Đảmbảoquyền con ngườithông qua hoạtđộngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Quyền conngười(QCN, nhân quyền) là những quyềntựnhiên của con người, không bị tước bỏ bởi bấtcứai và bất cứ chính thể nào. Theođịnh nghĩa củaVăn phòng CaoủyLiênhợpquốc, nhân quyền là nhữngđảmbảo pháp lý toàn cầu có tác dụng bảo vệ các cá nhân và các nhóm chống lại những hành động hoặc sự bỏ mặc mà làm tổn hại đến nhân phẩm, những tự do cơ bản của con người [166, tr. 4]. Hiến pháp năm 2013 (đã được Quốc hội khóa XIII, kỳ hợp thứ 6 thông qua ngày 28/11/2013 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2014) – văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, với một trong những nội dung quan trọng là chế định về QCN, quyền vànghĩa vụ cơ bản của công dân được đề cao, đưa lên vị trí trang trọng hơn (đưa từChương V trong Hiến pháp 1992 lên Chương II trong bản Hiến pháp 2013, chỉsau Chương về chế độ chính trị), thể hiện sự nhận thức mới, đầy đủ, sâu sắc hơn trong việcthểchếhóa quanđiểmcủaĐảngvà Nhànướctavềđềcao nhân tốcon người, coi conngườilàchủthể, nguồnlựcchủyếuvà làmụctiêucủasựphát triển xã hội. Hiến pháp 2013 khẳng định nguyên tắc: “Ở nước Cộng hòa xãhội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng và bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật” (khoản 1 Điều 14) và “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vìlý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toànxã hội, đạo đứcxã hội, sức khỏe của cộng đồng” (khoản 2 Điều 14). Hơn nữa, những quyền này cònđược thực thi trong thực tiễn bằng cách thể chếhóa trong các luậtcụthểvàđược hướng dẫnthực hiện bằng hệ thống văn bảndướiluật.
Đặc biệt, quá trình xây dựng nhà nước pháp quyềnđặtra những thách thức và đòi hỏi mới cho hệ thống pháp luật Việt Nam. Bởi vì, trong mô hình nhà nước pháp quyền, vai trò của pháp luậtđượcđề cao, như là phương tiện
bảo vệ, bảođảmquyền và tự do cơ bản của cá nhân, hạn chế sự tùy tiện, lạm quyền của nhà nước. Nói đúng hơn, bảo vệ các quyền và tự do cơ bản của con ngườilà nộihàm của nhà nướcpháp quyền [134, tr. 63]. Bởivì, pháp luật trong nhà nước pháp quyền không phải là thứpháp luậtbấtkỳmà nó phải chứa đựngmộtsốthuộc tínhnộitạicầnđược tuânthủ-đòihỏivềmặtnội dung [89, tr. 3], baogồmcác tiêu chuẩnvề chất lượng, như:dễ tiếp cận, ổnđịnh, có hiệu lực, dễ hiểu, có tính khả đoán cao… Điều này cho thấy, vai tròquan trọng của xây dựng và ban hành pháp luật trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền và đảm bảo quyền con người (ĐBQCN).
Tuy nhiên, trong thực tiễn xây dựng và ban hành pháp luật, vớihệthống vănbảnquy phạm pháp luật (VBQPPL) nhiều tầng nấc, do nhiều cơquan, tổchức có thẩm quyền ban hành (theo quyđịnhtạiĐiều4 Luật Ban hành VBQPPL, hệthống VBQPPLđượcban hànhởcảtrung ương và địa phương, gồm 15 cấp giá trị hiệu lực, trong đó, ở địa phương thì cả 3 cấp chính quyền địa phương đều được ban hành VBQPPL), số lượng văn bản được ban hành hàng năm ở Việt Nam rất lớn thì bên cạnh những văn bản hợp hiến, hợp pháp còn một tỷ lệ không nhỏ các văn bản chưa đảm bảo yêu cầu này, trong số đó tồn tại là những quy định có thể ảnh hưởng, xâm phạm QCN, quyền cơbản của công dân. Chẳng hạn, quy định mỗi người dân cư trú trong 4 quận nội thành Hà Nội chỉ được sở hữu một chiếc xe gắn máy [137] hay quy định khi
tổchức đámcướichỉđược mờingườithân thiết, khôngtổchức tiệc cưới nhiều lần, khôngmờitiệc cướitronggiờlàm việc [20] hoặc mỗilễtangchỉđược sử dụng không quá 7 vòng hoa [23] là những quy định vi phạm nghiêm trọng QCN, quyền công dân đã được Hiến pháp ghi nhận.
Nhằm giữ gìn trật tự pháp lý, phát hiện kịp thời những nội dung trái pháp luậtcủavăn bản,bảovệQCN thì kiểm tra vănbản(KTVB) quy phạm pháp luật (QPPL)đượcxem xét và đánh giá là hoạtđộnghiệuquảvà thiết thực. ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL chính là việc cơ quan nhà nước cóthẩm quyền chỉ ra các văn bản, nội dung VBQPPL chưa đảm bảo tính hợp hiến,
hợp pháp, xâm phạm hoặc cản trở thực hiện các QCN, quyền cơ bản của công dân để xử lý theo quy định pháp luật. Hoạt động này băt đâu được thực hiện từnăm 2003 theo quy định tại Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 và hướng dẫn tại Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra, xửlý VBQPPL.Đếnnay,đượcthực hiện theo quyđịnhtạiHiến pháp 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (được sửađổi,bổsung năm 2020) và Nghịđịnhsố34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quyđịnhchi tiết vàhướngdẫnthi hành Luật này(đượcsửađổi,bổsung bởi Nghịđịnhsố154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020). Theođó,việc KTVB QPPLđược thực hiện đối với các VBQPPL, văn bản hành chính thông thường có chứa quy phạm pháp luật do người, cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước từcấp Bộ trưởng trở xuống ban hành.
Qua gần20 năm triển khai, hoạtđộngKTVB QPPLđã đạtđược những kết quả đáng khích lệ, góp phần quan trọng vào việc bảo vệ quyền và
lợiíchhợpphápcủangườidân và doanh nghiệp, được dư luận xã hộiđồng tình ủng hộ; đồng thời, đã góp phần nâng cao nhận thức, hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, giúp cho các cơ quan này chú trọng hơn trong việc tuân thủ kỷ luật, kỷ cương trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản, đảm bảo tính pháp chế trong hoạt động chỉ đạo, điều hành, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của hệ thống pháp luật, ĐBQCN, quyền cơ bản của công dânđược thực hiện đúng và đủtrong thực tiễn. Ngoàisựvào cuộc của cơquan nhà nước có thẩm quyền, hoạt động này còn huy động được sự tham gia, trí tuệ của toàn xã hội trong việc phát hiện và phản ánh về những nội dung trái pháp luật, chưa khả thi của văn bản. Thông qua đó, công dân có quyền phản ánh, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xem xét, kiểm tra, xử lý những VBQPPL, văn bản hành chính thông thường có chứa QPPL xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của mình đã được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận.
Tuy vậy, kết quả thực hiện KTVB QPPL cũng cho thấy, ở một chừng mực nhất định, hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL còn hạn chế. Việc kiểm tra, phát hiện và xử lý những văn bản trái pháp luật, đảm bảo thực thi QCN trong thời gian qua chỉ là kết quả tự thân, vốn có của hoạt động KTVB QPPL, chưa cóđịnhhướngvà tầmvóc của mộthoạtđộngĐBQCN. Vì vậy, mặc dù đã được triển khai gần hai mươi năm, nhưng ở nhiều cơ quan có thẩm quyền, việc triển khai cònhạnchế, nhiềungườidân còn chưa hiểu đúngvềhoạtđộngKTVB QPPL nênvẫnchưa sửdụngđược hoặc sửdụng chưa hiệu quả hoạt động này trong việc ĐBQCN. Do đó, có thể khẳng định, việc nghiên cứu, nâng cao hiệuquảĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB QPPL với tư cách là một hoạt động ĐBQCN là rất cần thiết, xuất phát từ nhu cầu củacả hai phía: nhà nước và người dân, đặc biệt là trong giai đoạn hiện nay, khi chúng ta đang thi hành Hiến pháp 2013 và thực thi Nghị quyết số 27- NQ/TW ngày 09/11/2022Hộinghịlầnthứ6 Ban Chấp hành Trung ươngĐảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giaiđoạn mớivớimục tiêu:“Hoàn thiện Nhànước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vìNhân dân, do Ðảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo; có hệ thống pháp luật hoàn thiện, được thực hiện nghiêm minh, nhất quán; thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ hiệu quả quyền con người, quyền công dân”. Chính vì tínhcấpthiếtcủavấnđề, tác giảđã lựa chọn nghiêncứuđềtài:
“Đảmbảoquyền con ngườithông qua hoạtđộngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” làm đề tàiluận án tiến sĩ của mình.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích của luận án
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và đánh giá thực tiễn ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL ở Việt Nam hiện nay, luận án kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL trên cơ sở nâng
cao chất lượng hoạt động KTVB QPPL, đưa hoạt động KTVB QPPL thực sựtrở thành công cụ ĐBQCN, góp phần xứng đáng vào công cuộc xây dựng nhànước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
2.2. Nhiệm vụ của luận án
– Làm rõ khái niệm ĐBQCN thông qua hoạtđộng KTVB QPPL và mốiquanhệgiữa hoạtđộngKTVB QPPLvớiviệc ĐBQCN trên cơ sởlý luận, thực tiễn triển khai hoạt động KTVB QPPL tại Việt Nam thời gian qua;
– Đánh giá thực trạng ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL ở Việt Nam hiện nay (trong đó nêu rõ những hạn chế, bất cập của quy định pháp luật hiện hành cũng như thực tiễn thực hiện ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong việc ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL ở Việt Nam hiện nay);
– Kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL ở Việt Nam hiện nay.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu
– Luận án tập trung nghiên cứu lý luận về QCN, ĐBQCN trong xây dựng và hoàn thiện pháp luật; lý luận về VBQPPL, KTVB QPPL, ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL; mối liên hệ giữa KTVB QPPL với ĐBQCN;
– Thực tiễn hoạt động KTVB QPPL và ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL ở Việt Nam hiện nay.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
– QCNđược đề cập, phântích trong luận án là các QCN, quyền cơ bản của công dân được ghi nhận tại Chương II Hiến pháp 2013 và được cụ thể hóa
tạicác vănbảnpháp luật; trọng tâm nghiêncứucủa luận án là vai trò của KTVB QPPL đối với ĐBQCN với tư cách là cơ chế đảm bảo các quy định vềQCN trong hệ thống pháp luật quốc gia trở thành một thể thống nhất, không trái với Hiến pháp – đạo luật gốc về QCN.
– Thực trạng hoạtđộngKTVB QPPLtạiViệt Namtừnăm 2017đến nay được xem xét, nghiên cứu thông qua các kết quả KTVB QPPL do các cơquan có thẩm quyền KTVB trêncảnước thực hiệntừnăm 2017đếnnăm 2021thểhiệntạicác báo cáokếtquảKTVB trên toàn quốc doBộTư pháp thực hiện trong 05 năm(từnăm 2017đếnnăm 2021) và thực tiễn triển khai hoạt động KTVB QPPL tại Cục KTVB QPPL – Bộ Tư pháp.
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận
Luận án được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận triết học Mác – Lênin, thểhiện ởcách tiếpcậnđộng, tiếpcậnlịchsửvà tiếpcậnthực tiễn. Đồngthời, là công trình nghiêncứuvềmộthoạtđộngtrong quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật, luận án sử dụng phương pháp tiếp cận dựa trên QCN, học thuyết về QCN, quản trị tốt và nhà nước pháp quyền.
– Cách tiếpcậnđộng:Bằng cách nghiêncứunày, tác giảluận ánđãnghiên cứu, đánh giá hiệuquảĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB QPPL trong phạm vi chịu ảnhhưởngcủa các yếutốtác động;nộidung, cơ chếvàcách thức tác động, ảnh hưởng đến việc ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB của các yếu tố, từ đó tiếp cận nghiên cứu về hoạt động KTVB QPPL toàn diện hơn. Vấn đề này được thể hiện tại Phần 3.3. Đánh giá hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt độngKTVB QPPLởViệt NamtạiChương 3. Thực trạng ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL.
– Cách tiếp cận lịch sử: Việc tiếp cận, nghiên cứu, đánh giá về hiệu quảĐBQCN thông qua hoạt động KTVB được đặt trong thời điểm lịch sử cụ thể nhất định là trong vòng 5 năm gần đây, các số liệu, kết quả kiểm tra được lấy từ năm 2017 đến năm 2021, để từ đó, đưa ra hệ thống giải pháp gắn với tình hình lịch sửcụ thể của giai đoạn hiện nay. Nội dung này được thể hiện trong phần phân tích thực trạng ĐBQCN thông qua hoạtđộng KTVB QPPLtạiPhần 3.1 và 3.2 của Chương 3. Thực trạng ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL và những giải
phápcụthểtạiChương 4. Quanđiểmvà giải pháp nâng cao hiệuquảĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL ở Việt Nam.
– Cách tiếpcậnthực tiễn: Luận ánđặc biệt chúýtớiviệc xem xét, đánh giá thực tiễn ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL. Chính vì vậy, luận án đã sử dụng cách tiếpcậnthực tiễn đểxem xét kết quả KTVB QPPL trong 5 năm nghiên cứu; từ đó đánh giá về thực trạng ĐBQCN thông qua hoạt độngKTVB QPPLởViệt Nam hiện nay. Nộidung nàyđược thểhiện tại Chương 3 của luận án.
– Phương pháp tiếp cận dựa trên QCN: Xem xét, nghiên cứu, đánh giá lýluận, thực tiễn ĐBQCN thông qua hoạtđộng KTVB QPPL cũng như nghiên cứu, đề xuất các giải pháp nhằm thúc đẩy ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPLdựatrên nguyêntắccân bằng haiyếutố:nộidung quyền và cách thức thực hiện QCN. Theođó,dựatrên các tiêu chuẩn quốctếvềQCN, hoạtđộng KTVB QPPLđượcxem xét, đánh giá và kiến nghị hoàn thiện nhằmmụctiêu thúc đẩy và phát triển các QCN cả về phương diện đảm bảo nội dung quyền và phương diện, cách thức tổchức tiến hành hoạtđộngKTVB QPPL ĐBQCN. Phương pháp tiếpcậnnàyđược sửdụng trong toànbộluận án, đặc biệt tập trung ở Chương 2, trong việc xây dựng các tiêu chí đánh giá hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạtđộng KTVB QPPLởViệt Nam hiện nay;tạiChương 3 vàChương 4 của luận án trong quá trình đánh giá vàđề xuấtgiải pháp nâng cao hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL.
– Phương pháp tiếp cận dựa trên học thuyết về QCN được sử dụng trong quá trình nghiêncứucácvấnđềvềQCNtạiChương 2củaluận án, như: khái niệm QCN, ĐBQCN, ĐBQCN thông qua hoạtđộng KTVB QPPLtừđóhình thành nên hệ thống lý luận về ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL.
– Phương pháp tiếp cận dựa trên học thuyết về nhà nước pháp quyền và quảntrịtốtđược sửdụng trong quá trình nghiên cứu,đềxuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL ở
Việt Nam hiện nay tại Chương 4 của luận án, nhằm đảm bảo hiệu quả quản trịquốc gia và phù hợp với đặc thù nhà nước pháp quyền xãhộichủ nghĩa Việt Nam.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Để việc triển khai nghiên cứu được thuận lợi và đạt được mục tiêuđềra, trong quá trình nghiên cứu, ngoài các phương pháp nghiên cứu cơ bản là phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp suy luận lôgic, tác giả luận ánđã tiến hành nghiên cứu bằng một số phương pháp đặc thù khác như:
Phương pháp phân tíchđểnghiêncứulý luận, nghiêncứuthực tiễn hoạtđộngKTVB thông qua phân tíchsốliệu thực tiễn KTVB của các Bộ, ngành, địa phương, xem xét kết quả KTVB, đánh giá hiệu quả KTVB.
Phương pháp này được thực hiện để nghiên cứu các vấn đề lý luận vềKTVB QPPLđược thểhiệntạiChương 2. Mộtsốvấnđềlý luận ĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB QPPL. Đồngthời, phương pháp này cũngđược sử dụng triệt để khi phân tích các số liệu, thực trạng và kết quả ĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB QPPLtạiChương 3. Thực trạng ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL ở Việt Nam hiện nay.
Phương pháp so sánh luậthọcđượcsửdụngđểtham khảo quyđịnh pháp luật quốctếvềcác phương thức ĐBQCN trong xây dựng và hoàn thiện pháp luật, các cơ chế bảo vệ Hiến pháp; nghiên cứu pháp luật trong nước qua các thời kỳ về hoạt động KTVB. Phương pháp này được sử dụng khi nghiên cứu các vấn đề về lý luận tại Chương 2 và nghiên cứu các giải pháp tại Chương 4.
Phương pháp tổnghợp: Trên cơsởnghiêncứulý luận và thực tiễn, tổng hợp các kết quả thu được, đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL. Phương pháp này được sử dụng trong quá
trình nghiên cứu, hình thành nên nội dung Chương 3 (Phần 3.3. Đánh giá hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL) và Chương 4. Các giải pháp nâng cao hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Luận ánđãgóp phần làm rõ hơn và bổsung lý luậnvềVBQPPL, KTVB QPPL, QCN và ĐBQCN, vai trò của KTVB QPPLđốivớiĐBQCN.Đồng thời, xây dựng hệ thống lý luận cơ bản về ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB, bao gồm: chủ thể có trách nhiệm ĐBQCN, chủ thể được ĐBQCN, nội dung, quy trình và các phương diện ĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB QPPL. Luận án hình hành nên tiêu chí đánh giá hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL;
Luận án phân tích thực trạng ĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB QPPLởViệt Nam hiện nay trên cơ sởkếtquảhoạtđộng KTVB QPPL. Từđó, đánh giá hiệuquảĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB QPPL, chỉra nhữngtồntại, hạnchếtrong việc ĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB vànguyên nhân của những tồn tại, hạn chế đó;
Luận án xây dựng hệ thống quan điểm, đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệuquảĐBQCN thông qua hoạtđộng KTVB QPPLởViệt Nam hiện nay.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
– Kết quả nghiên cứu của luận án có thể dùng làm tư liệu tham khảo cho những người hoạch định chính sách và quản lý nhà nước khi xem xét, đánh giá, nghiên cứu về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng và hoàn thiện cơ chế ĐBQCN, cơ chế bảo vệ hiến pháp, tổ chức thi hành pháp luật.
– Luận án cóthể được sử dụng để thamkhảo trong quá trình giảng dạy về xây dựng văn bản, xây dựng và hoàn thiện pháp luật, ĐBQCN và các vấn đề khác có liên quan.
7. Cấu trúc của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục công trình của tác giả đã công bố cóliên quan đến luận án, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận ánđược cấu trúc gồm 4 chương, 12 tiết.
Chƣơng 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 1.1.1. Các nghiên cứu về quyền con người
1.1.2. Các nghiên cứu về đảm bảo quyền con người
1.1.3. Các nghiên cứu về vai trò của pháp luật trong đảm bảo quyền con người
1.1.4. Các nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật
1.1.5. Các nghiên cứu về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.1.6. Các nghiên cứu về đảm bảo quyền con người thông qua hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.2. Nhận xét tình hình nghiên cứuliên quan đến luận án và
hƣớng phát triển nội dung đề tài luận án
1.2.1. Nhận xét tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án
Nhìn chung, các công trình đã luận giải các vấn đề lý luận và thực tiễn vềQCN, ĐBQCN, VBQPPL và KTVB QPPL; đồng thời, đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả ĐBQCN hoặc hiệu quả của hoạt động KTVB QPPL.
Trong đó, về mặt lý luận, các nghiên cứu về QCN và ĐBQCN đã đưa rađược những khái niệm về QCN, sự hình thành và phát triển của khái niệm QCN. Hầu hết các nghiên cứu về VBQPPL, KTVB QPPL đã làm sáng tỏ khái niệm VBQPPL, KTVB QPPL, sự cần thiết phải KTVB QPPL. Trong số đó, cũng cónghiêncứu[13]đã phân tích khá đầyđủcác vấnđềlý luận của hoạtđộng KTVB QPPL như: nguyêntắcvà phương thức KTVB QPPL;đốitượng, thẩm quyền, nội dung và trình tự, thủ tục KTVB QPPL.
Về mặt thực tiễn, các nghiên cứu về ĐBQCN đã đánh giá ở những khía cạnh khác nhauvềthực tiễn ĐBQCN và vai tròcủapháp luật trong việc ĐBQCN. Các nghiên cứu về KTVB QPPL đã có những đánh giá về thực trạng củahoạtđộng KTVB QPPLởViệt Nam vào thờiđiểmnghiêncứuvà nguyên nhân chính dẫn đến hạn chế, bất cập trong quá trình triển khai hoạt động này.
Về giải pháp, trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn ĐBQCN hoặc thực tiễn, lý luận về KTVB QPPL, các nghiên cứu đã đề xuất những giải pháp khá cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả ĐBQCN hoặc nâng cao hiệu quả hoạt động KTVB QPPL để đáp ứng tình hình kinh tế – xã hội tại thời điểm nghiên cứu.
Các nghiên cứu nàyđã tạo nên các giá trị khoa học cần được tác giảluận án tiếp thu, kế thừa có chọn lọc nhằm thực hiện mục tiêu chính của luận án.
Tuy nhiên, qua xem xét tình hình nghiên cứu cũng cho thấy, trong khi các nghiên cứu về QCN và ĐBQCN khá phong phú và ở nhiều khía cạnh thìcác nghiêncứuvềKTVB QPPL nói chung tínhđếnnay không nhiều và không mang tínhhệthống. Nhìn chung, các nghiêncứuvềKTVB QPPL thường ở phạm vi hẹp, mang tính độc lập nghiên cứu hoạt động này mà chưa có tính liên thông, kết nối giữa KTVB QPPL với các hoạt động đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của hệ thống pháp luật. Đặc biệt, chưa có nghiêncứu vềĐBQCN thông qua hoạt độngKTVB QPPL. Chính vì vậy, trong các nghiên cứunày, các đánh giá không mang tính liên ngành, chưa toàn diện, khách quan, dẫn tới hệ thống các giải pháp được đề xuất từ các công trình đã nghiên
cứucòn phiến diện, đơnnhất ởngành, lĩnh vực nghiên cứu. Vềthực trạng, phầnlớncác công trìnhlạichưa thu thậpđầyđủthông tin, dữliệuvềthực trạng hoạt động KTVB QPPL, hoặc hoạt động này tuy được thực hiện nhưng nội dung thiếu thuyết phục, chưa bám sát, chưa thực sự có ý nghĩa trong việc đánh giá chính xác, khách quan hoạtđộngKTVB QPPL. Ngoài ra, vào thời điểmnghiên cứu, các công trình nàyđược triển khai trên cơsởHiến pháp năm 1992 (sửađổi, bổsung năm 2001), Nghị quyếtĐạihộiđạibiểu toàn quốc lần thứ XI, XII của Đảng, các quy định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi, bổsung năm 2002); Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 hoặc Luật Ban hành VBQPPL 2008; Nghị định số135/2003/NĐ-CP, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý VBQPPL nên nhiều vấn đề nghiên cứu đến nay đã trở nên lạc hậu, không còn phù hợp với quy định pháp luật hiện hành; hoặc một số vấn đề nghiêncứu vềcơ bản đã được triển khai trên thực tiễn, tuy nhiên, vẫn cần phải củng cố, hoàn thiện thêm; hoặc các khảo sát, điềutra, đánh giá thực tiễn trong các nghiên
cứu này đến nay không còn phù hợp nữa…
Tình hình hiện nayđãđặtra nhiềuvấnđềmớicảvềlý luận và thực tiễn. Hiến pháp năm 2013, Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII củaĐảng,Nghị quyếtsố27-NQ/TW ngày 9/11/2022Hộinghịlầnthứ6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhànướcpháp quyền xãhộichủnghĩa Việt Nam trong giaiđoạnmớiđãđặtra những yêu cầu mới đối với nhiệm vụ xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật, góp phần phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, trong đó hoạt động KTVB QPPL đóng vai trò quan trọng. Bên cạnh đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ- CP ngày 14/5/2016 được ban hành và có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016 cũng đãđượchoàn thiện bằng Luậtsửađổi,bổsung Luật Ban hành VBQPPL năm 2020 và Nghịđịnhsố154/2010/NĐ-CP ngày 31/12/2019 quyđịnhnhiều nội
dung mới và toàn diện hơn về hoạt động KTVB QPPL so với Luật và các văn bảnhướngdẫnthi hànhtrướcđây.Mộttrong những nhiệmvụchính mà văn kiện và các văn bản này hướng đến là đẩy mạnh việc hoàn thiện pháp luật gắn với việc xây dựng Nhànướcpháp quyền xãhộichủ nghĩa, phát huy tiềm lực con người. Như vậy, cần nghiên cứu, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quảĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB QPPLtừviệc nâng cao hiệuquảhoạt động KTVB QPPL, là một hoạt động hữu hiệu để bảo vệ Hiến pháp. Hoạt động này về mặt lý luận cũng như thực tiễn, vẫn còn nhiều nội dung cần nghiên cứu, xung quanh các vấn đề như: Thẩm quyển KTVB; hình thức và thẩm quyển xửlý VBQPPL trái pháp luật; trách nhiệm của cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật; trách nhiệm bồi thường khi áp dụng văn bản trái pháp luật, phạm
vi KTVB QPPL…,đặcbiệt là việcthểhiện nhữngvấnđềđóluôn xâu chuỗi với ĐBQCN, bảo vệ và thúc đẩy QCN là mục đích mà tác giả hướng tới và tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện trong luận án.
1.2.2. Hướng phát triển nội dung đề tài luận án
Trên cơsởnghiêncứupháp luậtmộtsốnướctrênthếgiới như Liên minh Châu Âu, Pháp, Trung Quốc (xem Phụ lục số 6 của luận án) và tập hợp kết quảcủanhững công trình nghiêncứuđãcótrướcđây, thực tiễn KTVB QPPL gần20 năm qua, luận ánsẽtiếptụcnghiêncứuvà hoàn thiện những khoảng trống cơ bản liên quan đến nội dung của đề tài như: VBQPPL, khái niệm và một số nội dung cơ bản của ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL (như: chủthể được ĐBQCN, chủ thể có trách nhiệm ĐBQCN; nội dung, quy trình và các phương diện ĐBQCB); các tiêu chí đánh giá hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt
động KTVB QPPL…
Luận án cũng nghiên cứu, phân tích, đánh giá một cách có hệ thống thực trạng ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL ở Việt Nam hiện nay. Từ đó đánh giá hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động này, xác định những thuận lợi, khó khăn trong việc thực hiện ĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB QPPL
trên thựctếđểđưara nhữngđịnhhướngvà giải pháp nâng cao hiệuquảĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL ở nước ta hiện nay.
Quá trình nghiên cứu, sưu tầm, thu thập nhữngkếtquảhoạtđộng KTVB làm cơ sở cho những kết luận, lập luận chính xác để luận án không chỉcóýnghĩavềmặtlý luận mà còn cóýnghĩa cảvềmặtthực tiễn. Những nghiêncứucủa luận án cóthểlàm tài liệu phục vụgiảng dạy, học tậpvànghiêncứukhoa họctrong lĩnhvựcpháp luật cũng như nâng cao hoạtđộng thực hiện pháp luật trên thực tiễn của những chủ thể có thẩm quyền.
1.3. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 1.3.1. Câu hỏi nghiên cứu
Câuhỏinghiêncứu1. Việc ĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB QPPL được thực hiện như thế nào, thông qua các phương diện gì?
Câuhỏinghiêncứu2: Việc ĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB QPPL trong thời gian qua đã thu được kết quả như thế nào, có ưu điểm, hạn chế gì, nguyên nhân của những hạn chế đó là gì?
Câuhỏinghiêncứu3. Quanđiểmvà giải pháp nào nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL?
1.3.2. Giả thuyết nghiên cứu
Thời gian qua, QCNđã được đảmbảothông qua hoạtđộngKTVB QPPL. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động KTVB QPPL còn có nhiều hạn chế, bất cập đã làm giảm hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động này. Việc nhìn nhận, đánh giá đúng vị trí, vai trò của hoạt động KTVB QPPL trong việc ĐBQCN, hoàn thiệnhệthống pháp luậtvềKTVB QPPL, pháp luật có liên quanđến QCN và nâng cao hiệu quả thực thi hệ thống pháp luật này sẽ nâng cao hiệu quả ĐBQCN thông qua hoạt động KTVB QPPL ở Việt Nam hiện nay.
Tiểu kết Chƣơng 1
KTVB QPPLởViệt Nam hiện nay là hoạtđộngđược thực hiệntừnăm 2013 theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) và hướng dẫn tại Nghị định số135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003vềkiểm tra và xửlý vănbảnquy phạm pháp luật, nhằmđảmbảotínhhợphiến, tínhhợppháp, tính minh bạch, khảthi của hệ thống VBQPPL do các Bộtrưởng, Thủtrưởng cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các cấp ban hành. Thông qua hoạt động KTVB QPPL, các QCN đã được đảm bảo.
Các nghiêncứuvềQCN, ĐBQCN và KTVB QPPLđược thực hiện khá đa dạngcảởtrongnước và nước ngoài. Các nghiêncứunàyđã hình thành nênhệthống lý luậnvềQCN, ĐBQCN; khái niệm, thẩm quyền, đối tượng, nội dung, nguyên tắc thực hiện KTVB QPPL, làm rõ lịch sử phát triển và các cơ chếkiểm tra tínhhợphiến, hợppháp của vănbảnpháp luật; thực trạng thực hiện hoạt động KTVB tại thời điểm nghiên cứu. Từ các nghiên cứu này, việc đánh giá hiệuquảvà đềxuất các giải pháp hoàn thiện hoạtđộng KTVB QPPL cũng đã được thực hiện, nhiều đề xuất đã được triển khai trong thực tiễn và đã thu được những kết quả bước đầu.
Những kết quả nghiên cứu này là cơ sở cho việc nghiên cứu đề tài luận án.Từđólàm giàu thêmhệthống nghiêncứulý luận và thực tiễnvềQCN, ĐBQCN và hoạtđộng KTVB QPPL, ĐBQCN thông qua hoạtđộngKTVB QPPL,đặtnềnmóng cho việc nghiêncứuvềcác hoạtđộngĐBQCN trong những lĩnh vực hoạt động cụ thể của cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Chƣơng 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN
VỀ ĐẢM BẢO QUYỀN CON NGƢỜI THÔNG QUA HOẠT ĐỘNG
KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
2.1. Khái niệm quyền con ngƣời và đảm bảo quyền con ngƣời 2.1.1. Khái niệm quyền con người
Lịch sử tư tưởng về QCN, lịch sử hình thành và phát triển của QCN, lý luận về QCN, thực hiện QCN ở các nước trên thế giới, ở từng khu vực, ở
từng quốc gia và việc nghiên cứu về QCN cho thấy QCN là một trong những thànhtựuphát triển của xã hộiloài người, là mộtgiá trịtronghệcác giá trịcủa nhân loại, của toàn cầu [153]. Quyền con người là một khái niệm trừu tượng và vô cùng phức tạp, được sử dụng trong nhiều lĩnh vực khác nhau như triết học,
tôn giáo, sử học, kinh tế, luật pháp,… nên tùy góc độ mà cách tiếp cận cũng khác nhau. Nếuhiểu theomộtcách chung khái quát nhất thì:“Quyền con ngườilà những quyềnbẩmsinh, vốncócủaconngườimànếukhôngđược hưởngthụthì chúng tasẽkhôngthểsống như mộtconngười” [61, tr. 16]. Liên hợp quốc cho rằng khái niệm này lần đầu xuất hiện vào những năm 539 trước công nguyên. Đó là khi quân của Cyrus Đại đế chinh phục Babylon và ông tuyên bố giải phóng nô lệ, mọi người đều có quyền lựa chọn tôn giáo cho riêng mình [195]. QCN cũng được biết tới thông qua nhiều các học thuyết trong tôn giáo, tín ngưỡng hay gắn với đạo đức xã hội. Ví dụ như tại Việt Nam, là một quốc gia phương Đông truyền thống, QCN từ bao đời nay được thể hiện trong quan hệ ứng xử, sinh hoạt thường nhật; trong các phong tục, tập quán về vòng đời con người; trong văn chương, văn hóa nghệ thuật dân gian hay trong các tôn giáo như Phật giáo, Thiên chúa giáo, Hồigiáo và trong các luật tục, hươngước, quy ước cộng đồng [198]. Như vậy, QCN không chỉ là các quyền tự nhiên sẵn có mà nó còn hiện hữu ở mọi nơi chốn chỉ cần ở đó có con người tồn tại.
Thờikỳđầu, mặc dù QCNđược xem là các quyềntựnhiên nhưng việc công nhận và ghi nhận các quyền ấy trong các văn bản pháp lý thuộc hệthống pháp luật quốc gia của các nước trên thế giới là cả một cuộc đấu tranh dai dẳng qua nhiều thế kỷ. Một trong nhiều những cuộc đấu tranh và sau này trởthànhmộtdấumốc quan trọng là việc ĐạiHiến Chương (Magna Carta)được vua John của Anh phê chuẩn ở gần Windsor, Anh vào ngày 15 tháng 6 năm 1215. ĐạiHiến Chương ghi nhậnmộttrong những nguyên tắc đầutiên thểhiện QCN là “không cóbấtcứmộtngườitựdo nào cóthểbịgiam cầm hay bỏtù, bịtước quyền hoặc tịch thu tài sản, bịđặtngoài vòng pháp luật hoặc bị tước địa vị dưới bất kỳ hình thức nào” [197]. Tiếp đó là Tuyên ngônĐộc lập của Hoa Kỳ năm 1776 và Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền của Pháp 1789. Mặc dù không đưa ra định nghĩa đầyđủ vềQCN nhưng hai bản tuyên ngôn nàyđã liệt kê mộtsốQCN cơ bảnnhư quyềnđược sống, quyền được tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc.
Ngày nay, QCNđược thừa nhận là mộtkhái niệm toàn cầu, đã được ghi nhận trong tuyên bố của Hội nghị thế giới Vienna về QCN năm 1993 và các nghị quyết của Liênhợpquốc đã được thông qua nhândịpkỷniệm 50 năm ngày ra đờicủaTuyên ngônthếgiớivềQCN năm 1998. Thống kê sốliệu trong tài liệu Hỏi Đáp về Nhân quyền của Liên hợp quốc (United Nations: Human rights: Questions and Answers) thì cóđếngần50địnhnghĩa QCNđược công bố, khái niệm QCN được đề cập tại nhiều văn bản của các tổ chức quốc tế khác nhau và được thừa nhận rộng rãi trên toàn thế giới [72, tr. 17].
Theo định nghĩa của Văn phòng Cao ủy Liên hợp quốc, QCN là: “Những bảo đảm pháp lý phổ quát (universal legal guarantees) có tác dụng bảo vệ các cá nhân và các nhóm chốnglạinhững hànhđộng(actions) hoặc sựbỏmặc (omissions) mà làm tổn hại đến nhân phẩm, những sự được phép (entitlements) và tự do cơ bản (fundamental freedoms) của con người” [73, tr. 23], [166, tr. 4]. Liên hợp quốc cũng cho rằng QCN la nhưng sư đuơc phep (entitlements) mà
tât ca thanh vien cua c ộng đông nhan loai , không phân bi ệt giơi tinh , chủng tộc, tôn giáo, đia vi xa hội…; đều có ngay từ khi sinh ra, đon gian chi vi ho la con người [73].
Căn cứ vào những giá trị nền tảng của QCN, vào Tuyên ngôn thế giới vềQCN, vào các Côngước quốc tếvềQCN thì QCN là:“nhân phẩm, các nhucầu(vềvậtchất và tinh thần), lợiích cùngvớinghĩavụcủacon người được thể chế hóa trong các quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia” [122].
Như vậy, mặc dù cách nêuđịnhnghĩa khác nhau nhưngcầnđặc biệt lưu ý rằng luật nhân quyền quốc tế đều thừa nhận và nhấn mạnh rằng tất cả các QCN là phổ quát, không thể phân chia và có mối quan hệ với nhau [75, đoạn 5]. Trong pháp luật quốc gia, QCN cũng được định nghĩa rất đa dạng, cụ thể:
Đạo luật về QCN của Austraylia năm 1986 định nghĩa tại Điều 3 nhưsau:“Quyền conngườinghĩa là các quyền vàtựdođược ghi nhận trong Công ước (Công ước về các quyền dân sự và chính trị), được thừa nhận bởi các Tuyênbố(Tuyên ngônvềquyềntrẻem 1959, TuyênbốvềQuyền của nhữngngườichậm phát triển trítuệ1971, Tuyênbốvềquyềncủangười khuyết tật 1975) hoặc được công nhận hoặc tuyên bố bởi bất kỳ văn kiện quốc tế liên quan nào”.
Đạo luật Nhân quyền Quốc gia của Hàn Quốc năm 2001, sửa đổi năm 2016 định nghĩa tại Điều 2 như sau: Thuật ngữ “quyền con người” có nghĩa làbất kỳ quyền và tự do nào, bao gồm nhân phẩm và giá trị của con người, được bảo đảm bởi Hiến pháp và pháp luật Hàn Quốc, được công nhận bởi các hiệp ước nhân quyền quốc tế được Hàn Quốc ký kết và phê chuẩn, hoặc được bảo vệ bởi tập quán pháp.
Pháp luật Việt Nam không xây dựngmộtđịnhnghĩa riêngvềQCN. Trong Tuyên ngôn độc lập năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nêu rõ: “Quyềnđược sống, quyềnđược tựdo, quyềnđược mưu cầuhạnh phúc, quyềnđược
bình đẳng của mỗi người và của mỗi dân tộc là quyền do tạo hóa ban tặng vàkhông thể bị tước bỏ”. Trong bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946, Việt Namđã chính thức ghi nhận các quyền thiêng liêng của conngười[91, chương II]. Tiếp đó là các bản Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 và mới đây là bản Hiến pháp năm 2013 ngày càng hoàn thiện và đảm bảo đầy đủ các QCN. Hiến pháp 2013 lần đầu tiên đã ghi nhận về QCN (độc lập với quyền công dân) tại vị trítrang trọng bậc nhất trong tổngthểcác nộidung của Hiến pháp (Quyền con người, quyền và nghĩa vụcơbảncủacông dân là Chươngthứ2 của Hiến pháp 2013, ngay sau Chương về Chế độ chính trị) và dành 36 điều (trên tổng số 120 điều của bản Hiến pháp này) để quy định về nguyên tắc,đặc điểm, nội
dung… của các QCN, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Trên cơ sở quyđịnh của Hiến pháp, các Bộ luật, Luật và các văn bản pháp luật khác trong phạm vi điều chỉnh của mình quy định chi tiết, cụ thể về các vấn đề có liên quan đến
nộidung, đặc điểm,giới hạn, phạm vi… và việc bảođảm, bảovệQCN, quyền công dân (như:Bộluật Dân sự, Bộluật Hình sự, Luật Thuế, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Ký kết và gia nhập điều ước quốc tế,…).
Dù được tiếp cận ở khía cạnh nào thì QCN cũng có nguồn gốc và thuộc về bản chất tự nhiên của con người. Điều này có nghĩa là QCN gắn với mỗi cánhân từ khi người này được sinh ra cho tới khi chết đi mà không phụ thuộc vào
bấtkỳyếutốnào khác như giới tính, văn hóa, dân tộc, màu da, ngônngữ,… Như vậy, QCN là:Bấtkỳquyền nào gắnvớimỗicon người, cũng là toànbộnhững quyền của một cá nhân được sinh ra trong xã hội, quyền này mang tính chất nhân bản bởi nó là quyền được hình thành ngay sau khi con người được sinh ra, thuộcvềbảnchất conngườichứkhông phải do pháp luật quyđịnh hoặc do nhà nước trao cho. Đây là những quyền tự nhiên, thiêng liêng và thuộc
vềcon người, như quyền sống, quyềntựdo và mưucầuhạnh phúc…, những quyền tối thiểu của con người mà bất kì chính phủ nào cũng phải bảo vệ. Theo nguyên tắc quyền công dân xuất phát từ QCN trong lĩnh vực chính trị, dân sự,
kinh tế, văn hóa, xã hội (hay còn gọi là nguyên tắc tôn trọng quyền con người) [42, tr. 178], trong phạm vi luận án này, QCNđượcnghiêncứubao gồm các QCN, quyền cơ bản của công dân được ghi nhận tại Chương II Hiến pháp 2013 và được quy định chi tiết trong các văn bản pháp luật.
2.1.2. Đảm bảo quyền con người
Kể từ khi Liên hợp quốc ra đời (năm 1945) đến nay, một hệ thốngđồsộ các QCN đã được ghi nhận bởi pháp luật quốc gia và quốc tế. Tuy nhiên, việc ghi nhận các QCN trong pháp luật là điều kiện cần nhưng chưa đủ. Điều kiệnđủlà phải có các biện phápđểbảovệcác quyền khỏibịvi phạm, thúcđẩy sự tôn trọng và thực hiện các quyền trên thực tế. Giáo sư Saneh Chamarik, ChủtịchỦyban QCN quốc gia Thái Lan, đã phát biểu:“Mọi quyền và tự do được ghi nhận trong Hiến pháp đều là vô nghĩa nếu người dân không có quyền lực thực thi chúng” [161, tr. 187]. QCN – giá trịchung của nhân loại, thành quả của cuộc đấu tranh gian khổ, bền bỉ của nhân loại, bởi lẽnếu tính từ những nghiên cứu đầu tiên của các nhà tư tưởng cận đại (Crotius, Hobbes, Kant, Locke,…) về QCN thì lịch sử của việc quan tâm thừa nhận vàtìm cách bảovệQCNđã kéo dài hàng trăm năm. Là mộtchủđềnhân văn nhưng xét về mặt thực tiễn thì QCN là một vấn đề mang tính pháplý và được nghiên cứu toàn diện trong các góc nhìn đa ngành luật học, xã hội học.Ở gócđộ pháplý, nếu coi QCN là các giá trị cơ bản tồn tại ở mỗi cá nhân và được mặc nhiên thừa nhận tại bất kỳ nhà nước nào thì khi nói tới QCN trong pháp luật, ta thường thấy nó tồn tại và được nghiên cứu theo hướng đảm bảo, bảo vệ QCN thông qua việc ban hành một hệ thống pháp luật, hệ thống chính sách phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế – xã hội.
Trong các tài liệuvềQCNởViệt Nam hiện nay, khái niệm ĐBQCNđược tiếp cận nghiên cứu ở những phạm vi nội hàm rộng – hẹp khác nhau phụthuộc vào từng quan điểm và từng học thuyết, bao gồm hai nội dung cơ bản, cụthể: (i) những nguyên tắc, phương thức, cách thức, quy tắc,thủtục…đểthúc
đẩyvà ĐBQCN; (ii) cácyếutố,bộphận… tham gia vào việc thúcđẩyvàĐBQCN. Theo quan niệm chung,“đảmbảolà làm cho chắc chắn, thực hiện được, giữ gìn được hoặc có đầy đủ những gì cần thiết” [86, tr. 175]. Theo một số tài liệu của Liên hợp quốc thì ĐBQCN hay được sử dụng để chỉ ra nghĩa vụcủa các chủ thể có trách nhiệm trong việc bảo vệ và thúc đẩy các QCN. Trong Giáo trình caocấplý luận chínhtrịcủaHọcviện Chínhtrịquốc giaHồChíMinh, “Bảo đảm quyền con người là việc các chủ thể có nghĩa vụ áp dụng các biện pháp về lập pháp, hành pháp, tư pháp, kinh tế, thể chế… để hiện thực hóa các nguyên tắc và tiêu chuẩn về quyền con người trong hoạt động quản lý của nhà nước, trong các chương trình phát triển kinh tế – xã hội của các quốc gia, dân tộc” [68, tr. 384]. Như vậy, ĐBQCN là việc tạo ra các điều kiện thuận lợi vềchính trị, kinhtế,xã hội, pháp luật văn hóa giáodụcđểQCNđượcthực hiện, là quá trình ghi nhận, bảo vệ, thúc đẩy, tôn trọng QCN do cộng đồng thếgiới, khu vực và các quốc gia tạo lập nên để thúc đẩy và thực hiện QCN trong thực tế cuộc sống. Từ đó, tác giả luận án cho rằng: Đảm bảo quyền con người là việc cácchủthể(cá nhân, nhànước,cáctổchức chính trị, xã hội…) cónghĩavụsửdụng các biện pháp, cách thứcđểhiện thực hóa các quyền con người trên cơ sở các nguyên tắc về quyền con người nhằm bảo vệ, tôn trọng vàthúc đẩy thực thi các quyền của con người trong các hoạt động của mình, ngăn ngừa sự lạm dụng, vi phạm quyền con người từ phía các chủ thể khác.
Trong đó, các nguyên tắc về QCN bao gồm:
Thứ nhất, QCN chỉ được đảm bảo khi được ghi nhận bằng pháp luật. Thực vậy, mặc dù QCN mang tính chất nhân bản, thuộc về mỗi con người songđể được thực thi trong đời sống thì QCN phải được pháp luật (với hệ thống từHiến pháp và các văn bản pháp luật) ghi nhận. Bởi chỉ có pháp luật và chỉ bằng pháp luật thì các QCNmớiđược chính thức hóa, đượcthừa nhận, bắtbuộc thực hiện trong xã hội. Cũng chỉ bằng pháp luật, nhà nước mới có thể thiết lập các thiết chế, bộ máy đảm bảo thực thi các QCN, người dân mới có cơsở để
đấu tranh đòi hỏi thực thi và bảo vệ quyền của mình. Ở Việt Nam, Hiến pháp 2013 ghi nhận rất cụ thể nguyên tắc này: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và phápluật”. Đểthực hiện đúng nguyên tắc này, việc ghi nhận các QCN trong hệ thống pháp luật phải đảm bảo thống nhất, từ trên xuống dưới. Trường hợp văn bản cấp dưới không thống nhất với văn bản cấp trên là không ĐBQCN.
Thứ hai, việc hạn chế quyền con người, quyền công dân chính là cơ sởđểĐBQCN và việchạnchếđóphải theo nguyên tắc do pháp luật quy định. Xuất pháttừquanđiểmđược chấp nhận rộng rãi là phầnlớncác quyền con ngườimang tính tính tươngđối[160, tr. 27] nên cóthểbịgiới hạn. Sựgiới hạn quyềncủachủthể này cũngđồngthời là sự đảmbảoquyềncủachủthểkhác. Thêm nữa, do QCNđược ghi nhận bằng pháp luật nên việc giới hạn quyền cũng phải được ghi nhận bằng pháp luật và phải theo những nguyên tắc cụ thể nhằm tránh sự giới hạn quyền một cách tùy tiện của nhà làm luật (hay nói cách khác là nhằm hạn chế sự tùy tiện xâm phạm QCN từ phía nhà nước).
Tuyên ngôn nhân quyền thế giới đã quy định nguyên tắc này tại Điều 29 như sau:“Trong việc thực thi các quyền vàtựdo, mọingườichỉphải chịu nhữnghạnchếdo luật định, nhằm mục tiêubảođảmsựthừa nhận và tôn trọng quyền và quyền tự do của những người khác, cũng như nhằm thỏa mãn những đòi hỏi chính đáng về đạo đức, trật tự công cộng, và nền an sinh chung trongmộtxã hội dânchủ”.TạiViệt Nam, nguyên tắc nàyđược ghi nhận tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp. Cụ thể là: “Quyền con người, quyền công dân chỉcóthểbị hạnchếtheo quyđịnhcủa luật trong trườnghợpcầnthiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội,đạođức xã hội, sức khỏe củacộngđồng”. Theođó,chỉcó Quốc hội, bằng vănbảnluật (và Bộluật) mớicóthểhạn chếQCN và việc hạnchếcũngchỉxảyra trong trường hợpcần thiết, vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội,
đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Các tình huống khác, không đáp ứng yêu cầu về một trong các điều kiện: về chủ thể, về hình thức văn bản, về các trườnghợphạnchếquyền,đềuvi phạm nguyên tắc hạnchếquyền, đồng nghĩa với việc không ĐBQCN, vi phạm Hiến pháp.
Thứ ba, việc thực hiện quyền phải được thực hiện đồng thời với nghĩa vụvà khôngđược xâm phạmlợiích quốc gia, dân tộc, quyền vàlợiích của người khác. Nguyên tắc này có thể được xem là một trong những nguyên tắc thể hiện quyền làm chủ của người dân. Thật vậy, việc đáp ứng các quyền của người dân cũng đồng nghĩa với việc thực hiện nghĩa vụ của nhà nước. Khi đó, trong quan hệ với nhà nước, với cộng đồng, người dân ở vào vị trí thụ hưởng quyền một cách bị động. Ở chiều ngược lại, khi người dân thực hiện nghĩa vụlà thực hiện phần trách nhiệm của mình với nhà nước, với cộng đồng. Khi đó, ngườidân chuyểntừthếbịđộngthụhưởngsangchủđộngđóng góp công
sức, tiền của, giá trị… của mìnhvớicộng đồng. Thông qua đó, cóthểtạo dựng nên cơ sởthực hiện quyền cho những cá nhân khác. Đâylà cáchthểhiện vai trò làmchủcủa cá nhânvớicộng đồng. Trong quá trình thực hiện quyền và nghĩa vụ, mộtyêucầukhôngthểthiếu là không xâm phạmtớilợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợiích của ngườikhác nhằmđảmbảomột cộngđồngổnđịnh, đồngthời, tôn trọng quyền và lợiích của ngườikhác. Nguyên tắc nàyđược ghi nhậntạiĐiều15 Hiến pháp 2013. Theo đó, Hiến pháp ghi nhận:“quyền công dân không táchrờinghĩavụcông dân; mọi người có nghĩa vụ tôn trọng quyền của người khác; công dân có trách nhiệm thực hiện nghĩavụđốivớiNhànước và xã hội; việc thực hiện quyền con người, quyền công dân khôngđược xâm phạmlợiích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác”. Như vậy, nguyên tắc này đặt rađối với cả việc quy định QCN trong hệ thống pháp luật và việc thực hiện QCN trong thực tế. Trường hợp quy định pháp luật hoặc quá trình thực hiện khôngđảm bảo nguyên tắc này là không ĐBQCN, vi phạm quy định của Hiến pháp.
Thứ tư, QCN là bình đẳng đối với mỗi cá nhân trong xã hội. Nguyên tắc này thể hiện sự không phân biệt trong quá trình thực hiện QCN, hoàn toàn phù hợp vớibảnchất QCN là quyềntựnhiên, vốncó của mỗicon người, không phân biệt màu da, dân tộc, tín ngưỡng… Nguyên tắc này đòi hỏi mọi quyđịnh pháp luật về QCN phải đảm bảo thống nhất, không phân biệt đối xử, không
cósựkhác biệt giữa các vùng miền, giữa các dân tộc trongmộtquốc gia. Hiến pháp Việt Nam ghi nhận nguyêntắcnàytạiĐiều16 như sau: “1. Mọi người đềubìnhđẳngtrước pháp luật; 2. Không ai bị phân biệt đối xử trongđờisống chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xãhội”.Theo đó, các quyđịnh pháp luật nói chung được áp dụng bình đẳng đối với mọi người trong xã hội, không phân biệt đối xử. Trường hợp giữa các quy định có sự khác nhau, thểhiện sự phân biệt là vi phạm QCN.
Căncứcác nguyên tắc nên trên, quá trình thực hiện việc ĐBQCN làquá trìnhchủthểcó nghĩa vụthực hiện việc bảovệ, tôn trọng và thúc đẩy thực thi các QCN đã được Hiến pháp ghi nhận.
Chẳng hạn, Hiến pháp 2013 quyđịnh:“Công dân có quyềntựdo đi lạivà cư trúởtrongnước,có quyền ranướcngoài vàtừnướcngoàivề
nước” [98, Điều 23]. Để hiện thực hóa quyền tự do đi lại trong quy định này, ở trong nước, nhà nước (là chủ thể có nghĩa vụ) phải tổ chức xây dựng đường sá hoặc rà phá bom mìn, phát hiện vùng nguy hiểm, chỉdẫn, cảnh báovềnhững vùng, khu vực khôngđược qua lạinhằmtạora những conđường, những vùng an toàn (là những điều kiện) để người dân có thể tự do đi lại (làquá trình thực hiện QCN). Đồng thời, khi người dân thực hiện quyền này thìcũng có trách nhiệm đóng gópvớinhà nước đểxây dựng những conđường mới, duy trì sự an toàn của những con đường cũ, bảo vệ môi trường bằng các loại phí, thuế… Nếuai không thực hiện hoặc phá hoại đườngsá thìsẽphải chịu trách nhiệm tùy theo mức độvi phạm hoặc có quyền lựa chọn không thực hiện quyềntựdo đi lại. Điềunày là hoàn toàn phùhợpvớinguyên tắc
quyền công dân không tách rời nghĩavụcông dân trong quá trình thực hiện quyền. Thêm nữa, quá trình đilạilà quá trình tham gia giao thông, cácchủthểphảiđảmbảoan toàn cho mình, đồngthờiđảmbảoan toàn cho những người tham gia giao thông khác bằng cách thực hiện quy định pháp luật về an toàn giao thông, không tùy tiện đi lại tự do, vô tổ chức. Trường hợp vi phạm, tùy từng mức độmà phảibồithường thiệt hại, chịu trách nhiệm hành chính hoặc bị xử lý hình sự. Đó là quá trình đảm bảo nguyên tắc mọi người có nghĩa vụ tôn trọng quyền của người khác và nguyên tắc việc thực hiện QCN, quyền công dân khôngđược xâm phạmlợiích quốc gia, dân tộc, quyền vàlợiích hợp pháp của người khác.
Đốivớingườimuốn ra nước ngoài,đểquản lý và đảmbảoan toàn,
nhà nước thực hiện việc cấp hộ chiếu, cấp thẻ ra nước ngoài… đồng thời, hợp tác với nước ngoài để công dân có thể đến các nước an toànvà được bảo vệ. Nhà nước cũng ban hành pháp luật, thiết lập bộ máy cơ quan có thẩm quyền nhằm trừng trị những kẻ ra nước ngoài trái quy định (Điều 347 Bộ luật Hình sự 2015, sửa đổi 2017, Tội vi phạm quy định về xuất cảnh, nhập cảnh). Pháp luật cũng quy định những trường hợp hạn chế xuất cảnh vì lý do quốc phòng, an ninh, sức khỏe của cộng đồng. Điều này là hoàn toàn phù hợp với nguyên
tắc việc thực hiện QCN, quyền công dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác và nguyên tắc hạn chếQCN đã được Hiến pháp ghi nhận.
Quá trình nhà nước ban hành văn bản quy định về quyền tự do đi lại của người dân và các nghĩa vụ khi thực hiện quyền này (bao gồm quy định tại Hiến pháp và các vănbảnpháp luật như: Luật Giao thôngđườngbộ, Luật Hàng không dân dụng, Luật Hàng hải, Luật Thuế,… cũng như các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các Luật này), quá trình xây dựng đường sá, rà phá bom mìn, hình thành các khu vực an toàn chongườidân đilạilàquá trình nhà nước tôn trọng, bảovệquyềntựdo đilạicủa ngườidân; quá
trình duy tu đường sá, mở ra những con đường mới, có chính sách hỗ trợ, phát triển ngành công nghiệpsảnxuất phương tiện giao thông,… là quá trình nhànước bảo vệ, thúc đẩy thực hiện quyềntựdo đilạicủa ngườidân; quá trình các cơ quan nhà nước tổ chức đào tạo, cấp giấy phép lái xe, cấp hộ chiếu, visa, thẻ ra nước ngoài, xem xét, xử lý trách nhiệm của cơ quan, người vi phạm quyđịnh pháp luật về an toàn giao thông, xử lý chủ thể ra nước ngoài trái phép,… là quá trình nhà nước bảo vệ quyền tự do đi lại của người dân.
Bất kỳ hành vi nào, trong ban hành VBQPPL hay thực hiện quy định pháp luật vi phạm các nguyên tắc vềQCN, cảntrởquá trình nhà nước tôn trọng, bảo vệ, thúc đẩy quyền tự do đi lại của người dân đều là những hành vi không ĐBQCN. Trong xây dựng và ban hành văn bản, nhữngnộidung quyđịnh vi phạm các nguyên tắc về QCN, vi phạm nội dung QCN là những quyđịnhkhông ĐBQCN; tùy từng mức độ,những vi phạm nàycảntrởviệc tôn trọng, bảo vệ và thúc đẩy thực thi QCN của các chủ thể.
2.2. Một số vấnđề lý luận cơbản vềhoạt độngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật vàđảmbảoquyền con ngƣờithông qua hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
2.2.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Mộttrong nhữngvấnđềlý luận mang tínhnềntảng trong khoa học pháp lý là nguồn của pháp luật. Thực tiễn khoa học pháp lýđã từng chứng kiến những cách hiểu khác nhauvềvấnđềnày (vídụnhư trong bài nghiên cứuluật đăng tại trường Notre Dame năm 1946, tác giả đưa ra tới năm cách hiểu và sử dụng khác nhau về thuật ngữ này [184]). Tuy nhiên, tựu chung lại thì nguồn của pháp luậtđượchiểu là các căncứmà các chủthểcó thẩm quyềnsửdụng làm cơ sởđểxây dựng, ban hành, giải thích và áp dụng vào việc giải quyết các vụ việc pháp lý [70, tr. 29-30]. Trong đó, VBQPPL là hình thức (nguồn) chủ yếu và quan trọng nhất của pháp luật xã hội chủ nghĩa vì nócó những đặc điểm mà tập quán pháp và tiền lệ pháp không thể cóđược. Mỗi
vănbảncụthểvừa có tínhđộc lậptươngđốivừa là mộtbộphậncấuthành của toàn bộ hệ thống pháp luật.
Bằng VBQPPL, các QCNđược ghi nhận,đượcnhànước và xã hội thừa nhận một cách chính thức và có giá trị cưỡng chế thực hiện đối với mọi chủthểtrong xã hội. Bằng quyđịnhtrong VBQPPL, nhà nước thiếtlậpnên cơ chế, bộ máy nhằm thực thi các QCN; người dân cũng căn cứ vào quy định
tại VBQPPL để thực hiện quyền, đồng thời yêu cầu các chủ thể khác trong xãhội tôn trọng, có trách nhiệm thực thi và bảo vệ quyền của mình.
Tuy nhiên, hiểuthếnào là VBQPPL, khi nào thì ban hành VBQPPL và nhiều vấn đề khác có liên quan luôn được các nhà khoa học và người làm công tác thực tiễn tranh luận. Bởivậy, việc nghiêncứuđểcó nhận thức đầy đủnhấtvềVBQPPL cóýnghĩa quan trọngđốivớiviệc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, góp phần xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồngbộ,minh bạch, khảthi, phụcvụđắclựccho mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội đất nước.
Dướigócđộlý luận và nghiêncứukhoa học pháp lý, “vănbảnquy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan hoặc cá nhân của cơ quan nhà nước ban hành hoặc phốihợpban hành theo thẩm quyền, hình thức, thủtục luật định, trong đó có chứa quy tắc xử sự mang tinh băt buôc chung để điều chỉnh các quanhệxã hội phùhợpvớiýchí nhànướcvà được Nhà nước bảo đảm thực hiện” [150]. Hoặc tậphợptrên nhữngđặc điểmcủa VBQPPL, cóthểthấy rằng VBQPPL được định nghĩa như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là vănbảncó chứa các quy tắc xửsựchung do các chủthểcó thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủtục và hình thức luật định, được Nhànước bảo đảm thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống” [129, tr. 116].
Trênthếgiới, pháp luậtmộtsốquốc gia cũng có quyđịnhvềkhái
niệm VBQPPL như Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia, Bulgaria… Theo kinh nghiệm pháp luật của các nước này, có ba tiêu chí để xác định VBQPPL,
cụ thể là: Văn bản pháp luật là văn bản chứa đựng quy tắc chung; do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thông qua; có hiệu lực bắtbuộc chung, được áp dụng nhiều lần.Đểlàm rõ hơn khái niệm VBQPPL, mộtsốnước bổ sung tiêu chí để phân biệt giữa VBQPPL với các văn bản hành chính thông thường, như: QPPL là những mệnh lệnhbắtbuộc mang tínhtạmthời hoặc thường xuyên và được áp dụng nhiều lần (Kyrgykistan); QPPLđược áp dụng chomộtsốlượngkhông xác địnhvà khônghạnchếcác đốitượng (Bulgary); VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyển ở Trungương hoặc địa phương soạn thảo, thông qua, côngbố(Lào); VBQPPLđược ban hành nhằm xác lập, thay đổi hoặc tùy bỏ các QPPL theo quy định của luật vềban hành vănbản(Azebaizan, Kyrgykistan); Vănbảnpháp luật là luật mang tínhbắtbuộc thực hiện. Vănbảnmang tính chuyên biệtchỉáp dụng trongmộtthờiđiểmcụthểvà phải phùhợpvớivănbảnquy phạm. Luật chuyên biệt khôngđược đặttrùngvớiluật quy phạm, ngoạitrừcác trường
hợp ngoại lệ được quy định trong Luật ban hành văn bản (Gruzia)…
Tại Việt Nam, kể từ thời điểm Nhà nước chính thức ra đời năm 1945
tới nay thì hình thức luật thành văn, mà cụ thể là VBQPPL đã trở thành nguồn luật chính và quan trọng nhất. Sởdĩ pháp luật Việt Nam ưu tiênsửdụng VBQPPL là bởi nước ta chịu ảnh hưởng của pháp luật các nước theo hệ thống Dân Luật (Civil Law) như Pháp, Đức. Ngoài ra, VBQPPL cũng có nhiều ưuđiểm, như: được ghi chép, tập hợp dưới dạng văn bản nên cụ thể, rõ ràng và mang tính đồng bộ cao; dễ phổ biến, dễ áp dụng và thống nhất trên phạm vi toàn quốc; thể hiện trí tuệ tập thể nên logic và khoa học, trình tự thủ tục ban
hành chặt chẽ… Khái niệm VBQPPL lần đầu tiên quy định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, sau đó, được hoàn chỉnh hơn theo quyđịnhLuật Ban hành VBQPPL năm 2008 và đặc biệt là Luật năm 2015. Có thể thấy, VBQPPL là các văn bản (i) có chứa các quy phạm pháp luật là các quy tắc xửsự chung, có tính bắt buộc thực hiện với nhiều đối tượng khác nhau và (ii) chỉ
một số cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành [54], (iii) theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định và (iv) được đảm bảo thực hiện bằng quyền lực nhà nước.
Văn bản QPPL là kháiniệm “linh hồn”, là một trong những yếu tố cốt lõitạonên Luật Ban hành VBQPPLtạiViệt Nam. Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL đã dành những quy định riêng, ở những vị trí “đáng kể” để xác định rõ nội hàm của khái niệm này, tuy nhiên, thời gian áp dụng thực hiện Luật trong những năm qua cho thấy, đây vẫn là vấn đề cần được thảo luận, tiếp cận nghiên cứu ở nhiều khía cạnh hơn nữa để có nhận thức chung, thống nhất của cả người xây dựng pháp luật, người áp dụng pháp luật và nhà nghiên cứu lý luận pháp lý, như vậy mới có thể áp dụng thực thi Luật được tốt nhất, hiệu quả và đúng đắn nhất. Theo quan điểm của tác giả, VBQPPL là một hình thức tồn tại của pháp luật, trong đó bao gồm các quy phạm pháp luật là các quy tắc xử sự chung do các cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ được pháp luật quy định và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Trong đó, QPPL là yếutốquan trọng, quyếtđịnhthẩm quyền, hình thức và trình tự, thủtục ban hành văn bản. QPPL là quy tắc xửsựchung,được áp dụng lặp đi làm lại nhiều lần đối với một nhóm hoặc nhiều nhóm đối tượng. Giá trịcủa QPPLđòihỏinộidung quy tắc xửsựchung phải có tính “mới”, mang giátrị“lầnđầutiên xuấthiện” (lầnđầutiênđược quy định) trong hệ thống văn bản pháp luật còn hiệu lực; những nội dung mang tính quy
tắc xửsựchung nhưng sao chép, nhắc lạiQPPL trong các lần tiếp theo (sau
lần đầu tiên) không có giá trị quyết định hình thức văn bản và thẩm quyền ban hành văn bản chứa đựng những nội dung QPPL đó.
Chẳng hạn, quy định “cấm đua xe, tổ chức đua xe trái phép” đã hình thành quy tắc xử sự chung cho mọi người là không tham gia đua xe, không tổchức đua xe trái phép. Vì vậy, khi nhà nước thể hiện quy định này lần đầu tiên bằng văn bản thì phải được trình bày trong VBQPPL. Quy định này mang tính
chất hạn chế quyền nên theo quy định tại Điều 14 Hiến pháp năm 2013 thì chỉcóthểđược ban hànhbởivănbảnluật và theo quyđịnhtạiLuật Ban hành VBQPPL thì chỉ có Quốc hội mới có thẩm quyền ban hành văn bản với hình thức này. Trên thực tế, quy tắc xử sự không đua xe, không tổ chức đua xe trái phép hiện đangđược quyđịnhtrongBộluật Hìnhsựvà Luật Giao thôngđườngbộ[97, Điều8], [105, Điều265, 266]. Hằng năm, chính quyềnđịa phương các cấpthường ban hànhchỉthịvềbảođảmtrậttựan toàn xã hội trong các dịplễ, tết, trongchỉthịthường cónộidung“cấmđua xe, tổchức đua xe tráiphép”[138]. Tuy nhiên, quyđịnhnày không vi phạmvềthẩm quyền ban hành và hình thức vănbảnvìnộidung quy tắc xửsựmà nó xácđịnhđã được Quốc hộiquyđịnhtạiLuật Giao thôngđườngbộvà Bộluật Hình sự, chỉ thị của chính quyền địa phương là văn bản áp dụng các quy định của Luật và Bộ luật tạiđịa phương. Khi đó, quy tắc xửsựchung không đua xe, không tổ chức đua xe trái phép không còn là QPPL với nghĩa là đặt ra quy
tắc xử sự chung (mà là quy định áp dụng pháp luật).
Hoặc trong một tình huống khác, tại Công văn số 4348/BGDĐT-GDĐH ngày 26/8/2015 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo về việc đào tạo nhân lực trình độ đại học, thạc sĩ của các địa phương thuộc khu vực Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam Bộ có nội dung về điều kiện đối với đối tượng tuyển sinh trình độ đại học, thạc sĩ như: đối với trình độ đại học, đối tượng tuyển sinh lànhững thí sinh có hộ khẩu thường trú từ 36 tháng trở lên tại các tỉnh trong khu
vực và cam kết sau khi tốt nghiệp đại học về làm việc tại địa phương; đối với trìnhđộthạc sĩ, đốitượngtuyển sinh là cán bộ, công chức, viên chức, giáo viên, giảng viên, cán bộ quản lý các doanh nghiệp hiện đang công tác tại các
đơnvịđóng trênđịabàn các tỉnh trong khuvực… Qua đốichiếunộidung Công văn nêu trênvớiquyđịnhpháp luậttạithờiđiểmban hành cho thấy, những quy định về điều kiện đối với đối tượng tuyển sinh là hoàn toàn mới so vớiquyđịnhpháp luật, hình thành nên quy tắc xửsựchung, áp dụng chung
cho các đối tượng muốn được tuyển sinh đào tạo trình độ đại học, thạc sĩ của các địa phương khu vực Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam Bộ, trong thời gian dài. Như vậy, đã cấu thành nên QPPL về điều kiện đối tượng tuyển sinh, quyđịnhnàyđòihỏiphảiđược thểhiện trong VBQPPL. Các điềukiện như:đối với trình độ đại học, thí sinh có hộ khẩu thường trú từ 36 tháng trở lên tại các
tỉnh trong khu vực và camkếtsau khi tốt nghiệpđại học về làmviệc tạiđịa phương;đốivớitrìnhđộthạc sĩ, đốitượngtuyển sinh là cán bộ, công chức, viên chức, giáo viên, giảng viên, cán bộ quản lý các doanh nghiệp hiện đang công tác tại các đơn vị đóng trên địa bàn các tỉnh trong khu vực có thể dẫn tới hạn chế quyền học tập của người dự tuyển, không thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và đào tạo (đó là chưa kể tới việc, các quy định này chưa phùhợpvốiquyđịnhvềquyền và nghĩa vụhọc tậpcủa công dânđược quyđịnhtạiĐiều10 Luật Giáodục2005, được sửa đổi, bổsung năm 2009, là vănbảncó giá trịpháp lý cao hơn có hiệu lực tạithờiđiểmBộtrưởngBộGiáo dục và Đàotạoban hành Công văn 4348/BGDĐT-GDĐH). Như vậy, vớitính chất và nộidung quyđịnhvềđiềukiện của đốitượngdựtuyển đạo tạo đại học, thạc sĩ tại Công văn 4348/BGDĐT-GDĐH thì cần phải ban hành văn bản với hình thức là VBQPPL và thẩm quyền của Quốc hội, cụthể là phải được quy định tại Luật Giáo dục. Ngoài tính “mới”, QPPL còn đòi hỏi quy tắc xử sự chung phải “được áp dụng lặp đi, lặp lại nhiều lần đối với mộtnhóm hoặc nhiều nhómđốitượng”. Đâylà yếutốcầnthiếtđểmộtquy
tắc xử sự được coi là quy tắc xử sự chung. Thật vậy, mỗi chủ thể tồn tại trong xã hội đều có thể lập ra những quy tắc xử sự cho riêng mình. Quy tắc của mỗi cá nhân là nguyên tắc sống; quy tắc của mỗi tập thể là nội quy (quy phạm nội bộ). Các quy tắc này mặc dù đượcáp dụng thường xuyên, hàng ngày, lặp đi
lặplạinhiềulầnnhưnglạichỉcómộtcá nhân hoặc mộttậpthểcụthểthực hiện trong phạm vi của cá nhân hoặc tập thể đó nênnó chỉ dừng ở mức độ làquy tắc xử sự riêng của từng chủ thể là cá nhân haytập thể cụ thể mà đối với
cá nhân khác hay tập thể khác không có giá trị bắt buộc áp dụng. Khi các quy tắc này được áp dụng thống nhất đối với mọi cá nhân hoặc mọi tập thể thì khiđó nómới trở thành quy tắc xử sự chung. Chẳng hạn, tiêu chuẩn, điều kiện thi công chức là quy tắc xửsựchung; tiêu chuẩn, điềukiện thi vào làm công chức BộA năm 2022 là quy tắc xửsựriêng. Trong đó, theo quyđịnhpháp luật, tiêu chuẩn, điều kiện thi vào làm công chức Bộ A phải phù hợp với tiêu
chuẩn, điềukiện thi công chức nói chung. Trườnghợptiêu chuẩn, điềukiện thi vào làm công chức BộA năm 2022 không phùhợpvớitiêu chuẩn,điều kiện thi công chức thì cần xem xét văn bản quy định điều kiện, tiêu chuẩn thi vào làm công chức Bộ Tư pháp theo“con đường” của vănbản thi hành pháp luật (văn bản hành chính thông thường, không chứa QPPL).
Văn bản chứa quy tắc xử sự chung, được áp dụng lặp đi, lặp lại nhiều lần nên phạm vi áp dụng rộng, vì thế, quá trình soạn thảo, ban hành phải tuân theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định nhằm đảm bảo tính khách quan, công khai, minh bạch và phát huy trí tuệ của đối tượng chịu tác động của văn bản. Nói cách khác, tính QPPL đòi hỏi văn bản phải được ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định chứ trình tự, thủ tục không tạo nên tính QPPL trong văn bản.
Văn bản chứa quy tắc xử sự chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lầnđốivớinhiềuđốitượngtrên phạm vi toàn quốc hoặcđịa phương nhưng không được soạn thảo, ban hành theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định (như Công văn số 4348/BGDĐT-GDĐH đã dẫn ở trên) được gọi là văn bản cóchứa QPPL. Pháp luật hiện hành xác định đây là một trong những hành vi cấm trong ban hành văn bản [96 – khoản 2 Điều 14].
Yếutố“được Nhànước bảođảmthựchiện”chỉcó giá trịphân biệt giữa văn bản do Nhà nước ban hành với văn bản do các tổ chức chính trị, tổchức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội ban hành (bởi văn bản do các tổ chức này ban hànhchỉmang tính khuyến nghị vàchỉràng buộcvớihộiviên, đoàn viên của họ), mà không có giá trị phân biệt giữa VBQPPL, văn bản có chứa QPPL
và văn bản hành chính thông thường, áp dụng pháp luật, bởi các loại văn bản này đều được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng quyền lực và bộ máy của mình.
2.2.2. Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 2.2.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Kiểm tra VBQPPL là một khâu quan trọng trong quá trình xây dựng, hoàn thiện và thực thi pháp luật, đảmbảotínhhợphiến, hợppháp và tính thống nhất của VBQPPL. Trong hệ thống các công trình nghiên cứu trong vàngoài nước, khái niệm này cũngđược đưa ra ởnhiều cách hiểu và phạm vi rộng hẹp khác nhau, cụ thể:
TheoTừđiểntiếng Việt, kiểm tra là “xem xét tình hình thựctếđểđánh giá, nhận xét” [1, tr. 547]. Như vậy, có thể hiểu, kiểm tra là hoạt động xem xét, đối chiếu những sự vật, sự việc… đã có hoặc đang được triển khai trên
thực tế với các quy định, quy chuẩn… sẵn có, từ đó, đưa ra nhận xét, đánh giávềtính đúng, sựphùhợphay chưa phùhợpcủa sựvật, sựviệc… thực tếđóvớiquy định, quy chuẩn… mà nóđược đốichiếu(đểđánh giá tôn trọng hay không tôn trọng yêu cầu về chức năng nhiệm vụ hoặc các quy tắc được đặt ra).
Từđócóthểnhận thức, KTVB QPPLđược hiểu cơ bảnlà việc xem xét các VBQPPLđể đưa racác đánh giá, nhận xét. Đây là nghĩa rộng nhất của hoạt động KTVB QPPL (bởi nó không nêu rõ chủ thể thực hiện và đối tượng của hoạt động này). Khi đó, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức xã hội, công dân không phân biệt có yếu tố nhà nước hay khôngđều cóthẩm quyền và nghĩa vụxem xét, đánh giáhoạt động củacác cơ quan nhà nước, bao gồmcảviệc kiểm tra các VBQPPL được thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như tố
cáo, khiếu nại, giám sát, phản ánh, kiếnnghị,… Đâychính là cách thức đểnhà nước nhận được sự phản biện của toàn xã hội đối với hoạt động quản lývớimục đíchđảmbảoxãhộingày càng dân chủ, văn minh và tiếnbộhơn. Hơn nữa, nếuhiểu theo nghĩa rộng, KTVB QPPL khôngchỉbaogồmhoạt độngKTVB ngay sau khi vănbảnđược ban hành mà còn baogồmcảhoạt
động KTVB trước khi ban hành, hoạt động kiểm tra sau khi văn bản được ban hành và áp dụng vào thực tiễn. Theo đó, KTVB QPPL trước khi ban hành làhoạt động đánh giá chất lượng của dự thảo văn bản về tính hợp pháp, tính hợp lý, khảthi, vềthủtục ban hành, kỹthuật trình bày giúp cơ quan soạn thảo nâng cao chất lượng bản thảo và được quy định tại Luật Ban hành VBQPPL là hoạt động thẩm định VBQPPL; hoạt động xem xét sự phù hợp của văn bản với hệ thống pháp luật hiện hành sau khi văn bản được ban hành và áp dụng vào thực tế là hoạt động rà soát VBQPPL.
Tuy nhiên, nếu hiểu theo nghĩa hẹp, dưới góc độ pháp lý, theo Sách vềthuật ngữ pháp lý của Nhà xuất bản Đại học Pháp phát hành tái bản lần thứ 2 năm 1990 thì kiểm tra được hiểu là “xem xét sự phù hợp của một quyết định, một tình trạng, một xử sự với một chuẩn mực (tiêu chuẩn, quy phạm); là hoạt động nhằm kiểm tra xem một cơ quan công quyền, một cá nhân hay một văn bảncó tôn trọng hay không tôn trọng yêucầuvềchức năng, nhiệmvụhoặc các quy tắc được đặtra” [141, tr.49-50]. Đặc san tuyên truyền pháp luậtsố08/2011 của Bộ Tư pháp định nghĩa: “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản nhằm phát hiện nhữngnộidung trái pháp luật, kịpthời đìnhchỉviệc thi hành, hủybỏhoặc bãi bỏ văn bản có nội dung sai trái, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp vàtính thống nhất của hệ thống pháp luật” [7]. Theo quy định tại khoản 4 Điều 2 Nghị địnhsố34/2016/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sungbởiNghị địnhsố154/2020/NĐ-CP) quyđịnhchi tiếtmộtsốđiềuvà biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL thì:“Kiểm tra vănbảnquy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá, kếtluậnvềtínhhợphiến, tínhhợppháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật”. Từđó cóthểthấy, KTVB QPPL là mộtquá trình baogồmnhiềubước khác nhau (gồm: xem xét, đánh giá, kếtluận và xửlý vănbảntrái pháp luật). Thông qua hoạt động KTVB QPPL, các vi phạm bao gồm sự không phù hợp
của văn bản được kiểm tra với Hiến pháp, với pháp luật hay các vi phạm vềtrình tự, thủtục ban hành, vi phạmvềhình thức vănbản(cóthểđược gọi chung là trái pháp luật), sự không đảm bảo tính minh bạch, hiệu quả, khả thi của văn bản cũng được phát hiện, xem xét, đánh giá. Trên cơ sở kết quả kiểm tra, nếu phát hiện có vi phạm thì phải thực hiện hoạt động xử lý các nội dung trái pháp luật trong văn bản. Để việc xử lý nội dung trái pháp luật được triệt để thì đồng thời với việc kiến nghị xử lý nội dung vi phạm, chủ thể có thẩm quyền kiểm tra còn phải kiến nghị hình thức xửlý trách nhiệmđốivớicơquan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật hoặc đối với cơ quan, tổ chức, cá nhânđã chủtrì, tham mưu trong quá trình soạn thảo văn bản. Trong đó, việc xửlý vi phạm trong văn bản là bước cóýnghĩa đặc biệt quan trọng vìthông qua việc xử lý, nội dung trái pháp luật trong văn bản sẽ bị đình chỉ thi hành, bãi bỏ, không thể phát huy được hiệu lực trong thực tế (trường hợp do
lỗikỹthuật thì thực hiện việc đính chính), từđóngăn chặn kịp thời các hậu quả xấu có thể xảy ra do áp dụng văn bản trái pháp luật.
Từcác phân tích trên cho thấy hoạtđộngKTVB QPPL là quá trình các chủ thể có thẩm quyền thực hiện việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợppháp vàhợplý của VBQPPL, yêucầuchủ thể có thẩm quyền kịpthờixửlý nộidung trái pháp luật, chưahợplý củavănbảnbằng hình thức thích hợp, nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính minh bạch, hiệu quả, khảthicủaVBQPPL, nâng cao chấtlượngVBQPPL. Trong phạm vi nghiên cứu của luận án, khái niệm này được hiểu theo nghĩa hẹp, có nghĩa làhoạt động được thực hiện ở giai đoạn ngay sau khi VBQPPL được ban hành.
2.2.2.2. Đặc điểm của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (i) Về mục đích của hoạt động: Là hoạt động được tiến hành ngay sau
khi VBQPPLđược ban hành, KTVB QPPLđược thực hiện nhằm phát hiện nhữngnộidung trái pháp luật, khôngkhảthi của vănbảnmà trong các giaiđoạn của quá trình soạn thảo đã không hoặc chưa được phát hiện hoặc đã phát
hiện nhưng không được cơ quan chủ trì xây dựng văn bản tiếp thu; trên cơ sởđó, kịpthời đìnhchỉviệc thi hành, hủybỏđểbảođảmtínhhợphiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ, phù hợp, khả thi của văn bản trong hệ thống pháp luật. Thông qua đó, tăng cường tính chuyên nghiệp, kỷ luật, trách nhiệm của các cơ quan, ngườicó thẩm quyền trong xây dựng, ban hành VBQPPL, góp phầnđảmbảokỷcương trong hoạtđộngban hành VBQPPL, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật; đồng thời, đảm bảotính nghiêm minh trong quản lý nhà nước, góp phầnbảovệquyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, qua đó tăng cường lòng tin của nhân dânvớicơ quan nhà nước. Thực tếcho thấy, mộtsốVBQPPL trái pháp luật làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước và ảnh hưởng tới quyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, nếu không được kiểm tra, xửlýkịpthờisẽảnhhưởng đếnlòng tin của nhân dân đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước [15].
(ii) Chủ thể thực hiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật :
Vềmặtlý luận cóthểnói, có haiđốitượngchủthểcóthểthực hiện việc KTVB QPPL là cơ quan nhà nước và công dân. Nhìn chung, công dân thực hiện KTVB bằng cách phản ánhđếncơ quan nhà nước có thẩm quyền khi phát hiện VBQPPL có dấu hiệu vi phạm. Đây không chỉ là quyền lợi màcòn là nghĩa vụ của công dân trong việc thực thi pháp luật. Tuy nhiên, do đặc thù của hoạt động KTVB là xác định và đưa ra kết luận cuối cùng về tính hợp hiến, hợp pháp và xử lý chính xác nội dung trái pháp luật của văn bản nên chủthểthực hiện KTVB phải là chủthểcó chuyên môn và có thẩm quyền, đóchính là các cơ quan nhà nướcđược giao thẩm quyền KTVB. Trongđó,cóhai nhóm chủ thể chính là các cơ quan ban hành VBQPPL và cơ quan cấp trên của cơ quan ban hành văn bản được kiểm tra.
Để đảm bảo pháthiện sớm và xử lý kịp thời nhằm giảm thiểu hậu quảdo văn bản trái pháp luật gây ra, hoạt động KTVB QPPL trước tiên cần do cơ
quan đã ban hành VBQPPL thực hiện đối với văn bản do chính mình ban hành. Đồng thời, để đảm bảo hoạt động này được tiến hành khách quan, chuyên nghiệp, chính xác thì chủ thể có thẩm quyền KTVB phải có chuyên môn và độc lập với cơ quan đã ban hành văn bản được kiểm tra. Đó chính là cơ quan nhà nước cấp trên của cơ quan ban hành văn bản. Khi đó, hoạt động KTVB ngoàiviệc được tiến hành thường xuyên, còn được thực hiện theo nội dung, lĩnh vực hoặc địa bàn quản lý nhà nước; kết quả KTVB cóthể được sử dụng để đánh giá được thực trạng văn bản pháp luật ở ngành, lĩnh vực hoặc địa phương nhất định.
Ởcác quốc giatổchức nhànướctheo nguyêntắctậptrung quyền lực như Trung Quốc, việc KTVBthểhiệndướikhía cạnh cơ quan nhànước cấp trên có thẩm quyền xem xét, bãi bỏ, hủybỏcác VBQPPL docấpdướiban hànhnếuvi phạm các quyđịnhvà nguyêntắcđềra [140, tr. 49-50]. Ởcác quốc gia phân quyền như Anh -Mỹthì nguyêntắcnày cũngđược thểhiện dướigóc độcơ quanlậppháp cao nhất có quyền sửa đổihay bãibỏcác VBQPPL do mình hoặc các cơ quan thuộc quyền quản lý của mình.
Dù theo mô hình nào thì chủ thể có thẩm quyền cũng chỉ có thể thực hiện thẩm quyền được giao theo quy định pháp luật.
Ở Việt Nam, pháp luật hiện hành quy định việc KTVB QPPL tại cácđiều: 165, 166 và 167 của Luật Ban hành VBQPPL và Chương VIII (từ Điều 103đếnĐiều 136) Nghịđịnhsố34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủquy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL (đã được sửa đổi, bổsungmộtsốđiềubởiNghịđịnhsố154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020). Theo đó, chủthểcó thẩm quyền KTVB gồm:Thủtướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch UBND các cấp.
Pháp luật cũng quy định cụ thể về chủ thể thực hiện xử lý văn bản trái pháp luật. Trong đó, chú trọng việc người/cơ quan đã ban hành văn bản thực hiệnxửlý vănbảntrái pháp luật do mình ban hànhđược phát hiện qua tựkiểm tra hoặc do cơ quan có thẩm quyền KTVB kiến nghị.
(iii) Vềđốitượng: Vềnguyên tắc, việc KTVB QPPLđược thực hiệnđối với mọi VBQPPL, không phân biệt cấp ban hành. Tuy nhiên, tùy từng quốc gia và chính sách khác nhau mà việc kiểm tra VBQPPLlạiđược thực hiện theo những cách thức và phạm vi văn bản khác nhau. Nếu như ở Austraylia chỉtồn tại cơ chế kiểm tra các VBQPPL chứa các quy định về bảo vệ QCN thì tại Việt Nam, việc KTVB QPPL lại được thực hiện đối với tất cả các VBQPPL trên tất cả các lĩnh vực. Thêm nữa, trong thực tế, vì nhiều lý do khác nhau, cơ quan quản lý nhà nước đã ban hành những văn bản có chứa QPPL dùng trong quản lý,
điều hành chung. Những văn bản này có giá trị bắt buộc áp dụng đối với mọi đối tượng điều chỉnh của văn bản, ảnh hưởng trực tiếp tới quyền và lợi ích của các chủthể. Vì vậy, đểđảmbảoquyền và lợiích của các chủthểtrong xã hội, hoạt động KTVB cũng xác định văn bản có chứa QPPL là đối tượng kiểm tra.
Tuy nhiên không phảimọivănbảntronghệthống VBQPPL và mọi văn bản có chứa QPPL được ban hành trong quá trình quản lý đều là đối tượng kiểm tra mà việc xác định phạm vi đối tượng cần căn cứ vào thẩm quyền của cơ quan KTVB.Vớiphạm vicủangườicó thẩm quyền cao nhất trong hoạt động KTVB hiện nay là Thủ tướng Chính phủ thì văn bản là đối tượng kiểm tra cần nằm trong phạm vi thẩm quyền này. Như vậy, đối tượng mà KTVB QPPL hướng tới là các văn bản của cấp thi hành pháp luật trong từng ngành, từng lĩnh vực hoặc phạm vi từng địa phương, để đảm bảo rằng, các chính sách, chế độ đãđượcquyđịnhtrong các vănbảnpháp lý cao hơnđượctriển khai chính xác,đầy đủ đến từng ngành, từng địa phương [147, tr. 25].
(iv) Về nội dung: Với mục tiêu là phát hiện và xử lý những quy định khôngđảmbảotínhhợphiến, hợppháp và tínhhợplý trong văn bản được kiểm tra, đảmbảo hệthống pháp luật thống nhất, đồng bộ nênnộidung của hoạt động KTVB phải đảm bảo xem xét toàn diện văn bản cả về hình thức vànội dung, từ khi hình thành cho tới khi được đưa vào áp dụng trong thực tiễn, bao gồm: xem xét thẩm quyền ban hành văn bản, nộidung vănbảnvà thểthức, kỹ thuật trình bày, trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản.
Kiểm tra thẩm quyền ban hành VBQPPL: là xem xét, đánh giá về thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức của văn bản được kiểm tra. Theo đó, văn bản được kiểm tra phải đảm bảo đúng nội dung và hình thức (tên gọi của văn bản) với thẩm quyền quản lý nhà nước của người ban hành văn bản.
Kiểm tra về nội dung văn bản: là quá trình xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính minh bạch, khả thi của từng nội dung quy định trong văn bản được kiểm tra. Trong quá trình này cơ quan có thẩm quyền KTVB QPPL căn cứ vào quy định tại Hiến pháp và các VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơnđể xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của VBQPPL.
Kiểm tra về thể thức và kỹ thuật trình bày: Một VBQPPLlà đạidiện và thể hiện hình ảnh của nhà nước, thể hiện tính nghiêm minh của quyền lực nhà nước và sự chuyên nghiệp của nền hành chính nên phải tuân thủ các quy chuẩnkỹthuật về vănbảnVBQPPL vô cùng khắt khe. Việc kiểm tra về thể thức đảm bảo tính thống nhất của các VBQPPL.
Kiểm tra về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành VBQPPL: Tạibất kỳquốc gia nào, dù theo hệ thống pháp luật thành văn hay không thì việc một quyđịnh pháp luật hay VBQPPL được ban hành đều phải tuân thủ trình tự nhất định. Tùy thuộc vào loại hình văn bản là luật hay văn bản dưới luật, chủ thể ban hành là cơ quan trung ương hay địa phương mà trình tự xây dựng, ban hành và công bốcũng khác nhau. Ví dụ như tại Hàn Quốc, một đạo luật nếu được ban hành ở Quốc hội sẽ tuân theo quy trình nêu tại Đạo luật Quốc hội với khoảng 15 bước [182]; tạiCanada, một văn bản sẽ trở thành luật liên bang sau khi tuân thủ quy trình soạn thảo, rà soát, thẩm định, thông qua nêu tại Quy trình Lập pháp Liên bang
ở Canada [183]. Vì vậy, việc chấp hành nghiêm trình tự, thủtụcsoạn thảo, ban hành văn bản là một nguyên tắc luật định và cần được đảm bảo thực hiện.
2.2.2.3. Vai tròcủahoạtđộngkiểm tra vănbảnquy phạm pháp luật với đảm bảo quyền con người
Thông qua việc kiến nghị xử lý những văn bản có nội dung trái pháp luật sau khi xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp về nội dung và thẩm
quyền ban hành văn bản, KTVB QPPL giữ vai trò quan trọng trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Đặt trong mối quan hệ giữa đảm bảotínhhợphiến, hợppháp của VBQPPLvớiĐBQCN, KTVB QPPLthểhiện vai trò của mình ở các khía cạnh sau:
Thứnhất, là cơsởkhẳngđịnhvàđảmbảotínhhợphiến, hợppháp, tính thống nhất của các QCN đã được pháp luật ghi nhận. Hoạt động KTVB QPPL giúp xác địnhtính chính xác, tính thống nhấtcủacác QCNđã được pháp luật ghi nhận; trường hợp phát hiện nội dung trái pháp luật, xâm phạm QCN, vi phạm các nguyên tắc vềQCN, cơ quan có thẩm quyền KTVB cótrách nhiệm thực hiện việc kết luận nội dung trái pháp luật, xâm phạm QCN và yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý nội dung trái pháp luật đó, ĐBQCN. Thông qua hoạtđộngKTVB, hệthống pháp luậtđảmbảotính thống nhất,đồng thời, các QCN được ghi nhận thống nhất và chính xác.
Thứ hai, góp phần đảm bảo thực thi các QCN thống nhất trên phạm vi toàn lãnh thổ. Nhà nước pháp quyền với yêu cầu cao về chất lượng nội dung của hệ thống pháp luật [163], đó không chỉ là hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ màcòn đáp ứng các yêu cầu về tính ổn định; tính chuẩn mực (tức là tính quy phạm của pháp luật); tính nhất quán, tính thống nhất của pháp luật; tính hệ thống; tính không hồi tố và tính minh bạch [39]. Trong đó, yêu cầu về tính nhất quán, tính thống nhất không chỉ thể hiện ở giá trị nội dung quy định mà còn đòi hỏi pháp luật phải được thực thi thống nhất trên toàn lãnh thổ, trong mọi điều kiện kinh
tế, văn hóa. Các quy định về QCN cũng không phải là ngoại lệ.
Mặtkhác, nhưđã trình bàyởtrên, QCN là quyền cơ bản, quyềntựnhiên của mỗi người dân, không phụ thuộc vào bất kỳ yếu tố nào nên không thểcósựáp dụng khác nhautạimỗiđịaphương. Trườnghợpvănbảndo chính quyền địa phương ban hành có quy định không thống nhất, vi phạm QCN, vi phạm các nguyên tắc về QCN hoặc cản trở việc thực hiện QCN thì văn bản này sẽ bị xử lý theo quy trình của hoạt động KTVB nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, ĐBQCN. Do đó, thông qua hoạt động KTVB QPPL, nhà
nước sẽđảmbảocác quyđịnhlà thống nhất và bảovệcác QCN cơ bản, không tạo ra sự phân biệt đối xử hay bất bình đẳng tại các vùng miền.
Thứ ba, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường QCN trong giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước. Hoạt động KTVB QPPL thực chất không chỉnhằm đảm bảo rằng các QCN được quy định đầy đủ, chính xác, thống nhất mà đócũng làmộttrong những cách thức và phương diệnthểhiện QCN.Tạicác quốc gia theochếđộxãhộichủnghĩa, việc kiểm tra, giám sát VBQPPL nói chung và các VBQPPL chứađựngQCN nói riêng làsựthểhiện quyềntựdo, dân chủ của công dân trong việc kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp và hợp lý của các VBQPPL. Pháp luật và nhà nước sẽ bị phản đối bởi người dân nếu chỉ mang tính chất áp buộc,cưỡngbứcmà không phùhợpvớinhucầuvà thực tiễn của người dân. Việc KTVB QPPL thể hiện vai trò của công dân trong việc giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, một trong những yếu tố cấu thành nên cơ chếĐBQCN. Thông qua việc giám sát của người dân, mỗi cơ quan nhà nước sẽ tựýthức được vai trò và trách nhiệm của mình, từđógiúp nâng cao hiệuquảlàm việc mà cụthểvà trướchếtlà nâng cao chấtlượngmỗiVBQPPL màmình có thẩm quyền soạn thảo, tham mưu, ban hành. Mặt khác, nhà nước vàbộmáy chính quyền hoạtđộngnhằmđảmbảoduy trìtốithiểu các QCN cơ bản nên cá nhân cũng có quyền được giám sát để biết rằng bộ máy này đang làm việc có hiệu quả vì mình và những quyền cơ bản của mình.
Ngoài ra, hoạt động KTVB QPPL còn thể hiện vai trò của hoạt động bảo vệ Hiến pháp. Các QCN và nguyên tắc về QCNđược ghi nhận đầy đủ tại Hiến pháp. Thông qua hoạtđộngKTVB QPPL, những quyđịnhvi phạm QCN, vi phạm nguyên tắc về QCNđược pháthiện, xử lý nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệthống pháp luật. Chính trong quá trình này, hoạtđộng KTVB đã thực hiện việc bảo vệ Hiến pháp, đảm bảo thống nhất về nội dung quy định và thực thi các quy định của Hiến pháp về QCN. Do vậy, hoạt động KTVB QPPL cũng chính là hoạt động nhằm bảo vệ tính nghiêm minh và đảm bảo thực thi Hiến pháp.
2.2.3. Đảm bảo quyền con người thông quahoạt độngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
2.2.3.1. Khái niệmđảmbảoquyền conngườithông qua hoạtđộng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\Bảo đảm quyền con người thông qua hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay
Đảmbảoquyền con ngườithông qua hoạtđộngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Đảmbảoquyền con ngườithông qua hoạtđộngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Đảmbảoquyền con ngườithông qua hoạtđộngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Đảmbảoquyền con ngườithông qua hoạtđộngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Đảmbảoquyền con ngườithông qua hoạtđộngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Đảmbảoquyền con ngườithông qua hoạtđộngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nayĐảmbảoquyền con ngườithông qua hoạtđộngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Đảmbảoquyền con ngườithông qua hoạtđộngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nayĐảmbảoquyền con ngườithông qua hoạtđộngkiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay
