Quyền lập quy của Chính phủ
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận án
Chínhphủlà cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà
nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam. Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nƣớc; bảo đảm hiệu lực của bộmáy nhànƣớctừtrung ƣơngđếncơ sở; bảo đảmviệc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làmchủcủanhân dân trongsựnghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân.
Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật quy định, Chính phủ thực hiện rất nhiều biện pháp, phƣơng pháp, hành động vàthẩm quyền khác nhau; trongđó có việc thực hiện quyền lập quyđểban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL)dƣớiluật nhằm quyđịnhchi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụQuốc hội (UBTVQH), lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, điều ƣớc quốc tế mà
nƣớc ta ký kết hoặc gia nhập; góp phần quan trọng vào việc thể chế hoáđƣờng lối,chủtrƣơng, chính sáchcủa Đảngvà Nhànƣớc, tạocơ sởpháp lý cho hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và mọi công dân. Các VBQPPLcủaChínhphủtrong những nămgầnđâyđƣợcban hành ngày càng nhiềuvềsốlƣợng, có chấtlƣợngvềhình thức,nộidung ngày càng
đƣợcnâng cao vàđiềuchỉnhhầuhết các quanhệxãhộitrongtấtcảlĩnh vực quản lý nhànƣớc.Trên thựctế,cùngvớicác vănbảnpháp luật củaQuốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nƣớc, các VBQPPL của Chínhphủ đãvà đang tạo nên một hệ thống pháp luật mới của nƣớc ta, góp phần tích cực vào công cuộc đổi mới,
đẩy mạnhsự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập khu vực và quốc tế, đảm bảo an ninh, quốc phòng, giữ vững trật tự, an toàn xã hội và xây dựng Nhà
nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam.
1
Tuy nhiên, việc thực hiện quyền lập quycủaChínhphủtrong thời gian qua còn có nhữngnhƣợc điểmvà đãđƣợc Nghịquyết số 55/2005/QH11 ngày 29/11/2005 củaQuốchộivềkết quảgiám sát việc ban hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) đánh giá: ”lãnh đạo một sốcơ quanđƣợcgiao nhiệmvụsoạn thảo dựthảo vănbảnpháp luật
chƣa nhận thức đầyđủ và quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ xây dựng VBQPPL nhƣ là một trong nhữnghoạt độngchủ yếu của công tác quản lý nhà
nƣớc, là chức năng cơ bản của cơ quan nhà nƣớc, nên chƣa đầu tƣ thích đáng thời gian, côngsứccho việc thực hiện nhiệmvụnày. Do đó,việc ban hành
thƣờng không kịp thời,một số dự thảo văn bản khôngđạt yêu cầu”. Ngoài ra, có mộtsốtrƣờng hợp các VBQPPLcủaChínhphủtráivớiluật, pháp lệnh vàvănbảncủacơ quan nhànƣớccấp trên, mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp vớithựctếcuộc sống, gây khó khăn cho hoạt độngcủacông dân vàtổchức. Pháp luật hiện hành chƣa phânđịnhrõ nộidung quyền lập pháp vàquyền lập quy; Hiến pháp, pháp luật chƣa quy định về lập pháp ủy quyền, dẫn đến tình trạng cơ quan hành pháp lấn sân cơ quan lập pháp hoặc ngƣợc lại.
Vì vậy, ”Quyềnlậpquy của Chínhphủ”đƣợcchọn làmđềtài của Luận án này nhằm nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn để đánh giá một cách có hệ thống và tƣơng đối toàn diện về quyền lập quy của Chính phủ trong thời gian qua,đồngthời,đƣara các quanđiểmvà kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ.
2. Mục đích, đối tƣợng, phạm vi và nhiệm vụ nghiên cứu a) Mục đích
Làm sángtỏcơsởlý luậnvềquyền lập quycủaChính phủ, thực trạng quyền lập quy của Chính phủ và đƣa ra các quan điểm, kiến nghị các giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ.
b) Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
2
Đối tượng nghiên cứulà cácvấnđềlý luận và thực tiễnvềquyền lập quy (theo nghĩa hẹp), quyền lập quycủaChínhphủ(theo nghĩa rộng) và lập pháp ủy quyền.
Phạm vi nghiên cứu về không gian và thời gian của đề tài Luận án là thực trạng quyền lập quycủaChínhphủtừkhi thành lập nƣớcViệt Nam dânchủcộng hoà ngày 02/9/1945 đếnhếtngày 31/12/2009 thông qua các VBQPPL do tập thểChính phủ,ngƣờiđứngđầuChínhphủvàngƣờiđứngđầucác cơ quan của Chính phủ ban hành. Trong đó, Luận án tập trung phân tích những thành tựu, nhữngnhƣợcđiểmvà nguyên nhâncủanhững thành tựu, nhữngnhƣợcđiểm trong việc thực hiện quyền lập quycủaChínhphủtrong thời gian 07 nămtừngày 01/01/2003đếnhếtngày 31/12/2009. Luận án cũng nghiêncứucác quy địnhhiện hànhcủaHiến pháp, luật, pháp luật một sốnƣớc trênthếgiới vềlập pháp uỷquyền, quyền lập quycủaChínhphủvà hoạtđộnglậpquycủaChính phủ Liên bang Nga.
c) Nhiệm vụ
– Phân tích các quanđiểm,khái niệm khác nhauvềlập quy, quyền lập quy, lập pháp ủy quyền.
– Làm rõ khái niệm, bản chất, đặc điểm quyền lập quy của Chính phủ. – Nghiên cứu hình thức, nội dung quyền lập quy của Chính phủ.
– Nghiên cứu các quan điểm về việc phân định nội dung quyền lập pháp của Quốc hội và quyền lập quy của Chính phủ.
– Nghiên cứu quan hệ quyền lập quy của Chínhphủvới quyền lập pháp của Quốc hội, quyền ban hành văn bản, ra quyết định của cơ quan tƣ pháp.
– Nghiên cứu quyền lập quy của Chínhphủ một số nƣớc trên thế giới đểtừ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam.
– Kháilƣợclịchsửquyền lập quycủaChínhphủtừkhi thành lập nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 02/9/1945 đến trƣớc khi ban hành Hiến pháp 1992; thực trạng quyền lập quy của Chính phủ từ năm 1992 đế nay.
-Đƣara những quanđiểmvà kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ.
3
3. Phƣơng pháp nghiên cứu
a) Phƣơng pháp luận. Việc nghiên cứu đề tài luận án sử dụng phƣơng pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử.
Phƣơng pháp duy vật biện chứngđƣợcáp dụng trong nghiêncứumối quanhệbiện chứng giữa quyền lập pháp của Quốchộivới quyền lập quy của Chính phủ và trong mối quan hệ với quyền tƣ pháp. Quyền lập pháp của Quốc hộiquyđịnhhình thức các VBQPPLcủaChính phủ, thủtục, phƣơng pháp thực hiện quyền lập quy của Chính phủ. Các VBQPPL của Chính phủ quyđịnh chi tiết,hƣớngdẫn thi hành và đƣa các văn bản thuộc quyền lập pháp vào cuộc sống. Chính phủ đƣợc ban hành các quyđịnhthuộc lĩnh vực lập pháp khiđƣợc UBTVQHủyquyền. Các cơ quancủaChínhphủkhôngchỉquyđịnhchi tiết,
hƣớngdẫn thi hành luật, pháp lệnh, văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, màcòn giải thích việc áp dụng các quyđịnhcủaluật, pháp lệnh trong lĩnh vực tƣpháp hoặc liên tịchvớicác cơ quan tƣ pháp ởtrung ƣơng ban hành VBQPPL liên tịch để áp dụng tronghoạt độngcủa các cơ quan tƣ pháp.
Phƣơng pháp duy vật lịch sử đƣợc áp dụng trong việc nghiên cứu quyền lập quy của Chính phủ trong từng giai đoạn cụ thể của nƣớc ta kể từ khi thành lập nƣớc Việt Nam dânchủcộng hoà ngày 02/9/1945 cho đếnnay. Các VBQPPL của Chínhphủ đƣợcxây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện trong những hoàn cảnh lịch sử cụ thể. Vì vậy, việc xem xét, đánh giá các văn bản đócũng phải căncứvào hoàn cảnh lịchsửcụthểcủaviệc xây dựng, ban hành từng văn bản.
b) Phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể. Trên cơ sở phƣơng pháp luận, việc nghiêncứuđềtài luận án có sửdụng các phƣơng pháp cụthểnhƣ: phƣơng
pháp tổng hợp, so sánh, đối chiếu, phân tích pháp luật thực định….
Luận ánđãtổng hợp, trình bày các quyđịnh củapháp luật vềthẩm quyền, hình thức,nộidung,thủtụcxây dựng, ban hành VBQPPLcủaChính phủ ở nƣớc ta từ ngày 02/9/1945 cho đến nay.
Luận ánđãso sánh,đốichiếu, phân tích hình thức,nộidung, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPLcủaChínhphủqua các thờikỳđểthấysựthay đổi về hìnhthức, thẩm quyền, nội dung, quy trình ban hành của các văn bản đó.
4
Luận án tập trung nghiên cứu, phân tích quyđịnhcủapháp luật vềxây dựng, ban hành, giám sát, kiểm sát, kiểm tra,xửlý các VBQPPLcủaChính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngangBộ; đãđánh giá, phân tích ƣu điểm, nhƣợc điểm trong công tác lập quy của Chính phủ, chỉra nguyên nhân, đề ra các quan điểm và kiến nghị các giải pháp nhằm nângcao chất lƣợng thực hiện quyền lập quy của Chính phủ.
4. Những đóng góp mới về khoa học của Luận án
– Luận án đã đƣa ra đƣợc khái niệm quyền lập quy ở nghĩa rộng và nghĩa hẹp và quyền lập quy của Chính phủ ở nghĩa rộng và nghĩa hẹp; đã chỉ ra đƣợc sự giống nhau và khác nhau giữa quyền lập quy và lập pháp ủy quyền.
– Luận ánđãchỉrađƣợcbảnchất,đặcđiểmcủaquyền lập quy của Chínhphủ; đãphân tích hình thức, nội dung của quyền lập quy của Chính phủ; đãnêu lên sự cần thiết phải phân định rõ nội dung quyền lập pháp và quyền lập quy; đã trình bày mối quan hệ giữa quyền lập quy với quyền lập pháp và quyền ra quyết định, bản án của các cơ quan tƣ pháp.
– Luận án đã nghiên cứu quyền lập quy của Chính phủ một số nƣớc trên thế giới để từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam.
– Luận án đã phân tích và đánh giá một cách có hệ thống, khá đầy đủ và
tƣơng đối toàn diện về thực trạng quyền lập quy của Chínhphủ, đãchỉ ra đƣợc những ƣuđiểm,nhƣợcđiểm,nguyên nhâncủanhững ƣuđiểm,nhƣợcđiểm củaquyền lập quycủaChínhphủkểtừkhi có Hiến pháp 1992,đặcbiệt làtrong thời gian 07 năm từ khi Luật ban hành VBQPPL năm 1996 đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002 có hiệu lực từ ngày 01/01/2003 và Luật ban hành VBQPPL năm 2008 có hiệu lực đến hết ngày 31/12/2009.
– Luận án đề xuất một số quan điểm, kiến nghị các giải pháp nhằm từng
bƣớc hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ, trongđó,có kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, các VBQPPL hiện hành, ban hành các VBQPPL mới và các giải pháp khác.
5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án
Với nhữngkết quả đạt đƣợc, Luận án có đónggóp đáng kể trongviệc bổsung, phát triển và làm phong phú thêm lý luậnvềquyền lập quycủaChính phủthuộc chuyên ngành Lý luận và Lịchsửnhànƣớcvà pháp luật. Các kết quả nghiên cứu của Luận án có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo có giátrịđốivớicác cánbộ,công chức, viên chức đang trực tiếp tham gia vào quá
trình soạn thảo, trình cấp có thẩm quyền ban hành các VBQPPL của Chính phủ; đồngthời, các kết quảnghiêncứucủaluận án cũng có thểlàm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu,họctập, giảngdạyvềpháp luật và thực hiện pháp luật; góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật ở nƣớc ta hiện nay.
6. Bố cục của Luận án Luận án gồm:
– Mở đầu;
– Nội dung gồm bốn chƣơng: Chƣơng 1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu đề tài; Chƣơng 2. Cơ sở lý luận về quyền lập quy của Chính phủ; Chƣơng 3. Thực trạng quyền lập quycủaChính phủ; Chƣơng 4. Quanđiểmvà giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ.
– Kết luận;
– Danh mục tài liệu tham khảo và các Phụ lục.
6
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊNCỨU ĐỀ TÀI
Các vấn đề nhƣ khái niệm, nội dung của quyền lập pháp, quyền lập quy,
lập pháp ủyquyền,mốiquanhệgiữa quyền lập pháp và quyền lập quy, thực trạng quyền lập quy và giám sát, kiểm soát quyền lập quyđãđƣợccác nhàkhoa học, các nhà hoạt động thực tiễn ở trong và ngoài nƣớc nghiên cứu ở các khía cạnh khác nhau. Qua tổng hợp tài liệu, có thểchia các công trình nghiên cứu về các vấn đề nêu trên theo các nhóm dƣới đây.
1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận về quyền lập pháp của Quốc hội, quyền lập quy của Chính phủ và về lập pháp ủy quyền
1.1.1. Các công trình khoa học ở trong nước
1.1.2. Các công trình ở nước ngoài và bài viết về quyền lập quy và ủy quyền lập pháp ở một số nước
1.2. Nhóm các công trình nghiêncứuquy địnhcủa pháp luậtvềquyền lập quy của Chính phủ
1.2.1. Các giáo trình, tài liệu
1.2.2. Chương trình của Chínhphủnghiêncứuvềđổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng VBQPPL
Ngày 14/8/2003,Thủ tƣớngChính phủ ban hành Quyết định số 909/QĐ- TTg phê duyệt Chƣơng trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lƣợng VBQPPL.
Chƣơng trình này gồm các đề án nhƣ: Đề án 1 ”Đổi mới quy trìnhlập dựkiến chƣơng trình xây dựng VBQPPL dàihạnvà hàng năm”; Đềán 2 ”Hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, cácBộtrƣởng,Thủtrƣởng cơ quan ngang Bộ”; Đềán 3 ”Xây dựng quy
18
trình xây dựng, ban hành VBQPPL của HĐND và UBND”; Đềán 4 ”Tăng
cƣờngnăng lực của các cơ quan và công chức trực tiếp tham gia vào công tác xây dựng, ban hành VBQPPL”; Đềán 5 ”Xây dựng cơchếhuyđộngcó hiệu quả sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn và nhân dân vào quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL”.
BộTƣ pháp và Văn phòng ChínhphủđƣợcThủtƣớngChínhphủgiao nhiệm vụ nghiên cứu các đề án thuộc Chƣơng trình nêu trên. Mục tiêu của Đềán 2 làđổimớicơbảnquy trình xây dựng và ban hành VBQPPLcủaChính phủ,ThủtƣớngChính phủ,Bộtrƣởng,Thủtrƣởng cơ quan ngangBộnhằm nâng cao chất lƣợngvàđẩynhanhtốcđộban hành VBQPPL; bảo đảmtính công khai, phát huy rộng rãi trítuệcủa các chuyên gia, các nhà khoa học, nhữngngƣờitrực tiếp chịusựđiềuchỉnh củacác QPPL và nhân dân vào quátrình xây dựng, ban hành VBQPPLcủaChính phủ,ThủtƣớngChính phủ,Bộ
trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ.
Đềán 2 đãphân tích, đánh giá quyđịnhcủapháp luật (đếnthờiđiểm cuối năm 2006) về quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ
tƣớngChính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngangBộvà thực trạng của việc thực hiện quy trình đó trong những năm qua, chỉ ra những ƣu điểm, nhƣợc điểm và nguyên nhân của những nhƣợc điểm trong quy trình và việc thực hiện quy trình nói trên.
Cácđềán thuộc Chƣơng trình nàymớichỉdừng lại ởviệc nghiên cứu quyđịnhcủapháp luật, việc thực hiện các quyđịnhcủapháp luật vàđƣara một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngangBộ.
Các công trình nêu trên nghiên cứu quyđịnhcủa pháp luật về quyền lập quy của Chính phủ theo hƣớng:
– Phân tích, đánh giá quyđịnhcủa pháp luật về quyền lập quy của Chính phủ, bao gồm: hình thức, nội dung, quy trình xây dựng, ban hành các VBQPPL của Chính phủ;
– Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quyđịnhcủa pháp luật về hình thức, nội dung và quy trình xây dựng, ban hành các VBQPPL của Chính phủ.
19
1.3. Nhóm các công trình nghiêncứuvềthực trạng quyềnlậpquy của Chính phủ
Nhữngnộidung trái pháp luật, khôngkhảthi trong các VBQPPL của Chínhphủđƣợccác nhà khoa học, các luật gia, các nhà quản lý phản ánh rất nhiều trên các phƣơng tiện thông tinđại chúng trong những nămgầnđây. Những ý kiến trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng về những quyđịnhtrái pháp luật, không khả thi trong các VBQPPL của Chính phủ đƣợc các cơ quan,
ngƣờicó thẩm quyền nghiên cứu, xem xét,sửađổi,bổsung hoặc tiến hành kiểm tra, xử lý theo thẩm quyền và manglạihiệu quả rất tích cực khi các quy địnhđó bị đìnhchỉ thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ. Đó là các bài: ”Hạnchếđăng ký xe máy: Trái luật và không hiệu quả” trên báođiện tử VietnamNet ngày 21/10/2005; bài ”68 văn bản trái với Luật cƣ trú cần sửa đổi, bãi bỏ”của tác giả Khiết Hƣng trên báo Tuổitrẻ điệntử ngày 13/07/2007; ”Hai nghị định của Chính phủ có nhiều nội dung trái luật và pháp
lệnh” trên báo Tiền phong điệntửngày 20/6/2007; ”12%sốvănbảnkiểm tra có dấuhiệu trái luật” trên báo Lao Động điệntửngày 22/11/2008; ”Những Công văn “siêu” luật” trên tạp chí Thời báo Kinh tếSài Gòn điệntử; ”Những vấnđềlý luận và thực tiễn xoay quanhýnghĩa giải thích pháp luật củathông
tƣ”củaTS. Nguyễn NgọcĐiệntrongKỷyếuhộithảo ”Giải thích pháp luật – Một số vấn đề lýluận và thực tiễn”; ”Về tính hợp pháp, hợp lý trong quyết định quản lý nhànƣớchiện nay” của ThS. Trần Văn Duy trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 148 tháng 6/2009; ”Nghị địnhhƣớngdẫn quan trọng hơn luật?” của GS. TS. Nguyễn Vân Nam trên tạp chí ”thesaigontimes” điện tử; ”Lại một công vănsửanghị định!”củaluật gia Vũ Xuân Tiền trên Tạp chí ”thesaigontimes”điện tử; ”Các bất cập trong văn bản thi hành Luật Doanh nghiệp năm 2005” của Trần Huỳnh Thanh Nghị trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp điện tử; bài ”1 thông
tƣ, 2 cách hiểu”củaNgô Thiệu Phong trên báo Ngƣờiđạibiểu nhân dânđiện tử; ”Một nghịđịnhvô hiệu hóa một địnhchế”củacác tácgiảNguyễn Ngọc Bích – Ngô Duy Minh trên Tạp chí ”thesaigontimes”điệntử; ”Khôngthểsửa luật bằng nghị định” của Luật sƣ Trƣơng Thanh Đức trên Tạp chí
20
”thesaigontimes”điệntửngày 13/4/2010; ”Khó xửlý nhà trái phép vì Thông
tƣ” của tác giả Phong Khê trên Báo mới điện tử ngày 17/09/2009 v. v…
Các công trình, bài báo nêu trênđãnêu lên thực trạng công tác lập quy của Chính phủ trongmột số trƣờnghợp cụ thể, nhƣng chƣa chỉ ra đƣợc nguyên nhân của những nhƣợc điểm và chƣa đƣa ra đƣợc các giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng và hiệu quả việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ.
21
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Tổng quan các tài liệu, công trình nêu trên nghiêncứuvềquyền lập pháp, quyền lập quycủaChính phủ, theo tácgiảLuận án, các công trình nêu trên đã nghiên cứu:
1. Một sốvấnđềlý luậnvềquyền lập pháp, quyền lập quy nhƣ khái niệm quyền lập pháp, lập pháp ủy quyền, quyền lập quy; giải thích nguồn gốc lập pháp ủy quyền, quyền lập quy ở nƣớc ta và các nƣớc trên thế giới; phạm vi củaquyền lập pháp; sựcầnthiết phải phânđịnhnộidung quyền lập pháp với nội dung của quyền lập quy trong nhà nƣớc pháp quyền.
2. Các quyđịnhcủapháp luật vềhình thức, thẩm quyền,nộidung của các VBQPPL của Chính phủ.
3. Đánh giá quyền lập quy của Chính phủ trên một số mặt nhất định nhƣnhững ƣu điểm và đặc biệt là những nhƣợc điểm của quyền lập quy của Chính phủ trong những năm gần đây.
Tuy nhiên, cho đến nay, chƣa có công trình nào ở trongnƣớc và ở nƣớc ngoài nghiêncứumột cách có hệthống và toàn diện ởtầmluận án tiếnsỹvềcơsởlý luận và thực tiễnvềquyền lập quycủaChính phủ. Vì vậy,đềtài ”Quyềnlậpquy của Chínhphủ” là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách có hệ thống và tƣơng đối toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn vềquyền lập quycủaChínhphủtrên cơsởkếthừa và phát triển các kết quảnghiên cứu của các công trình nêu trên.
22
Chƣơng 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN LẬP QUY
CỦA CHÍNH PHỦ
2.1. Khái niệm, bản chất, đặc điểm quyền lập quy của Chính phủ
2.1.1. Khái niệm lập quy, quyền lập quy, quyền lập quy của Chính phủ2.1.1.1. Khái niệm lập quy, quyền lập quy
Lập quy là hoạt động xây dựng, ban hành hoặc liên tịch ban hành QPPL
dƣới luật của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền theo thủ tục, trình tự, hình thức văn bản do pháp luật quyđịnhtrên cơsởvàđểthi hành các QPPL trong các vănbảndo cơ quan lập pháp hoặc cơ quan nhànƣớccấp trên ban hành. Cơquan nhànƣớcchỉđƣợclập quy khiđƣợcpháp luật quyđịnh.Pháp luật quy địnhcơ quan nhànƣớccó thẩm quyền ban hành QPPLdƣớiluật là trao thẩm quyềnđặcbiệt cho cơ quanđó – quyền lập quy, quyền ban hành các QPPL
dƣớiluật đểđiềuchỉnh hành vicủacá nhân,tổchức trong xã hội.Mụcđích củalập quy và thực hiện quyền lập quy là ban hành hoặc liên tịch ban hành QPPL dƣới luật nhằm cụ thể hóa, chi tiết hóa QPPL của cơ quan lập pháp hoặc cơ quan nhànƣớccấp trênđểthực hiện chức năng quản lý nhànƣớctrong phạm vicả nƣớc, từngngành, lĩnh vực hoặc từng địa phƣơng.
Hiện nay, trong cáctừđiển,tài liệu, vănbảnpháp luật ởtrongnƣớcvà
nƣớc ngoài có nhữngđịnhnghĩa khác nhau về lập quy, quyền lập quy.
Lập quylà từHán – Việt, theo đó, ”lập” là dựng nên [53, tr. 191]; ”quy” là ”cái compa” và ”chữ quy mang nghĩa là ban hành phép tắc” [53, tr. 241]. Tức là, lập quy là việc ban hành quy tắc. ”Quyền”vớinghĩa là ”quyền lực” [53, tr. 244]; do đó, quyền lập quy là quyền ban hành quy tắc.
Ởnƣớcngoài, theo Từđiểnvềchính quyền và chínhtrịHoaKỳ,từ”regulation” – nghĩa là ”quy định” [35, tr. 795]; theo đó, ban hành ”quy định” là
hoạt độnglập quy của cơ quan hành pháp. Trong tiếng Anh có các cụm từ nhƣ:
23
”rule-making”, ”issue regulation”, ”make regulation” có nghĩa là ”lập quy” vàcác cụm từ ”power to make regulation”, ”authority to make rules” tức là ”quyền lập quy”.
Trong tiếng Nga, có các cụm từ ”подзаконное правотворчество”, ”подзаконное нормотворчество”, ”Правоустановительное подзаконноеправотворчество”tứclà: ”hoạt độngban hành VBQPPLdƣớiluật”; hoặc các cụm từ ”нормоустановительная деятельность”, ”нормоустанавливающаядеятельность” và từ ”нормоустановление”nghĩa là ”lập quy” và cụmtừ”регламентарная власть” nghĩa là ”quyền lập quy”.
Theo Tiếnsỹkhoahọcpháp lý, ViệnsỹthôngtấnViện Hàn lâm khoa họcLiên Xô trƣớcđây(nay là Viện Hàn lâm khoahọcLiên bang Nga) X. X. Alecxeiev thì VBQPPLdƣớiluật là ”VBQPPLcủacơ quan có thẩm quyền
đƣợc ban hành trên cơ sở luật và không trái luật” [144, tr. 226].
Mặc dù không định nghĩa về quyền lập quy, nhƣng Khoản 3 Điều 1 Luật về VBQPPL của nƣớc Cộng hoà Kazakhxtan ngày 24/3/1998 định nghĩa
”VBQPPLdƣớiluật không phải là vănbảnlập pháp mà là vănbảnđƣợcban hành trên cơsởvàđểthi hành Hiến pháp và các luật củanƣớcCộng hoàKazakhxtan” [155].
Về lập quy và quyền lập quy, chúng tôi thấy rằng: lập quy là khái niệm chỉ hoạt độngxây dựng, ban hành hoặc liên tịch ban hành QPPL dƣới luật của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền theo thủ tục, hình thức văn bản do pháp luật quy định; còn quyền lập quy là khái niệmchỉthẩm quyềncủacơ quan nhà
nƣớctrong việc xây dựng, ban hành hoặc liên tịch ban hành QPPLdƣớiluật
đƣợc nghiên cứu ở dƣới đây.
Nghiên cứu các tài liệu trong nƣớc và nƣớc ngoài cho thấy, hiện nay, cóba quan điểm sau đây về lập quy và quyền lập quy:
Quan điểm thứ nhất cho rằng, lập quy, quyền lập quy là quyền ban hành VBQPPLdƣớiluật củacơ quan nhànƣớccó thẩm quyền do pháp luật quy định. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, lập quy là ”hoạt động thể hiện quyền lựcnhànƣớc bằngban hành VBQPPL dƣới luật của các cơ quan chính quyền và quản lý các cấp” [57, tr. 661].Địnhnghĩa nêu trêncủaTừđiển Bách khoa
24
Việt Namđãchỉrađƣợclập quy là hoạt độngthểhiện quyềnlựcnhànƣớc thông qua việc ban hành các VBQPPL dƣới luật của các cơ quan chính quyền và quản lý các cấp. Có nhiều cơ quan chính quyền (lập pháp, hành pháp, tƣpháp)ởcácnƣớcnói chung vàởnƣớcta nói riêng nhƣngTừđiển nàyđãkhông nêu rõ đó là những cơ quan nào trong hệ thống các cơ quan chính quyền nhà nƣớc có thẩm quyền lập quy. TS. Đỗ Ngọc Hải cho rằng: ”Lập quy là một hình thức hoạt động quản lý Nhànƣớccủacác cơ quan hành pháp và một sốcơ quan Tƣ pháp thông qua hoạt độngxây dựng và ban hành các VBQPPL thuộc thẩm quyền theo luật định. Các văn bản của hoạt động lập quynhằm cụ
thểhóa Hiến pháp, luật, nghị quyết củaQuốc hội …”[32, tr. 21]. Quanđiểm nàyđãnêuđƣợcchủthể,mụcđíchcủahoạt độnglập quy nhƣng chƣa nêu
đƣợcvịtrícủavăn bản thuộc quyền lập quy là VBQPPLdƣớiluật.Từđiển Giải thích thuật ngữpháp lýđịnhnghĩa quyền lập quy là ”quyềnđƣợcban hành các văn bản dƣới luật của các cơ quan hành pháp Trung ƣơng (Chính phủ,
Thủ tƣớngChính phủ, các Bộ trƣởng…), HĐND và các cơ quan hành pháp địa
phƣơng(Ủyban nhân dân – UBND,Chủtịch UBND)” [40, tr. 344]. Trong định nghĩa nêu trên còn thiếu các chủ thể khác có thẩm quyền lập quy theo quy địnhcủa pháp luật.
Quan điểm thứ hai cho rằng quyền lập quy rất rộng, bao gồm quyền ban hành VBQPPLdƣớiluật và quyền ban hành vănbảnvềnhữngvấnđềthuộc thẩm quyền quyết định của cơ quan lập pháp đƣợc cơ quan lập pháp ủy quyền,
tức là lập pháp ủy quyền (ủy quyền trực tiếp). Từ điển Hành chínhđịnhnghĩa quyền lập quy là ”quyền ban hành các VBQPPLdƣớiluật củacác cơ quan hành chính nhà nƣớc có thẩm quyền. Trong trƣờng hợp đƣợc cơ quan lập phápủy quyền, quyền này còn bao gồm việc ban hành các văn bản dƣới luật có tính chất luật thuộc quyền lập pháp” [31, tr. 211]. Định nghĩa trên đây cho thấy chỉcơ quan hành chínhmớicó thẩm quyền lập quy; trên thực tếởViệt Nam vàcác nƣớc, không chỉ cơ quan hành chính mới có thẩm quyền lập quy mà các cơquan kháccủanhànƣớccũng có thẩm quyền lập quy. Cũng theo địnhnghĩa trên đây thì quyền lập quy còn bao gồm cả lập pháp ủy quyền.
25
Quan điểm thứbagầngiống vớiquanđiểmthứnhất, nhƣng cho rằng, quyền lập quy là hình thức ủyquyền lập pháp gián tiếp,tứclà Nghị viện ban hành luật có những quyđịnhkhái quát, mang tính nguyên tắc chung và ”ngầm” giao cho Chính phủ quyền quyđịnhchi tiết thi hành. Trong Từ điển pháp luật (tiếng Nga),cụmtừ”делегированноезаконодательство”có nghĩa là ”lập pháp ủyquyền”, theo đó,ởmột sốquốc gia, chính phủ(Pháp, Italia, Tây ban nha, Balan v. v…) hoặc nguyên thủ quốc gia (Belarus, Kazakhxtan, Kƣrgƣxtan)
”ban hành VBQPPL trên thựctếcó hiệulựcnhƣ luật theo sựủyquyền của nghị viện. Việc ủyquyền cho chínhphủ(nguyênthủquốc gia) có thểđƣợc thực hiện bằng việc nghị viện thông qua luật về quyền của chính phủ (nguyên thủquốc gia) ban hành VBQPPL thuộc lập pháp ủyquyềnvềnhữngvấnđềnhất địnhtrong khoảng thời gian đƣợc xác định cụ thể. Ngoài ra, việc lập phápủyquyền có thểđƣợchiểu là khi nghị viện ban hành luật có những quyđịnh chung (”luật khung”) và không thể thực hiện đƣợc nếu không có văn bản pháp luật thích ứng của cơ quan hành pháp” [145, tr. 130]. Theo định nghĩa trên đây thì lập pháp ủyquyền là nguyênthủquốc gia hoặc cơ quan hành pháp đƣợc Nghị viện ủy quyền ban hành VBQPPL có hiệu lực nhƣ luật vềnhữngvấn đềnhất địnhthuộc thẩm quyền quyết định của Nghị viện, trong khoảng thời gian nhất địnhtheo thủ tục do Nghị viện quyđịnhrất chặt chẽ – đây là hình thức ủy quyền trực tiếp. Ngoài ra, lập pháp ủyquyền cònđƣợchiểu là Nghị viện ban hành luật ”khung” và ngầm giao cho cơ quan hành pháp ban hành văn bản dƣới luật quyđịnhchi tiết thi hành luật ”khung” -đâylà hình thức ủyquyền gián tiếp.Tứclà, có hai cách ủy quyền lập pháp là ủy quyền trực tiếp và ủy quyền gián tiếp.
Nhƣ vậy, các quanđiểmnêu trên cho thấy chƣa có địnhnghĩa, khái niệm thống nhất về lập quy và quyền lập quy. Quan điểm thứ nhất chỉ nêu lập quy, quyền lập quy có phạm vi hẹp là quyền ban hành VBQPPLdƣớiluật; quan điểm thứ hai cho rằng quyền lập quy có phạm vi rất rộng, bao gồm quyền ban hành VBQPPLdƣớiluật và vănbảnthuộc lập pháp ủyquyền; còn quan điểm thứ ba cũng gần giống với quan điểm thứ nhất, cho rằng quyền lập quy là
lập pháp ủyquyền gián tiếp. Các quanđiểmnêu trênđềucho rằng quyền lập
26
quy là quyền ban hành VBQPPLdƣớiluật; trong khiđó,VBQPPLdƣớiluật chỉ là hình thức thể hiện quyền lập quy, là hình thức pháp lýchứa đựngQPPL
dƣớiluật do quyền lập quy ban hành. Chƣa có quanđiểmnào trong các quan điểmnêu trên đề cập đến việc liên tịch ban hành QPPL của cơ quan nhànƣớc có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Về lập pháp ủy quyền gián tiếp, có ý kiến cho rằng: ”nếu coi bất cứ hoạt động lập quy nào của Chính phủ cũng là
lập pháp ủyquyền thì khái niệm nàyđãđƣợcmởquá rộng và nó sẽmất cácđặc trƣng cụ thể, do đó, nó mất tínhđịnhhƣớng” [143, tr. 24 – 25].
Lập pháp ủy quyền là một chế định rất phức tạp, có lịch sử hình thành vàphát triển hàng trăm năm nay trên thế giới, đƣợc hiểu và áp dụng rất khác nhau ởcácnƣớcvàởnƣớcta. Theo sách ”Mộtsốthuật ngữhành chính” thì có tới hơn 4000 cách hiểu và giải thích khác nhauvềủyquyền vàủyquyền đƣợc thực hiện trong rất nhiều lĩnh vực. Trong lĩnh vựclập pháp, ”ủy quyền làchuyển giao một số quyền lập pháp cho Chính phủ” [95, tr. 52]. Về tổng quát,
”ủy quyền là sự trao một số quyền năng của chủ thể này cho chủ thể khác, nhân danh mình để thực hiện một số công việc nhất định” [95, tr. 52] và từ cách hiểu đó,sách nêu trên đã đƣa ra khái niệm ủy quyền nhƣ sau: ”Ủy quyền là hành vi pháp lý của một chủ thể (cơ quan, tổ chức, cá nhân), trao cho một chủ thể khác một hoặc một sốquyềnđểnhân danh mình thực hiện (một lầnhoặc lâu dài) một số công việc nhất định” [95, tr. 53].
D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ
