HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM

MỞ ĐẦU

1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Khiếu nại, tốcáo là quyền cơbảncủa công dânđược Hiến pháp ghi nhận. Quyền khiếu nại, quyền tốcáo cóvịtríđặcbiệt quan trọng tronghệthống các quyền công dân, quyền con người. Thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo là thực hiện quyền dân chủ trực tiếp. Một mặt, quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền tự vệ, phản kháng trước các hành vi vi phạm pháp luật khi quyền, lợi ích của mìnhbịxâm hại;mặtkhác, thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo công dân tham gia vào quá trình kiểm tra, giám sát xã hội; kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước.

Thông qua khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo các cơ quan nhà nước tiếp nhận yêu cầu của công dân về bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người bị hại.Đồng thời cảnh báo cho Nhà nước về những khiếm khuyết, bất cập của cơ chế, chính sách, về những yếu kém của hệ thống quản lý và đòi hỏicầnphải được khắc phục; cảnh báovềnhững vấn đềcủa xãhộivà quản lý. Thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo công dân hướng vào những quyết định, hành vi trái pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc của ngườicó chức vụ, quyềnhạnnhất địnhhoặc các cá nhân trong xã hội; góp phần quan trọng vào bảo đảm quyền con người, quyền công dân; bảo đảm sựtuânthủnghiêm minh pháp luật, tăngcườngkỷluật Nhànước và nâng cao hiệu lực, hiệuquảquản lý của các cơ quan, tổchức. Mặc dù vậy, khi việc thực hiện các quyền này, công dân luôn phải đối mặt với những thách thức vềquyền, lợi ích bị ràng buộc bởi các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền: bởi yếu thế so sánh giữa một cá nhân với một tổ chức. Do vậy, có thể thấy rằng quyền khiếu nại, quyền tốcáochỉcóthểđược bảo đảmthực sựtrong những điều kiện chính trị, xã hội nhất định.

Luật Khiếu nại, tốcáođược ban hành năm 1998 và sửa đổi, bổsung qua các năm 2004, năm 2005 đã góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo, giữ vững ổn định chính trị và an toàn xã hội. Tuy nhiên, tình hình khiếu nại, tốcáo hiện nayvẫndiễn biến phức tạpvớinhiều vụ, việc diễn ra gay gắt, kéo dài, nhiều đoàn đông người đi khiếunạivà khiếunại vượtcấp;đã xuất hiện khiếu nại, tố cáo có tổ chức hoặc do nhiều người cùng liên kết, gây sức ép đốivới các cơ quan nhànước;có trườnghợpkhiếunạikhôngđúng, tố cáo sai sự thật, cá biệt có trường hợp người khiếu nại, tố cáo có hành vi vi phạm pháp luật, gâyrốitrậttựcông cộng, hành hungngườithi hành công vụ.

Một trong những nguyên nhân quan trọng đưa đến tình trạng trên là do sựkhông thống nhất, thiếu tínhđồngbộvà cósựchắp vá của pháp luật vềkhiếu nại, tố cáo hiện nay: nhiều quy định còn mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu tính cụ thể; các quy định pháp luật về cấp giải quyết khiếu nại đã ảnh hưởngđến tính độc lập, khách quan của quá trình giải quyết. Trong khi pháp luật quyđịnh giải quyết khiếu nại, tố cáo là thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước; việc giải quyết phải tuân theo các quy định của pháp luật; tôn trọng sựthật khách quan, bảo đảmtính công khai, công bằng;đềcao trách nhiệm của cơ quan, tổchức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết cũng như quyền vànghĩa vụ của người khiếu nại, người tố cáo. Nhưng thực tế vẫn còn phổ biến những hiệntượngđùn đẩy, không thực hiệnđầy đủcác quyđịnhcủa pháp luật làm ảnhhưởngtrực tiếp đến quyền, lợi ích của người dân, đưa đếntình hình trật tự xã hội phức tạp và một số địa phương đã bỏ lỡ cơ hội đầu tư, phát triển.

Nhànước Cộng hoà xãhộichủnghĩa Việt Nam là Nhànước pháp quyền xãhộichủnghĩa, nhànước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Xây dựng Nhànước pháp quyền Việt Nam làbướcđi có tínhtấtyếukhách quan của thờikỳquáđộxãhộichủnghĩa ởnước ta. Đó làquá trình lâu dài vớinhiều nộidung phải thực hiện. Trongđó,việc hoàn thiệnhệthống pháp luật làmộtnộidung quan trọng. Như Vănkiện Đại hội đại biểu ĐảngCộng sản Việt Nam lần thứ X chỉ rõ: việc xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa phải trên cơ cở “Hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp luật. Xây dựng hoàn thiện cơchếkiểm tra, giám sát tínhhợphiến, hợppháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền” [19, tr.126].

Xây dựng Nhà nước pháp quyền là một quá trình, đòi hỏi phải có một hệ thống pháp luật đồng bộ, hoàn chỉnh, pháp chế phải được bảo đảm, quyền con người, quyền công dân phải được tôn trọng vàbảovệ. Pháp luật khiếu nại,tốcáo làmộtbộphận khôngthểtách rời của hệthống pháp luật nói chung và là pháp luật về quyền bảo vệ quyền, bảo vệ các giá trị, chuẩnmựcđãđượcpháp luật quyđịnh.Bởithế, việc nghiêncứuhoàn thiệnhệthống pháp luật nói chung không thể tách rời những vấn đề về pháp luật khiếu nại,

tố cáo và ngược lại. Khiếu nại, tố cáo là hiện tượng có tính pháp lý, chính trịvà xãhộisâu sắc cho nên giải quyết khiếu nại, tốcáo phải được thực hiện theo những yêu cầu có tính nguyêntắcvềthẩm quyền, trình tự, thủtục; bảo đảm tôn trọng sự thật khách quan của vụ, việc; bảo đảm tính công khai, công bằng trong quá trình giải quyết; đề cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cánhân có thẩm quyền; đề cao quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người tốcáo. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng Cộng sản Việt Nam đã chỉ rõ để phát huy dân chủ, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền ở nước ta cần phải tiếp tục bổ sung, hoàn thiện Luật Khiếu nại và tố cáo[19, tr. 125 – 129].

Trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân, Nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ công dân, bảo vệ các quyền cơ bản của con người. Xuất hiệnsựcần thiết phải cân bằng giữa yêu cầu của cảicách hành chính và yêu cầu đẩy mạnh phát triển kinh tế, giữ vững ổn định xã hội với yêu cầu của xu thế hội nhập quốc tế. Do vậy, các quy định của pháp luật nói chung và pháp luật khiếu nại, tố cáo nói riêng không những phải phù hợp vớithực tiễn Việt Nam mà còn phải đáp ứng yêucầuhội nhập;có sựtương thích giữa pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế, phù hợp giữa những cam kết của Việt Nam với các nước và quốc tế.

Thực trạng và những đòi hỏi trên đã và đang đặt ra cho các nhà nghiên cứuvà hoạt độngthực tiễn nhu cầu bức thiết phải giải đápnhững vấn đềlýluận và thực tiễn đốivới pháp luật khiếu nại, tốcáo và thực thi pháp luật khiếu nại, tốcáo phùhợpvới những yêucầucủa tiến trình xây dựng Nhànước pháp quyền Việt Nam. Do vậy việc nghiên cứu vấn đề “Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tốcáo trongđiềukiện xây dựng Nhànước pháp quyền Việt Nam” là đòi hỏi có tính khách quan, cấp thiết vừa có tính lý luận vừa có tính thực tiễn hiện nay.

2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

3. MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN 3.1. Mục đích nghiên cứu của Luận án

Trên cơ sở nghiêncứumộtcách có hệ thống nhữngvấn đề lýluận cơbản và thực tiễn thi hành pháp luật khiếu nại, tố cáo trong điều kiện xây dựng Nhànước pháp quyền Việt Nam, Luận án đưa ra những kiến nghịvềhoàn thiện pháp luật khiếu nại, tốcáo góp phầnbảo đảmquyền con người, quyền công dân, thúc đẩy tiến trình xây dựng nhà nước của dân, do dân, vì dân.

3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án

Để đạt được mục đích trên, Luận án có nhiệm vụ sau:

– Làm rõ những vấn đềlý luận cơ bản vềhoàn thịên pháp luật khiếu nại, tố cáo; những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền đối với pháp luật khiếu nại, tố cáo;

– Làm rõ quá trình hình thành và phát triển của pháp luật khiếu nại, tốcáo ở nước ta từ khi có nhà nước dân chủ nhân dân đến nay;

– Đánh giá thực trạng pháp luật khiếu nại, tố cáo và việc thi hành pháp luật khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam hiện nay;

– Phân tích những yêucầukhách quan và đưa ra những kiến nghịvề sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.

4. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

“ Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo trong điều kiện xây dựng Nhànước pháp quyền Việt Nam” là một đề tài rộng, vừa có tính lý luận lại vừa cótính thực tiễn. Nó liên quan đến hầu hết các quy định của pháp luật trong hệthống pháp luật của Nhà nước ta; liên quan đến nhiều lĩnh vực hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước. Do vậy, trong phạm vi nghiên cứu này, Luận án xác định đối tượng, phạm vi nghiên cứu cụ thể như sau:

Đốitượngnghiêncứucủa Luận án là những vấn đềlý luận và thực trạng về pháp luật khiếu nại, tốcáo và thực hiện pháp luật khiếu nại, tốcáo của các cơ quan hành chính nhànước được xem xétgắnvớimục tiêu xây dựng Nhànước pháp quyền Việt Nam. Pháp luật khiếu nại, tốcáo đượcthểhiện tập trung tại các văn bản pháp luật quy định về quyền khiếu nại,quyền tốcáo; thẩm quyền, trách nhiệm và trìnhtự,thủtục giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo.

Trong hầu hết các văn bản pháp luật chuyên ngành đều có các quy định vềnộidung quyền khiếu nại, quyềntốcáo. Do vậy, trong quá trình nghiên cứu, Luận án lấy việc phân tích Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản luật vềkhiếu nại, tốcáo làm trọng tâm và xem xét chúng trongmốiliênhệvớicác quyđịnhvềnộidung quyền khiếu nại, quyềntốcáo trongmộtsốvăn bản pháp luật chuyên ngành.

5. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Luận án được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng các nguyên tắc, phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin; vận dụng quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam và tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; vận dụng những quan điểm cơ bản của Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Các phương pháp nghiên cứu được sửdụng là phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử và các phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống hoá, tổng kết thực tiễn, phỏng vấn và khảo sát điều tra, so sánh, lịch sử.

6. ĐÓNG GÓP VÀ Ý NGHĨA KHOA HỌC CỦA LUẬN ÁN

Đâylà công trình khoa họcnghiêncứumộtcáchhệthống, sâu sắc những vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam. Những đóng góp và ý nghĩa khoa học của Luận án thể hiện ở những nội dung chủ yếu sau:

Mộtlà, Luận án đãgiải đápvàbổsungđược mộtsốvấn đềlý luận khoa học cơ bản vềpháp luật KNTC và hoànthịênpháp luật KNTC trongđiều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, cụ thể: xây dựng và làm rõ bản chất các khái niệm khiếu nại, tố cáo; khái niệm về pháp luật khiếu nại,

tốcáo vànộihàm của pháp luật khiếu nại, tốcáo; làm rõ quyền khiếu nại, quyền tố cáo đặt trongmốiliên hệ với quyền con người, quyền công dân vànhững yêu cầu của Nhà nước pháp quyền Việt Nam.

Hai là, trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận chung về khiếu nại, tốcáo và pháp luật khiếu nại, tố cáo, những yêu cầu đặt ra của Nhà nước pháp quyền, Luận án đã đưa ra những tiêu chí rất cơ bản, cụ thể để xem xét, đánh giá về sự hoàn thiện của pháp luật khiếu nại, tố cáo. Đây sẽ là những căn cứcó tính khoa học, tính thực tiễn để định hướng và thực hiện hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo phục vụ trực tiếp cho mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt nam.

