HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Quá trình vận động, phát triển kinh tế, chính trị, xãhộiViệt Namđặtra trước Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam một đòi hỏi tất yếu- Nhànước phải không ngừng tự hoàn thiện tổ chức và hoạt động của mình, hoàn thiện hệ thống pháp luật. Nhận thức được quy luật đó, từ 1986, với tinh thần đổi mới của Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI, Nhà nước Cộng hoà xã hội chủnghĩa Việt Namđãvà đang từngbước đổimới, hoàn thiện, nhằm đáp ứngvới yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn.
Công cuộc đổimớitoàn diện các lĩnh vực của đờisống xãhộicủa Việt Nam đã đem lại nhiều kết quả, thành tựu. Chẳng hạn trong lĩnh vực kinh tế, nền kinh tế tiếp tục tăng trưởng, trong ba năm liền, “tốc độ tăng trưởng kinh tế năm sau cao hơn năm trước (năm 2001 tăng 6,9%, năm 2002 tăng 7,04%, năm 2003 tăng 7, 24%); bình quân ba năm tăng 7,1%/năm” {19-tr 20} và“Tổngsảnphẩm trongnước (GDP) năm sau cao hơn năm trước, bình quân trong 5 năm 2001-
2005 là 7,51%,đạt mức kế hoạch đềra…Tổng vốn đầu tư vào nền kinh tế tăng nhanh đã làm tăng đáng kể năng lực sản xuất kinh doanh,tạonhiều sản phẩm có sức cạnh tranh…” {22- tr 25}
Công cuộc xây dựng Nhànước pháp quyền Việt Nam xãhộichủnghĩa được thực hiện tương đối đồng bộ, trong đó “Cải cách hành chính đã có chuyển biến bước đầu” {19- tr 45}, thể hiện qua việc “đã tăng cường một bước tổ chức vàhoạt độngcủa bộmáy nhànước;phân địnhcụthểhơn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Chính phủ, củacác bộ, ngành và chính quyền địa phương, đồng thời thực hiện sự phân cấp nhiều hơn. Các hoạt động tư pháp vàcông tác cải cách tư pháp có những chuyển biến tích cực.” {22- tr 45}
Bên cạnh những thành tựu đạt được, tổ chức và hoạt động của Nhà nước Việt Nam còn nhiều hạn chế, trong đó có lĩnh vực công vụ, công chức.Việc tổchức thực hiện công vụ đạt hiệu lực, hiệu quả thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, mà ở đây có nguyên nhân là “còn một bộ phận cán bộ, công chức thoái hoá, biến chất, kỷ luật hành chính lỏng lẻo, thiếu trách nhiệm đối với công việc được giao” {19- tr47} và “chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chưa đáp ứngkịpyêu cầu; tình trạng quan liêu, tham nhũng, lãng phí còn nghiêm trọng…kỷluật, kỷcương cán bộ, công chức chưa nghiêm; hiệu lực, hiệuquảcủa quản lý nhà nước còn nhiều yếu kém…”.{22- tr 52}
Mộttrong những nguyên nhân quan trọng của tình hình trên vìchếđịnh pháp luật về công vụ, công chức ở nước ta từ 1945 đến nay điều chỉnh công vụkhông theo xu hướng điều chỉnh chuyên biệt, nhiều nội dung quan trọng về công vụchưa được pháp luật điềuchỉnh trongđiềukiện của nềnkinhtếthịtrường như: các nguyên tắc của công vụ trong nền kinh tế thị trường, trách nhiệm công vụ, trách nhiệm bồi thường của nhà nước, mối quan hệ phối hợp trong quá trìnhthực hiện côngvụchưa được quyđịnhrõ ràng…Pháp luậtvềcông vụ, công chức chủyếuquyđịnhvềcán bộ, công chức, chưa có nhiều quyđịnhvềcông vụ; các quy định của pháp luật chưa đồng bộ, nhiều quy định chồng chéo, mâu thuẫn, không phù hợp với thực tiễn. Quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức vớicác Nghịđịnhcủa Chínhphủhiện hành có nhiều điểmchưa thống nhất; nhiều vấn đềpháp lý về công chức chưa được quy định hoặc quy định chưa đầy đủ, như: tiêu chuẩn ngạch, bậc công chức mớichủyếuquyđịnhvềphẩm chất chính trị, trình độ chuyên môn, chưa có các tiêu chuẩn về kỹ năng quản lý hành chính nhà nước, kỹ năng vận dụng pháp luật; những yêu cầu của nền kinh tế thịtrường đốivớicôngvụnhư: công khai, minh bạch, bổnphận, nghĩa vụtrong
thực thi công vụ chưa được xác định cụ thể…Vì vậy, chưa có một hệ thống cơsởpháp lý thực sựđầy đủ, hoàn thiện đểxây dựng một độingũ cán bộ, công chức có cả năng lực và đạo đức, thực thi công vụ một cách chuyên nghiệp, chính quy, có hiệu quả.
Mặt khác, bước sang thế kỷ XXI, sự phát triển kinh tế- xã hội trong nước và quốc tếbuộc nhànước phải cósựchuyển đổivềnhiệmvụ,chức năng, tổchức thực hiện quyền lực nhà nước, đổi mới mối quan hệ giữa nhà nước với xãhội, công dân. Xã hội đòi hỏi công vụ phải được thực thi linh hoạt, có hiệu lực, hiệu quả, có trách nhiệm;cầnphảicó độingũ công chức với những phẩm chất tương thíchvớinềnkinhtếthịtrường, xãhộidân sự. Điềunàytấtyếu đòihỏichếđịnhphápluật vềcông vụ, công chức cần phải cósựđổimớivề nội dung, nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng một nền công vụ đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi của xã hội, thời đại.
Từthực tiễn trên, ĐạihộiIX của ĐảngcộngsảnViệt Namđãxác định:
“Hoàn thiệnchếđộcông vụ, quychếcông chức, coi trọngcảnăng lực vàđạo đức”{20- tr135}, làm cơ sở cho việc “xác lập cơ chế quản lý cán bộ, công chức phùhợp với hệ thống phân loại cán bộ, công chức và phân cấp quản lý cán bộ, công chức lãnhđạo “{19- tr99}. Mộttrong những mục tiêu mà Chínhphủxác địnhtại chương trình tổngthểcảicách hành chính giaiđoạn2001- 2010, là phải hoàn thiệnhệthốngthểchếhành chínhvềtổchức và hoạt độngcủahệthống hành chính. Do vậy, hoàn thiệnchếđộcông vụ, quychếcông chức làmộttrong những giải pháp có tính quyết định đểđổimới, nâng cao chấtlượngcông vụ, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức. Đại hội X của Đảng chỉ rõ: ” Đổi mới chính sách cán bộ và công tác quản lý cán bộ, xây dựng chế độ công vụ rõràng, minh bạch, đội ngũ cán bộ, công chức có đủ phẩm chất và năng lực gắn với chếđộhưởngthụthoả đáng và công bằng. Thực hiện đầy đủnguyên tắc công khai, minh bạch, dân chủ và phục vụ dân đối với các cơ quan và công chức nhànước” {22- tr254}.
Những yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn trên đặt ra trước khoa học luật học có nhiệmvụphải tiếp tục nghiêncứucơsởlý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện pháp luậtvềcông vụ, công chức, cungcấpcác cơsởkhoa học cho quátrình hoàn thiện đó, góp phầntạocơsởpháp lýđồngbộ, đầy đủ, phùhợpvới yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn, tạo cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất, năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước.
Vì vậy, việc chọn đề tài “Hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức ở Việt Nam hiện nay”làm đềtài nghiên cứu của luận án nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn đang đặt ra hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
3. Phạm vi nghiên cứu của luận án, mục đích, nhiệm vụ của luận án
3.1 Phạm vi nghiên cứu của luận án
Đề tài luận án là vấn đềphong phú và phức tạp, vì công vụ nhà nước liên quanđếntấtcảcác lĩnh của đờisống nhànước,xã hội. Pháp luậtvềcông vụ, công chức có nội dung rộng lớn, bao gồm các quy định về công vụ (quy định vềviệc), các quy định về cán bộ, công chức (quy định về người), các quy địnhvềcông sở (quy định nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng, cơ cấu tổ chức của công sở; về phương tiện, bảo đảm vật chất kỹ thuật cho công vụ, trụ sở, văn hoá công sở). Những quy định về công sở nằm ở nhiều ngành luật khác nhau, tạo thành các chếđịnh pháp luật độc lập.
Do vậy, trong một luận án tiến sĩ luật học chuyên ngành lý luận và lịch sửNhà nước và pháp luật, luận án không đề cập đến các quy định về công sở.
Luận án chủ yếu tập trung nghiên cứu chế định pháp luật về công vụ, công chức ở nước ta từ 1998 đến nay, với hai nội dung lớn là: các quy định về công vụvà các quy định về công chức (có sự so sánh nhất định với các nội dung của chếđịnh từ 1945 đến 1998), thực trạng, xu hướng vận động của chế định pháp luật về công vụ, công chức. Để có cơ sở giải quyết các vấn đề nêu trên, luận án dành sựnghiêncứuthích đáng cho việc nghiêncứucơsởlý luậnvềcông vụ, công chức, chế định công vụ, công chức, cơ sở xác định phạm vi điều chỉnh của chếđịnhpháp luậtvềcôngvụ,công chức. Luận án cũng đềcập đếnpháp luật của mộtsốnuớc quyđịnhvềcông vụ, công chức nhằmchỉra những bài học, kinh nghiệm cóthểnghiên cứu,vậndụng vào Việt Nam. Trên cơsởđó,luận án đềxuất phươnghướngvà các giải pháp nhằm góp phần hoàn thiệnchếđịnhpháp luật về công vụ. công chức.
3.2 Mục đích, nhiệm vụ của luận án
Mục đích của luận án làchỉra được xuhướngđiềuchỉnh của chếđịnh pháp luậtvềcông vụ, công chức, đưa ra những đánh giá, rút ra những bài học, kinh nghiệm cho quá trình hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức hiện nay; làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức, thực trạng chế định pháp luật về công vụ, công chức, nêu lên những kiến nghị khoa học nhằm góp phần hoàn thiện chế định pháp luật vềcông vụ, công chức ở nước ta.
Để thực hiện mục đích trên, luận án có nhiệm vụ:
– Làm rõ các khái niệm “công vụ”, “cán bộ”, “công chức”, viên chức”,chếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức, đốitượng, phương pháp điềuchỉnh của chế định pháp luật về công vụ, công chức;
– Phân tích thực trạng của chếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức từ1998 đến nay, có so sánh với các giai đoạn từ 1945 đến 1998 để làm rõ quá trình hình thành, phát triển, đặc điểm của chế định pháp luật về công vụ, côngchức ởnước ta;
-Chỉrõsựcầnthiết phải tiếp tục hoàn thiện chế định pháp luậtvềcông vụ, công chức ở nước ta trong bối cảnh của nền kinh tế thị trường và xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa;
– Đưa ra các cơ sở khoa học cho việc đề xuất phương hướng và giải pháp chủyếunhằm hoàn thiệnchếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức ởnước ta hiện nay.
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Cơsởlý luận của việc nghiên cứu đềtài là những luận điểmtrong học thuyết Mác- Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quanđiểmcủa ĐảngcộngsảnViệt Nam, tưtưởngHồChí Minhvềđườnglối cải cách bộmáy nhànước,xây dựng nhànước pháp quyền Việt Nam xãhộichủnghĩa,vềxây dựngđộingũ cán bộ, công chức được thểhiện trong các Nghịquyết Đại hội VI, VII, VIII, IX, X và các Nghị quyết Hội nghị Trung ương cũng như các văn bản pháp luật về công vụ, công chức của nhà nước ta.
Đồng thời, tác giả có tham khảo và kế thừa có chọn lọc một số công trình nghiên cứu của các nhà khoa học.
Các phương pháp được tác giả sử dụng trong luận án gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp, diễn dịch, quy nạp, phương pháp lịch sử, phương pháphệthống, phương pháp so sánh, phương pháp xã hội học,…
Trong chương 1, đểlàm sángtỏđốitượng, phương pháp điềuchỉnh của chế định pháp luật về công vụ, công chức; tiêu chí đánh giá mức độhoàn thiện của chế địnhnày, luận ánsửdụng phương pháphệthống, so sánh, diễn dịch.., đặc biệt là phương phân tích; sử dụng phương pháp hệ thống, so sánh, phân tích đểbình luận các quan niệm khác nhau về công vụ, công chức nhằm làm rõ bản chất của công vụ, công chức, đưa ra định nghĩa về công chức. Bằng việc sử dụng
phương pháp thống kê, so sánh, phân tích…các quy định của chế định pháp luật về công vụ, công chức trên quan điểm duy vật biện chứng, chương 2 của luận án đã chỉ ra xu hướng điều chỉnh của chế định pháp luật về công vụ, công chức qua các giai đoạn, đánh giá những ưu điểm, hạn chế của chế định pháp luật về công vụ, công chức từ 1998 đến nay. Ở chương 3, phương pháp phân tích, tổng hợp,
diễn dịch…được sử dụng đểlàm rõ nhu cầu cần thiết phải tiếp tục đổi mới chếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức, đưa ra phương hướng, giải pháp hoàn thiện chế định pháp luật này.
5. Những đóng góp mới của luận án
Vớimục đích và nhiệmvụnêu trên, nhữngnộidung sauđâylà những đóng góp mới:
– Hệ thống, phân tích,bổsung nhữngvấn đềcó tính lý luậnvềcông vụ, công chức,chếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức;đưara các khái niệm:
công vụ, công chức, cán bộ, viên chức;chếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức;
– Xác định hướng điều chỉnh chuyên biệt của chế định pháp luật về công vụ, côngchức đối vớicông vụ, công chức; công chức chỉtồntại trongbộmáy phục vụ nhà nước;
– Đánh giá toàn diệnvềthực trạngchếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức từ 1998 đến nay, đặc biệt là phần đánh giá những mặt hạn chế của chế định pháp luật về công vụ, công chức; chỉ ra xu hướng vận động của chế định này qua các thời kỳ;
– Đưa ra những căn cứ khoa học, xác định phương hướng, giải pháp nhằm góp phần hoàn thiệnchếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức ởnước ta hiện nay.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Kết quả nghiên cứu của luận án là những bổ sung quan trọng vào sự phát triển của lý luận nhà nước và pháp luật, góp phần nâng cao nhận thức lý luận vềvai trò, giá trị của pháp luật về công vụ, công chức.
Với ý nghĩa đó, luận án góp phần:
– Thống nhấtmộtsốnhận thức cơbảnliên quanđếnchếđịnhpháp luật công vụ, công chức, có giá trị chi phối đến quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện chế định pháp luật về công vụ, công chức;
– Khái quát quá trình hình thành và phát triển của chếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức, chỉ ra một cách căn bản những hạn chế của chế định pháp luật về công vụ, công chức ở nước ta hiện nay;
– Cung cấp các căn cứ khoa học cho việc hoàn thiện chế định pháp luật vềcông vụ, công chức; xây dựng cơ sở khoa học cho việc xây dựng Luật công vụ;
– Luận án cóthểlàm tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu, giảng dạy, những người làm công tác thực tế và sinh viên, học viên trong cơ sở đào tạo cửnhân luật, cửnhân hành chính, các trườngđàotạo, bồidưỡngcánbộcủa Đảng và Nhà nước.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phầnmởđầu, kếtluận, và danh mục tài liệu tham khảo, luận án gồm 3 chương:
14
Chương 1: Cơ sở lý luận hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công
chức
Chương 2: Thực trạngnộidung và hình thức của chếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức ở nước ta từ 1998 đến nay
Chương 3: Phương hướng, giải pháp hoàn thiệnchếđịnh pháp luật công vụ, công chức
15
CHƯƠNG 1
CƠ SỞLÝ LUẬN HOÀN THIỆN
CHẾĐỊNH PHÁP LUẬTVỀCÔNG VỤ, CÔNG CHỨC
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, chế định pháp luật về công vụ, công chức là một trong các chế định quan trọng điều chỉnh tổ chức thực hiện công vụ, quan hệgiữa nhànước vớicông chức. Vì vậy, đểcó cơsởkhoa học cho việc hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức, chương này tập trung giải quyết các vấn đề có tính lý luận về công vụ, công chức để làm sáng tỏ bản chất của đốitượngđiềuchỉnh của chếđịnhpháp luật; nghiêncứuvềchếđịnhpháp luật công vụ, công chức nhằm làm rõ đối tượng, phương pháp điều chỉnh của chếđịnh, công chức cũng như những tiêu chí đánh giá mức độhoàn thiện của chếđịnh pháp luật về công vụ, công chức.
1.1. NHỮNGVẤNĐỀLÝLUẬN VỀ CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC
Để làm rõ nội dung của chế định pháp luật về công vụ, công chức, trước hết cần thiết phải làm sáng tỏ bản chất của các quan hệ xã hội mà chế định này điều chỉnh, vì vậy, trong nội dung này, luận án tập trung đềcập đến các vấn đềcó tính lý luận về công vụ, công chức.
1.1.1. Quan niệm, đặc điểm và phân loại công vụ
Quan niệm “công vụ” được xem xét đánh giá từ nhiều góc độ khác nhau. Trong khoa học luật học, “công vụ” thườngđược tiếpcậntừhai góc độ:Thứnhất, công vụ là loại hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước và thứ hai, là một chế định quan trọng của Luật Hành chính- chế định pháp luật về công vụ, công chức (được đềcập ở phần 1.2.).
Côngvụtrong ngônngữtiếng Việt đượchiểu theo nhiều phạm vi rộng hẹpkhác nhau. Theomộtnghĩa phổthông, “côngvụ”là“các việc công” {102- tr278}. Các việc công này được thực hiện vì lợi chung, lợi ích cộng đồng, lợi ích xã hội, lợi ích Nhà nước. Theo nghĩa này, công vụ có phạm vi rất rộng.
Ở một phạm vi hẹp hơn, công vụ chỉ giới hạn trong hoạt động quản lý nhànước,do đó có quan niệm cho rằng công vụ là “chức năng tổ chức và hoạt động quản lý nhànước nhằm ổn định, phát triển xãhộivàđờisống công dân thông
16
qua các côngsở, đơn vịphục vụvà toànthểcánbộcông nhân viên nhànước” {98- tr135}.
Tương tự, có quan niệm coi côngvụlà“mộtloại lao độngmang tính quyền lực và pháp lý, có tính thường xuyên, chuyên nghiệp được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước, chủ yếu do các công chức, viên chức nhà nước tiến hành vàđược điều chỉnh bởi ý chí nhà nước, thực hiện các chức năng quản lý nhà nước nhằm ổn định, phát triển xã hội và đời sống nhân dân”{54- tr179}.
Cũng có quanđiểmcho rằng“Công vụlàsựphục vụcông việc của nhànước”{83- tr8}.
Công vụ còn được hiểu là:
Một dạng hoạt động mang tính quyền lực nhà nước (gắn với nhà nước hoặc nhân danh nhà nước) do các công chức, viên chức nhà nước tiến hành theo quyđịnhcủa pháp luật nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước và xã hội {100- tr24}.
Phân tích từ góc độ ngôn ngữ thì:
Thuậtngữcôngvụđược tạobởihai thànhtố”công” và “vụ”.Chữ”công” theo gốc từHán- Việt có hai nghĩa là “công cộng”, “công quyền”, còn “vụ” có nghĩa là việc làm. Với ý nghĩa về mặt ngôn ngữnhư vậy có thể hiểu công vụ là những công việc vì lợi ích cộng đồng, xã hội và mang tính quyền lực nhà nước{84- tr17}.
Hiểu một cách khái quát, công vụ là “Hoạt động lập pháp, hành pháp, tưpháp làmộtdạng laođộngquyền lực được diễn đạtbằng thuậtngữhoạt động công vụ, nói gọn là phục vụ nhà nước” {62- tr05}.
Trong tác phẩm“Côngvụ, công chức Nhànước” PGS.TS. Phạm Hồng Thái đã giới thiệu một số quan điểm về công vụ:
Để nhận thức thực tiễn về công vụ, cần phải xem xét nó ở những phạm vi, cấp độkhác nhau: Thứnhất, côngvụđược hiểu theo nghĩa rộng, đó là các công việc nhà nước, các hoạt động của mọi cơ quan nhànước,cán bộ, công chức, viên chức, những người làm hợp đồngtrong các cơ quan, tổchức nhànước vàcảhoạt
17
độngcủacác đơnvịsựnghiệp (bệnh viện, trường hợp, viện nghiệncứucủa nhànước,cơ quan báo chí, phát thanh truyền
hình,…), các tổ chức kinh tế của nhà nước và các cơ quan, đơn vị
quân đội nhân dân, các cơ quan, đơn vị Công an nhân dân…Thứhai, công vụ được hiểu là hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức, nhữngngườilàm hợp đồngtrongmọicơ quan, đơnvịsựnghiệp của nhà nước và cả các sỹ quan, hạ sỹ quan, binh sỹ, công nhân quốc phòng trong các cơ quan, đơnvịquân đội, các sỹquan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp, binh sỹ trong các cơ quan, đơn
vịcông an nhân dân…Thứba, côngvụđược hiểu là hoạt động nhànước của công chức trong các cơ quan nhà nước, đơnvịsựnghiệp của nhànướcvà lực lượngvũ trang…Thứtư, côngvụđượcchỉlà hoạt độngcủacông chức trong các cơ quan nhà
nước…Như vậy, cóthểnóitồntạinhiều quan niệm, ởcác mức độ,cấp độkhác nhauvềcông vụ, nhưng điểmchung nhất là”hoạt động công vụ đều gắn với nhà nước, quyền lực và pháp luật và tính chất phục vụ xã hội, cộng đồng của công vụ. {86- tr 37.38.39}.
Một số nước trên thế giới cũng đã có khái niệm pháp lý về công vụ. Ví dụ, Luật Liên bangvềnhững cơsởcông vụ của Liên bang Ngađịnhnghĩa: “Công vụ trong Luật Liên bang Nga này được hiểu là hoạt động có tính chuyên nghiệp nhằm đảm bảo thực thi thẩm quyền của các cơ quan nhà nước” {75- tr467}.
Thực tiễn pháp lýở ViệtNam cho thấy, pháp luật chưa đưa ra một định nghĩa pháplý vềcông vụ. Ví dụ, trongBộluật Hình sự Việt Nam (năm 1999), quy định tội danh “Làm chết người trong khi thi hành công vụ”- Điều 97; “Tội gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khoẻ của người khác trong khi thi hành công vụ:- Điều 107; “Tội chống người thi hành công vụ”- Điều 257…Tuy nhiên, các quy định của Bộ luật Hình sự không đưa ra định nghĩa “công vụ” là gì từ góc độcủa Luật Hình sự. Vì vậy, trên thực tiễn xét xử của Toà án, “người thi hành côngvụ” được hiểu theo nghĩa tươngđốirộng, baogồmcảnhững người đang
18
thực hiện các công việc nhà nước, công việc của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội.
Trong Luật Hành chính, thuật ngữ “công vụ” được sử dụng rất phổ biến, nhưng cũng chưa có định nghĩa pháplý về“công vụ”.Ví dụ: Điều1, khoản 1,điểmc của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 quyđịnh:“Nhữngngười được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụthường xuyên”. Trong trường hợp này, công vụ được hiểu theo nghĩa rất hẹp, đólà những công việc có tính chất nhà nước trong phạm vi quản lý hành chính nhànước.
Như vậy, có quan niệm rộng, hẹp về công vụ. Nhưng dù tiếpcậntừgóc độnào thì côngvụluôn phải là những công việc xuất pháttừquyền lực nhànước,mang tính quyền lực nhànước,những công việc nào không xuất pháttừquyền lực nhà nước thì sẽ không được gọi là công vụ. Đây là xuất phát điểm đểlàm sáng tỏ bản chất của công vụ.
Quyền lực nhà nước với tính cách là bộ phận cơ bản của quyền lực chính trị, có thể hiểu đó là khả năng của nhà nước áp đặt ý chí của mình lên toàn xã hội và buộc xã hội phục tùng và được bảo đảm bằng sức mạnh của nhà nước.
Trong quyền lực nhà nước thì:
Bộ phận cấu thành tạo nên bản chất của quyền lực nhà nước là ý chígiaicấpcầmquyền được chính thức hoá,thểchếhoá. Ýchíđógắn chặt quyền lực với chủ thể quyền lực, biến sức mạnh quyền lực thành những yếu tố tác động hiện thực của sự tồn tại xã hội{64- tr15}.
Để khả năng áp đặt ý chí của nhà nước, ý chí của giai cấp thống trị đi vào thực tế, quyềnlựcnhànước phải được tổchức chặt chẽ, thực hiện những hoạt độngnhất địnhnhằm hiện thực hoá quyền lực nhànước-đóchính là công vụ. Như vậy, công vụ cùng với các yếu tố vật chất khác (như bộ máy nhà nước,hệ
thống pháp luật…) tạo ra sức mạnh vật chất, sức mạnh thực tế của quyền lực nhànước,biến quyền lực nhà nước từ dạng “khả năng” thành “hiện thực”. Công vụkhông chỉ là những hoạt động có ý chí đơn thuần của các chủ thể thực hiện, còn
19
có những đặc tính riêng biệt, cho phép phân biệt công vụ với các loại hoạt động khác.
Công vụ có những đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứnhất, côngvụmang tính quyền lực nhànước.Tính quyền lực nhànước trong công vụ được biểu hiện ở các điểm:
– Côngvụxuất hiện trực tiếptừquyền lực nhànước và nhằm hiện thực hoá quyền lực nhà nước, do các cơ quan, tổchức, cá nhân có thẩm quyền thực hiện theo quy định của pháp luật;
– Hoặc là hoạt độngđó, tuy không xuất phát trực tiếptừquyền lực nhànước nhưng được thực hiện trên cơ sở uỷ quyền của Nhà nước cho một tổ chức xã hội hay một cá nhân công dân nào đó theo các trường hợp do luật định (Ví dụ: ở nước ta, các tổ chức chính trị- xã hội được Nhà nước uỷ quyền cùng với một cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch theo quyđịnhcủa Điều2, khoản 2, điểmd, Luật Ban hành vănbảnquy phạm pháp luật ngày 12/11/1996, sửa đổibổsung ngày 16/12/2002). Thực tiễn cho thấy, thông thường việc ủy quyền được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật (như việc đại diện Ban chấp hành công đoàn cơ sở được tham gia vào Hội đồngkỷluật công chức-Điều11, khoản 2, điểmb, Nghịđịnh35/2005/NĐ-CP về việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức) hoặc trong một hợp đồng như việc các vệ sĩ của một công ty bảo vệ tham gia bảo vệ các đoàn khách của nhà nước nước ngoài khi đến thăm Việt Nam).
– Hoặc là hoạt độngđótuy không xuất phát trực tiếptừquyền lực nhànước nhưng hỗ trợ trực tiếp cho việc thực hiện quyền lực nhà nước (Ví dụ: Hoạt độngcủa độithanh niên xung kíchhỗtrợlực lượngcảnh sát giao thông trong
việc duy trì và thiết lập trật tự an toàn giao thông…).
Thứhai, côngvụcó giátrịpháp lýđược thểhiện ởhệquảpháp lý của hoạt động, tức là có giá trị bắt buộc đối với mọi người, nó có thể là các sự kiện pháp lý làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật, tác động làm thayđổi đến quyền và nghĩa vụ pháp lý của các cá nhân, tổ chức, được nhà nước bảo vệ bằng sự cưỡng chế của nhà nước.
20
Thứ ba, công vụ có giới hạn về không gian, thời gian, đối tượng tác động, chủ thể thực hiện, được thực hiện theo những phương pháp, hình thức nhất định do pháp luật quy định. Mọi trường hợp vượt qua giới hạn của pháp luật về công vụđềukhôngđược coi là côngvụ(côngvụphải được thực hiện trong thẩm quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân). Cụ thể:
– Công vụ có giới hạn về không gian: Mỗi một công vụ theo quy định của pháp luật chỉ có phạm vi tác động trong một không gian nhất định. Chẳng hạn, hoạt độngtuần tra của lực lượngcảnh sát giao thông thànhphốHàNộithìchỉđược thực hiện trên địa bàn của thành phố Hà Nội, họ không có quyền tuần tra trên địa bàn của một tỉnh khác. Tuy nhiên, do đặc thù của một số công vụ, giới hạn về không gian này có thể được hiểu theo một nghĩa rộng hơn, như hoạt độngđiềutra tội phạm của lực lượngcảnh sát điều tra của cơ quan điều tra mộttỉnh nào đó có thể diễn ra trên địa bàn nhiều tỉnh, thậm chí vượt ra ngoài khuôn khổcủa biên giới quốc gia.
– Côngvụcó giớihạnvềthời gian: Mỗimộtcôngvụluôn có thời điểm bắt đầu vàthời điểm kếtthúc. Ví dụ, hoạt độngchủtoạcuộc họp Uỷ ban nhân dân của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân bắt đầu từ khi cuộc họp được tiến hành và kết thúc trùng với thời điểm kết thúc cuộc họp đó.
– Côngvụcó giớihạnvềđốitượngtác động:Mỗimộtcôngvụchỉtác động đến một hoặc một nhóm đối tượng nhất định (tác động đến một hoặc một số cơ quan, tổ chức, cá nhân nhất định). Chẳng hạn như hoạt động thanh tra văn hoá cóđốitượngtác độnglà các cơ quan, tổchức, cá nhân thực hiện các hoạt độngvăn hoá, họkhông có quyền thanh tra một đốitượngkinh doanh thuốc chữa bệnh.
– Giớihạnvềchủthể: Không phải cơ quan, tổchức, cá nhân nào cũng được thực hiện các công vụ. Chủ thể thực hiện công vụ phải là cơ quan, tổ chức của nhà nước, các cán bộ, công chức công tác trong các cơ quan tổ chức của nhànước.Trong một số trường hợp, công vụ có thể do các cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân được nhà nước uỷ quyền thực hiện.
21
Thứtư, lao độngthực hiện côngvụlàmộtloại lao độngđặc thù, vì nómang hàm lượng trí tuệ rất cao. Khi thực hiện công vụ, chủ thể thực thi công vụphải thu thập, phân tích, đánh giá, xử lý các thông tin đã có và hiện có (các thông tin ở quá khứ và hiện tại), từ đó tạo ra các thông tin quản lý để tác động đến các quan hệxã hội ởhiệntạivà tương lai. Nói cách khác, côngvụmang tínhđiều chỉnh của Nhànước,nó“địnhra mục tiêu và phươnghướngphát triển xã hội. Trong tổ chức điều chỉnh nhận thức, hoạt động của các nhóm lợi ích, cộng đồng, xã hội và thực hiện áp dụng cá biệt để bảo đảm, bảo vệ tự do, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức”{60- tr42}. Tính trí tuệ trong công vụ còn được thể hiện ở chỗ công vụ luôn hướng tới việc xây dựng, ban hành, thực hiện trên thực tế các quyết định pháp luật nhằm làm thay đổi các quan hệ xã hội theo ý chí nhà nước. Vì vậy, chủ thể thực hiện công vụ phải có khả năng phản ánh, nhận thức đầy đủ, đúngđắnyêu cầu, đòihỏicủa thực tiễn, nhận thức, phân tích, đánh giá những nguồn lực hiện thực, từ đó đi đến quyết định sẽ thực hiện công vụ như thế nào.
Thứ năm, khi thực thi công vụ, các chủ thể có thẩm quyền sử dụng thông tin là phương tiệnchủyếu, gồmthông tinvề:đốitượngtác động(cảquá khứ,
hiện tại, tương lai); thẩm quyền của mình; pháp luật, kinh tế- chính trị- xã hội… đểtừ đóhọ quyết định sẽ thực hiện công vụ như thế nào theo đúng quy định của pháp luật, có hiệu lực, hiệu quả. Vì vậy, việc cungcấpcác thông tinmộtcách kịp thời, chính xác, đầy đủ là một điều kiện rất quan trọng giúp cho các chủ thểthực hiện côngvụmộtcách đúngđắn,có hiệu lực, hiệuquảnhất. Do đó, nhànướccầncómộtcơchế đểcác chủthểthực hiện công vụ cóthểtiếpcận được các nguồn thông tin cần thiết một cách nhanh chóng, đầy đủ, chính xác nhất; mặt khác nhànước đòihỏicác chủthểthực thi côngvụcó nghĩavụtìm hiểu, thu thập các thông tin phục vụcho côngvụmàhọphải thực hiện. Thực tiễn cho thấy, nhiều trường hợp các công vụ được thực hiện không đúng đắn xuất phát từviệc thiếu thông tin, hoặc thông tin chậm, thông tin không khách quan, chính xác.
Thứsáu, côngvụlà“nhữnghoạt độngquản lý, phục vụquản lý vàtổchức đờisống xã hội, nhằm tác độnglên hoạt động, cáchxửsựcủa con người
22
hoặc phục vụconngười”{86-tr42}. Vì vậy, côngvụlà loại lao độnggián tiếp, không trực tiếptạora các sảnphẩmvậtchất cho xã hội, mà tạora những sản phẩm đặc biệt- nhữngsảnphẩm này cóthểlà những chính sách, những quyết định pháp luật, những cơ chế để liên kết hoạt động của con người trong xã hội,
những hoạt động tổ chức trực tiếp…Việc đánh giá giá trị sản phẩm của công vụtrong nhiều trường hợp, không lượng hoá được thành các giá trị vật chất mà phải thông qua việc đánh giá một cách tổng hợp các lợi ích về kinh tế- chính trị- văn hoá- xã hội mà công vụ đem lại cho xã hội.
Thứbảy, côngvụđòihỏitính chuyên môn hóa cao.Trừmộtsốtrường hợp thực hiện những công vụ đột xuất, nói chung, công vụ đòi hỏi phải có một trìnhđộđàotạo, trìnhđộchuyên môn nhất định. Vì thế, công vụ“đòihỏikhắt khe vềtrìnhđộđược đàotạo, năng khiếu, cách ứngxửvà giao tiếpvớicông dân”{60- tr42}. Mặt khác, cần coi việc thực thi công vụ như một nghề, “mang tính nghề nghiệp nên đòihỏicông chức phải được đàotạonhưmộtnghề, nghềđótương ứng với chức danh sẽ đảm nhận” {86- tr42}.
Thứtám, côngvụđược đảmbảobằng ngân sách nhànước,vìvậy“hoạtđộng công vụ của công chức đều không vì mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận”{86- tr42}. Đâylà một đặc điểmrấtquan trọng để”phân biệt hoạt độngcôngvụvớihoạt động sản xuất kinh doanh hay thực hiện các dịch vụ của xã hội” {86- tr42}.
Ba loại hoạt động: kinh doanh, công vụ, dịch vụ xã hội có tính chất, mục đích khác nhau. Hoạt động kinh doanh nhằm mục đích cao nhất là tìm kiếm lợi nhuận. Hoạt động dịch vụ xã hội mang tính phục vụ, vì vậy, về nguyên tắc, các chủthểcungcấpdịchvụđược thu phíđểbùđắpchi phí (phí phải tương xứng với chất lượng dịch vụ). Công vụ nhằm thực thi quyền lực nhà nước, được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước. Cho nên, nhà nước phải cân đối, cung cấp đủ các nguồn lực tài chính cho công vụ. Việc phân biệt ba loại hoạt động này là rất cần thiết đểcó cơ chế quản lý phù hợp cho mỗi loại hoạt động. như Đại hội X khẳng định:
Tách các hoạt độngcông quyềnvớicác hoạt độngcung ứng dịchvụcông cộngđểcác tổchức cungứngdịchvụcông cộng thực hiện cơ
23
chếtựchủ, tựchịu trách nhiệmvềthực hiện nhiệm vụ, tổchứcbộmáy, nhân sự và tài chính{22- tr255}.
Thứ chín, công vụ là hiện tượng xã hội- tâm lý phức tạp, trong đó nổi trội lên là ý chí nhà nước, ý chí của người thi hành công vụ. Điều đặt ra ở đây là cần phải bảo đảm rằng ý chí của người thi hành công vụ phải xuất phát và phù hợp với ýchí nhànước,phùhợpvớipháp luật. Bảo đảm đóchính là pháp luật. Thông qua pháp luật, nhà nước giới hạn phạm vi công vụ và kiểm soát công vụ. Khimộtchủthểthực hiện côngvụtrong phạm vi mà pháp luật quy định, cónghĩa là ý chí của họ đã phù hợp với ý chí của nhà nước.
Mặt khác, công vụ trên thực tế luôn là những hoạt động mang tính tập thể. Để thực hiện công vụ, đòi hỏi các chủ thể thực hiện công vụ phải thường xuyên phối hợp, kếthợpvớinhau theocảchiều ngang và chiều dọc.Từđó, dễtạora mộtmôi trường tâm lýđặcbiệt trong các cơ quan nhànước khác nhau, ảnh hưởng đến nhận thức, tình cảm, hoạt động của con người trong các cơ quan nhànước (có thể hiểu là “tâm lý nghề nghiệp”). Đây cũng là một yếu tố cần tính đến khi ban hành các quy định pháp luật điều chỉnh các quan hệ công vụ.
Cùng cần phân biệt hai loại hoạt động vì lợi ích chung: loại hoạt động vìlợi ích chung do nhà nước thực hiện (công vụ) và loại hoạt động vì lợi ích chung do các tổ chức xã hội thực hiện. Pháp luật điều chỉnh những hoạt động vì lợi ích chung do nhà nước thực hiện, còn các hoạt động vì lợi ích chung do tổ chức xãhội sẽ được điều chỉnh bởi điều lệ, quy chế hoạt động của các tổ chức xã hội đótrên cơ sở nguyên tắc tự nguyện, tự quản.
Tóm lại, khác với các hoạt động thông thường khác của con người, công vụdựa trên cơsởsửdụng quyền lực nhà nước, được đảmbảobằng quyền lực nhà nước và nhằm sử dụng quyền lực đóđểthực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước Công vụ với nội dung như trên có một phạm vi rất rộng, bao gồm tất cả các công việc mang tính chất quyền lực nhà nước.
Đểlàm rõ hơnbảnchất côngvụ,cầnthiết phải phân loại côngvụ.Việc phân loại công vụ được thực hiện theo nhiều tiêu chí khác nhau.
24
Dựa theocấutrúc chiều ngang của quyền lực nhànước,côngvụđược chia thành côngvụtrong lĩnh vực lậppháp, hành pháp, tư pháp. Mỗimộtloại công vụ trong từng lĩnh vực có những điểm khác nhau, xuất phát từ sự khác nhau giữa quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp.
Công vụ trong lĩnh vực lập pháp là loại công việc nhằm thực hiện quyền lập pháp. Quyền lập pháp thường được hiểu đó là quyền làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp, làm luật, sửa đổiluật. ỞViệt Nam, quyềnlậppháp được trao cho một cơ quan duy nhất đó là Quốc hội (Điều 84 Hiến pháp năm 1992). Với quan niệm pháp luật phải phản ánh ý chí nhân dân lao động, cho nên, yêu cầu đặt ra cho công vụ trong lĩnh vực lập pháp là:
– Phải tiếp thu ý chí, nguyện vọng, lợi ích của mọi tầng lớp nhân dân laođộng và khái quát thành ý chí chung, sau đó thể chế hoá ý chí chung đódưới một hình thức pháp lý nhất định:Các vănbảnluật. Nhànước khôngthểphản ánh được tấtcảýchí, nguyện vọng của các cá nhân, tầng lớp, thành phần trong xãhội. Song điều quan trọng ở chỗ là các ý chí, nguyện vọng đó đều phải được xem xét, cân nhắc, đánh giá trong quá trình lập pháp.
– Phải điềutra, khảo sát đểnhận thức,nắmbắt được mộtcáchđầy đủ, chính xác, kịp thời các yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn khách quan, nhận thức vàtôn trọng các quy luật của khách quan, mà trước hết là các quy luật của kinh tếđểtừ đóxây dựng nên một hệ thống cơ sở pháp lý đồng bộ, hoàn thiện cho đời sống xã hội.
– Hoạt động lập pháp mang tính trách nhiệm chính trị rất cao: trách nhiệm trước xã hội, trướcnhân dân, trước Đảng.Vì vậy, đòihỏimỗimột Đạibiểu Quốc hội, mỗimộtcơ quan,tổchức, cá nhân khi tham gia vào quyết địnhlập pháp phải có ý thức trách nhiệm chính trị đặc biệt.
– Hoạt động lập pháp cũng đòi hỏi tính chuyên môn nhất định. Để có một đạo luật phù hợp với thực tiễn, Đại biểu Quốc hội phải có hiểu biết nhất định liên quan đến lĩnh vực mà mình biểu quyết. Tuy nhiên, không thể có đại biểu Quốc hội nào cũng hiểu biết sâu sắc mọi lĩnh vực. Vì vậy, đối với hoạt động lập pháp cần có một chế độ phục vụ, tư vấn cho các Đại biểu Quốc hội, nếu không có chế
25
độnày, “thì đại biểu khó có thể thực hiện được nhiệm vụ đại biểu và biến ý chínhân dân thành ý chí nhà nước, ý chí cả cộng đồng, dân tộc, biến ý chí nhân dân thành pháp luật.” {64- tr39}.
Công vụ trong lĩnh vực hành pháp nhằm hiện thực hoá quyền hành pháp. Quyền hành pháp được quan niệm chung đó là “quyền thi hành pháp luật và tổchức đờisống xãhộitheo phápluật” {64- tr44}. Theonộidung của quyền hành pháp thì côngvụtrong lĩnh vực nàygồmcác công việc cơbảnnhư: ban hành chính sách quản lý, ban hành của quyết định quy phạm và quyết định cá biệt theo thẩm quyền, tổ chức đời sống xã hội theo pháp luật. Ở nước ta, quyền hành pháp chủyếudobộmáy hành chính nhànước-đứngđầulà Chínhphủthực hiện. Trong một số trường hợp, nó có thể do các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức, cá nhân được nhà nước uỷ quyền thực hiện.
Công vụ đểthực hiện quyền hành pháp là hoạt động mang tính dưới luật. Xét từ góc độý chí, thì ý chí trong hoạt động hành pháp phải phù hợp với ý chícủa lập pháp. Jean- Jacques Rousseaus nhận xét:
Trong chế độ lập pháp hoàn hảo, ý chí riêng hoặc ý chí cá nhân, phải là số không, ý chí tập thể của Chính phủ phải là rất phụ thuộc, do đó, ýchí chung, ýchítốicao luôn luôn phải làýchí bao trùm, làm mực thước duy nhất cho mọi ý chí khác{79- tr130}.
Đồng thời, vì là hoạt động thi hành pháp luật, cho nên công vụ trong lĩnh vực hành pháp dễ có thể có xu hướng lạm quyền, không phù hợp với tinh thần của luật. Cũng từ đây có thể nhận thấy rõ một trong những yêu cầu đặt ra đối với đội ngũ công chức. Đó là:
Những người được uỷ thác nắm quyền hành pháp không phải là ông chủnhân dân màchỉlà những công chức… Khihọthực hiện chức năng được quốc gia giao phó chínhhọlàm nghĩa vụcông dân màkhông có quyền đặt điều kiện với nhân dân {79- tr163}.
Xu hướng lạm quyền của hoạt động hành pháp còn được giải thích từ một góc độkhác, đólà“Tạisao conngườichúng ta lạicóbảntính đam mê quyền
26
lực? Vì có quyềnlựctrong tay conngườicóthểđạt được nhiềuthứquyền lợi
khác như: của cải danh vọng…”{31-tr37}.
Các lý do trên đòihỏiphải cómộtcơchếchặtchẽđểhạnchếđếnmức thấp nhất sự lạm quyền trong quá trình thực thi công vụ của bộ máy hành pháp.
Nộidung cơbảncủaquyền hành pháp là thi hành hành pháp luật vàtổchức đời sống xã hội theo pháp luật, nên, phần lớn công vụ trong lĩnh vực hành pháp mang tính điều chỉnh tích cực. Vì vậy, một đặc điểmnổi bậtcủa công vụtrong lĩnh vực hành pháp đó là nó mang tính tổ chức thực tiễn rất lớn. Đa phần các công vụ ở đây là những công việc mang tính tổ chức trực tiếp của nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, nhằm mục đích đưa các đạo luật trở thành hiện thực, tạo nên sự điều chỉnh trên thực tế của các quy phạm pháp luật.
Công vụ thực hiện quyền hành pháp mang tính chủ động, sáng tạo rất cao. Tínhchủđộng, sángtạonàynếuxéttừgóc độthời gian ta sẽthấy cósựkhác nhau với hoạt động lập pháp và tư pháp. Kết quả của hoạt động lập pháp là cho ra các văn bản luật. Trước khi ban hành luật, các nhà lập pháp bao giờ cũng sẽtìm hiểu, nghiên cứu thực tiễn. Mặt khác, các văn luật thường có hiệu lực kể từkhi nóđược côngbố-tức là nói chung không có hiệu lực hồitố. Điềunày cónghĩa là hoạt động lập pháp có xu hướng nghiên cứu quá khứ để điều chỉnh hiện tạivà tương lai. Trong khiđóhoạt độngtư pháp được thực hiện khiđãcó tội phạm, có tranh chấpxảyra trong quá khứ. Còn hoạt độnghành pháp thì nókhông chỉ giải quyết các vấn đề trong quá khứ (xử lý vi phạm hành chính chẳng hạn) mà còn phải giải quyết cả vấn đề ở hiện tại và cũng phải dự báo điều chỉnh các vấn đềtrong tương lai.
Bên cạnh côngvụtrong lĩnh vực lậppháp, hành pháp, còn có côngvụtrong lĩnh vực tư pháp. Vớitư cách làmộtbộphận của quyền lực nhà nước, quyền tư pháp, được hiểu đó là sự đánh giá, phán quyết của nhà nước (được thực hiệnbởitoà án)vềtínhhợphiến, hợppháp của các quyết định,hoạt độngcủa con người, về hoạt động tội phạm, các tranh chấp dân sự, hành chính theo thủ tục tố tụng.
27
Mục đích quan trọng nhất của hoạt độngxétxửlà ra đượcmộtbản án khách quan, công bằng, đúng pháp luật. Do đó, hoạt động tư pháp là hoạt động bảo vệ pháp luật, vì vậy:
Nếu Toà án là thành trì của việc bảo vệ tự do cho cá nhân, thì Toà án cũng là thành trì cuối cùng chống lại những sự vi phạm Hiến pháp vàpháp luật của các cơ quan, nhân viên nhà nước {31-tr664}.
Quan điểmnày cũng tươngtựnhư quan điểmcho rằng cơ quan tư pháp “là cơ quan thiêng liêng nhất và được coi trọng nhất vì nó là người bảo vệ luật, mà luật thì là do cơ quan quyền lực tốicao ban hành và do Chínhphủchấp hành”{79-tr219}.
Với vai trò, mục đích như vậy, công vụ để thực hiện quyền tư pháp phải được độc lập và chỉ tuân theo pháp luật khi xét xử. Sự độc lập ở đây được hiểu cả từ hai mối quan hệ: độc lập bên ngoài, và độc lập bên trong. Sự độc lập bên ngoài biểu hiện không một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào có quyền can thiệp vào hoạt động tư pháp. Các thông tin do họ đem lại chỉ có giá trị tham khảo cho cơquan tiến hành tố tụng và người tiến hành tố tụng.
Chủ thể thực hiện hoạt động tố tụng chỉ căn cứ vào bản chất khách quan của sự việc, vào các quy định của pháp luật để giải quyết vụ việc.
Sự độc lập bên trong được hiểu, bản thân giữa các cơ quan tiến hành tố
tụng, người tiến hành tố tụng cũng phải được độc lập về ý chí, họ được bảo lưu ýkiến khi khác với ýkiến của đa số, của tậpthể. Hoạt độngxétxửphải được đượcthực hiện bằng các phương thức cụthểđãđược pháp luật quyđịnhchặt chẽ, không phải là sự suy đoán chủ quan của bất kỳ một chủ thể nào.
Nếu hoạt động lập pháp, hành pháp mang tính điều chỉnh tích cực, thì hoạt động tư pháp mang tính điều chỉnh tiêu cực, thể hiện ở chỗ nó áp dụng các chếtài hình sự đối với hoạt động phạm tội, áp dụng pháp luật để giải quyết các tranh chấp dân sự, hành chính; xác nhận quyền, nghĩa vụ cho các cơ quan, tổ chức, cánhân-sựđiềuchỉnhởđâymang tính cá biệt. Cho nên, nếuchức năng của đội ngũ công chức quản lý hành chính là tổ chức điều hành thì chức năng của thẩm phán là xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các quyết định, hoạt động của con
28
người. Trên cơsởáp dụng pháp luật, thông qua hoạt độngxétxửmà các cơquan, tổchức, cá nhân phải gánh chịu những nghĩa vụ, hậuquảbấtlợivềvật chất, tinh thần hoặc được hưởng các quyền, lợi ích hợppháp mà pháp luật đãquy định cho mình.
Trong các loại công vụ nói trên, công vụ trong lĩnh vực hành pháp chịu sựđiềuchỉnh trực tiếp của chếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức. Côngvụtrong lĩnh vực lập pháp, tư pháp do các ngành luật chuyên ngành tương ứng điều chỉnh.
Dựa theo chủ thể thực hiện công vụ thì công vụ bao gồm:
– Côngvụdo cơ quan, tổchức (dotậpthểthực hiện). Vídụ:hoạt động
thông qua một quyết định của tập thể Chính phủ, tập thể Uỷ ban nhân dân…
– Công vụ do cá nhân thực hiện: Cá nhân ở đây có thể là cá nhân cán bộ, công chức nhànước hoặc các cá nhân côngdân được nhànướcuỷquyền thực hiện công vụ.
Phân loại theo phạm vi quan hệ công vụ, công vụ được chia thành công vụmangnội bộ vàcông vụ tác động ra bên ngoài:
– Côngvụtrongnộibộnhànước thường baogồmcác côngvụdiễn ra trongnộibộnhànướcnhư: tuyển dụng, thuyên chuyển, sắpxếp, quản lý công chức và các hoạt động khác nhằm bảo đảm cho bộ máy nhà nước vận hành;
– Công vụ tác động ra bên ngoài phản ánh mối quan hệ giữa nhà nước vàxã hội, công dân. Vớitư cách làmộtchủthểcông quyền, nhànước thường xuyên có mối quan hệ với xã hội, công dân. Nhà nước phải thực hiện chức năng quản lý và thực hiện nhiều hoạt động khác nhau để đáp ứng nhu cầu, lợi ích của xã hội, của công dân. Ở khía cạnh này “công vụ vượt ra khỏi khuôn khổ nội bộcơ quan, bộmáy nhànước,màđólà những hoạt độngphụcvụxã hội, những hoạt động nhà nước”{87- tr58}. Chính trong mối quan hệ công vụ bên ngoài này màbảnchất nhànước được bộlộrõ nét, và xã hội, công dân cũngcảmnhận thấy được sựtác độngcủaquyền lực nhànước,bảnchất nhànước thông qua trước hết là mối quan hệ này.
29
Ngoài ra, côngvụcũng cóthểđượcphân loại thành côngvụdânsựvàcông vụ quân sự. Công vụ dân sự nhằm thực hiện các chức năng quản lý, phục vụ xã hội của nhà nước; công vụ quân sự nhằm thực hiện chức năng bảo vệ Tổquốc, bảo đảm an ninh, an toàn xã hội và do lực lượng vũ trang thực hiện (quân đội, cảnh sát). Công vụ quân sự thường được điều chỉnh bởi các quy định riêng phù hợp với tính chất đặc thù của công vụ quân sự.
Tóm lại, trên cơ sở phân tích các đặc điểm của công vụ, có thể đi đến khái niệm rộng về công vụ như sau: Công vụ là hoạt động mang tính quyền lực nhànước và pháp lý, do các cơ quan, tổchức, cá nhân có thẩm quyền đảmnhiệm theo quy địnhcủapháp luật nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năngcủanhànước.
Ởgóc độhẹphơn, côngvụđượcgiớihạntrong lĩnh vực quản lý hành chính nhànước,phầnlớncông vụ trong lĩnh vực quản lý hành chính nhànước do các cơ quan hành chính nhànước,công chức thực hiện. Côngvụcó một phạm vi rộng lớn, các quanhệcôngvụđa dạng, phức tạp, do nhiều quy phạm pháp luậtcủanhiều ngành luật khác nhauđiềuchỉnh, trongđó,chếđịnhpháp luật về công vụ, công chức điều chỉnh các quan hệ công vụ trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
1.1.2. Quan niệm về cán bộ, công chức, viên chức
Qua phân tích phần trên cho thấy, phần lớn công vụ trong lĩnh vực quản lýhành chính nhànước do các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức thực hiện.
Do vậy, vấn đềtiếp theo cần giải quyết là: xác định phạmvi công chức. Hiện nay, trên văn bản pháp luật thực định của Nhà nước ta, có nhiều thuật ngữkhác nhau để chỉ những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức của nhà nước
như: cán bộ, công chức, viên chức, nhân viên, ngườicó chức vụ, quyềnhạn… Mặc dù sử dụng nhiều thuật ngữ khác nhau, song việc phân định rõ ràng giữa các đốitượng, cũng như xây dựng chomỗimộtnhóm đốitượngcómộtquychếpháp lý riêng biệt chưa được thực hiện.
30
Việc làm sáng tỏ phạm vi, đặc điểm cán bộ, công chức nhằm làm rõ cơ sởkhoa học cho việc xây dựng, ban hành các quyđịnhpháp luật điềuchỉnh một cách chuyên biệt để phù hợp với công vụ do đội ngũ công chức thực hiện.
ỞViệt Nam, đểxác địnhkhái niệm công chức cầnphải được đặttrong mối quan hệ với các nhóm đối tượng cán bộ, viên chức, thông qua việc phân biệt các nhóm đốitượng”cán bộ”, “công chức”, “viên chức”. Phân biệt giữa các nhóm đối tượng trên dựa vào nhiều tiêu chí, nhưng tiêu chí quan trọng nhất, đólà tính chất công việc mà các chủ thể này thực hiện. Để thực hiện được các hoạt động mà nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội giao phó, đòi hỏi cán bộ, công chức, viên chức phải có những năng lực, trìnhđộ, kỹnăng nhất định, đồng thời, tương ứng với nhiệm vụ của họ là những quyền, nghĩa vụ nhất định cùng với các phương tiện khác để họ thực hiện được công vụ, nhiệm vụ của mình. Cũng trên cơ sở công việc mà họ đảm nhiệm, tiền lương sẽ được trả theo nguyên tắc “làm theo năng lực, hưởng theo lao động”, “làm việc gì, hưởng lương việc đó” và “làm cho ai thì người đó trả lương”,đồng thời là căn cứ đểxây dựng chương trìnhđàotạo,bồidưỡngphùhợpvớitừng nhóm đốitượng, từng chức danh.
Chỉtrên cơsởcăncứvào tính chất hoạt động, mớixác địnhđược một cách rõ ràng những yêu cầu, tiêu chuẩn tham gia vào hoạt độngđó, xác định chính xác những quyền, nghĩa vụ cần và đủđểcho cán bộ, công chức, viên chức thực hiện các hoạt động được mà cơ quan, tổ chức giao phó.
Trongmỗimộtcơ quan, tổchức nhànước,thông thường có các nhóm người chủ yếu sau làm việc:
– Những người được bầucử, giữ các chức vụtheo nhiệmkỳ(nhưChủ
tịch Quốc hội, Thủ tướng, Bộ trưởng,…). Hoạt động của những người này phần lớn nhằm hoạch định đường lối, phương hướng, giải pháp lớn cho hoạt động của cơ quan nhànước trên cơsởđịnhhướngcủa Đảng, Nhànước,do vậy, những hoạt động này mang tính chính trị;
31
– Những người được bổ nhiệm đểgiữa các chức vụ quản lý, lãnh đạo cơ
quan nhà nước (như: Cục trưởng, Giám đốc sở…). Hoạt động của họ mang tính chỉ huy, điều hành trực tiếp để phục vụ cho các hoạt động chính trị;
– Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm, thực hiện các hoạt động phục vụ nhà nước thường xuyên, liên tục bằng chuyên môn, nghiệp vụ của mình (như
các chuyên viên, chuyên viên chính…). Hoạt độngcủa họ cóthểtrực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước hoặc phục vụ cho việc thực hiện quyền lực.
Trong cơ quan, tổchức củatổchức chính trị, tổchức chính trị- xã hội ởnước ta cũng có những nhóm người tương tự:
– Những người do bầu cử để giữ các chức vụ theo nhiệm kỳ (như Bí thư
Tỉnh uỷ, Bí thư Tỉnh đoàn…). Hoạt độngcủa họnhằm xây dựng, xác địnhđường lối hoạt động của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội;
– Những người giữa các chức vụ do bầu (hoặc bổ nhiệm) để giữ các chức vụquản lý cácbộphận trongtổchức chính trị, tổchức chínhtrịxãhội(như
Trưởng các Ban của Đảng, Trưởng các Ban của Trung ương Hội Nông dân…). Hoạt độngcủahọmang tính chất điềuhành trực tiếp các hoạt độngtrongbộphận do mình quản lý;
– Những người do tuyển dụng, bổ nhiệm (hoặc theo hợp đồng) đểphục vụcho tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội bằng các hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ của mình.
Đốivớicác đơnvịsựnghiệp của nhànước,thông thường có các nhóm người chủ yếu sau:
– Nhữngngườidobầucử, bổnhiệm đểgiữa các chức vụquản lý, lãnh đạo, điều hành hoạt động của đơn vị sự nghiệp đó (như Giám đốc bệnh viện của
nhà nước; Hiệu trưởng trường Đại học của nhà nước…);
– Nhữngngườido tuyển dụng, bổnhiệm (hoặc theo hợp đồng)làm các công việc chuyên môn, nghiệp vụ (như bác sỹ trong bệnh viện của nhà nước);
– Nhữngngườido tuyển dụng, bổnhiệm (hoặc theo hợp đồng), làm các
công việc hành chính (như: kế toán, thủ quỹ, văn thư…).
32
Nhìn nhận từ góc độ pháp lý, có thể thấy sự điều chỉnh của pháp luật đối vớinhữngngườilàm việc trong các cơ quan, tổchức của nhànướckhác với những người làm việc trong cơ quan, tổ chức của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội và với các đơn vị sự nghiệp của nhà nước qua những điểm sau:
-Vềkinh phí hoạt độngvà chitrảlương: các cơ quan, tổchức của nhànướchoạt động,chi trảlương bằng kinh phítừngân sách nhànước;tổchức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội hoạt động, chi trả lương bằng một phần kinh phítừngân sách nhànước,mộtphầntừcác nguồn thuhợppháp khác của tổ
chức đó(nhưtừthu đảng phí, công đoàn phí…); các đơn vịsự nghiệp của nhànước hoạt động, chitrảlương bằngmộtphần kinh phítừngân sách nhànước,
một phần từ các nguồn thu sự nghiệp khác (như từ thu học phí, viện phí…);
– Hoạt độngcủa nhữngngườilàm việc trong các cơ quan, tổchức thuộc bộmáy nhànước luôngắnvớiquyền lực nhànước(thực thi công vụ), chịusựđiều chỉnh trực tiếp của pháp luật, nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước. Hoạt động của những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức thuộc bộ máy của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội không gắn với quyền lực nhà nước (trừ trường hợp được nhà nước uỷ quyền), do điều lệ, quy chế của tổchức đóđiều chỉnh, nhằm thực hiện nhiệm vụ, chức năng của tổ chức đó. Hoạt độngcủa những người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước cũng khônggắnvớiquyền lực nhànước (trừ trường hợp được nhànước uỷquyền), nhằm cung cấp các dịch vụ công cho xã hội.
Vì vậy, cóthểphân biệt các nhóm đốitượng”cán bộ”, “công chức”,”viên chức” như sau:
Khái niệm “cán bộ” đượchiểu theo nhiều nghĩa có phạm vi khác nhau. Khi nói “cánbộĐảng”, “cánbộMặttrận”, cóthểhiểu đólà nhữngngườigiữmộtchức vụnhất địnhtrongbộmáy của Đảng, MặttrậnTổquốc Việt Nam (theo nghĩa hẹp) hoặc cũng cóthểhiểu đólàtấtcảnhữngngườilàm công tác Đảng, Mặt trận chuyên trách (theo nghĩa rộng).
Còn khi nói “cán bộ, công nhân viên ” thì “cán bộ” được hiểu là những ngườigiữchức vụlãnhđạo, quản lý trong các cơ quan, tổchức của nhànước,
33
của doanh nghiệp nhànước,của Đảng, của các tổchức chính trị- xã hội, cóquyền ra các mệnh lệnh, quyết định quản lý, còn những người khác (công nhân viên) thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ.
Ở một phạm vi rộng hơn, “cán bộ” được hiểu bao gồm những người làm lãnhđạo, quản lý hoặc làm chuyên môn (cóthểlà công chức, viên chức, nhân viên) được hình thành từ dân cử, bầu cử, tuyển dụng, đề bạt, bổ nhiệm làm việc, hưởnglương, phụcấptừngân sách nhànước.Do vậy, dẫn đếnquan niệm, dùlàm việc trong bộ máy nhà nước, bộ máy của Đảng, của tổ chức chính trị- xã hội, thì bất kỳ một ai, là công dân Việt Nam, trong biên chế, hưởng lương (hoặc phụcấp) từ ngân sách nhà nước đều được gọi chung là “cán bộ nhà nước”, mà không có sự phân biệt rõ ràng giữa “cán bộ nhà nước” với “cán bộ Đảng”, “cán bộ đoàn thể”1
Tuy có nhiều cách hiểu trong từng trường hợpcụthể, nhưng nhìn chung khái niệm “cán bộ” theo nghĩa hẹp có thể được hiểu: nếu xuất phát từ bản chất, cán bộ là khung, chủ chốt, chỉ huy thì có thể quan niệm cán bộ là khái niệm chỉnhững người có chức vụ, có vai trò, cương vị nòng cốt trong một tổ chức, có tác động, ảnhhưởng đến hoạt động của cơ quan, tổchức và có quanhệtrong lãnh đạo, quản lý, điều hành, góp phần định hướng cho sự phát triển của cơ quan, tổchức đó.
Cần thiết phải phân biệt giữa các nhóm đối tượng”cán bộ nhà nước” với “cán bộ Đảng”, “cán bộ đoàn thể”, bởi vì tính chất hoạt động của các đối tượng nàyrấtkhác nhau, không nênchỉcăncứvào dấu hiệu “hưởng lươngtừngân sách nhà nước” để gộp chung các nhóm đối tượng này. Hoạt động của các “cán bộ nhà nước” luôn gắnvớiquyền lực nhà nước, nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước, tuân theo một trật tự pháp lý chặt chẽ. Hoạt động của các nhóm “cán bộ” khác khônggắnvớiquyền lực nhànướcvà chịusựđiều chỉnh của điều lệ, quy chế của tổ chức đó.
1 Chúng tôi xin gọi chung các cán bộ trong Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên là “cán bộ đoàn thể”.
34
Trên cơ sở đó, có thể quan niệm cán bộ nhà nước là công dân Việt Nam, giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lý nhất định do bầu cử, bổ nhiệm, làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước, hưởng lương (phụ cấp) từ ngân sách nhànước.Hoạt động của các cán bộ nhà nước gắn liền với quyền lực nhà nước,họcó quyền đưa ra các quyết định để lãnh đạo, quản lý cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước.
CánbộĐảng, cánbộcủa tổchức chính trị- xãhộilà công dân Việt Nam, giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lý nhất định do bầu cử, bổ nhiệm, làm việc trong các cơ quan, tổchức, đơnvịcủa Đảng, tổchức chính trị- xã hội, hưởng lương (phụ cấp) từ ngân sách nhà nước hoặc từ các nguồn thu khác của tổ chức đó. Hoạt động của các cán bộ Đảng, tổ chức chính trị- xã hội không mang tính quyền lực nhànước (trừ trườnghợp đượcNhànước uỷquyền), họcó quyềnđưa ra các quyết định để lãnh đạo, quản lý cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, tổchức chính trị- xãhộinhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng Đảng, tổchức chính trị- xã hội theo điều lệ của tổ chức đó.
Như điểm 1.1.1 đã nêu ở trên, công vụ gắn liền với quyền lực nhà nước, nhằm thực hiện nhiệm vụ, chức năng của nhà nước, trực tiếp phục vụ nhà nước, phục vụnhân dân. Hoạt độngcủa công chức là hoạt độngphục vụnhà nước, gắn với quyền lực nhà nước và để nhằm thực hiện nhiệm vụ, chức năng của nhànước,do vậy, “Hoạt độngcôngvụdo các công chức thực hiện, bắtnguồntừquyền lực công hoặc phục vụcho việc ban hành các quyết địnhquản lý nhànước,cung ứng các dịch vụ hành chính”{62- tr5,6}. Mặt khác, hoạt động của công chức luôn gắn liền với quyền lực nhà nước, tuân theo một trật tự pháp lý do pháp luật quy định trước, mang tính tổ chức chặt chẽ, giới hạn trong khuôn khổ pháp luật theo nguyên tắc: “Côngvụthực hiện trên cơsởpháp luật,chỉđược làm những gì mà pháp luật cho phép” {62- tr6} .Việc quản lý công vụ cũng như đội ngũcông chức đương nhiên phải tuân thủ các nguyên tắc chung trong tổ chức và hoạt động của nhà nước và trên cơ sở quy định của pháp luật.
Còn hoạt động của những người phục vụ trong bộ máy của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội không gắn với quyền lực nhà nước (trừ trường hợp
35
được nhà nước uỷ quyền), được thực hiện trên cơ sở các quy định của tổ chức đóvà phục vụtrực tiếp, trước hếtchotổchức chính trị, tổchức chính trị- xã hội. Việc quản lý hoạt động của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội cũng nhưnguồn nhân lực trong các tổ chức này phải theo các quy định nội bộ của tổ chức đó, trên nguyên tắc tựnguyện, tựquản. Mặtkhác, các quyđịnhnộibộcủa tổchức chính trị, chính trị- xãhộicũngđều đãquyđịnhnghĩa vụphục vụnhân dân, đất nước, nghĩa vụ phục tùng pháp luật của các thành viên đó. Do vậy, pháp luật điều chỉnh nhóm đối tượng “công chức trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội” là không cần thiết.
Như vậy, nếu chỉ vì trong cùng một hệ thống chính trị, cùng hưởng lương từngân sách nhànước đểđưa ra quyđịnhpháp luật chung cho các nhóm đối tượngthực hiện những hoạt độngcó tính chất khác nhau là không chính xác, theo cách “vìngườimàxếpcông việc”,chứkhông phải “vì công việc mà xếp người”, đồng thời tạo ra sự can thiệp quá sâu, không cần thiết của nhà nước vào tổ chức và hoạt động của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội.
Việc tách bạch giữa hai nhóm đối tượng phục vụ trong bộ máy nhà nước (công chức) với nhóm đối tượng phục vụ trong bộ máy của tổ chức chính trị, tổchức chính trị- xãhộivà loại trừ nhóm đốitượnglàm việc trongtổchức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội ra khỏi phạm vi công chức là cần thiết và không cónghĩa là hạ thấp, xem nhẹ vị trí, vai trò của những người phục vụ trong bộ máy của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, mà là nhằm xác lập một sự điều chỉnh của pháp luật chính xác cho từng nhóm đối tượng, từ đó, có cơ sở để hoàn thiện cơ sở pháp lý cho công vụ, đồng thời, tạo điều kiện cho tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội chủ động hơn trong việc quản lý, điều chỉnh nguồn nhân lực của mình, thay vì phải phụ thuộc vào biên chế nhà nước như hiện nay, khắc phục một phần tình trạng “nhà nước hoá” tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xãhội và cả tình trạng dựa vào biên chế nhà nước của các tổ chức này.
Tuy nhiên, thực tiễn pháp lýởViệt Namđãkhôngthểhiện được quanđiểmkhoa học nói trênvềcông chức, không phân biệt giữa “cánbộ”,“công
36
chức”. Điềunày đượcthểhiện ởchỗ, các quyđịnhcủa pháp luật Việt Namtừ1945 đến nay đã có những quy định rất khác nhau về công chức.
Trong Sắc lệnh 76- SL ngày 20/5/1950 quyđịnh:“Nhữngcông dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữa một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo Quy chếnày, trừtrườnghợpriêng biệt do Chínhphủquyđịnh” (Điều1củaQuy chế).Đây là một quan niệm về công chức rất hiện đại, tương đồng với quan niệm vềcông chức trong pháp luật của nhiều nước hiện nay.
Sau đó, những năm 1960- 1980, pháp luật Việt Namsửdụng thuậtngữ“cán bộ, công nhân, viên chức” (Ví dụ: Nghị định số 49-CP ngày 9 tháng 4 năm 1968 của Hội đồngChínhphủban hànhchếđộtrách nhiệmvậtchất của công nhân, viên chức đối với tài sản của Nhà nước), trong đó không phân biệt các đối tượng làm việc trong xí nghiệp nhà nước, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổchức chính trị- xã hội.
Những năm 1980- 1991, pháp luật nước ta sử dụng khái niệm “viên chức” (Ví dụ: Quyết định số 117-HĐBT ngày 15/7/1982 ban hành Bản danh mục số 1 các chức vụviên chức Nhà nước), theođó,các chứcvụviên chức baogồmcảnhững người làm việc trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp.
Năm 1991, thuậtngữ“côngchức” đượcsửdụnglạitrong Nghịđịnh 169/HĐBT ngày 25/5/1991vềcông chức, công chức được xác địnhlà những ngườitrong biên chế,hưởnglươngtừngân sách, làm việc trong cơ quan nhànước, đơn vị sự nghiệp.
Từ 1998 đến nay, các khái niệm “cán bộ”,“công chức”, “viên chức” được sử dụng trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật, mỗi văn bản khi quy định về“cánbộ”,“côngchức”,“viênchức”vớinhững phạm vi rộng, hẹpkhác nhau, thậm chí, trong cùng một văn bản, các khái niệm“cánbộ”,“côngchức”, “viên chức”cũng không được phân biệt rõ ràng (Điều 1, Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, năm 2003).
Sựkhông rõ ràng trong các quyđịnhcủa pháp luật Việt Nam hiện hành khi xác định phạm vi các đối tượng “cán bộ”,“công chức”, “viên chức”là một
37
trong những hạn chế lớn nhất của chế định pháp luật về công vụ, công chức, khi quy định về “công chức” (được xem xét kỹ hơn ở chương 2).
Đểcó các quyđịnhcủa pháp luật phùhợpvớitính chất hoạt độngcủa công chức, pháp luật Việt Nam nhất thiết phải xác địnhchính xác đốitượng công chức theo hướng, công chức chỉbao gồmnhững người được tuyển dụng, bổ nhiệm, giao giữ một chức vụ thường xuyên, làm việc trong bộ máy nhà nước; các đối tượng khác được loại trừ khỏi phạm vi công chức.
Nhóm đối tượng “viên chức”, bao gồm những người:
– Là công dân Việt Nam, trong biên chế;
-Hưởnglươngtừngân sách nhànước,nguồn thusựnghiệp nguồn thu hợp pháp khác;
– Được tuyển dụng thông qua hình thức hợp đồng làm việc trong biên chế(bao gồm hợp đồngcó thời hạn, hợp đồng không thời hạn, hợp đồng đặc biệt); làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước, của Đảng, tổ chức chính trị- xã hội; bộ máy phục vụ của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội.
– Công việc của viên chức nhằm cungcấpcác dịch vụcông cho xã hội, hoặc phục vụ trong bộ máy của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, không gắnliềnvớiquyền lực nhànước (trừmộtsốtrườnghợppháp luật có quyđịnh khác);
– Được xếp vào ngạch viên chức, mỗi ngạch có tiêu chuẩn riêng về trìnhđộchuyên môn nghiệp vụ, kỹ năng để thực hiện chức trách của mình.
Hoạt động của viên chức có tính chất phục vụ, cung cấp các dịch vụ công cho xã hội và cũng cần có chế điều chỉnh chuyên biệt riêng đối với viên chức.
Tóm lại, xuất pháttừcơsởlý luận cũng nhưtừthực tiễn của nềnhành chính Việt Nam, có thể đi đến định nghĩa về công chức: Công chức Việt Nam làcông dân Việt Nam, đượctuyển dụng,bổnhiệm hoặc giaogiữmộtchứcvụthường xuyên trong các cơ quan nhànướcViệt Nam(ởtrung ương,cấptỉnh, cấphuyện, cấpxã, ởtrongnước hoặc ngoài nước), được xếpvàomộtngạch công chức, có tính chuyên nghiệp, mỗingạch có chức danh, tiêu chuẩn riêng, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
38
1.2. NHỮNGVẤNĐỀLÝ LUẬNVỀCHẾĐỊNHPHÁP LUẬT CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC
Trên cơ sở làm rõ tính chất của công vụ, phạm vi, đặc điểm của công chức như trên, mục này đềcập đến những vấn đềlý luận cơ bản về chế định pháp luật công vụ, công chức như: quan niệm về chế định pháp luật công vụ, công chức,đối tượng, phương pháp điều chỉnh của chế định, mối quan hệ của chế định này với một số chế định pháp luật khác, các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của chế định, nội dung cơ bản của một số chế định pháp luật công vụ, công chức ởmộtsốnướccũng như những vấn đềcóthểvậndụng vào việc hoàn thiệnchếđịnh pháp luật công vụ, công chức ở nước ta.
1.2.1. Quan niệm vềchế địnhpháp luật công vụ, công chức
Công vụ do cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức và những người có thẩm quyền thực hiện, cómộtphạm vi rộng lớn, chịusựđiềuchỉnh của nhiều quy phạm pháp luật thuộc các ngành luật khác nhau: Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, LuậtTốtụng Hình sự,.. Mặt khác,bảnthân người công chức cũng tham gia nhiều quan hệxãhộikhác nhau, do vậy, họchịusựđiềuchỉnh của nhiều ngành luật, tuỳ thuộc vào việc họ tham gia quan hệ xã hội nào.
Như vậy, pháp luật về công vụ, công chức bao gồm nhiều quy phạm pháp luật thuộc nhiều ngành luật khác nhau, chứkhông phải chỉcó các quy phạm pháp luật của một ngành luật nào.
Tuy vậy, trong khoa học Luật Hành chính Việt Nam và các nước khác, khi nói “chế định pháp luật về công vụ, công chức”thì người ta thường hiểu đó làmột chế định pháp luật của ngành luật Hành chính, điều chỉnh những quan hệ xãhộiphát sinh giữa nhànước với độingũ công chức trong quá trình thực hiện công vụ.
Pháp luật về công vụ, công chức có một phạm vi rộng hơn so với chế định pháp luật về công vụ, công chức, trong đó, chế định pháp luật về công vụ, công chức có vị trí, nội dung quan trọng nhất, vì chế định này quy định những vấn đề
39
căn bản về công vụ, công chức, trên cơ sở đó, các quy phạm pháp luật khác cụthểhoá vào trong từng lĩnh vực côngvụđặc thù. Đâylàmộttrong những nội dung nghiên cứu chủ yếu của luận án, nên trong phần này tập trung nghiên cứu về chế định pháp luật công vụ, công chức với tư cách là một chế định pháp luật.
Theo quan niệm truyền thống của khoa họcpháp lýởnước ta,hệthống pháp luật là “tổng thể các quy phạm pháp luật có mối liên hệ nội tại thống nhất với nhauđược phân địnhthành các chế định pháp luật và các ngànhluật, được thểhiện trong các vănbảndo nhànướcban hành theomộttrình tự, thủtục vàhình thức nhất định”{73- tr385, 386}. Tronghệthống pháp luật đó, mỗimộtngành luật điều chỉnh một lĩnh vực quan hệ xã hội nhất định; mỗi ngành luật có nhiều chế định; mỗi một chế định pháp luật điều chỉnh một nhóm các quan hệ xã hội mà những quan hệ xã hội này có cùng nội dung, tính chất.
Chếđịnhpháp luậtsẽ“bao hàmmộtnhóm các quy phạm pháp luật cónhữngđặc điểmchung giống nhau nhằm điềuchỉnhmộtnhóm quan hệxã hội tươngứng”{73- tr387}. Các quanhệxã hội được chếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức điềuchỉnh đềucó tính chất giống nhau: là những quanhệphát sinh giữa nhà nước với đội ngũ công chức trong quá trình thực hiện công vụ. Để thấy được phạm vi của chế định pháp luật về công vụ, công chức, cần phải xác định được đối tượng điều chỉnh của chế định này. Bởi lẽ “việc xác định ranh giới giữa các chế định cũng có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo ra các khả năng để xây dựnghệthống quy phạm pháp luật phùhợpvớithực tiễn đờisống xã hội”{73- tr388}.
Xác định phạm vi điều chỉnh pháp luật là “xác định ranh giới của việc sửdụng pháp luật vào việc điềuchỉnh các quanhệxã hội, xác địnhranh giới của “sự can thiệp công khai” của nhà nước thông qua pháp luật vào sự phát triển của các quan hệ xã hội” {51- tr431}.
Xác định chính xác phạm vi đối tượng điều chỉnh pháp luật không chỉ cóý nghĩa về mặt lý luận mà còn có ý nghĩa thực tiễn hết sức quan trọng. Xác định phạm vi đối tượng điều chỉnh pháp luật, một mặt giúp cho nhà làm luật định hình được đối tượng điều chỉnh pháp luật, nhận thức được bản chất của các quan hệ
40
xã hội mà pháp luật dự định sẽ điều chỉnh từ đó đi đến quyết định về phạm vi, mức độcan thiệp vào các quan hệ xã hội sao cho việc điều chỉnh pháp luật đem
lạihiệu lực, hiệuquảcao nhất. Mặtkhác, chính nó giúp cho các cơ quan, tổchức, công chức nhận thức đúngđắnnộidung của chếđịnhpháp luậtvềcông vụ, công chức, quyền và nghĩa vụ của mình được dựa trên những cơ sở pháp lýnào, làm cơ sở cho công vụ được thực hiện một cách đầy đủ, chính xác.
Đối tượng điều chỉnh của pháp luật nói chung cũng như của chế định pháp luật nói riêng là các quan hệ xã hội mà pháp luật hướng tới, tác động tới. Vì vậy,đối tượng điều chỉnh của chế định pháp luật về công vụ, công chức là các quan hệxãhộiphát sinh giữa nhànước với độingũ công chức trong quá trình thực hiện công vụ. Trong khi thực thi công vụ, nảysinh nhiều quanhệxãhộikhác nhau, chế định pháp luật về công vụ, công chức không điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội đó, mà chỉ những quan hệ xã hội đáp ứng các tiêu chuẩn sau mới trởthành đối tượng điều chỉnh của chế định pháp luật này.
Thứnhất, các quanhệxãhội đó“phảilà những quan hệ xã hội cóýchícủa con người “{88- tr361}. Pháp luật không thể điều chỉnh hành vi của con người trong trạng thái không có ý chí hoặc bị mất ý chí (bị cưỡng chế ý chí, bị bệnh tâm thần).Ví dụ, mộtngười điên khôngthểthực hiện côngvụđược.Từtiêu chuẩn này đòihỏicác nhà làm luật phải xác địnhđược năng lực chủthểthực hiện côngvụcầnphải có những tiêu chuẩn gì. Bởivì, đểthực hiện đúngđắn công vụ, đòi hỏi các chủ thể phải có những năng lực chuyên biệt.
Đâylà vấn đềphức tạpvà khó khăn, vì xãhộicàng phát triển thì con người càng sớm phát triển cả về thể chất và trí tuệ, có nhiều điều kiện tham gia vào nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội khác nhau. Do vậy khả năng nhận thức,khảnăng điều chỉnh hành vi của họ cũng phát triển nhanh, tồn tại lâu dài. “Năng lực chủ thể pháp luật nói chung gồm có năng lực pháp luật và năng lực hành vi”{88- tr345}. Trong đó “năng lực pháp luật là khả năng của chủ thể có được các quyền chủ thể và mang các nghĩa vụ pháp lý mà nhà nước thừa nhận, bằng hành vi của mình thực hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý, tham gia vào các quan hệpháp luật”{88- tr345}. Do vậy, công dân có thể trở thành công chức không, đòi hỏi họ phảicó năng lực hành vi. Đâylà cơ sở quan trọng đểquy định về năng lực
chủ thể thực hiện công vụ, như: tiêu chuẩn về tuổi, trình độ, kỹ năng…đểmột cánhân có thể đảm nhiệm được một chức vụ trong cơ quan nhà nước. Ví dụ, một trong các tiêu chuẩn của của chức vụ Giám đốc Sởlà “7.1. Có 5 năm công tác trở lên trong ngành, trong đó có ít nhất 3 năm làm công tác quản lý về lĩnh vực chuyên môn, chuyên ngành được giao.7.2. Tuổi bổ nhiệm lần đầu không quá 55 tuổi đốivớinam và 50 tuổi đốivớinữ. 7.3. Có sức khỏe bảo đảmcôngtác” (Quyết định của Bộ trưởng Bộ Nội vụ số 82/2004/QĐ-BNV ngày 17/11/2004 vềviệc Ban hành Tiêu chuẩn Giám đốc Sở.)
D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 2\HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
