có thể xét xửsơthẩmđồng thời chung thẩm và bản án hoặc quyết định có hiệu lựcthi hành ngay
(cộng hòa Pháp) hay ở Việt Nam đối với xét xử sơ thẩm vụ án hành chính đối với khiếu kiện danh sách cử tri ( Điều 11 Luật TTHC năm 2015). Đây là đặc điểm đặc thù của xét xử sơ thẩm, phân biệt với xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm vụán hành chính. Bởi kết quả của xét xử phúc thẩm là các bản án, quyết định có hiệu
lực pháp luật ngay sau khi tuyên của Tòa án; kết quả của xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm là quyết định có hiệu lực pháp luật ngay sau khi tuyên của Tòa án.
2.1.2. Vị trí, vai trò của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
2.1.2.1. Vị trí của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính trong tố tụng hành chính Tòa án thực hiện việc xét xử vụ án hành chính đảm bảo theo nguyên tắc xét xử
sơ thẩm và phúc thẩm, trong đó xét xử sơ thẩm là hoạt động xét xửở cấp thứnhất do Toà án được giao thẩm quyền thực hiện theo quy định của pháp luật. Vị trí của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính được tính bắt đầu từkhi thụ lý vụ án hành chính theo yêucầukhởi kiện của cá nhân, tổ chức cho đến khi Tòa án thực hiện xong các thủ tục sau phiên tòa sơ thẩmvụ án hành chính. Giai đoạn xét xửsơ thẩmvụ án hành chính có vị trí quan trọng trong toàn bộ quá trình tố tụng hành chính. Có thểnói xét xửsơ thẩm là giai đoạn trọng tâm của hoạt động tố tụng hành chính. Các hoạt động tố tụng như khởi kiện, xem xét đơn khởi kiện, thụ lý vụ án, điều tra, xác
minh, thu thập chứngcứ… đều nhằm đưa raphán quyết về tínhhợppháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện.
Xét xử sơ thẩm là giai đoạn tố tụng hành chính độc lập, phản ánh tập trung đầyđủ tính đặc thù của tố tụng hành chính, mọitài liệu chứng cứthu thậpđược sẽđượcxem xét, đánh giá một cách khách quan, toàn diện, trực tiếp, công khai tại phiên toà; người bị kiện và người khởi kiệnđược tranh luận công khai trước hội đồng xét xử;quyền và nghĩa vụ của người tiến hành tố tụng và người tham gia tố
tụng cũng như quyền và nghĩavụgiữa cácđương sựđược thực hiệnmột cách công khai, đầy đủ nhất trong thủ tục xét xử sơ thẩm vụ án hành chính từ đó đưa ra phán quyết đánh giá về tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị kiện, làm sáng tỏ bản chất vụ ánhành chính theo yêu cầu khởi kiện bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cánhân, tổ chức, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lí hành chính nhà nước.
Xét xử vụ án hành chính là cấp xét xửthứnhất, tạo cơ sở, tiền đề cho các giaiđoạn xétxửtiếp theo. Hoạtđộngtố tụng hành chínhđượcxác định như một quy trình thực hiện các các giai đoạn nhằm giải quyết tranh chấp hành chính, mà giaiđoạn trước là tiền đề của giai đoạn kế sau và giai đoạn sau là hệ quả của giai đoạn trước nó. Theo đó, quy trình giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính có thể bao gồm các giai đoạn xét xử sơ thẩm và xét xử phúc thẩm, thủ
tục giám đốc thẩm, tái thẩm, thi hành bản án và quyết định của tòa án. Trong đó, thủ tục xét xử sơ thẩm là thủ tục bắt buộc và luôn phải thực hiện khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử. Các giai đoạn sau có được thực hiện hay không phụ thuộc nhiều vào hiệu quả của thủ tục xét xử sơ thẩm vụ án hành chính. Hay nói cách khác, nếu không có giai đoạn xét xửsơ thẩmvụ án hành chính sẽ không thểthực hiện giai đoạn xét xửphúc thẩm, thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm. Bởi, việc xétxửphúc thẩm chỉ đặt ra khi có kháng cáo, kháng nghịcủa đương sựvà viện kiểm sátđốivới bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật. Giám đốc thẩm, tái thẩm lànhững thủ tục đặc biệt có tính chất kiểm tra, xem xét lại bản án và quyết định đã cóhiệu lực của pháp luật. Giám đốc thẩm là xét lại bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị vì phát hiện có những vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong quá trình xét xử vụ án ở các giai đoạn tố tụng. Thủ tục tái thẩm được áp dụng để xem xét lại bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị vì có những tình tiết mới được phát hiện có thể làm thay đổi cơ bản nội dung của bản án hoặc quyết định mà tòa án đã không biết được khi ra bản án hoặc quyếtđịnh đó.Giai đoạn thi hành án cũng chỉ có thể thực hiện được khi có bản án, quyếtđịnh hành chính sơ thẩm có hiệu lực pháp luật.
2.1.2.2. Vai trò của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính * Về chính trị – xã hội
Thứ nhất, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính góp phần đáp ứng những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân.
Khi nóiđếnnhànướcpháp quyền là phải đề cập đến haimặtcơ bản là bảođảm dân chủ và tổ chức quyền lực nhà nước mà trong đó vai trò của pháp luật đượcđề cao.Để đáp ứngđòihỏi của nhà nước pháp quyền thì phải giải quyết cácvấnđề
quan trọng: phải tạo được ý thức coi trọng pháp luật; xác định đúng đắn trách nhiệm qua lại giữa nhà nước và công dân; bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân; đảm bảo tính hợp hiến của các thể chế, tổ chức, chính sáchvà vấn đề tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước [106,tr.213]. Theo A.I.Kôvalencô, Nhà nước pháp quyền phải có sự chấp hành và tuân thủ thường xuyên pháp luật của tất cả các công dân, nhữngngườicó chức vụ, các cơ quan và tổ chức; quy định trách nhiệm tương hỗ của công dân và nhà nước trong phạm vi của pháp luật hiện hành; đảm bảo các quyền và tự do của công dân [13,tr.33].
Trong nhà nướcpháp quyền, việc bảo vệquyền và lợiích củacông dân làcông việc được đặt lên hàng đầu. Mục đích của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính làthông qua việc xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC, có thể phát hiện những sai phạm trong quá trình thực thi quyền hành pháp, hủy bỏ QĐHC sai trái hoặc buộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấm dứt HVHC trái pháp luật, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, là một phương tiện hữu hiệu bảo vệ quyền con người, quyền tựdo, dân chủcủa công dân. Xét xửsơ thẩmvụán hành chính càng tiến hành nhanh chóng, chính xác bao nhiêu thì càngbảovệ kịp thời và hữu hiệu các quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức bấy nhiêu, góp phần đáp ứng các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của dân, do dân và vì dân, củng cốniềm tin của người dân đối với cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan tư pháp nói riêng. Làm được điều này sẽ góp phần lớn vào công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Thứ hai, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính có vai trò quan trọng đốivớikiểm soát việc thực thi quyền hành pháp, góp phần duy trì, bảo vệ và thúc đẩy phát triển trật tự quản lí hành chính nhà nước, ổn định chính trị- xã hội.
Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính được xây dựng trên nguyên tắc “dùng quyền tư pháp để kiểm soát hoạt động hành pháp”, thông qua đó góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lí hành chính nhà nước, nâng cao trách nhiệm của cán bộ, công chức. Cụ thể, xét xử sơthẩm vụán hành chính được tiến hành tốt, khoa học, khách quan sẽ tạo ra một cơ chế tư pháp độc lập giám sát hoạt động hành pháptừđó góp phần đề cao trách nhiệm của nền hành chính quốc gia và hệ thống tư pháp trong nhànước pháp quyền. Cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan nhànước khác, tổ chức, cá nhân có thẩm quyềnsẽ thận trọng hơn khi ban hành các QĐHC và thực hiện các HVHC ngăn ngừa hành vi vi phạm pháp luật từ phía cơ quan nhà nước, cán bộ công chức; khắc phục tình trạng quản lý theo mệnh lệnh đơn thuần và áp đặt tuỳtiện của quyền hành pháp đối với xã hội, hạn chế; nêu cao tinh thần trách nhiệm của
cơ quan công quyền, đẩymạnh hiệu quảhoạt độngquản lí hành chính nhà nước. Trong trường hợp ngược lại, người bị kiện cũng có cơ hội chứng minh vàbảovệđược tính đúng đắn, hợp pháp của QĐHC, HVHC bị kiện, đảm bảo trật tự kỉ cương trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Có thể nói,“xét xửvụán hành chính là một trong những hoạt động, thông qua đó, Nhà nước, xã hội và công dân đánh giá hiệu quả quản lí của Nhà nước cũng như năng lực điều hành của cán bộ, công chức nhà nước”[73,tr.103].
Thứ ba, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính có vai trò quan trọng trong việcbảođảmsựbình đẳng giữa cá nhân tổ chức vớicơ quan công quyền trong hoạtđộng TTHC, góp phần đảm bảo công bằng xã hội.
Trong xét xửsơ thẩmvụ án hành chính, vị trí, quyền nghĩa vụ của các bên đương sựlà hoàn toàn bình đẳngvớinhau. Đối vớicá nhân, tổ chức là người khởi kiện họkhông cònvịtrí bị quản lí, phải phục tùng các mệnh lệnh đơn phương màthể hiện rõ nhất quyền tự quyết trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi có tranh chấp với cơ quan nhà nước. Giai đoạn xét xử sơ thẩm thể hiện rõ nét nhất quyền tự quyết việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khi có tranh chấp với cơ quan nhà nước. Thông qua phiên tòa sơ thẩm, cá nhân, tổ chức là đối tượng bị quản lí được phát biểu, trình bày quan điểm, tranh luận, đối đáp một cách bình đẳng, công khai với cơ quan công quyền; quyền và nghĩa vụ tố tụng các bên đượcbảo đảmthực hiện công khai và đầyđủ nhất. Hội đồng xét xửsẽ làm rõ bản chấtvụ án thông qua việc lắng nghe các bên đương sựphát biểu, tranh luận; xem xét, đánh giá các tài liệu, chứng cứ một cách khách quan và toàn diện, từ đó ra phán quyết đúng pháp luật về tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị kiện khôi phục quyền vàlợiích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, bảo đảm dânchủvà công bằng xã hội. Có thể thấy chỉ tại Tòa án, người khởi kiện (đối tượng quản lý hành chính nhànước) mới thể hiện được quyền bình đẳng đối với người bị kiện (chủ thể quản lýhành chính nhà nước)trong việc tranh luậnđể đi đến chân lí khách quan.“Tòa hành chính sẽ thể hiện một trong những đặc trưng lớn, cơbảncủanhà nước pháp quyền, chứng tỏ sựhiện diện quanhệ bình đẳng giữa nhànước và công dân nhờmột công cụbảođảmcao nhất quyền của cá nhân..” [112,tr.10]. Xét xử sơ thẩm vụán hành chính vì vậy góp phần trực tiếp vào công cuộc mở rộng dân chủ, xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay ở nước ta.
Thứ tư, xét xử sơ thẩm vụ án hành chínhđượctiến hành đúngđắn sẽtiết kiệm chi phí, thời gian, công sức của cá nhân, tổ chức và xã hội, đồng thờiđảmbảo sựthông suốt của nền hành chính. Ngược lại, nếu như xét xử sơ thẩmvụán hành chính
không thực hiện tốt, không đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì sẽ dẫn đến việc kháng cáo, kháng nghị đến các cấp xét xửtiếp theo hoặc nếu chất lượng xét xửsơ thẩm thấp, nhiều trường hợp phải hủyán giao xét xửlại dẫnđến kéodài quá trình tố tụng, gây tốn kém chi phí, thời gian của Nhà nước và các bên đương sự đồng thời gây ảnh hưởng đến niềm tin của người dân vớiNhà nước và pháp luật, gây bất ổn trong xã hội như PGS.TS Phạm Duy Nghĩađã nhận định:
“Nếu tòa án tiếp tục thiếu tin cậy thì người dân sẽ tìm đến các phương pháp giải quyết tranh chấp ngoài tòa, công lý không được xác lập thì nguy cơ bất ổn tăng nhanh… Ngoài ra, tư pháp non yếu thì hành pháp lạm quyền, công chức có nhiều cơhội lạm dụng quyền lực công mà không bị truy hỏi về trách nhiệm chính trị cũng như pháp lý trước người dân” [128].
Ngoài ra, do sựphát triển của đời sống kinhtếxã hội, yêu cầu dân chủ hóa mọi mặt của đờisống xã hội và xu hướng mở rộng phạm vi quản lí hành chính nhànướcmà tranh chấp hành chính ngày càng đa dạng, phong phú, phức tạp, nhu cầu về khởi kiện vụ án hành chính vì thế ngày một tăng. Do đó, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính thực hiện có hiệuquả sẽ đápứng tốt hơn nhu cầu giải quyết tranh chấp hành chính giữa người dân với cơ quan công quyền đảm bảo công bằng và ổn định trật tựquản lí hành chính nhà nước, trật tự công bằng xã hội.
* Về phƣơng diện pháp lý
Thứ nhất, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính có vai trò và ý nghĩa to lớn đối với hiệu quả hoạt động TTHC. Cụ thể, nếu quá trình xét xử sơ thẩm vụ án hành chính được thực hiện một cách khách quan, công bằng, đúng pháp luật thì bản án, quyếtđịnh sơ thẩm vụ án hành chính được tuyên đảm bảo tính hợp pháp, hợp lí, các bên hài lòng với kết quả giải quyết của tòa án, không thực hiện việc kháng cáo, viện kiểm sát không kháng nghị do đó bản án, quyết định sơ thẩm có thể phát sinh hiệu
lực và được thi hành ngay, kết thúc được quá trình TTHC một cách nhanh chóng vàhiệu quả, bảo vệ kịp thời quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức đồng thời đem lại niềm tin của người dân với cơ chế giải quyết tranh chấp này.
Thứ hai, xét xửsơ thẩmvụ án hành chính có ý nghĩa là cơ sở cho các giaiđoạn tiếp theo của TTHC. Theo đó, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là cấp xét xửthứnhất, những giai đoạn xétxửsau này“nếu có”thuậnlợihay không phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng của xét xử sơ thẩm. Cơ sở lí luận và thực tiễn đều cho thấy,
nếu cấp sơ thẩm thực hiện chính xác, nghiêm túcsẽ giảm thiểu việc đưa vụ án ra giải quyếtở các cấptiếp theo. Nếu có kháng cáo, kháng nghị thì bản án, quyếtđịnh sơ thẩm được tiến hành đúng đắn sẽ là cơ sở cho các cấp cao hơn, tạo ra sự thuận
lợi cho các giai đoạn xét xử sau này, còn nếu chất lượng xét xử sơ thẩm thấp tòa án cấp phúcthẩm sẽphải xem xét, đánh lại cụ thể các tình tiết, chứng cứ, chứng minh làm sángtỏ lại bản chất vụ án, nhiều trườnghợpphải hủyán và giao cho tòa sơ thẩm xét xử lại kéo dài thời gian tố tụng, gây tâm lí không tốt cho người dân.
Thứ ba, xét xử sơ thẩm vụ án hành chính vai trò tích cực trong việc giáo dục pháp luật, nâng cao trình độ và kiến thức pháp lí cho cả chủ thể tiến hành TTHC vàchủ thể tham gia TTHC. Đối với chủ thể tiến hành tố tụng, thông qua hoạt động xét xửsơ thẩm là giai đoạn tập trung đầy đủ và cao độ nhất các quy trình tố tụngtừthụ lí, chuẩn bị xétxửđặcbiệt quá trình thẩm tra, thu thập chứng chứ, tài liệu, tổ chức phiên họp đối thoại đến tiến hành phiên tòa sơ thẩm…vì vậy trình độ nghề nghiệp, kĩ năng tố tụng của thẩm phán, hội thẩm, kiểm sát viên và thư kí tòa án không ngừng được trau đồi, nâng cao. Các thẩm phán sẽ được tích lũy kinh nghiệm xét xửvà chuyên sâu hơn về kiến thức quản lí hành chính qua việc xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh ở các lĩnh vực khác nhau của quản lí hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, đối với người tham gia tố tụng, phiên tòa sơ thẩm vụ án hành chính thường được tiến hành công khai, thể hiện toàn diện và đầyđủmọi hoạt động TTHC nên mọi người có điều kiện tham dự phiên tòa, qua đó giáo dục, nâng cao ýthức pháp luật củangười tham gia tố tụng nói riêng và người dân nói chung. Hơn nữa, bằng việc cho phép người dân được tranh tụng nhằm làm sáng tỏ bản chất vụ án và ra phán quyết đúng đắn sẽ giúp cho người dân hiểu biết hơn về pháp luật nói chung và pháp luât TTHC nói riêng, thực hiệnđược đầyđủ quyền, nghĩa vụ của mình, tạo dựng niềm tin vào việc giải quyết tranh chấp hành chính theo con đường tư pháp tại Tòa án cũng như hoạt động quản lí hành chính.
Thứ tư, xét xửsơ thẩmvụ án hành chính có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện pháp luật về quản lí hành chính nhà nước.
Khi xét xử sơ thẩm vụ án hành chính, tòa án sẽ xem xét tính hợp pháp của việc ban hành các QĐHC, thực hiện các HVHCbị kiện, đánh giá đượcnhững sai lầm của cơ quan có thẩm quyền trong quá trình áp dụng pháp luật để ban hành các quyếtđịnh, thực hiện các hành vi này; đồng thời các phán quyết của tòa án phải dựa trên cơ sở pháp lí là các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có nhưvậy mới xácđịnh đượctínhhợpphápcủaQĐHC, HVHC. Qua đó phát hiện,chỉrađược những khiếm khuyết, hạn chế trong chính hệ thống pháp luật về quản lí hành chính nhànướcbằng thẩm quyền kiến nghị với cơ quan nhà nướccó thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ những văn bản quy phạm pháp luật, QĐHC, HVHC cóliên quan đến việc giải quyết vụ án hành chính có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật,
văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhànước cấp trên. Những kiến nghị,đềxuất của tòa án trong quá trình xét xử sơ thẩm vụ án hành chính sẽ có ý nghĩa cho việc hoàn thiện pháp luật về quản lí hành chính nhà nước, góp phần hoàn thiện hệthống pháp luật nói chung.
2.2. Nội dung cơ bản của xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