Ba là, từ việc phân tích cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn của quá trình hình thành, phát triển pháp luật khiếu nại, tố cáo, Luận án đưa ra những kết luận có giátrịkhoa học vềthực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật khiếu nại, tốcáo ở nước ta hiện nay

Bốn là, Luận án đã phân tích những đòi hỏi có tính khách quan, đề xuất những giải pháp có tính khoa học và tính thực tiễn về hoàn thiện các quy định của pháp luật khiếu nại, tốcáo đáp ứngyêucầuxây dựng Nhànước pháp quyền Việt Nam.Đềxuất cụ thể việc hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính đáp ứng được những yêu cầu về phương diện lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.

Năm là, từ các kết quả nghiên cứu, Luận án sẽ góp phần quan trọng vào việc bổ sung, phát triển lý luận khoa học về pháp luật khiếu nại, tố cáo; Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu phục vụ cho việc nghiên cứu hoàn thiện các chế định pháp luật về bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Ngoài ra, Luận án còn cóthểđược sửdụng làm tài liệu tham khảo, nghiên cứu, giảng dạyvềpháp luật khiếu nại, tốcáo trong các cơsởđàotạo, bồidưỡngkiến thức quản lý nhànước vàđàotạo, bồidưỡngkiến thức pháp luật liên quanđến pháp luật khiếu nại, tố cáo.

7. KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN

Ngoài phầnMởđầu, Kếtluận, Phụlục, Tài liệu tham khảo, Luận án gồm ba chương:

Chương 1. Cơsởlý luậnvềhoàn thiện pháp luật khiếu nại,tốcáo trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam.

Chương 2. Sự hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam.

Chương 3. Những quanđiểmvà giải pháp hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam.

12

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN

XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM

1.1. KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ QUYỀN KHIẾU NẠI, QUYỀN TỐ CÁO 1.1.1. Khái niệm về khiếu nại, tố cáo

1.1.1.1. Khái niệm về khiếu nại

Khiếu nại, tố cáo là một hiện tượng xã hội, nó như một phản xạ có tính tựnhiên trước những quyết địnhhoặc hành viđược conngườinhận thức làkhông đúng quy định, không phùhợpvớinhững giá trị, chuẩn mực chung

được Nhà nước hoặc xã hội thừa nhận. Khiếu nại và tố cáo là hai khái niệm riêng biệt được các công trình nghiên cứu đềcập đến ởnhững góc độkhác nhau.

Khiếu nại theo nghĩa La tinh được giải nghĩa tương ứng với từ“Complaint”. Đólàsựphàn nàn, ca thán, phản ứng, bấtbình của ngườinào đóvềvấn đềcó liên quanđếnbảnthânhọ.Tiếpcậntừphương diện ngôn ngữ,TừđiểnTiếng Việt giải nghĩa khiếunạilà sựđềnghị cơ quan có thẩm quyền xétmộtviệc làm mà mình khôngđồngý, cho là trái phép hay không hợp lý. Khiếu nại lên cấp trên. Đơn khiếu nại [68, tr. 499].

Từ điển Pháp luật Anh – Việt xác định khiếu nại là “bước mở đầu trong vụ kiện dân sự” [31, tr. 87]. Một quan niệm khác lại cho rằng khiếu nại là việc yêucầucơ quan nhànước, tổchức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi íchhợppháp của bảnthân người khiếu nại hay người khác [31, tr. 206].

TheoTừđiểnBách khoa Việt Nam, khiếunạilà việc công dân, cơquan, tổ chức, cán bộ, công chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỉ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đólà trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi íchhợppháp của mình. Khiếunạilà

13

mộttrong những quyền cơbảncủacông dân được Hiến pháp và pháp luật nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ghi nhận. Có hai dạng là khiếu nại hành chính và khiếunạitư pháp: khiếunạihành chính cóđốitượnglà một hành vi hay một quyết định hành chính trái pháp luật của cơ quan hành chính nhànước;khiếunạitư pháp cóđốitượnglàmộtviệc làm hoặc mộtquyết định trái pháp luật trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án [63, tr. 506].

Một số công trình cho rằng khiếu nại là quyền được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết địnhhoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhànước của các cơ quan hoặc nhân viên nhànước [102, tr. 429]; khiếunạilàviệc đề nghị cơ xem xét lại quyết định, hành vi trái pháp luật, không hợp lý, xâm phạm đến quyền, tự do lợi ích hợp pháp của mình [91, tr. 20].

Mỗi quan niệm phản ánh cách tiếpcậnkhác nhauvềkhiếu nại. Quan niệm thứ nhất và thứ hai tiếp cận khiếu nại thông qua việc giải nghĩa từ vựng, ngữnghĩa thuần tuý,lộttảđược dấuhiệu đặc trưng của khiếu nại: đólàsựphản ứng, sựbấtbình, phàn nàn của ngườicó liên quan. Nó phản ánhđược tính chấttựnhiên, tính chất xãhộicủa khiếu nại, nónảysinh làsựtấtyếu trong đời sống xã hội.

Quan niệmthứba và quan niệmthứtư tiếpcậnkhiếunạitừphương diệncủakhoa học luật. Theođókhiếunạithuộc vềquyền năng pháp lý của người liên quan đến vụ, việc; khởi sự làm phát sinh các sự kiện pháp lý. Các quan niệm này đề cập đến quyền yêu cầu, quyền đòi hỏi về sự can thiệp của cơ quan có thẩm quyền giải quyết vụ, việc khi phát hiện có vi phạm pháp luật; tính bất hợp pháp của hành vi và công dân có quyền yêu cầu sự can thiệp của Nhà nước trong việc phán xét các hành vi đó.

TừđiểnBách khoa [63, tr.506]đềcậpkhái niệm chung và phân chia khiếu nại thành khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp đã làm rõ hơn bản chất của khái niệm. Tuy nhiên ởđây, việc xác địnhkhái niệm và phân chia

14

khái niệm là thiếu nhất quán, không có sự liên hệ về các dấu hiệu chung của cùng một khái niệm. Cụ thể, trong khi xác định khái niệm khiếu nại là hướng vào các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật mà coi khiếu nại tư pháp lại là dạng riêng thì không phù hợp.

Quan niệmvềkhiếunạitrong các công trình [102, tr.429], [91, tr.20] phần nào đã tiếp cận đến bản chất của khái niệm khiếu nại, nêu ra khía cạnh về quyền của chủ thể được xác lập bằng các quy định pháp luật và đặt trong mối quan hệ với các cơ quan với cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Trên cơsởphân tích các nhóm quan niệm trên, từgóc độlý luận vàthực tiễn chúng ta đi đếnnhận diệnbảnchất của khiếunạinhư sau:Vềphương diện xã hội, khiếu nại là một hiện tượng phản ánh sự phàn nàn, bày tỏthái độ bất bình của người dân đến cơ quan, tổ chức, người có chức trách đối vớiviệc làm hoặc quyết địnhcủa cơ quan, tổchức, cá nhân làm ảnhhưởng đến quyền, lợi ích của họ. Mỗi người sử dụng quyền khiếu nại như một quyền đương nhiên, một phương tiện tự vệ, cứu cánh mỗi khi họ thấy cần tìm đến sựche chở, bảo vệ, can thiệp của Nhà nước, của xã hội. Khiếu nại phản ánh sựmấtcông bằng,sựbất ổndo những hành vi vi phạm đãxâm hại đếnquyền con người; khiếu nại có tính xã hội sâu sắc. Về phương diện chính trị – pháp lý, khiếu nại là sự phản ánh quan hệ chính trị – pháp lý giữa Nhà nước và công dân. Khiếunạilàmộttrong những quyền cơbảncủacông dân, được Hiến pháp ghi nhận vàcụthểhoá qua các chếđịnhpháp luật. Quyền khiếu nại được quy định và bảo đảm thực hiện phản ánh tính chất của chế độ chính trị, phản ánh địa vị pháp lý của công dân trong việc sử dụng công cụ pháp lý đểbảovệmình trước sựxâmhạicủa các hành vi vi phạm pháp luật. Trongđóchủ yếu, trước hết là các hành vi từ phía các cơ quan nhà nước. Công dân làmột chủ thể trong quan hệ chính trị – pháp lý với Nhà nước và các cơ quan, tổchức. Công dân thực hiện quyền khiếunạivớinghĩa là thực hiện quyền yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình thông qua sự can thiệp của Nhànước. Do vậy, xem xét giải quyết khiếu nại là giải quyết mối quan hệ pháp lý

15

– chínhtrịgiữa công dân và Nhà nước. Vềphương diện quản lý. Chủthểvàđốitượngquản lý tác độngqua lạivớinhau thông qua những quanhệràng buộc và chịu sự chi phối của mục tiêu quản lý đã được định trước. Quan hệ đóđược phản ánh qua tác động của các quyết định, các hành vi trong quản lý; kết quảthực hiện và những thông tin phảnhồitừđốitượngđốivớiquyết định, hành vicủachủthể. Tính đúngđắncủa quyết định, củahành vitừphíachủthể, kếtquảthực hiện và thông tin phảnhồicủa đốitượngphụthuộc vào những yếu tố có tính khách quan, chủ quan trực tiếp hoặc gián tiếp chi phối. Khiếu nại của đối tượng đến với chủ thể là một kênh thông tin phản hồi quan trọngvềhệthống quản lý; nó là nguồn thông tincầnthiết và cần được hệthống tiếp nhận nhưmộtkênhđểkiểm tra, giám sátbộmáy quản lý; phát hiện, báo động có tính dự phòng, thường trực về những khiếm khuyết của hệthống. Theo đó, khiếu nại là việc cần thiết đối với cả đối tượng quản lý và chủthể thể quản lý bởi vì một mặt nó bảo vệ, khôi phục quyền, lợi ích của đối tượng quản lý và tháo gỡ trục trặc khiếm khuyết của nội bộ hệ thống quản lý.

Từnhững phân tích trên, chúng ta đi đến địnhnghĩa sau: Theo nghĩa rộng, khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cánhân có thẩm quyền xem xét lại một quyết định, một hành vi khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành viấyxâm hại đếnquyền, lợi íchcủamình.Vớiquan niệm này, đối tượng của khiếu nại là quyết định, hành vi trái pháp luật hoặc trái với quy định của tổ chức, cộng đồng. Do vậy, khiếu nại theo nghĩa rộngđược đề cập không chỉ trong phạm vi hoạt động của các cơ quan nhà nước màcả trong các tổ chức, các cộng đồng.

Theo nghĩa hẹp, khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơquan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi trái pháp luật khi có căncứcho rằng quyết định, hành viấy xâm phạm đếnquyền, lợi ích hợpphápcủamình. Theo nghĩa này, khiếunạichỉhướngvào phạm vi hoạt động của bộ máy nhà nước và được thực hiện trên cơ sở nhận định đánh giáchủ quan của chủ thể khiếu nại về tính trái pháp luật của các quyết định, các

16

hành vi mà họ chịu sự tác động.Trong phạm vi nghiên cứu, Luận án chủ yếu đề cập đến khiếu nại trong phạm vi hoạt động quản lý hành chính của các cơquan nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu, đôikhiđểso sánh, phân tích thì khiếunạitheo nghĩa rộng cũngsẽđược đềcậpnếuthấy cần thiết.

Nếu căn cứ vào tính chất của quyết định, hành vi và các quan hệ pháp luật phát sinh, chúng ta cóthểnhận dạng, phân loại khiếunại(theo nghĩa rộng) thành các dạng cơ bản sau:

Mộtlà, khiếunạihành chính làmộtdạng khiếunạicóđốitượnglàquyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan, tổchức hoặc cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động của các cơ quan nhà nước.Đólà việc cá nhân, cơ quan,tổchức yêucầucơ quan nhànướccó thẩm quyền xem xétlạiquyết địnhhành chính, hành vi hành chính trái pháp luật khi có căn cứ cho rằng nó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

Khiếunại được Luật Khiếunại, tốcáo đềcập đó là việc công dân, cơquan, tổchức hoặc cánbộcông chức theothủtục do Luật này quyđịnh đềnghị cơ quan, tổchức, cá nhân có thẩm quyền xem xétlạiquyết địnhhành chính, hành vi hành chính hoặc quyết địnhkỷluật cán bộ, công chức khi cócăncứcho rằng quyết địnhhoặc hành viđólà trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính là quyết địnhbằng vănbảnhoặc hành vi của cơ quan hành chính nhànước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, côngvụtheo quyđịnhcủapháp luật; quyết địnhkỷluật cán bộcông chức là quyết địnhbằng vănbảncủa người đứng đầucơ quan, tổchức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật là khiển trách, cảnh cáo, hạbậc lương, hạngạch, cách chức, buộc thôi việc đốivớicán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quyđịnhcủa pháp luậtvểcánbộcông chức.

17

Theo Luật Khiếu nại, tốcáo, khiếu nại được tiếpcậntừchủthểcủa quyết định hành chính, hành vi hành chính. Do vậy, nó chỉ bó hẹp trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Đólà các khiếunạiphát sinh trong hoạt độngquản lý theo vùng lãnhthổhoặc theo ngành lĩnh vực của các cơ quan hành chính nhà nước. Điều đócũng cónghĩa là, nó không bao gồm các khiếu nại về quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hoạt động tổ chức điều hành của các cơ quan kiểm sát, toàán.

Hai là, khiếu nại tư pháp – Khiếu nại về quyết định trái pháp luật hoặc hành vi trái pháp luật trong hoạt động tư pháp. Có thể nhận biết khái quát vềkhiếunạitư pháp là khiếunạivềquyết địnhtrái pháp luật hoặc hành vi trái pháp luật trong hoạt động của các cơ quan hoặc của người tiến hành tố tụng.Đólà hoạt độngcủacơ quanđiềutra, kiểm sát, xétxửvà thi hành án hoặc hoạt động có tinh nghiệp vụ của các Điều tra viên, Kiểm sát viên, Thẩm phán, Hộithẩm, Chấp hành viên. Những sai phạm ấytrực tiếp ảnhhướng đếntài sản, danh dự, tính mạng của công dân. Hình thức của khiếunạitư pháp làthông qua khiếu nại bằng văn bản: đơn kháng cáo, đơn khiếu nại. Khiếu nại tưpháp trong lĩnh vực hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính được pháp luật tố tụng tương ứng quy định.

Phùhợpvớixuhướnggiảmdầnsựcan thiệp của bộmáy hành chính nhà nước đối với xã hội dân sự và hoàn thiện dần các quy định pháp luật cho việc giải quyết các tranh chấp, xung đột tại toà án, thì khiếu nại tư pháp cũng phổ biến hơn. Hơn thế nữa, con đường giải quyết các tranh chấp, khiếu nại tại toà án là conđường bảo đảmsựcông bằng, khách quan, dân chủ. Đó là conđường bảo đảm pháp lý cao nhất để giải quyết các tranh chấp, xung đột giữa các chủ thể.

Trong hoạt động của các tổ chức xã hội, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội và của các doanh nghiệp (gọi chung là các tổ chức) cũng xuất hiện những quyết định, hành vi xâm hại đếnquyền, lợi ích của các tổchức, cá

18

nhân trong nội bộ tổ chức đó. Do vậy, việc xuất hiện những khiếu nại có tính chấtnộibộcác tổchức cũng làđiềutấtyếu. Tuy nhiên, việc khiếu nại, giải quyết khiếunạiloại này không thuộc phạm vi xem xét của các cơ quan nhànước. Mà nó được xem xét giải quyết theo các quy chế pháp lý nội bộ tổ chức đó.

Ngoài ra, trên thực tế khiếu nại còn đuợc sử dụng để chỉ tranh chấp vềquyền, nghĩa vụ phát sinh trong quan hệ hợp đồng với tên gọi khiếu nại hợp đồng[422, tr.108]. Chẳng hạn, khiếunạitrong việc giải quyết tranh chấp thươngmạiquốc tế:yêucầuvềtrách nhiệmbồithường thiệthạicủa bênbịthiệt hại đốivớibên gây thiệthạitrong thươngmạiquốc tế. Theo quyđịnh của pháp luật của hầuhếtcác nước, khiếunại đượccoi làbước đầutiên bắt buộc trongmộtsốlĩnh vực tranh chấp như tranh chấp trong hợp đồngmua bán ngoại thương, tranh chấp trongbảohiểm hàng hoá.Trong thương mại quốc tếcó nhiều loại khiếunạinhư khiếunạingườibán, khiếunạingười chuyênchởvà khiếunạingườibảohiểm. Tươngtựnhư vậy, khi nói đến khách hàng khiếunạidoanh nghiệp;ngườilaođộngkhiếunạichủdoanh nghiệp; dân khiếunạidoanh nghiệp sau khi nhận tiền đềnbù hoa màu theo thỏa thuận…

Chúng tôi cho rằng, những vấn đề được nêu trên là một trong các dạng tranh chấp phát sinh trong các quanhệvềhợp đồngdânsự,hợp đồnglaođộng, hợp đồngkinh tế, thương mại. Dođócầngọi đúng là tranh chấp hợp đồng với quan hệ hợp đồng tương ứng. Các bên liên quan trong quanhệ hợp đồng có quan hệ bình đẳng, tự do ý chí khi quyết định các vấn đề liên quan. Về bản chất đó là những tranh chấp giữa các bên về quyền, nghĩa vụ. Trong những trường hợp này, khái niệm khiếu nại đã bị lạm dụng và được sử dụng không đúng bản chất của nó.

Qua phân tích trên chúng ta cần phân biệt hai vấn đề sau: Một là, phân biệt giữa khiếu nại và tranh chấp hợp đồng. Khiếu nại phát sinh trong quan hệgiữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Giữa các bên không ngang quyền

19

và nghĩa vụ bởi trong đó đã tồn tại quan hệ xác định trên cơ sở những nguyên tắc của hệthống quản lý. Khiếu nại được điềuchỉnhbởicác quyđịnhpháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Trong khi đó, tranh chấp hợp đồng phát sinh giữa các chủthểcó quanhệràng buộc nhau trong khuônkhổcủa hợp đồng đã được các bên camkếttrên nguyên tắc tự nguyện và bình đẳng. Bấtký bên nào vi phạm camkếtcũng cóthểđưa đếntranh chấp hợp đồng. Tranh chấp hợp đồng được điều chỉnh bởi các quy định của pháp luật về lĩnh vực hợp đồngtương ứng. Trong đó, conđườnggiải quyết cơbảnlà đàm phán, thỏa thuận lại, hòa giải nếu không thành thì tiến hành khởi kiện ra tòa.

Hai là, khiếu nại phát sinh tronghoạt độngcủa các cơ quan nhànước gồm có khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp. Điểm chung của hai dạng này là chúng đều phát sinh trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, hướng vào quyết địnhhoặc hành vi trái pháp luật trong hoạt độngcông vụ. Nhữngđiểm khác nhau cơ bản là về đối tượng khiếu nại, một bên là quyết định, hành vi trong hoạt động hành chính, một bên là quyết định, hành vi trong hoạt động tư pháp; về thẩm quyền giải quyết khiếu nại và trình tự, thủ tục khiếu nại vàgiải quyết khiếu nại, một bên được điều chỉnh bởi các chế định của pháp luật hành chính, một bên là các chế định của pháp luật tố tụng tương ứng.

Việc nhận dạng, phân loại như trên đãbaogồmhầuhếtcác khiếu nại phát sinh trong đời sống, xã hội. Thực tế cho thấy ở nước ta hiện nay và trong nhiều năm tới đây, khiếunạihành chínhvẫnchiếmmộttỷlệlớn. Hơn nữa khiếunạitư pháp và giải quyết khiếunạitư pháp đãđược quyđịnhrấtrõràng, chặt chẽ trong pháp luật về tố tụng. Do vậy, như đã đề cập ở trên Luận ánchủyếutậptrung nghiêncứunhững vấn đềpháp luậtvềkhiếunạihành chính và giải quyết khiếunạihành chính trong các cơ quan hành chính nhànước.

1.1.1.2. Khái niệm về tố cáo

Theo Từ điển Tiếng Việt, tố cáo là báo cho mọi người hoặc cơ quan cóthẩm quyền biết người hoặc hành động phạm pháp nào đó. Tố cáo kẻ gian. Tố

20

cáo một vụ tham nhũng. Tố cáo còn được hiểu là vạch trần hành động xấu xa hoặc tội ác cho mọi người biết nhằm lên án, ngăn chặn. Tố cáo trước dư luận. Tố cáo chính sách phân biệt chủng tộc [31, tr. 990].

Từ điển Hành chính xác định tố cáo là hành vi của công dân báo cho cơquan nhà nước có thẩm quyền về hành động vi phạm pháp luật của một người nào đó khác [24, tr. 245].

Cụthểhơn, cách tiếpcậnkhác xác địnhtốcáosựphát hiện của công dân với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những hành vi trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, văn hoá, xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc cá nhân thuộc cơ quan tổ chức đó hoặc người khác gây ra thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích Nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân [46, tr. 71]. Mộtquan niệm khác lạicho rằng khiếu nại, tốcáo làmột phương thức kiểm soát Nhà nước. Theo đó, tố cáo là một loại quyền chủthể, quyền cơ bản của công dân được pháp luật quy định [42, tr.158], [102, tr. 21].

Khi phân tích các quan niệm nêu trên chúng ta rút ra mộtsốnhận xét sau: Thứ nhất, tố cáo được xác định là việc lên án trước dư luận, công chúng vềnhững hành vi vi phạm quyđịnhchung nhằmtạora dư luận đấutranh, phản đối, chốnglạivàđòihỏingườicó thẩm quyềnxửlý hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm các quy định. Thứ hai, tố cáo là việc nói ra công khai hành vi vi phạm với nhà chức trách, người có thẩm quyền mà công dân cho rằng họcó thể xử lý giải quyết vụ, việc. Do vậy, tố cáo là sự phản ứng, nhận thức của chủthểtốcáo đốivớihành vi vi phạm vàđược thểhiện bằng hành độngtốcáo. Thứba, hành vibịtốcáo cóthểlà hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm các quy định của cơ quan nhà nước, có thể là vi phạm những quy định của tổchức, cộng đồng. Thứ tư, tố cáo thường được công dân và xã hội định hướng vào phát hiện, báo cho cơ quan thẩm quyềnvềcác hành vi vi phạm có tính chất nghiêm trọng, tội phạm. Người tố cáo cho rằng đó là những hành vi cần phải ngăn cấm, nghiêmtrịvà nó gâyhạicho chínhbảnthânhọhoặc người

21

khác hoặc cơ quan, tổchức. Các hành vibịtốcáo không giớihạnphạm vi, lĩnh vực liên quan; rộng về chủ thể hành vi, về tính chất của hành vi vi phạm.

Luật Khiếu nại, tốcáo xác địnhtốcáo là việc công dân báo cho cơquan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Cóthể thấy rằng khái niệmtốcáo được đềcập trong Luật này đãthể hiện được đúng bản chất của vấn đề và có tính khái quát cao.

Tuy nhiên, thực tế chúng ta còn thấy tố cáo không bị giới hạn bởi công dân, mà cá nhânngườinước ngoài cũng cóthểtốcáovớicơ quan có thẩm quyền và lời tố cáo đó luôn được chấp nhận, nếu họ thực hiện đúng trình tự, thủ tục. Hơn thế nữa, tố cáo cũng không bị giới hạn trong các hành vi vi phạm pháp luật, màtốcáo cònhướngvào các hành vi vi phạm các quy tắc cộng đồng, trái với luân thường, đạo lý. Bởi vậy, các quan niệm trên có hai hạn chếcơ bản là giới hạn về chủ thể quyền tố cáo và giới hạn về phạm vi tố cáo.

Từ những phân tích trên chúng ta đi đến xác định khái niệm tố cáo nhưsau:Tốcáo là việc công dân, cá nhân báovớicơ quan, tổchức, ngườicóthẩm quyền về bất kì hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà họ cho rằng hành vi ấy vi phạm pháp luật hoặc vi phạm qui định của tổ chức, cộng đồngđã gây ra thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích Nhà nước, tổ chức, cộng đồnghoặc quyền, lợi íchhợpphápcủacông dân, cá nhân. (Dưới đây gọi chung là công dân, trừ khi có giải thích thêm)

Bấtkì hành vi nào vi phạm pháp luật, vi phạm quyđịnhcủa tổchức, của cộng đồng nào cũng là đối tượng của tố cáo. Các hành vi vi phạm diễn ra rất rộng, đa dạng. Chỉ những hành vi nào được công dân nhận thấy nó có thểđã gây hại hoặc sẽ gây hại cho con người, cho xã hội thì các hành vi ấy mới làđối tượng của tố cáo. Thực tế cho thấy, mỗi khi thực hiện quyền tố cáo, công dân đến báo với cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân mà họ cho rằng đó là nơi cóthẩm quyền tiếp nhận, giải quyết. Nhưng pháp luật quy định về trách nhiệm,

22

thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhànước rấtkhác nhau giữa tốcáo tội phạm và tố cáo các hành vi vi phạm các quy định khác. Do vậy, việc nghiên cứu phân loại, nhận dạng về tố cáo lại là việc làm rất cần thiết. Từ góc độ của khoa học pháp lý, có thể phân chia tố cáo thành các dạng sau:

Mộtlà, tốcáo hành chính. Tốcáovềcác hành vi vi phạm pháp luật thuộc phạm vi quản lý của các cơ quan nhà nước. Việc tố cáo và giải quyết tốcáo thực hiện theo các quy phạm pháp luật hành chính. Đâylà dạngtốcáo hướng vào các hành vi vi phạm về các quy định của pháp luật, quy định của các cơ quan thuộc thẩm quyền quản lý của các cơ quan nhà nước. Việc xử lý, giải quyết tố cáo dạng này do các cơ quan giải quyết theo thủ tục hành chính thông thường. Hậu quả pháp lý đến với người có hành vi bị tố cáo chỉ có thểlà chịu trách nhiệm hành chính hoặc trách nhiệm kỷ luật, chưa đến mức phải chịu trách nhiệm hình sự.

Hành vi làđốitượngcủa tốcáo hành chính baogồmcác hành vi vi phạm các quy định thuộc thẩm quyền quản lý theo cấp, theo ngành, lĩnh vực của các cơ quan nhànước từtrung ươngđến địa phương. Tuy nhiên, chỉnhững hành vi vi phạm nào được nhận địnhchưa đủdấuhiệucấuthành tội phạm, chưa đếnmức phảixửlý hìnhsựthìmớithuộc phạm vi của tốcáo hành chính. Hành vi vi phạm bị tố cáo có thể là thuộc chức trách, nhiệm vụ, thẩm quyền của cơ quan, của người thừa hành công vụ; có thể là sự lạm dụng, trục lợi, gây phiền hà khi thực thi nhiệmvụcủa bấtkỳcá nhânngườithừa hành côngvụnào; cóthểlà hành vi vi phạm pháp luậtcầnphảixửlý hành chính của bất kỳ công dân, cá nhân, cơ quan, tổ chức nào.

Tốcáo hành chínhhướngvào các hành vi vi phạm trong hoạt động quản lý nhà nước, nó diễn ra vớiphạm virấtrộng, phản ánh tình trạng vi phạm pháp luật trong xã hội.

Hai là, tốcáo về các hành vi vi phạm quyđịnhcủa các tổchức, đoàn thể, cộng đồng dân cư thuộc phạm vi điều chỉnh của nội bộ các tổ chức, đoàn thể, cộng đồng dân cư đó. Đây là dạng tố cáo hướng vào các hành vi trái với

23

tôn chỉ, mục đích đã được thể hiện trong tuyên bố, quy định của tổ chức, của cộng đồng; trái với luân thường đạo lý đã mặc nhiên được thừa nhận. Xử lý tốcáo dạng này thực hiện theo quyđịnhcủa tổchức, cộngđồngđãđượcghi nhận trong quy chế, điều lệ hoặc được hình thành mặc nhiên trong cộng đồng. Dưới đây chúng ta có thể gọi tố cáo dạng này là “tố cáo vi phạm quy định của cộng đồng”.

Mỗitổchức có tôn chỉ, mục đíchthểhiện trong những quyđịnhcủa mình. Các quy định này xác định quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các thành viên. Quy định của tổ chức có phạm vi điều chỉnh trong phạm vi khuôn khổ, giớihạncủa tổchức. Chẳng hạn, điềulệ, quychếcủacáctổchức, đoànthểđiều chỉnh các quan hệ phát sinh trong tổ chức, đoàn thể; luật tục, hương ước điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong cộng đồng dân cư, dòng họ, gia đình.

Hành vibịtốcáo vi phạm các quyđịnhcủa tổchức thườnggắnvới trách nhiệm, nghĩa vụ của các cá nhân đã cam kết gia nhập hoặc là thành viên đương nhiên của tổ chức. Việc giải quyết tố cáo vi phạm được thực hiện trong phạm vi quyđịnhcủa nộibộtổchức đó. Hậuquảphải gánh chịu tùy theo mức độcủa hành vi vi phạm cóthểlà việc cách ly thành viênvớitổchức, không chấp nhận cá nhân là thành viên và đưa thành viên ra khỏi cộng đồng.

Ba là, tốcáotộiphạm. Tốcáovềcác hành vi vi phạm pháp luật hình sự. Tố cáo tội phạm là việc báo cho cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền về hành vi đã hoặc sẽ xâm hại các quan hệ xã hội đã được pháp luật hình sựbảo vệ. Tố cáo hình sự chỉ hướng vào các hành vi vi phạm pháp luật hình sự. Công dân cho rằng một cá nhân, một tổ chức đã hoặc sẽ thực hiện hành vi gây nguy hiểm cho xã hội, cho con người, hoặc có thể hành vi đó đã vi phạm các quy định của pháp luật hình sự thì họ thực hiện tố cáo trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc xử lý, giải quyết tố cáo tội phạm được quy định chặt chẽvà thực hiện theo trình tự thủ tục tố tụng hình sự.

Tố cáo phụ thuộc vào phán đoán, nhận thức chủ quan của người tố cáo. Khi cómộthành vi vi phạm nào đóbịtốcáo, công dân theo nhận thức chủ

24

quan của mình có thể cho rằng hành vi vi phạm ấy là thuộc một trong ba dạng tố cáo nói trên và thực hiện quyền tố cáo trước cơ quan có thẩm quyền. Tuy nhiên, ở giai đoạn nhận thức ban đầu khi xem xét, giải quyết vụ, việc các cơquan có thẩm quyền có thể tiến hành theo trình tự, thủ tục ứng với dạng tố cáo mà người tố cáo yêu cầu. Nhưng quá trình thẩm tra, xác minh nếu vụ, việc cóthể được nhận thức đúng hơn, đánh giá lại về tính chất của hành vi vi phạm, nếu không cóđủ dấuhiệu như dạng banđầu thì tốcáo sẽ đượcchuyển sang xử lý tương ứng với đúng dạng của nó. Hay nói khác đi, tố cáo sẽ được xử lý, giải quyết với một trình tự, thủ tục đúng với tính chất của nó.

1.1.2. Quyền khiếu nại, quyền tố cáo

Khiếu nại, tố cáo khi tiếp cận từ khía cạnh quản lý, đó là kênh thông tin phản hồi về sự trục trặc bản thân của hệ thống quản lý; từ khía cạnh pháp lý – chính trị, thì đó là quyền con người, quyền công dân, phản ánh về hiện tượng vi phạm pháp luật, xâm phạm tính đúngđắncủa các quy định, làmhạnchếquyền, lợi ích của các chủthể. Khiếu nại,tốcáo làmộthiệntượngxã hội, biểu hiện sự phản ứng của xã hội đối với hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm các quy định của cộng đồng.

Khi xảy ra những hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm các quy định của cộng đồng, mỗi cá nhân có thể có nhiều sự lựa chọn về cách xử sự, phản ứng khác nhau để bảo vệ quyền, lợi ích của mình hoặc của xã hội. Việc lựa chọn theo cách nào là phụ thuộc vào nhận thức chủ quan, trạng thái tâm lý của các chủthể. Tuy nhiên, cách thức phản ứngthông qua khiếu nại, tốcáo của các chủ thể luôn được các Nhà nước hướng dẫn, can thiệp nhằm phục vụ cho mục đích chínhtrịvà bảo đảmcho hoạt độngquản lý thông suốt. Nhànước với chức năng bảo vệ công lý, pháp luật là chuẩn mực của công bằng và bảo đảm ổn địnhxã hội. Trong những điều kiện nhất định, Nhànước xác địnhquyền hạn, trách nhiệm và khả năng của mình trong việc can thiệp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Mỗi công dân cũng tiếp nhận và sử dụng phương thức tựvệđãđược Nhànước quyđịnhđểtựbảovệmình vàbảo vệxã hội.

25

Do đó, khiếu nại, tố cáo được pháp luật ghi nhận thành một trong các quyền cơbảncủa công dân và ngược lạinóchỉtrởthành quyềncủacông dân khiđược Nhà nước thể chế hóa thành các quy định của pháp luật [27, tr. 27]. Đóvừa là quyền của công dân nhưng cũng là khả năng bảo đảm pháp lý của Nhànước đối với những vấn đề mà Nhà nước và pháp luật cần bảo vệ. Với ý nghĩa đó, quyền khiếu nại, quyền tố cáo có những đặc điểm sau:

Thứnhất là, quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền Hiến định, quyền cơbảncủacông dân. Quyền khiếu nại, quyền tốcáo đựợc Hiến pháp ghi nhận làmộttrong những quyền cơ bản thểhiện địa vị pháp lý của công dân trong nhà nước dân chủ. Pháp luật nước ta ghi nhận quyền khiếu nại, quyền tốcáo của công dân và điều chỉnh bổ sung quyền này qua từng giai đoạn nhằm bảo đảm các quyền, lợi ích chính đáng của nhân dân và phù hợp với tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam.

Hiến pháp 1946 – Hiến pháp đầu tiên của nước ta đã xoá bỏ nền quân chủ, thiết lập nền dân chủ cộng hoà, ở đó Nhà nước bảo đảm các quyền tự do dân chủ, thực hiện chính sách mạnh mẽ, sáng suốt của nhân dân. Mặc dù Hiến pháp 1946 không ghi nhận cụ thể, trực tiếp về khiếu nại, tố cáo là quyền của công dân, nhưngvớithểchếchínhtrịdânchủvà các quyền khác được ghi nhận đãgián tiếp khảng định, bảo đảmquyền khiếu nại, quyềntốcáo của công dân. Sau này trong các Hiến pháp 1959, 1980, 1992, khiếu nại, tốcáo được ghi nhận là những quyền độc lậptrongsốcác quyền cơ bản. Từđó, trong các đạoluật của từng lĩnh vực chuyên ngành luôn có các quyđịnhvềkhiếu nại, tố cáo nhằm cụ thể hoá quyền Hiến định và bảo vệ các quyền, lợi ích cụ thể của các chủ thể.

Việc pháp luật ghi nhận khiếu nại, tốcáo là những quyền cơbảncủa công dân có ý nghĩa quan trọng đối với việc củng cố địa vị pháp lý của công dân trong quanhệvớicác cơ quan công quyền; trong việc hỗtrợ, bảo đảm thực tế cho quyền tự do, quyền dân chủ của con người. Ghi nhận quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền cơ bản cũng là việc Nhà nước thừa nhận sự phản

26

kháng theo pháp luật của công dân trước việc làm trái pháp luật. Về bản chất, khiếu nại, tố cáo phản ánh mối quan hệ giữa công dân, cơ quan, tổ chức với Nhà nước hoặc giữa công dân, cơ quan, tổ chức với nhau thông qua việc đòi hỏi về sự can thiệp của Nhà nước. Khiếu nại, tố cáo là sự phản chiếu mức độđúng đắn của chính sách pháp luật, thước đo về sự hài lòng của dân chúng đối với cơ quan công quyền và thước đo về thái độ của công dân đối với chế độ[87, tr. 28].

Trong hệ thống quyền con người, quyền công dân có thể chia thành các nhóm quyền chủ yếu sau: Quyền cơ bản trong lĩnh vực kinh tế; quyền cơ bản trong lĩnh vực xã hội; quyền cơbảntrong lĩnh vực chính trị; quyền cơ bản trong lĩnh vực văn hóa, giáo dục; quyền cơ bản trong lĩnh vực tự do cá nhân. Do vậy, có quan niệm cho rằng quyền khiếu nại, quyền tố cáo thuộc về quyền chính trị [20, tr. 83]. Tuy nhiên cũng có cách tiếp cận khác cho rằng nó thuộc vềquyền con người, thuộc lĩnh vực quyền dânsựvà chínhtrị[26, tr. 206]. Theo cách tiếp cận này, quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân thuộc vềquyền tự do cá nhân trong lĩnh vực chính trị.

Trong nhànước hiến định, quyền cơbảncủa công dân và những bảo đảm trực tiếp về kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội được thể chế hóa thành các quy định của Hiến pháp thể hiện địa vị ưu thế của công dân trong xã hội dân chủ, trong thể chế chính trị mà Nhà nước có quan hệ mật thiết với nhân dân. Song trên thực tế, những quy định đó mới là hình thức pháp lý mà Nhà nước ràng buộc các chủthểphải tuân theo trong nhữngđiềukiện, giớihạnnhất định. Công dân, những chủ thể đích thực của các quyền cơ bản, có lợi ích hợp pháp cũngcầnphải đứngratựbảovệmình bằng chính côngcụpháp lý vàquy định mà pháp luật cho phép, nhằm có thể chủ động bảo vệ cho các quyền cơ bản và lợi ích hợp pháp được thực hiện và không bị xâm hại.

Thứhai là, quyền khiếu nại, quyềntốcáo là quyền dânchủtrực tiếp. Dân chủ có nghĩa là quyền lực thuộc về nhân dân, là một hình thức nhà nước [8, tr. 62]. Nó là một phương thức tổ chức quyền lực và là biện pháp để kiểm

27

soát quyền lực. Dânchủcòn được nhận biết với ýnghĩa lànộidung của quyền con người. Theo ý nghĩa đó, dân chủ được coi là một tiêu chí để xem xét những tiếnbộcủa thời đại, củacácthểchếchính trị. Quanhệgiữa Nhànước và công dân hiện nayhầuhết đượcnhìn nhận trong các giátrịvềbảo đảm dân chủ, cụ thể là việc xem xét đến giới hạn can thiệp của Nhà nước đối với các quyền cơ bản của công dân [49, tr. 19], giới hạn các quyền tự do của công dân trong mối quan hệ với quản lý nhà nước cùng với việc bảo đảm các điều kiện cho công dân thực hiện các quyền cơ bản của mình.

Trong nhà nước dân chủ, quyền lực bắt nguồn từ nhân dân, nhân dân làchủthểduy nhất vàtốicao của quyền lực nhànước [58, tr. 31- 32]. Thông qua hai hình thức dân chủ: dânchủđạidiện và dânchủtrực tiếp, quyền lực nhân dân được trao cho giai cấp thống trị xã hội, trao cho Nhà nước, rồi cũng từđóchính nhân dânlạithực hiện quyềnhiến địnhkiểm soáttrởlạiviệc tổchức thực hiện quyền đã trao. Quyền hiến định này là hình thức dân chủ trực tiếp đi kèm để khắc phục hạn chế của hình thức dân chủ đại diện [107, tr. 27 – 29].

Dân chủ trực tiếp là hình thức thể hiện trực tiếp ý chí, nguyện vọng của bản thân mỗi chủ thể. Qua đó công dân trực tiếp bày tỏ ý kiến, tham gia vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội, tạonên tính tích cực chính trị, tính trách nhiệm trong xã hội, trong nhà nước của mỗi công dân, nâng cao tính chủđộng, khảnăng phân tích phán xét của công dân trong hoạt độngthực tiễn [47, tr.110].

Thực hiện quyền bầu cử; thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo, trực tiếp kiểm tra, giám sát, các hoạt độngcủa Nhànước;trực tiếp góp ý, phản ánhvớiNhànước vềcác vấn đềquan tâm; trực tiếp tham gia thảo luận bàn bạc quyết định là những phương thức thể hiện của hình thức dân chủ trực tiếp. Trong đó quyền khiếu nại, quyền tố cáo là sự thể hiện đặc thù của hình thức dânchủtrực tiếp, sựkiểm tra, giám sát, phản ánh, phát hiệnvớiNhànước

28

thông qua con đường khiếu nại, tố cáo mang tính chủ động từ phía công dân và hoàn toàn do công dân khởi sự.

Vềphương diện lý luận, khiếu nại, tốcáo làmột“kênhthông tin ngược trực tuyến” từ xã hội, từ công dân đến Nhà nước vô cùng quan trọng. Quy mô cấp độ của nó phụ thuộc vào cơ chế, biện pháp bảo đảm dân chủ của thể thế chính trị. Về phương diện pháp lý, Nhà nước và pháp luật dã dự liệu, quy định nó tồn tại, nhưng việc tiếp nhận, đáp ứng nó đến đâu còn phụ thuộc vào nhiều điềukiệncụthể. Dođócũng như vấn đềvềdânchủlàcầntránh dân chủ hình thức, thì cũng tránh việc quy định công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo nhưng không có cơ chế bảo đảm cho quyền đó được thực hiện.

Nhà nước được công dân nhận biết bởi sự hiện diện là cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm quyền. Nhà nước đã từng nói cho dân nghe thi cũng cần nghe dân nói, tiếp nhận ý kiến của dân. Đó là quan niệm thực tế, đơn giản của nhân dân về dân chủ. Có thể thấy rằng nhận biết về dân chủ đơn giản chỉ là thông qua cơ chế, cách thức tiếp nhận ý kiến, nguyện vọng của dân, thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại, quyềntốcáo. Quyền khiếu nại, quyềntốcáo tạo nênmộthệthống kiểm soát rộng lớn, mộthệthống báo độngdựphòng thường trực trong xã hội.Bởilẽcông dânmọinơi, mọilúcgắnvớinhững điều kiện kinh tế xã hội cụ thể là nơi “thử nghiệm”, thực hiện, kiểm định cơchế, chính sách, pháp luật. Nhà nước lắng nghe ý kiến thì công dân không chỉnói những đòi hỏi màhọcòn gợi ý, chỉ ra nhữngvấn đềcần phải giải quyết trước thực tế của quản lý, của xã hội [107, tr. 28 – 29].

Thực tế về tình hình khiếu nại, tố cáo ở tỉnh Thái Bình vào những năm 1997- 2000 và một số địa phương khác những năm qua cho thấy vấn đề dân chủ, bộ máy chính quyền, quản lý đất đai và tài chính tại cơ sở là những vấn đề được quần chúng phát hiện, báo động cho xã hội, cho Nhà nước. Từ đó, đãcó nhữngđiềuchỉnh mạnhmẽhướngvềcơ sở. Việc ban hành quychếdân chủởcơ sở, xây dựng, củngcốcán bộ chính quyền cơ sở; đưa việc quản lýđất đai, sử dụng tài chính cấp xã, phường vào nề nếp là kết quả của tiếng nói

29

từ cơ sở, là thể hiện tác động tích cực của quyền khiếu nại, quyền tố cáo – một hình thức dân chủ trực tiếp vào quản lý và đời sống xã hội.

Cần thấy tính phức tạp của quyền khiếu nại, quyền tố cáo trong tương quan với yếutốchính trị, pháp lý của quyền dân chủ. Phức tạp ởgiới hạn, khuônkhổcủahoạt độngkhiếu nại, tốcáo trong nhận thức của cácchủthể. Nó tác động đến các giá trị vật chất, tinh thần của các bên liên quan. Phức tạp ở chỗ thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo trên thực tế là sự đòi hỏi, yêu cầu Nhà nước phải có câu trả lời cụ thể về những nội dung, vấn đề liên quanđếncông dân, hoặc chính các cơ quan nhà nước. Phức tạp ởsựthiếu thống nhất trong nhận thức, đánh giá về khiếu nại, tố cáo. Những khó khăn gặp phải về điều kiện bảo đảm dân chủ trực tiếp, để khiếu nại, tố cáo thực sự hoạt động hiệuquảnhư: vấn đềcơchếthực hiện, vấn đềcông khai hoá các nộidung quản lýcầnthiết, vấn đềđánh giá nhưthếnàovềthực hiện dânchủvớisốlượng vụ, việc khiếu nại, tố cáo.

Thứ ba là, quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền bảo vệ quyền. Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền chủ thể. Như đã phân tích quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền Hiến định, quyền này được sử dụng mỗi khi công dân nhận thấy rằng có quyền, lợi íchcụthểkhác của mìnhbịxâm hại. Mỗi đạo luật với đối tượng, phạm vi điều chỉnh cụ thể đều ghi nhận quyền khiếu nại, quyềntốcáo đi kèm nhưmộtchếđịnhbảo đảmcho quyền, lợi ích của các chủthểkhihọtham gia vào quanhệpháp luật màđạoluật đóđiềuchỉnh.Điềunày phùhợpvớisựđiềuchỉnhcủapháp luật là thông qua xáclậpcác quan hệ pháp luật để điều chỉnh hành vi của chủ thể. Mối quan hệ đó, suy cho cùng không ngoài những vấn đề về quyền, nghĩa vụ, lợi ích của các bên liên quan mà Nhà nước và pháp luật dự liệu, bảo vệ. Do vậy, mỗi khi có hành vi vi phạm các quyền, lợi ích ở từng lĩnh vực cụ thể nào đó thì pháp luật cũng dựliệu cho các bên dùng quyền khiếu nại, quyền tố cáo để tự vệ.

Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền chủ thể được quy định trên cơsởcác quyền khác đãđược pháp luật quy định. Bảnthân quyền khiếu nại,

30

quyềntốcáo không cónộidungcụthể. Mà khi có vi phạm pháp luật liên quanđếnquyền, lợi íchvềlĩnh vực nào thì quyền khiếu nại, quyềntốcáo được sử dụng ở lĩnh vực đó. Nó không bị giới hạn ở một nội dung quyền cụthể, lợi ích cụ thể nào. Tính cụ thể, trực tiếp của nó được thể hiện thông qua trình tự, thủ tục thực hiện quyền này theo từng lĩnh vực mà văn bản pháp luật điều chỉnh.

Xét quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân trong mối quan hệ với các quyền cơ bản khác của công dân, không chỉ đề cập trong phạm vi giới hạn liên quanđếnquyền, lợi ích trực tiếpcủacông dân. Mà công dânsửdụng quyền khiếu nại, quyền tố cáo còn là thể hiện trách nhiệm, nghĩa vụ tham gia quản lý nhà nước.

Tóm lại, khiếu nại,tốcáonảysinh nhưmộthiệntượngtấtyếu, phổbiến. Nó liên quan trực tiếp đếnhoạt độngcủa bộmáy nhà nước, liên quanđếnquyền, lợi ích cơbảncác cơ quan, tổchức, cá nhân trong xã hội. Bằng việc ghi nhận khiếu nại,tốcáo là quyền công dân, Nhànước đãthực hiện quyền kiểm soát và trậttựhoámộtloại quanhệxã hội đặc biệtnày. Khi xãhội phát triển cùng với việc ngày càng mở rộng quyền dân chủ và các quyền, lợi ích khác của công dân thì quyền khiếu nại, quyền tố cáo lại càng có vị tríquan trọng. Phạm vi, đốitượngcác quanhệxã hội đượcpháp luậtbảovệđược mởrộngđến đâuthì quyền khiếu nại, quyềntốcáo cũng mặc nhiên được mởrộng đến đó. Điều đócó nghĩa là, quyền khiếu nại, quyềntốcáo không bị giới hạn bởi một lĩnh vực pháp luật cụ thể nào, trái lại nó bao hàm tấtcảnhững vấn đềcơ bản, chủyếucủa đờisống, xãhộivàphụthuộc vào những điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội cụ thể.

Thứtư là, quyền khiếunạivà quyền tốcáo có nhiều điểmkhác biệt. Trước hếtlà, sự khác nhau vềchủthể quyền khiếu nại, quyềntốcáo. Khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền can thiệp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, do vậy khi pháp luật quy định quyền, lợi ích của công dân, cơ quan, tổ chức đến đâu thì đương nhiên cơ quan, tổ chức cá nhân sẽ là

31

chủ thểcủaquyền khiếu nại đến đó. Chủthể quyền khiếu nại có thể là công dân, cơ quan, tổ chức, trong khi đó chủ thể quyền tố cáo chỉ có thể là cá nhân con người. Quyềntốcáo đượcsửdụng khi cóbấtkỳhành vi vi phạm pháp luật nào xảy ra mà công dân có thể nhận thức được tính chất gây hại của nó. Quyềntốcáo được cá thể hoá nhằm xác địnhtrách nhiệm của cá nhân công dân, bởitính chất của tốcáo làhướngvào những hành vi vi phạm nghiêm trọng và hậu quả pháp lý mà nó đưa lại.

Hai là, sự khác nhauvềđốitượngcủa quyền khiếu nại, quyềntốcáo.Đốitượngcủa quyền khiếu nại đólà quyết địnhtrái pháp luật (quyết định bằng văn bản) hoặc hành vi trái pháp luật trong hoạt độngquản lý. Quyết định, hành viấytác độngtrực tiếp đếnngườikhiếu nại. Trong khiđóđối tượng của tố cáo có phạm vi rộng hơn, đó là bất kì hành vi vi phạm pháp luật nào đã diễn ra hoặc có thể sẽ diễn ra trong đời sống xã hội, bất luận nó có liên quan hay không liên quan đến quyền, lợi ích của người tố cáo. Như phân tíchở trên, khiếu nại là hướng vào quyết định hoặc hành vi trái pháp luật đã hiện diện, đã cụ thể nhưng tố cáo chỉ có thể hướng vào hành vi vi phạm pháp luật, hành vi ấy có thể đã xảy ra hoặc có khả năng xảy ra.

Quyết địnhtrong quản lýthểhiện rất đa dạngvềhình thức, phạm viđiềuchỉnhởcác cấp độkhái quát, cụthểkhác nhau, ởnhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Một quyết định trái pháp luật có thể là vi phạm vềhình thức văn bản, về thẩm quyền ban hành, về nội dung, phạm vi điều chỉnh.

Hành vi của các chủ thể trong quản lý tác động đến người khiếu nại vàđược nhận biết thông qua hànhđộnghoặc không hành động. Tính trái pháp luật của các hành vi mà công dân nhận biết để khiếu nại đó là việc các hànhđộng đã được thực hiện không theo quy định của pháp luật hoặc không hànhđộng khi pháp luật yêu cầu phải hành động.

Các hành vi vi phạm ở dạng hành động không theo quy định có thể làhành động không đúng thẩm quyền, không thực hịên đúng trình tự, thủ tục đãđược quy định, lạmdụng tín nhiệm, quyềnhạnchức vụtrong thực thi công

32

vụ. Các hành vi vi phạm ở dạng không hành động có thể là việc từ chối thực hiện chức trách, nhiệm vụ hoặc chậm trễ trong thực thi nhiệm vụ đã được quyđịnh, đólà nguyên nhân gây ra những thiệthạichongườikhiếu nại. Tấtcảnhững hành vi vi phạm đóđềucóthểlà tác nhân trực tiếp gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể có liên quan trong quan hệ pháp luật xác định.

Một hành vi sẽ là đối tượng của tố cáo nếu đó là hành vi vi phạm pháp luật hoặc vi phạm các quy định của cộng đồng. Tố cáo hướng đến tất cả các hành vi vi phạm, khônghạnchế, ràng buộc hành viấyliên quan đến ai, đến lĩnh vực nào của đờisống xã hội. Hành viấycóthểđượcgiớihạnbởiNhànước thông qua các quyđịnhcủa pháp luật hoặc giớihạnbởicác tổchức, cộng đồngthông qua những quyước phùhợpvớilợi ích của tổchức, của cộng đồng được Nhà nước, xã hội thừa nhận. Cũng như khi xem xét hành vi vi phạm là đối tượng của khiếu nại hành chính, biểu hiện của các hành vi vi phạm bị tố cáo có thể ở dạng hành động mà vi phạm hoặc không hành động mà vi phạm.

Hành vi bị tố cáo là có mức độ gây hại lớn, có tính chất nguy hiểm đối với công dân hoặc xã hội. Về khía cạnh nào đó, khi nói đến hành vi bị tố cáo, người ta hướng đến các hành vi ấy cần bị xử lý, loại bỏ. Trong một số trường hợp, đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp của các hành vi vi phạm pháp luật cóthểsửdụng quyền khiếunạihoặc sửdụng quyềntốcáo đểtựbảovệmình. Việc sử dụng quyền tố cáo thường được lựa chọn trong những trường hợp chủthểquyềntốcáo cho rằng hành vi vi phạm có tính chất nghiêm trọng, nguy hiểm đối với họ, đối với xã hội.

Ba là, sựkhác nhauvềmốiquanhệgiữa chủthểquyền khiếu nại, quyền tố cáo và chủ thể của quyết định, hành vi bị khiếu nại, chủ thể của hành vi bị tố cáo. Khiếu nại hướng vào những quyết định, hành vi của cơ quan, tổchức hoặc cá nhân có thẩm quyền xác định nào đó. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyết định, hành vi bị khiếu nại và người có quyền, lợi ích bị xâm hại có

33

mối liên hệ nhất định với nhau. Mối liên hệ này vốn đã được hình thành trên cơ sở những quy định về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm quản lý của cơ quan quản lýđốivới đốitượngquản lý, trước khihọthực hiện quyền khiếu nại của mình nhằm phản kháng lại quyết định hoặc hành vi quản lý trái pháp luật. Quan hệ ấy có thể được nhận biết qua các quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ của chủ thể quản lý, quyền và nghĩa vụ của đối tượng quản lý trong một hệ thống quản lý xác định nào đó. Chẳng hạn, khiếu nại về quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, phản ánh việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Uỷ ban nhân dân cấp huyện hoặc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực đất đai. Khi đó chủ thể quyền sử dụng đất chịu sựquản lý nhà nước về đất đaitheo địa bàn lãnh thổ cùng cấp. Cũng như vậy, khiếu nại về quyết định xử lý vi phạm hành chính ở bất cứ lĩnh vực nào, trongđó đã có quan hệ quản lý qua việc sử dụng thẩm quyền của cơ quan xử lý vi phạm đối với người có hành vi bị xử lý.

Ngược lại, đối với tố cáo không buộc có mối liên hệ qua lại giữa người có quyền tố cáo với người có hành vi bị tố cáo. Người người có quyền tố cáo có thể là người bị hại, người có liên quan hoặc không nhất thiết phải là người bị hại, người có liên quan đến vụ, việc. Giữa chủ thể quyền tố cáo và người cóhành vi bị tố cáo có thể không buộc phải có mối liên hệ nào. Bởi thế tố cáo cóý nghĩa xã hội rộng lớn hơn và thể hiện được tính tích cực,chủ động hơn đối với khiếu nại trong đấu tranh phòng chống các hành vi vi phạm pháp luật.

Bốn là, sự khác nhau về mục đích quyền khiếu nại và mục đích quyền tốcáo. Sựkhác nhauvềmốiliênhệgiữa haivếcủa quanhệpháp luậtvềkhiếu nại và tố cáo cũng phản ánh sự khác nhau về mục đích quyền khiếu nại và mục đích quyền tố cáo. Thực hiện quyền khiếu nại, công dân nhằm bảo vệcho quyền, lợi ích hợp pháp của chính bản thân mình. Đó là sự phản ứng trực tiếp đối quyết định hoặc hành vi trái pháp luật trước cơ quan có thẩm quyền nhằm mục đíchtựvệ. Đốivớitốcáo thì khôngchỉnhư vậy: mục đích của việc thực hiện quyền tố cáo có thể là để tự bảo vệ mình hoặc phát hiện, ngăn

34

chặn hành vi vi phạm pháp luật để bảo vệ lợi ích của xã hội, của bất kỳ người bị hại nào. Bởi vậy, tố cáo được pháp luật quy định còn là quyền mà còn bao hàm cả trách nhiệm, nghĩa vụ của công dân với xã hội. Khi đó, tố cáo không chỉ là quyền mà còn là trách nhiệm của người biết hành vi vi phạm. Mặc dùquyền khiếu nại và quyền tố cáo có sự khác nhau về chủ thể, đối tượng, mục đích thực hiện, nhưng xét về bản chất thì quyền khiếu nại, quyền tố cáo được ghi nhận đềulàmộttrong những quyền cơbảncủa công dân, là quyền dân chủ, quyền để bảo vệ các quyền.

Việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo là sự lựa chọn trong cách thức phản ứngcủa công dân, của xãhộitrước những hành vi, những quyết định trái với quy định của pháp luật đã được xác định và được Nhà nước bảo đảmthực hiện. Nhànước pháp quyềnvớimộthệthống pháp luật đồngbộ, hướngvàobảovệconngườivàtạolậpra những điềukiện, yếutốđểpháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội, phải có cơ chế, cách thức can thiệp chống lại các hành vi vi phạm. Nhà nước tạo lập ra môi trường pháp lý để cho mỗi công dân được tự chủ với hành vi của mình và được hành động một cách hợp pháp chống lại những vi phạm bằng việc thực hiện quyền khiếu nại, thực hiện tố cáo. Do đó, quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền tự vệ được nhà nước vàpháp luậtdựliệu ngaytừkhi làm luật. Nóđược xác lậpmỗikhi công dân được quyđịnhhoặc mởrộngvềquyền, lợi íchcụthểnào đó. Quyền khiếu nại, quyền tố cáo được sử dụng sẽ tạo nên “một hệ thống báo động dự phòng, thường trực, khắpnơi” trong quản lý nhà nước, trong toàn xã hội, góp phần quan trọng và tích cực vào ngăn chặn, phòng ngừa, phát hiện, xửlý những hành vi vi phạm pháp luật.

Thứnăm là, quyền khiếu nại, quyềntốcáo, khác vớiquyền yêu cầu, quyền kiến nghị, quyền phản ánh của công dân. Đây là những quyền của chủthể có ý nghĩa quan trọng đối với tiến trình xây dựng và phát triển thể chế dân chủ, đối với việc hình thành và hoàn thiện các chế định về quyền con người, quyền công dân của pháp luật quốc gia và luật pháp quốc tế.

35

Quyền yêu cầu là quyền đưa ra đòi hỏi về sự đáp ứng của cơ quan, tổchức, cá nhân có thẩm quyền nhằm bảo đảm quyền chủ thể của mình. Trong những quan hệ xác định giữa các chủ thể, mỗi khi chủ thể này đáp ứng đầy đủnhững quyđịnhđãđược cam kết, nhữngđòihỏicủa chủthểkia, thìhọcóquyền đòi hỏi sự đáp lại tương ứng của chủ thể còn lại trên cơ sở những quyđịnhcủa pháp luật, hoặc những cam kết đã được xác lập. Trong quan hệ giữa công dânvớiNhà nước, thông qua hoạt độngcủa các cơ quan, tổchức, cánhân có thẩm quyền, khi công dân đãđáp ứngđầy đủnhững quyđịnhcủa pháp luật, hoàn tất những thủ tục hành chính cần thiết, thì công dân có quyền yêu cầu về sự đáp lại tương thích của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm xem xét, giải quyết. Sự đáp lại đó được thể hiện bằng những việc làm cụ thể, cungcấpnhững dịch vụ, những sản phẩmcụthểcủa các cơ quan, tổchức, cá nhân được Nhànước trao quyền. Chẳng hạn, khi công dân đãđáp ứng đủ các yêu cầu về hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì họ cóquyền yêucầu được cơquan nhànước cấpGiấy chứng nhận quyềnsửdụngđất, quyền yêu cầu cấp đúng thời hạn.

Do đó, quyền yêucầucủa công dân xuất hiện nhưmộtbảo đảmcho giải quyết các quan hệ giữa công dân và Nhà nước được thực hiện. Nội dung của quyền yêu cầu là hướng vào đòi hỏi trách nhiệm từ phía các cơ quan, tổchức, cá nhân có thẩm quyền phải thực hiện nghĩa vụ của mình. Có thể nhận thấy quyền yêu cầu mặc nhiên xuất hiện trong các quan hệ pháp luật. Do đó, nó hầu như không được quy định cụ thể, tường minh như một quyền độc lập. Nhiều trường hợp, quyền yêu cầu cũng được sử dụng trong những tình huống tương tự như khi sử dụng quyền khiếu nại, quyền tố cáo. Quyền yêu cầu xuất hiện song song với các quyền khác, là bảo đảm cho thực hiện các quyền khác trong đó có quyền khiếu nại, quyền tố cáo.

Quyền kiến nghị là quyền đưa ra các ý kiến đối với cơ quan, tổ chức, cánhân nhằm góp phần thúc đẩy sự thay đổi, hoàn thiện hoạt động thực tiễn. Tại Điều 53, Hiến pháp 1992, ghi nhận “công dân có quyền tham gia quản lý nhà

36

nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đềchung của cảnướcvàđịa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước trưng cầu dân ý”. Quyền kiến nghị có phạm vi rất rộng. Có thể nhận thấy rằng, khi phát hiện bất kỳ vấn đề nào của quản lý nhà nước, của đời sống xã hội, công dân cũng có thể thực hiện trách nhiệm của mình thông qua quyền kiến nghị với cơquan có thẩm quyền hoặc là đưa ra các ýkiến mới, đưa ra biện pháp giải quyết nhữngvấn đề của thực tiễn; hoặc lànêu vấn đềmởtrước các cơ quan nhà nước. Thực hiện quyền kiến nghị, công dân cóthểtrực tiếp trình bày bằnglờihoặc thông qua việc gửivăn bản đếncơ quan có thẩm quyền, đến người có trách nhiệm.

Khác với quyền yêu cầu và quyền kiến nghị, quyền phản ánh đưa thông tin đến cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm quyền. Thực hiện quyền phản ánh, chủ thể không đòi hỏi trách nhiệm xử lý, giải quyết, đáp ứng của cơ quan tiếp nhận thông tin. Tuy nhiên, trách nhiệm này xuất hiện từ khi tiếp nhận thông tin và chịu sự kiểm tra, đánh giá của các cơ quan có thẩm quyền.

Pháp luật khiếu nại, tốcáo quyđịnhtrách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan nhà nước là phải tạo điều kiện cho công dân trình bày kiến nghị, phản ánh liên quan đến khiếu nại, tố cáo thuận lợi, dễ dàng. Nhóm quyền yêu cầu, kiến nghị, phản ánh được phân biệt với nhóm quyền khiếu nại, quyền tốcáo ở chỗ: quyền khiếu nại, quyền tố cáo hướng đến yêu cầu sự can thiệp xửlý của Nhà nước đối với các quyết định, các hành vi trái pháp luật. Công dân thực hiện quyền khiếu nại, quyềntốcáo làm phát sinh quyền, nghĩa vụcủa các bên có liên quan. Trong khi đó, quyền yêu cầu, kiến nghị, phản ánh thìkhông nhất thiết phải như vậy. Tuy nhiên, hai nhóm này thường cùng xuất hiện đan xen nhau và đều là phương thức phản hồi thông tin đến nhà quản lý, đều được tiếp nhận qua việc tổ chức tiếp công dân của các cơ quan, tổ chức.

1.2. PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO

1.2.1. Khái niệm về pháp luật khiếu nại, tố cáo

37

Pháp luật khiếu nại, tố cáo làmộtbộ phậncủa hệ thống pháp luật nói chung. Cũng như xác địnhmỗingành luật hoặc phân định giữa các lĩnh vực pháp luật, để có quan niệm đúng, đầy đủ về pháp luật khiếu nại, tố cáo trước hết cần phải xác địnhhaiyếutốcơ bản làđối tượng, phạm viđiềuchỉnh vàphương pháp điều chỉnh của pháp luật khiếu nại, tố cáo.

Về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của pháp luật khiếu nại, tố cáo. Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của pháp luật là một trong những yếu tố cơ bản đểphân chia, xác địnhtínhđộc lậpcủa mỗingành luật hay lĩnh vực pháp luật trong hệ thống pháp luật nói chung. Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của pháp luật là những quan hệ xã hội xác định mà lĩnh vực pháp luật đó tác động, định hướngnhằm trậttựhoá theoýchí của Nhà nước. Việc xác định đốitượng, phạm viđiềuchỉnh pháp luật cũng nghĩa là xác địnhphạm vi, giớihạnsửdụng pháp luật điều chỉnh các quanhệxãhội[101, tr. 431]. Đólà quá trình nhận thức của Nhànước vềnhững vấn đềcủa xã hội, là quá trình xác định, chọn lọc, khoanh vùng các quanhệxãhội đãxuất hiệnhoặc dựbáosẽxuất hiện trong thực tiễn để định hướng, điều chỉnh. Quá trình xác định, chọn lọc, khoanh vùng, dự báo phải có sự xem xét đánh giá tính chất của các quan hệxã hội, xác định mối liên hệ giữa các quan hệ mà pháp luật cần thiết phải điều chỉnh cũng như có thể điều chỉnh được.

Đốitượng, phạm viđiềuchỉnh của pháp luật cũng thayđổitheo thời gian vàphụthuộc vào nhữngđiều kiện kinh tế, chính trị, văn hoá xãhộicụthể. Xét về bản chất, khiếu nại, tố cáo phản ánh hiện tượng vi phạm pháp luật trước hết là từ phía cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ảnh hưởng đến quan hệ bình thường giữa công dân và Nhà nước.

Pháp luật khiếu nại, tốcáo phản ánhmốiquanhệchínhtrị- pháp lýgiữa công dân và Nhànước thông qua việc Nhànước trậttựhoá hoạt động khiếu nại, tốcáo trên cơsởbảo đảmquyền con người, quyền công dân. Dođó, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của pháp luật khiếu nại, tố cáo là các quan hệxãhộiphát sinh khi công dân thực hiện quyền khiếu nại, quyềntốcáo

38

trước cơ quan nhà nước và phát sinh trong quá trình cơ quan nhà nước tiếp nhận, xem xét, giải quyết vụ, việc.

Các quanhệxãhộiphát sinh khi có vụ, việc khiếunạitốcáo cóthểnhận biết theo thời gian từ khi công dân thực hiện quyền khiếu nại, quyền tốcáo đếnkhikếtthúc quá trình giải quyết. Các quanhệđócóthểlà quanhệgiữa những người cùng mục đích khiếu nại, tố cáo trong đoàn khiếu nại đông người, hoặc quanhệgiữa các cá nhân trongtổchức vớingườikhiếu nại, tốcáo… Nhưng các quan hệ đó không thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của pháp luật khiếu nại, tố cáo. Như đã phân tích ở trên, khiếu nại, tố cáo hướng vào đòi hỏi sự can thiệp của Nhà nước đối với các quyết định, các hành vi trái pháp luật, cho nên các quanhệxãhội được pháp luật khiếu nại, tốcáo điều chỉnh chỉ có thể là các quan hệ thuộc các nhóm cụ thể như sau:

Nhóm 1: quan hệ xã hội phát sinh giữa một bên là người khiếu nại, tốcáo với một bên là cơ quan giải quyết vụ, việc. Khi công dân khiếu nại, tố cáo với cơ quan có thẩm quyền bằng việc gửi đơn hoặc trình bày trực tiếp thì phát sinh mối quan hệ giữa người khiếu nại và cơ quan tiếp công dân, cơ quanthụlý, thẩm tra, xác minh, kếtluận giải quyết vụ, việc. Đólà quanhệđược xác địnhtrên cơsởquyền nghĩa vụcủa ngườikhiếu nại, ngườitốcáo trước cơquan nhànước có thẩm quyền và ngược lạilà trách nhiệm của cơ quan nhànước trong việc tiếp nhận khiếu nại, tố cáo và thực hiện những công việc cần thiết đã được pháp luật quy định theo thẩm quyền.

Nhóm 2: quanhệgiữa mộtbên là cơ quan giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo với một bên là người bị khiếu nại, bị tố cáo; với một bên là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến khiếu nại, tố cáo.

Nhóm 3: quan hệ giữa các cơ quan nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo.

Trong các nhóm quanhệtrên, nhóm quanhệgiữa ngườikhiếu nại, tốcáo và cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết là nhóm chủ đạo. Suy cho

39

cùng việc xem xét giải quyết các quanhệxãhộithuộc Nhóm 2 và Nhóm 3đều chịu sự chi phối của các quan hệ của Nhóm 1.

Vềphương pháp điềuchỉnh của pháp luật khiếu nại, tốcáo. Phương pháp điều chỉnh của pháp luật là tổng thể các biện pháp, cách thức mà pháp luật tác động lên các quan hệ xã hội. Đó là những cách tác động của pháp luật làm nảy sinh, xác lập, bảo vệ, phát triển hoặc phòng ngừa, ngăn cấm, hạn chếđếnsựnảysinh, tồntại, phát triển các quanhệxãhộitrong những lĩnh vực hoạt động nhất định của Nhà nước, xã hội và công dân [65, tr. 378].

Pháp luật tác động đến các quan hệ xã hội có thể thông qua các phương pháp quyền uy, phục tùng; phương pháp thỏa thuận, bình đẳng hoặc là sự phối hợp giữa các phương pháp trên. Phương pháp quyền quy, phục tùng được sửdụngđểđiềuchỉnh các quanhệmà trongđógiữa các chủthểkhông ngang quyền, nghĩa vụ; giữa các chủ thể có thể xác lập quan hệ phụ thuộc nhất định trong cùnghệthống quản lý. Phương pháp thoả thuận, bìnhđẳng đượcsửdụng để điều chỉnh các quan hệ trong đó giữa các chủ thể ngang quyền, nghĩa vụ; giữa các chủ thể không có quan hệ phụ thuộc.

Trên cơ sở phân tích bản chất quyền khiếu nại, quyền tố cáo và những quanhệxãhộilàđốitượngđiềuchỉnh của pháp luật khiếunạitốcáo cho thấy: khi công dân thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo trước cơ quan nhànước có thẩm quyền, việc tiếp nhận đơn thư khiếu nại, tố cáo, giải quyết vụ, việc thuộc chủ động của phía cơ quan nhà nước. Việc xử lý, phân loại, thụ lý, tiến hành thẩm tra, xác minh, kết luận về tính chất đúng sai của khiếu nại làdo các cơ quan có thẩm quyền giải quyết và đưa ra quyết định.

Từ phân tích trên, chúng tôi cho rằng phương pháp điều chỉnh chủ yếu của pháp luật khiếunại, tốcáo là phương pháp quyền uy, phục tùng. Cụ thểhơn, sau khi công dân khởi sự khiếu nại, tố cáo thì các quan hệ pháp luật vềkhiếu nại, tốcáo phát sinh. Các cơ quan nhànước có thẩm quyền thực hiện quyền quyết địnhthẩm tra, xác minh, kếtluận vàxửlý vụ, việc. Trong quátrình xem xét, giải quyết các cơ quan có quyền yêu cầu, đòi hỏi các chủ thể có

40

liên quan phải thực hiện những yêucầunhất địnhnhư giải trình, cung cấp thông tin, tài liệu. Trong những trường hợp cần thiết cơ quan nhà nước có thểáp dụng các biện pháp đặc biệt như tạm đìnhchỉcác quyết địnhnhằm bảo đảm cho việc giải quyết kịp thời, đúng đắn.

Trường hợp riêng đối với giải quyết khiếu nại, ngoài phương pháp điều chỉnhvớivai tròchủđạolà phương pháp quyền uy, phục tùng thì phương pháp thương lượng, đàmphán có vai trò là phương pháphỗtrợquan trọng. Thật vậy, những quan hệ xã hội phát sinh trong khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo rất đa dạng, phức tạp, nó liên quan trực tiếp đến quyền con người, quyền cơ bản của công dân và những lợi ích cụ thể về vật chất và tinh thần; chịu sự chi phối của các quy luật thuộc phạm trù xã hội học. Do vậy, quá trình xử lý, xem xét, giải quyết không thể chỉ là áp đặt, đối chiếu thuần tuý với các quy định của pháp luật. Mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước và công dân khi nàyđược phản ánhtrướchếtlà trong quanhệứngxử, giao tiếp ban đầu, trong suốt quá trình giải quyết và cuối cùng là việc đưa ra quyết định giải quyết của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Vềmộtphương diện nào đó, khiếunạihành chính làmộtdạng riêng của tranh chấp, xung đột nảy sinh trong quan hệ pháp luật hành chính. Do đó, thương lượng, đàm phán được tiếp cận ở đây như một vấn đề có tính nguyên tắc trong xem xét, xử lý, giải quyết các xung đột, tranh chấp nói chung. Tuy nhiên, “tranh chấp hành chính” có điểm khác biệt với tranh chấp, xung đột nói chung làởchỗnóhướng đếnvấn đềquyền, lợi íchhợppháp của công dân, vấn đềliên quanđếncác giátrịvềquyền con người, trongmốiliênhệgiữa công dân với công quyền. Cho nên, khi xem xét, giải quyết khiếu nại cũng làquá trình“thươnglượng, đàmphán” đểkhiếunạicóthểsớmchấm dứt:từviệc thayđổinhận thức của phía ngườikhiếu nại đi đếnquyết địnhtựmình rút đơn khiếu nại; từ việc tự điều chỉnh quyết định, hành vi của người bị khiếu nại đi đến thúc đẩy người khiếu nại rút đơn. Nghĩa là phương pháp điều chỉnh thông qua đàmphán, thươnglượngcũng tuân theo nguyên tắc tôn trọng

41

quyền quyết định có giới hạn của chủ thể quyền khiếu nại trong suốt quá trình xem xét, giải quyết. Về vấn đề này, tại điểm g, khoản1, Điều 17 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: Người khiếu nại có quyền rút khiếu nại trong quá trình giải quyết khiếu nại. Hơn nữa khi thực hiện bồi thường cho người bị thiệt hại theo Điều 38, việc thoả thuận, thương lượng, đàm phán giữa các bên cũng cóvai trò rất quan trọng.

Tuy nhiên, cũng phải khảngđịnhrằng cho dùkếtquảthương lượng,đàmphán nhưthếnào thì cơ quan nhànước vẫnlàchủthểcó thẩm quyền xem xét, giải quyết theo quy định của pháp luật. Bởi thế, phương pháp quyền uy, phục tùng luôngiữvai tròchủđạovà phương pháp thương lượng, đàm phán có vai trò bổ sung, hỗ trợ trong quá trình giải quyết khiếu nại.

Trởlạiviệc xác địnhkhái niệm, đặc điểmvànộidung của pháp luật khiếu nại, tố cáo chúng ta thấy rằng, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sựchung do Nhànước ban hành và bảo đảmthực hịên, thểhiện ýchí của giai cấp thống trị trong xã hội, là phương thức điều chỉnh các quan hệ xã hội theo mộttrậttựnhất định. Pháp luật quy định những quy tắc hành viứngxửcủa con người trong những điềukiện nhất địnhphùhợpvớichuẩn mực, giátrịchung. Pháp luật là toàn bộ các quy tắc chi phối các hoạt động và quanhệ xãhội với tính chất phổ biến, tính chất chặt chẽ và tính bắt buộc chung được nhànước bảo đảm[101, tr.211- 213]. Pháp luật của mỗiquốc gia phụ thuộc vào những điều kiện kinh tế, chính trị, văn hoá xã hội theo từng giai đoạn cụ thể.

Mục đích của pháp luật là duy trì trậttựđờisống xã hội, đảmbảosựcông bằng và an toàn cho các quan hệ giữa các thành viên trong xã hội. Các quytắcpháp lý có vai trò quan trọng trong việc duy trì trậttựxã hội. Nếu thiếu các quy tắc pháp lý sẽ khiến cho các thành viên trong xã hội có thể tuỳtiện, xử sự hoàn toàn theo chủ quan của mình trong giải quyết các vấn đề của đờisống xã hội. Do đó hiệntượnghỗnloạn, vô chính phủ, mấtan toàn, bất bình đẳng sẽ nảy sinh [41, tr. 14]. Pháp luật khiếu nại, tố cáo là một bộ phận của hệ thống pháp luật nói chung, có mục đích không ngoài nội dung nói trên.

42

Khi nghiêncứuvềkhiếu nại, tốcáo, mộtsốcông trìnhđãđềcập đến khái niệm về pháp luật khiếu nại, tố cáo với những quan niệm, cách tiếp cận khác nhau. Chẳng hạn, tiếp cận pháp luật khiếu nại, tố cáo với nghĩa rộng vànghĩa hẹp [40, tr. 13]. Theo nghĩa rộng, bao gồm hệ thống các quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo đối với những hành vi vi phạm pháp luật trên tất cảcác lĩnh vực của đờisống xã hội, cùng thiếtchếtổchức, hoạt độngcủa bộmáy nhànước bảo đảmthực hiện quyền khiếu nại, quyềntốcáo và các quyđịnhvề thẩmquyền, trìnhtựthủtục khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Theo nghĩa hẹp pháp luật khiếu nại, tố cáo chỉ baogồmhệthống các quyđịnh vềquyền, nghĩa vụcủangườikhiếu nại, ngườitốcáo, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo và trình tự, thủ tục khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, giải quyếttốcáo. Mộtquan niệm khác cho rằng pháp luật khiếu nại,tốcáo là tổng thể các quy phạm pháp luật quyđịnhvề quyền khiếu nại, quyền tố cáo, nguyên tắc, thẩm quyền, thủ tục giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo [91, tr. 42].

Mặc dù tiếp cận khái niệm về pháp luật khiếu nại, tố cáo từ những góc độ khác nhau, nhưng điểm chung của các quanniệm trên là đã đề cập đến hệthống các quy phạm pháp luật về thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân và giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo của các cơ quan có thẩm quyền. Phân tích bản chất quyền khiếu nại, quyền tố cáo cho thấy quyền khiếu nại, quyền tố cáo không có nội dung tự nó mà đó là quyền phát sinh trên cơ sởcác quyền, lợi ích đã được quy định tại quyền khác. Cho nên, pháp luật khiếu nại, tố cáo không đưa ra những tiêu chí, những quy định về quyết định, hành vi nào là trái pháp luật trên từng lĩnh vực pháp luật cụ thể của đời sống xã hội. Pháp luật khiếu nại, tốcáo thực chấtchỉhướngvào quyđịnhvềquyền vàthực hiện quyền khiếu nại, quyềntốcáo khi có quyết địnhhoặc hành vi vi phạm pháp luật; quy định việc xử lý, giải quyết vụ, việc của cơ quan có thẩm quyền khi có khiếu nại, tố cáo của công dân. Như vậy, pháp luật khiếu nại, tốcáo có thể được xác định qua các quy định ở những văn bản luật thuộc nhiều

43

lĩnh vực khác nhau và được xác định trong những văn bản luật về khiếu nại, tố cáo.

Từ những phân tích trên, chúng ta đi đến kết luận rằng pháp luật khiếu nại, tố cáo là hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo. Cụthể hơn, đó là hệ thống các quy định của pháp luật về quyền khiếu nại, quyền tố cáo; quyền, nghĩa vụ các bên trong khiếu nại, tố cáo; về thẩm quyền, trách nhiệm và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo.

Pháp luật khiếu nại, tố cáo có một số đặc điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, tính chủ đạo của các quy phạm thủ tục trong pháp luật khiếu nại, tố cáo. Khi phân tích các quy phạm pháp luật khiếu nại, tố cáo cho thấy pháp luật khiếu nại, tố cáo không đưa ra những quy định về các hoạt động cụthể, không hướng vào từng nội dung của công tác quản lý nhà nước.

Các quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo hướng vào những vấn đềnhư sau:

– Xác địnhquyền, nghĩavụcủacácchủthểtrong quanhệpháp luật khiếu nại, tố cáo. Trong đó, quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền chủ thể. Các quyền này được thực hiện trong nhữngđiềukiệnnhất địnhvới trình tự, thủ tục nhất định.

– Xác địnhthẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan nhànước trong quá trình giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo. Trong đó, nó xác lập những nguyên tắc chung về xác định thẩm quyền, trách nhiệm của thủ trưởng các cơquan nhà nước. Khi có khiếu nại, tố cáo phát sinh ở ngành, lĩnh vực nào, với nội dung cụ thể nào thì thẩm quyền, trách nhiệm sẽ được xác định tương ứng.

– Xác định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo nhưnhững quy trình, thủ tục chung. Theo đó, mỗi cấp theo thẩm quyền của mình phải căn cứ vào quy trình, thủ tục để áp dụng giải quyết.

Trong các văn bản pháp luật chuyên ngành như Luật Đất đai, Luật Tài nguyên và Môi trường, Luật Khoa học và Công nghệ; Luật Quản lý thuế, Luật

44

Giáo dục, Luật Ngân hàng… cùngvớiviệc đưa ra các chếđịnhvềquyền, nghĩa vụ của các chủ thể trong mỗi quan hệ pháp luật tương ứng là việc quyđịnhvềquyền, nghĩavụcủa người khiếu nại, quyền, nghĩavụcủangườitốcáo và thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo khi cócác hành vi vi phạm pháp luật xảy ra.

Tiếp cận đến các quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo người ta tìm thấy ởđónhững quyđịnhvềtrách nhiệm, thẩm quyềncủacác cơ quan nhànước; cách thức thực hiện quyền của người khiếu nại, người tố cáo; trình tự, thủ tục giải quyết vụ, việc khiếu nại, tố cáo. Đó là những quy định chung điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo.

Tuy nhiên, các văn bản pháp luật chuyên ngành cũng bao gồmmột sốcác quyđịnhvềnộidung quyền khiếu nại, quyềntốcáogắnvớinhững lĩnh vực cụ thể mà văn bản pháp luật đó điều chỉnh. Cũng có thể là quy định mởrộng hoặc cụthểvềnộidung quyền khiếu nại, nộidung quyềntốcáo trên từng lĩnh vực của đời sống xã hội. Ví dụ, Luật Điện lực tại Điều 46, khoản 1,điểm g) quy định khách hàng sử dụng điện có các quyền khiếu nại, quyền tốcáo các hành vi vi phạm pháp luật về điện lực của bên bán điện; Nghị định số44/2006/NĐ-CP, ngày 25/4/1006 của Chínhphủvềviệc xửphạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông vận tải đường sắt tại Điều 47 quyđịnh mội công dân có quyền tố cáo về hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông vận tải…

Thứ hai, pháp luật khiếu nại, tố cáo phản ánh tính chất của nền dân chủ, tính chất của chế độ chính trị nhà nước. Một trong những vấn đề cơ bản của pháp luật khiếu nại, tố cáo là hướng đến quyền tự vệ, quyền phản kháng bảo vệquyền con người, quyền công dân trongmốiquanhệvớicơ quan công quyền. Hoạt động khiếu nại, hoạt động tố cáo được pháp lý hoá bằng các quyđịnh của pháp luật. Đó là sự thừa nhận sự phản kháng hợp pháp của công dân đốivớinhững hành vi trái pháp luật của cơ quan công quyền.Bởithế, pháp luật khiếu nại, tốcáo quyđịnhmởrộng quyền khiếu nại, quyềntốcáo đến

45

đâu; cơ chế, con đường giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo được xác định như thế nào là sự phản ánh cụ thể, trực tiếp về tính chất của nền dân chủ; phản ánh bản chất chính trị của nhà nước.

Với ý nghĩa là một phương diện của quyền công dân, quyền con người, quyền khiếu nại, quyền tố cáo luôn phản ánh tính chất của nền dân chủ, mức độ hoàn thiện của pháp luật khiếu nại, tố cáo phụ thuộc việc hoàn thiện chế độdân chủ và bản chất chính trị của nhà nước cũng sự chi phối của những điều kiện kinh tế, văn hoá, xã hội với từng quốc gia cụ thể.

Thứ ba, pháp luật khiếu nại, tốcáo làmộtbộ phậncủa hệ thống pháp luật nói chung, nhưng nó là công cụ, phương tiện đấu tranh, phòng chống các hành vi vi phạm pháp luật và tăng cường kỷ luật nhà nước, bảo đảm pháp chế.

Từ bản chất và nội hàm của khái niệm, khiếu nại, tố cáo trước hết là sựphát hiện các hành vi vi phạm pháp luật đồngthờihướngvào yêucầu cơquan nhà nước có thẩm quyền xem xét, xử lý các hành vi vi phạm đó. Mặc dù, việc phát hiện, phòng chống hành vi vi phạm trước hếtphụthuộc vào nhận thức chủ quan của chủ thể quyền khiếu nại, chủ thể quyền tố cáo nhưng nó làcôngcụbáo động thường trực, dựphòng cảnh báovềnhững hiệntượngbất bình thường của đời sống xã hội. Pháp luật khiếu nại, tố cáo tạo ra môi trường giáo dục và hình thành ý thức pháp luật của công dân trong Nhànước pháp quyền.

LIÊN HỆ:

SĐT+ZALO: 0935568275

D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 2\HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM  HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM