Pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam

Pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương nói chung, phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương nói riêng đang là vấn đề thời sự ởnước ta hiện nay. Mô hình pháp lý về phân cấp quản lý, trong đó có phân cấp quản lý công chức (CC) phản ánh tháiđộchínhtrịcủa Nhànướctrong giải quyết vấnđềtựquảnđịaphương và quyếtđịnhhiệu quả quảntrịđịaphương của mỗi quốc gia. Tuy nhiên, ở Việt Nam vấn đề này còn nhiều điểm chưa rõvề lý luận và thực tiễn, đòi hỏi phải tập trung nghiên cứu, làm rõ để vừa đảm bảosựquản lý tập trung, thống nhấtcủachính quyền Trung ương (CQTW), vừa phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương (CQĐP) trong quản lý.

Đểđẩymạnh phân cấp quản lý nhà nước (QLNN) giữa Trung ương vàđịa phương, ngày 30/6/2004 Chính phủ ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ- CP về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước (QLNN) giữa Chính phủvà chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Trong các lĩnh vực đượcxácđịnhđẩymạnh phân cấp có lĩnhvựctổchứcbộmáy, cán bô, công chức (CBCC).

Qua 14 năm triển khai, thực hiện Nghị quyếtsố08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 và hệ thống pháp luật về công vụ, CC, phân cấp quản lý CC trong hệthống cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) Việt Namđã đạt được nhiều kết quả tích cực, góp phần xây dựng đội ngũ CC đủ về số lượng, có cơ cấu hợp lý, có năng lực, trình độ, có phẩm chất, đạo đức, có tinh thần phục vụ nhân dân. Tuy nhiên, bên cạnh những chuyển biến, kết quả tích cực, phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam còn nhiều bất cập, vướng mắc bởi sự thiếuđồng bộ của hệ thống pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật cũng bộc lộ nhiều bất cấp, đó là tình trạng cơ quan nhà nước cấp trên buông lỏng quản lý sau khi phân cấp; tình trạng nhiều bộ, ngành, địa phương tuyển dụng, bổ nhiệm, luận chuyển,điềuđộngCC không đúng quyđịnhpháp luật, có biểu hiệncủa“lợi ích nhóm”, “con ông, cháu cha”; tình trạng chạy chức, chạy quyền, chạy tuổi,

1

chạy quy hoạch, chạy luân chuyển, chạy bằng cấp, chạy khen thưởng, chạy danh hiệu, chạy tội…trong đó có cả cán bộ cao cấp, chậm được ngăn chặn, đẩy lùi; công tác quy hoạch, đàotạobồidưỡng(ĐTBD) CC thực hiện chưa tốt; công tác thi nâng ngạch, chuyển ngạch chưa thực sự phù hợp; công tác đánh giáCC thực hiện chưa nghiêm túc, các chủ thể có thẩm quyền đánh giá CC còn biểu hiện nể nang, cào bằng; công tác xử lý, kỷ luật CC chưa thực sự nghiêm minh, chưa đủsức răn đe; công tác quản lý hồ sơ chưa đáp ứng yêu cầu quản lý trong điều kiện

mới… Những hạn chế, bất cập nêu trên không những làm giảm hiệu quả quản lýCC, mà còn làm giảm hiệu lực, hiệu quả QLNN nói chung, ảnh hướng tới tính nghiêm minh của pháp luật, làm suy giảm lòng tin của nhân dân vào bộ máy Nhànước, là rào cản cản trở sự phát triển của nền hành chính Việt Nam.

Trước những yêu cầuvềlý luận và thực tiễn, việc tiếp tục nghiên cứu pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN để làm rõ những vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật vềphân cấp quản lý CC, từ đó đưa ra những đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luậtvềphân cấp quản lý CC tronghệthống CQHCNN là cần thiết khách quan nhằm nâng cao hiệu quả quản lý CC, góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng nền hành chính Việt Nam trở thành nền hành chính phục vụ, hiệnđại,chuyên nghiệp, hiệulựcvà hiệu quả. Vì vậy, nghiên cứu sinh (NCS) lựa chọn vấn đề “Pháp luật về phân cấp quản lý công chức tronghệthống cơ quan hành chính nhànướcViệt Nam” làmđềtài luận án Tiến sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, đề tài có ýnghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu của luận án

Mục đích nghiên cứu của luận án là góp phần xây dựng mô hình lýluận tổng thể, toàn diện của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; đánh giá khái quát thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam trong những năm qua;đề xuất các quanđiểmvà giải pháp nhằm hoàn thiện pháp

2

luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Xuất pháttừmục đích nghiên cứu nói trên, luận án xác địnhnhững nhiệm vụ nghiên cứu sau đây:

– Nghiên cứu góp phần làm sáng tỏ một cách tổng thể, toàn diện những vấn đề lý luận về pháp luật phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN:

nhận thức chungvề phân cấp quản lý CC và pháp luậtvề phân cấp quản lýCC trong hệ thống CQHCNN; điều chỉnh pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; các yếutốtácđộngđếnpháp luậtvề phân cấp quản lý CC tronghệthống CQHCNN; tiêu chí đánh giá mứcđộhoàn thiện của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; pháp luật vềphân cấp quản lý công chức của mộtsốnước trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.

– Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam.

– Luận giải các quan điểm và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu của luận án

Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN. Ngoài ra, ởmột mức độ nhất định, luận án cũng nghiên cứu pháp luật về phân cấp quản lýCC của một số quốc gia trên thế giới.

3.2. Phạm vi nghiên cứu của luận án

– Phạm vi về nội dung: Do pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệthống CQHCNN là một vấn đề rất rộng, tác giả xác định phạm vi nghiên cứu tập trung vào hệ thống các quy định pháp luật về tuyển dụng, sử dụng, ĐTBD, đánh giá CC, khen thưởng, kỷ luật CC.

3

– Phạm vi về không gian: Luận án nghiên cứu phân tích, đánh giá khái quát thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lýCC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam.

– Phạm vivềthời gian: Tập trung nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Namtừnăm 2008đếnnay(Từkhi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 được ban hành).

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án 4.1. Phương pháp luận nghiên cứu của luận án

Phương pháp luận và phương pháp pháp nghiên cứu đề tài luận án được dựa trên phương pháp luận của chủnghĩa duy vật biện chứng và chủnghĩa duy vật lịch sử của học thuyết Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường

lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước.

4.2. Hướng tiếp cận nghiên cứu của luận án

Luận án được thực hiện trên cách tiếp cận đa ngành và liên ngành, cụ thể:

– Hướng tiếp cận đa ngành và liên ngành: pháp luật về phân cấp quản lýCC trong hệ thống CQHCNN được nghiên cứu dưới góc độ và sự phối hợp của khoa học quản lý, khoa học luật học, khoa học hành chính, khoa học phát triển.

– Hướng tiếp cận quản lý học: theo cách tiếp cận này, phân cấp quản lýCC được nhìn nhận như một phận, một nội dung của phân cấp QLNN.

– Hướng tiếp cận luật học: phân tích, luận giải và đánh giá những vấnđề lý luận, thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC đặt trong một phức hợp những yếu tố có trật tự, có liên quan, tácđộng qua lại lẫn nhau tạo thành một chỉnh thể thống nhất nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý CC.

4.3. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể

– Phương pháp phân tích, tổng hợp: phương pháp nàyđược dùngđểphân tích, luận giải, đánh giá những vấn đề lý luận ở Chương 2 và thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC ở Chương 3

4

làm cơ sở xây dựng mô hình lý luận tổng thể, toàn diện về pháp luật phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN.

– Phương pháp hệ thống: phương pháp này được dùng để đánh giá tổng thể các tài liệu, số liệu đã được nghiên cứu ở Chương 1 và do luận án nghiên cứu phục vụ cho việc giải quyết các nhiệm vụ của luận án.

– Phương pháp chuyên gia: Trong quá trình thực hiện và hoàn thiện đề tài luận án khi đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC ở Chương 3, đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luậtởChương 4, NCS thường xuyên traođổi,phỏng vấn các chuyên gia là những nhà nghiên cứu, nhà quản lý trong lĩnh vực quản lý CBCC.

Các phương pháp trênsẽđược NCS sửdụng kết hợp trong luận án nhằm làm rõ những nội dung cơ bản của luận án, đảm bảo tính khoa học, chặt chẽ, trung thực của các vấn đề cần nghiên cứu trong từng chương của luận án. Mỗi chương, mỗi phần nghiên cứu trong luận ánsẽcó những phương phápđược lựa chọn làm chủ đạo, có những phương pháp hỗ trợ.

5. Đóng góp mới về khoa học của luận án

– Với cách tiếp cận đa ngành, liên ngành tác giả đã làm rõ nội hàm và đưa ra quan điểm cá nhân về phân cấp quản lý CC và pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN.

– Luận án đã phân tích và đánh giá khả năng tác độngcủa các yếutốđối vớipháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN.

– Trên cơ sở đánh giá tươngđốicụ thể thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luậtvề phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam, NCS đã chỉ rõ những vướng mắc về mặtpháp lý và hạn chế, yếu kém trong thực tiễn thực hiện.

– Đề xuất một số quan điểm mới và giải pháp hoàn thiện pháp luật, đảm bảo thực hiện pháp luậtvề phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

– Về mặt lý luận: Luận án đã hệ thống hóa, bổ sung những vấn đề lý luận về pháp luật phân cấp quản lý CC như: khái niệm, nguyên tắc phân cấp quản lý

5

CC trong hệ thống CQHCNN; khái niệm, vai trò của pháp luật về phân cấp quản lý CC; phạm vi điều chỉnh, nội dung điều chỉnh của pháp luật về phân cấp quản lý CC; các yếu tố tác động đến pháp luật về phân cấp quản lý CC; tiêu chí đánh giá mứcđộhoàn thành của pháp luậtvềphân cấp quản lý CC.Từđó, luận án góp phần tạo ra cơ sở lý luận vững chắc về pháp luật phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN.

– Về thực tiễn: Từ phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam, luận án chỉ ra những kết quả đạtđược, nhữnghạnchế, vướng mắc chủyếu vànguyên nhân của những hạn chế đó, đưa ra các quan điểm và giải pháp có tính khả thi nhằm hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luậtvề phân cấp quản lý CC tronghệthống CQHCNN Việt Nam. Vì vậy, luận án cóthểdùng làm tài liệu tham khảo trong hoạchđịnhchính sách, giảng dạy, nghiên cứu khoa học về những vấnđề liên quanđếnpháp luậtvềphân cấp quản lýCC trong hệ thống CQHCNN.

7. Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, tài liệu tham khảo, luận án gồm 4 chương:

Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án. Chương 2. Những vấn đề lý luận pháp luật về phân cấp quản lý công

chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.

Chương 3. Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luậtvềphân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.

Chương 4. Hoàn thiện pháp luật vàđảmbảothực hiện pháp luậtvềphân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.

Chương 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN

ĐẾNĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước

1.1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu những vấn đềlý luận của pháp luậtvềphân cấpquản lý công chức tronghệthống cơ quan hành chính nhà nước

1.1.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơquan hành chính nhà nước Việt Nam.

1.1.3. Tổng quan tình hình nghiêncứuvềgiải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhànước Việt Nam

1.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu nước ngoài

1.3. Đánh giá chung về tình hình nghiên cứu của đề tài

Từtổng quan tình hình nghiên cứuvềpháp luật phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN đã phân tích ở trên có thể đưa ra những đánh giá khái quát sau đây:

1.3.1.Về lý luận pháp luậtvềphâncấpquản lý công chức tronghệthống cơ quan hành chính nhà nước

Hiện nay, chưa có công trình nghiên cứu khoa học nào nghiên cứu trực tiếp pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN. Tuy nhiên, có hai nhóm công trình nghiên cứu liên quanvềvấnđềnày là nghiên cứu phân cấp quản lý CC và pháp luật về quản lý CC. Các công trình nghiên cứu nêu trên đã đặt ra và luận giải một số vấn đề lý luận của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN, cụthểlà: khái niệm CC, quản lý CC; quan niệm về phân cấp, phân cấp QLNN, mục tiêu phân cấp QLNN; nguyên tắc phân cấp QLNN; phân loại phân cấp; mô hình CQĐP và phân cấp; phạm

vi phân cấp; phân cấp và vấn đề tự quản ở địa phương… nhưng những vấn đềlý luận lớn của pháp luật về phân cấp quản lý CC tronghệthống CQHCNN vẫn chưa được nghiên cứu sâu, toàn diện như: khái niệm, vai trò của pháp luật về phân cấp quản lý CC;điềuchỉnh pháp luậtvềphân cấp quản lý CC; các yếu tố tác động đến pháp luật về phân cấp quản lý CC; tiêu chí đánh giá mức độhoàn thiện của pháp luật về phân cấp quản lý CC.

1.3.2.Về thực trạng pháp luật phâncấpquản lý công chức tronghệthống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam

Các công trình nghiên cứu trực tiếp thực trạng pháp luậtvề phân cấp quản lý CC tronghệthống CQHCNN Việt Nam chưa nhiều. Các công trình

19

khoa học trên chủ yếu tiếp cận và nghiên cứu phân cấp quản lý CC dưới gócđộ hành chính. Một số nghiên cứu pháp luật về phân cấp quản lý CBCC dưới góc độluật học songchủyếu tiếp cậndướiphương diệnhệthống quyđịnh pháp luật về quản lý CC, chưa đi sâu phân tích, đánh giá tổng thể, toàn diện thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC tronghệthống CQHCNN nên khi nghiên cứu vấnđềnày NCS sẽphải tiếp cận dưới góc độ luật học cả về phương diện thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật để làm sáng tỏ cơ sở thực tiễn của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống các CQHCNN.

1.3.3. Về quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam

Các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý CBCC, pháp luậtvềphân cấp quản lý CBCC, đã đưa ra một số quan điểm và giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý CC tronghệthống các CQHCNN. Nhưng nhìn chung, các quanđiểmvà các giải pháp đưa ra chưa hệthống, tổng thể, toàn diện, chưa hình thành trên quanđiểmtổngthểvề phân cấp quản lý CC ởnước ta hiện nay. Những kết quả nghiên cứu nàysẽ tiếp tục được NCS nghiên cứu tổng thể, toàn diện khi đưa ra quanđiểm và đề xuấtgiải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN ở luận án của mình.

1.4. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về đề tài luận án 1.4.1. Những vấn đề cần nghiên cứu

Xuất pháttừtình hình nghiên cứu những vấnđề lý luận pháp luậtvềphân cấp quản lý CC; thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam; mục đích, nhiệm vụ mà luận án dự định, đặt ra vàthực hiện, luận án cần tiếp tục nghiên cứu những vấn đề lớn sau đây:

Thứ nhất, nghiên cứu làm sángtỏmột cách sâu sắc, toàn diện, chỉnh thể, hệ thống những vấn đề lý luận pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệthống CQHCNN góp phần xây dựng quan điểm lý luận tổng thể về pháp luật phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam, cụ thể là: nhận thức chungvề phân cấp quản lý CC và pháp luậtvề phân cấp quản lý CC

20

trong hệ thống CQHCNN, bao gồm: khái niệm, nguyên tắc phân cấp quản lýCC, khái niệm, vai trò của pháp luật về phân cấp quản lý CC; điều chỉnh pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; các yếu tố tác động vàtiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN.

Thứ hai, tiếp tục phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luậtvề phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam theo mô hình lý thuyết của điều chỉnh pháp luật về phân cấp quản lý CC. Thứ ba, tiếp tục nghiên cứuđể đưa ra và luận giải các quanđiểmvà

giải pháp tổng thể, toàn diện, hệ thống và khả thi để hoàn thiện pháp luật vàđảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam trong thời gian tới.

1.4.2. Câu hỏi nghiên cứu

– Pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN chịu sựtác động của các yếu tố nào? Để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN người ta dựa vào những tiêu chí nào?

– Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luậtvềquản lý CC tronghệthống CQHCNN Việt Nam hiện nay như thế nào? Có những bất cập, hạn chế gì? Nguyên nhân gì của những bất cập, hạn chế đó là gì?

– Pháp luật về quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam hiện này cần được hoàn thiện và đảm bảo thực hiện như thế nào?

1.4.3. Giả thuyết nghiên cứu

– Lý luận pháp luậtvề phân cấp quản lý CC chưa được nghiên cứu, phân tích một cách toàn diện, chỉnh thể, hệ thống.

– Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luậtvềphân cấp quản lý CC ở Việt Nam hiện nay còn nhiều hạn chế, bất cập: Các cơ quan nhànướccấp trên buông lỏng quản lý, thiếu kiểm soát quá trình phân cấp quản lýCC, xử lý vi phạm trong quản lý CC chưa nghiêm dẫn đến cơ quan nhà nước cấp

21

dưới tùy tiện thực hiện; Các cơ quan nhà nước cấpdướiđược phân cấp thiếu năng lực, điều kiện thực hiện các nội dung quản lý CC được phân cấp.

– Nếu xác định rõ ràng, chính xác, khách quan, khoa học hệ thống quanđiểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam thì chất lượng và hiệu quả quản lýCC sẽ được nâng cao.

Kết luận chương 1

Nghiên cứu tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài kểcả trong nước và ngoài nước cho thấy:

1. Hoàn thiện pháp luật, đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN và nghiên cứu pháp luật về phân cấp quản lýCC trong hệ thống CQHCNN là những hoạt động gắn liền chặt chẽ, bổ sung cho nhau. Các kết quả nghiên cứu pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệthống CQHCNN cung cấp cơ sở khoa học để hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luậtvề phân cấp quản lý CC tronghệthống CQHCNN. Nghiên cứu pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN góp phần thúc đẩy,nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện pháp luậtvề phân cấp quản lý CC tronghệthống CQHCNN. Do vậy, luận ánđặtnhiệm vụ tổng quan tình hình nghiên cứu lý luận pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệthống CQHCNN. Trong những năm gần đây, pháp luậtvề phân cấp QLNN nói chung, pháp luậtvề phân cấp quản lý CC nói riêngđượcđặc biệt quan tâm nghiên cứuở nước ta. Đâylà hướng nghiên cứu vừa mang tính cơ bản, vừa mang tính cấp bách, thời sự, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn quan trọng.

2. Pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN là một bộphận của pháp luật công vụ, CC, nhằm thể chế hóa đường lối, chủ trương củaĐảng về công tác cán bộ, giúp điều chỉnh, định hướng hoạt động quản lý CC tronghệthống CQHCNN,từđónâng cao hiệu quả của hoạtđộngcông vụ. Nhiều nội dung pháp luật công vụ, CC được quy tụ trong pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN. Nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN là

22

cơ sở thực tiễn để hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý CC trong hệ thống CQHCNN, do vậy, tổng quan tình hình nghiên cứu thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam mà luận án đặt ra là cần thiết.

3. Hoàn thiện pháp luật, đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN phảiđược tiến hànhdựatrên thành tựu nghiên cứu pháp luậtvề phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN. Trong thời gian qua, phân cấp quản lý CC, pháp luậtvề quản lý CC được quan tâm nghiên cứuở nước ta và đã đạtđược những kết quả bước đầu. Những công trình nghiên cứu đó đã làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luậtvề phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam. Luận ánsẽ kế thừa những kết quả nghiên cứuđóđể giải quyết những nhiệm vụ nghiên cứu đã đặtra. Nhưng tổng quan tình hình nghiên cứu cho thấy, các công trình nghiên cứu trực tiếp pháp luậtvề phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN ở nước ta còn quá ít và các công trình đó chỉ đặt ra và lý giải một cách tổng quát, bước đầu về một số vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN ở nước ta. Pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN ở Việt Nam đang đòi hỏimột cách cấp bách cần nghiên cứu cơ bản hơn, toàn diện hơn, chỉnhthểhơn, hệ thống hơn, sâu sắc hơn tất cả những vấn đề lý luận và thực tiễn để từđó hình thành quan điểm tổng thể về phân cấp quản lý CC ở nước ta.

23

Chương 2

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ

CÔNG CHỨC TRONG HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

2.1. Nhận thức chung về phân cấp quản lý công chức và pháp luật vềphân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

2.1.1. Khái niệm, nguyên tắc phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơquan hành chính nhà nước

2.1.1.1. Khái niệm phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

Phân cấp quản lý CC tronghệthống CQHCNN là khái niệm ghép, để làm rõ bản chất, nội hàm của khái niệm này trước tiên chúng ta phải làm rõkhái niệm phân cấp và khái niệm quản lý CC.

Thứ nhất, khái niệm phân cấp

Phân cấp là một trong những vấn đề lý luận quan trọng đầu tiên của phân cấp quản lý CC. Nghiên cứu khái niệm phân cấp là một trong những nhiệm vụcủa khoa học quản lý, khoa học pháp lý. Tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa cóquan niệm thống nhất về khái niệm phân cấp, còn có những quan điểm khác nhau về khái niệm đó. Điển hình có một số quan niệm sau:

Phân cấp là sự phân chia các đơn vị hành chính – lãnh thổ và phânđịnhthẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền bằng luật hoặc văn bảndướiluật cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ vàđặc điểm của mỗi cấp nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước. [84, tr.14]

Phân cấp là phương pháp quản lý, trong đó chức năng, nhiệm vụ vàquyền hạn của các tổ chức trong hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp được phân chia, phân công một cách cụ thể thông qua hệthống VBQPPL theo nguyên tắc trao cho cơ quan cấpdướinhiều quyền ra quyết định các vấn đề có liên quan và tăng cường giám sát các hoạtđộngcủacác cơ quanđóthông quahệthống trách nhiệm

24

báo cáo. Phân cấp là quá trình cải cách hành chính nhằm xác định rõchức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và chịu trách nhiệm của các cơ quan quản lý HCNN từ Trung ương đến tận cơ sở nhằm nâng cao hiệu quả QLNN và cơ chế chuyển giao nhiệm vụ cho các tổchức bên ngoài nhà nước. [81, tr.22]

Phân cấp là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp chính quyền. Nếu nhìn từ chế độ quản lý thì bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyềnhạndo mình nắm giữ cho cấpdướithực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành VBQPPL, hoặc bằng cách chuyển cho cấpdướithực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể. [83, tr.10]

Phân cấp là việc phân giao công việc QLNN, trong đó có QLHCNN cho các đơn vị hành chính, có tư cách pháp nhân, những quyền hạn và những nguồn lực nhấtđịnhdướisựkiểm tra củaNhà nước đểvừa đảm bảo điều hành tập trung, thống nhất của Chính phủ – đồng thời phát huy dân chủ, nâng cao tínhchủđộng, sángtạocủa địa phương và cơ sở. [101, tr.552]

Phân cấp QLNN làsựphân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng vàtính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăngcườngchất lượng, hiệulựcvà hiệu quảcủahoạt động quản lý nhà nước. [59]

Như vậy, hiện nay có hai nhóm quan niệm chínhvềphân cấp:Mộtlà, phân cấp là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn từ chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới; Hai là, phân cấp là sự phân định thẩm quyền quản lýgiữa các cấp chính quyền.

Quan niệm coi phân cấp là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền đúng với thực tiễn pháp luật phân cấp hiện nay ở Việt Nam. Tuy nhiên, nếu hiểuđơnthuần, phân cấp chỉ là sựchuyển giao nhiệm vụ,

25

quyền hạn từ chính quyền cấp trên xuống chính quyền cấp dưới thì khi không cònsựchuyển giao nhiệm vụ, quyềnhạnnữa sẽkhông còn phân cấp. Hơn nữa, việc chuyển giao nhiệm vụ, quyềnhạnchỉ cóthểđượctiến hành khi thẩm quyền quản lý của các cấp được phân định một cách rõ ràng. Như vậy, bản thân phân cấp đã hàm chứa trongđónội dung phânđịnhthẩm quyền. Theo NCS, phân cấp cầnđược hiểu là một hình thức phânđịnhthẩm quyền giữa các cấp chính quyền và đểhiểu rõ bản chất của phân cấp cầnđặtnótrong mối tương quan với các hình thức phân định thẩm quyền khác, trong đólưu ý hai hình thức phân định thẩm quyền gần giống phân cấp là phân quyền,ủy quyền.

Theo cách hiểu chung, việc phân quyền cho mỗi cấp CQĐP phảiđược quy định trong các luật. Trong phân quyền, CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền. Cơ quan nhànước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyềnhạncủa mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp CQĐP.

Như vậy, “cóthểhiểu rằng phân quyền giữa Trung ương vàđịa phương (phân quyền theo chiều dọc) là phân chia quyềnlựcnhà nước giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình, các cấp hạn chế việc can thiệp vào nhiệm vụ, quyền hạncủa nhau, nhưng cấp trên cóthểkiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quyđịnhcủa pháp luật. Phân quyền theo chiều dọc cũng cónghĩa là sựphân công trong mỗi loại cơ quan nhà nước khi cùng thực hiện một loại quyền lực. Chẳng hạn, thực hiện quyền hành pháp cần có sự phân công giữa Chính phủ với các CQHCNN ở cácđịa phương”.[79, tr.14]

Còn phân cấp thì trên cơ sở căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở Trungương và địa phương được quyền phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấpdướithực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc mộtsốnhiệm

26

vụ, quyềnhạnthuộc thẩm quyềncủamình, trừtrường hợp pháp luật có quyđịnh khác; Việc phân cấp phải được quy định trong VBQPPL của cơ quan nhà nước phân cấp. Như vậy, chủthể phân cấp là chính quyền cấp trên, cơ quan nhà nước cấp trên. Nội dung phân cấp là chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn đểthực hiện, giải quyết những công việc nhất định của Nhà nước. Phương thức thực hiện phân cấp là cơ quan nhà nước cấp trên ban hành VBQPPLđểchuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn cho cơ quan nhà nước cấp dưới. Điều kiện phân cấp là nhiệm vụ, quyềnhạnđược giao cho các cơ quan nhà nước mỗi cấp phảiđượcxác địnhhợp pháp, hợp lý trên cơ sởvịtrí, tính chất và chức năng của chúng trong bộ máy nhà nước. Cơ chế đảm bảo thực hiện phân cấp là cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khácđểthực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; phải hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyềnhạnđã phân cấp và chịu trách nhiệmvềkết quả thực hiện nhiệm vụ, quyềnhạnmà mình phân cấp; cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyềnhạnđượcphân cấp. Căncứtình hình cụthểởđịa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho CQĐP hoặc cơ quan nhànướccấpdướithực hiện các nhiệm vụ, quyềnhạnđãđượccơquan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhànước đã phân cấp.

Như vậy, phân cấp khác phân quyền ở những đặc điểm sau: Trong phân quyền quan hệ giữa các cấp chính quyền là bình đẳng trước pháp luật, không tồn tại tính thứ bậc hành chính như trong phân cấp. Trong phân quyền, CQĐP có quyền hạn riêng, quyền này do Hiến pháp và các văn bản luật quy định chứkhông phải do cơ quan cấp trên chuyển giao như trong phân cấp…

Đối với ủy quyền, trong trường hợp cần thiết, CQHCNN cấp trên có thểủy quyền bằng văn bản cho UBND cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc mộtsốnhiệm vụ, quyềnhạncủamình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể; CQHCNN cấp trên khi ủy quyền cho

27

UBND cấpdướihoặc cơ quan,tổchức khác phải bảo đảm các nguồnlựcvàđiều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình ủy quyền; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền. Cơ quan,tổchứcđược ủyquyền phải thực hiện đúng nội dung và chịu trách nhiệm trước CQHCNN cấp trênvềviệc thực hiện nhiệm vụ, quyềnhạnmà mìnhđược ủyquyền. Cơ quan,tổchức nhận ủyquyền khôngđược ủyquyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơquan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền. Đặc điểm này thể hiện sự khác biệt so với phân cấp, trong phân cấp khi chính quyền cấp tỉnhđượcchính quyền Trung ương phân cấp thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn có thểtiếp tục phân cấp cho chính quyền cấp dưới.

Từ những phân tích ở trên về quan điểm phân cấp, so sánh phân cấp với các hình thức phân định thẩm quyền khác, tác giả rút ra quan niệm:

Phâncấpquản lý làsự phânđịnhthẩm quyền quản lý giữa các cấp chính quyền. Trong đó, chính quyềncấptrên chuyển giao cho chính quyền cấp dưới, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên

tụcmộthaymộtsốnhiệm vụ, quyềnhạnthuộc thẩm quyềncủamình bằng cách ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

LIÊN HỆ:

SĐT+ZALO: 0935568275

D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ CÔNG CHỨC TRONG HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

Pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam Pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam Pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam