Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Ở nước ta, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là một trong những chế định cơbản của pháp luật đất đai. Chế định pháp luật này ra đời với mục đích bảo vệ quyền vàlợi ích hợp pháp của người sử dụng đất khi bị Nhà nước thu hồi đất, tạo cơ sở pháp lýcho việc thu hồi đất cho các mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế – xã hội vìlợi ích quốc gia, công cộng. Tuy nhiên, trên thực tế việc áp dụng chế định bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất gặp rất nhiều khó khăn, thách thức; bởi lẽ, nó “đụng chạm” đến lợi ích thiết thực của người dân nói chung và của người sử dụng đất nói riêng. Không phải ởbất cứ lúc nào, ở bất cứ đâu, việc thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đấtcũngxửlý và giải quyết hài hoàlợiích của Nhànước,nhàđầutư vàlợiích của người bị thu hồi đất. Sự không đồng thuận của người bị thu hồi đất đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân cơ bản là các quy định của pháp luật hiện hành về bồi thường khi Nhànước thu hồi đất chưa phù hợpvớiđòi hỏicủa thực tiễn cho dùchế địnhnày thường xuyên được sửa đổi, bổ sung.
Luật Đất đai năm 2013 được ban hành trên cơ sở tổng kết, đánh giá các quyđịnh phù hợp, chưa phùhợpcủaLuậtĐấtđai năm 2003đểcó nhữngsửađổi,bổsung cần thiết. Tuy nhiên, đến nay sau một thời gian thi hành, Luật Đất đai năm 2013 đã bộc lộnhững bất cập nhất định, trong đó có các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Thu hồi đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vẫn là vấn đề nóng. Tranh chấp, khiếu kiện phát sinh từ thực tiễn áp dụngchế định bồi thườngkhi Nhà nước thu hồi đấtchiếmsốlượng lớn nhất(tỷlệ70%) trong các tranh chấp, khiếu kiện vềđất đai
[106]. Các khiếu kiện về thu hồi đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phát sinh ởcácđịa phương trong cảnước. Có không ít trường hợp,ngườicó đấtbịthu hồi không tin tưởng vào chính sách bồi thường mà địa phương áp dụng, không tin tưởng việc giải quyết khiếu nại ở cơ sở dẫn đến khiếu nại đông người đến các cơ quan trungương. Nội dung bất đồng giữa người bị thu hồi đất và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền không nằm ngoài những vấn đề cơ bản của chế định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như căn cứ thu hồi đất, giá đất bồi thường, loại đất được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư … Trong những bất đồng, khiếu kiện này thì bồi thường về đất luôn là vấn đề trung tâm, nhạy cảm và phức tạp nhất. Bởi vì, mọi quyền lợi của người bị thu hồi đấtluôn gắn liền với đất, xuất phát từđất và là căncứcủa những quyền lợi bồi
thường, hỗ trợ khác. Mặt khác, đất đai là tài sản có giá trị lớn, là không gian sống, là tư liệu sản xuất và gắn liền với đời sống tâm linh, tín ngưỡng nên đa phần người sửdụng đấtkhông muốnbịthuhồidẫn đến cuộc sốngbịđảo lộn, quyền lợi bịảnh hưởng, từ đó nảy sinh tư tưởng chống đối việc thu hồi đất. Hơn nữa, việc sử dụng đất của người dân thường xuyên biến động; trong khi đó việc quản lý nhà nước về đất đai chưa chặt chẽ, cơsởdữ liệu đất đai, đăng ký đất đai và tài sản gắn liền với đất còn nhiều hạn chế cũng là nguyên nhân của những khiếu kiện kéo dài, phức tạp. Dường như có thể nói rằng ở đâu có thu hồi đất thì ở đó có khiếu kiện về đất và liên quanđến đất. Những khiếu kiện nàythểhiện các quyđịnh của pháp luật hiện hành chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn, chưa bảo hộ có hiệu quả quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất, cản trở phát triển kinh tế – xã hội, tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định chính trị – xã hội.
Rõ ràng những sửa đổi, bổ sung của Luật Đất đai năm 2013 vẫn bộc lộ nhiều bất cập và chưa phát huy được vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền lợi chínhđáng của người có đất bị thu hồi, giải quyết kém hiệu quả bài toán về sự đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người bịthuhồiđất, chưa “hạnhiệt” các khiếu kiện và chưa phát huy hết tác dụng tích cực trong việc bảo đảm sử dụng nguồn lực đất đai và thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội.
Những vấn đềtrên đâyđặt ra nhu cầu cấp thiết phải tiếp tục nghiên cứu một cách hệthống, đầyđủvềphương diện lý luận và thực tiễn pháp luật vềbồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, đặc biệt là pháp luật bồi thường về đất để đánh giá một cách toàn diện, tìm ra nguyên nhâncủa những tồn tại để cónhững giải pháp hữu hiệu góp phần hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thực thi trên thực tế. Với ý nghĩa đó, nghiên cứu sinh lựa chọn nghiên cứu đề tài “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” làm luận án tiến sĩ luật học. Thành công của luận án góp phần nâng cao hiệu quả thực thi Luật Đất đai năm 2013 nói chung vàchế định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam nói riêng.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu
Luận án nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; phân tích thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để nhận diện những tồn tại, vướng mắc; trên cơ sở đó, luận án đề xuất những định hướng, giải pháp hoàn
thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thực thi ở nước ta.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận án xác định các nhiệm vụ nghiên cứu cơ bản như sau:
– Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, bao gồm quan điểm, đường lối của Đảng về bồi thường khi Nhànước thu hồi đất; chế độ sởhữu toàn dân về đất đai và quyền tài sản của người sử dụng đất đối với quyền sử dụngđất; khái niệm, đặc điểm; mục đích, ý nghĩa của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; phân tích thiệt hại phát sinh khi Nhà nước thu hồi đất;
– Nghiên cứu một số vấn đề lý luận của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồiđất, bao gồm một số khái niệm của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; cơ cấu điều chỉnh của pháp luật và các yếu tố tác động đến việc xây dựng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất;
– Nghiên cứu nội dung của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và đánh giá thực trạng thi hành chế định pháp luật này ở Việt Nam;
– Đưa ra định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thực thi ở Việt Nam.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứucủa đềtài tập trung vào một sốnội dung chủyếu sauđây:
– Các quan điểm, đường lối của Đảng vềxây dựng, hoàn thiện pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng trong nền kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay;
– Các quyđịnh của Bộluật dân sựnăm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành về bồi thường;
– Các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành vềbồi thường khi Nhànước thu hồi đấtđặt trong mối liên hệ, so sánh với Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản pháp luật khác có liên quan;
– Các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của một sốnước trên thế giới dưới góc độ luật học so sánh;
– Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam là đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau. Tuy nhiên, trong khuôn khổ của một bản luận án tiến sĩ luật học, tác giả giới hạn phạm vi nghiên cứu ở một số nội dung cụ thể sau:
– Giới hạn về nội dung: i) Nghiên cứu, tìm hiểu các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vìlợi ích quốc gia, công cộng của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành; ii) Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng có nội hàm bao gồm các nội dung bồi thường về đất, bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất; hỗ trợ, tái định cưv.v. Tuy nhiên, trong khuôn khổcủa luận án tiến sĩ này, tác giảđi sâu nghiên cứu,đánh giá thực trạng pháp luật bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất mà không đềcập đến vấn đề bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất; vấn đề hỗ trợ, tái định cư v.v.
– Giới hạn về không gian: Luận án nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất trong phạm vi cả nước.
– Giới hạn về thời gian: Luận án giới hạn nghiên cứu pháp luật bồi thường vềđất khi Nhà nước thu hồi đất từ năm 2003 (năm ban hành Luật Đất đai 2003 đến nay).
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Trong quá trình làm luận án, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây:
– Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác – Lê Nin trong việc nghiên cứu nguồn gốc, bản chất của sự vật, hiện tượng; nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của sự vật, hiện tượng đặt trong mối quan hệ tương tác với các sự vật, hiện tượng khác;
– Ngoài ra, luận án còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
i) Phương pháp so sánh, phương pháp đánh giá, phương pháp lập luận logic v.v được sử dụng tại Chương 1 khi nghiên cứu tổng quan tình hình nghiên cứu và cơsở lý thuyết của luận án;
ii) Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp đối chiếu v.v được sử dụng tại Chương 2 khi nghiên cứu một số vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thuhồiđấtvà pháp luậtvềbồithường khi Nhànước thuhồiđấtởViệt Nam;
iii) Phương pháp đánh giá, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê, phương pháp tổng hợp v.v được sửdụng tại Chương 3 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam;
iv) Phương pháp bình luận, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn giải v.v được sử dụng tại Chương 4 khi nghiên cứu định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu thực thi ở Việt Nam.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Về phương diện lý luận: Luận án góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận liên quan đến thu hồi đất và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Trên cơsở đó, luận án góp phần củng cố và hoàn thiện hệ thống cơ sở lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam.
Về phương diện thực tiễn: Những bất cập được chỉ ra trong các quy định hiện hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và những kiến nghị của luận án có thểđược xem xét, tham khảo trong việc sửa đổi, bổsung, hoàn thiện Luật Đất đai năm 2013 trong thời gian tới; đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật vềbồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và người bị thu hồi đất. Luận án là tài liệu tham khảo bổ ích không chỉ đối với các nhà lập pháp, đối với đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về đất đai mà còn là tài liệu tham khảo có giá trị cho các cơ sở đào tạo luật học ở nước ta.
6. Những điểm mới của luận án Luận án có những điểm mới sau:
– Hệ thống hóa, bổ sung, phát triển và làm sâu sắc hơn cơ sở lý luận của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam.
– Làm rõ khái niệm, đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thuhồi đất; mục đích, ý nghĩa của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; xác định những thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất; các lợi ích và cơ sở của việc giải quyết các lợi ích phát sinh khi Nhà nước thu hồi đất; các yếu tố tác động đến việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
– Đánh giá thực trạng pháp luật bồi thường về đất khi Nhà nước thuhồi đất ởnước ta hiện nay, từ đó chỉ ra những bất cập của pháp luật hiện hành cũng như thực trạng áp dụng; nguyên nhân của những bất cập, hạn chế.
– Đưa ra định hướng và các giải pháp cụ thể để hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ta.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài lời cam đoan, danh mục các từ viết tắt, mục lục, mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận án được bố cục với 04 chương cụ thể như sau:
– Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý thuyết của luận án.
– Chương 2. Lý luận vềbồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật vềbồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam.
– Chương 3. Thực trạng pháp luật bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đấtở Việt Nam.
– Chương 4. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quảthực thi pháp luật bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam.
Chƣơng 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ
CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA LUẬN ÁN
1.1. Những nội dung cơ bản của các công trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp đến đề tài luận án
1.1.1. Nhóm công trình nghiêncứunhữngvấnđềlý luậnvềbồithường khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.2. Nhóm công trình nghiên cứu các quy định của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành
1.1.3. Nhóm công trình nghiêncứuvềnâng cao hiệuquảthực thi và hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1. . Đánh giá kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học liên quan đến đề tài luận án và những vấn đề trọng tâm cần tiếp tục nghiên cứu
1.2.1. Đánh giá kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học liên quan đến đề tài luận án
Thứnhất, các công trình đã xây dựng đượccác khái niệm THĐ, khái niệm trưng dụng, trưng mua, trưng thuđất;khái niệmbồithường khi NNTHĐ,hỗtrợkhi NNTHĐ; khái niệm TĐC; phân biệt, so sánh giữa bồithường khi NNTHĐvớibồi thường thiệt hại trong lĩnh vực dân sự, lao động, bồi thường trách nhiệm NN; phân biệt giữa THĐ với trưng dụng, trưng thu và trưng mua đất.
Các khái niệm trên được các tác giả chủ yếu xây dựng, phân tích, so sánh trên cơsở phân tích, tiếp cận LĐĐ năm 2003, BLDS năm 2005. Tuy nhiên, hiện nay LĐĐ năm 2013 đã được ban hành và có hiệu lực, BLDS năm 2015 có hiệu lực từ ngày 01/01/2017 nên cần tiếp cận và xây dựng các khái niệm này trên cơ sở nghiên cứu LĐĐ năm 2013, BLDS năm 2015.
Thứ hai, các công trình đã nghiên cứumộtsốvấnđềlý luậnvề bồithường khi NNTHĐ, đó là lý luận về bồi thường khi NNTHĐ dựa trên nền tảng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, bản chất ưu việt của NN ta là NN của dân, do dân và vì dân; các yếu tốchi phối pháp luậtvềbồithường khi NNTHĐ như quanđiểm,đườnglốicủaĐảngvềxây dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật đất đai; cơ chế quản lý kinh tế; quá trình hội nhập quốc tế; thị trường bất động sản; chênh lệch địa tô trong giao đất, cho thuê đất.
Các nghiêncứunày cóýnghĩa quan trọngđểtácgiảtham khảo vàkếthừa trong quátrình nghiên cứu luận án của mình.
Tuy nhiên, các công trình chưa tiếpcậnmộtcách thấuđáotừlý thuyếtvềvật quyền và quyền tài sản để trả lời câu hỏi vì sao đất đai thuộc sở hữu toàn dân, NN là đại diệnchủsởhữu, NNchỉtrao quyền SDĐ chongườiSDĐổnđịnh,lâu dàichứkhông trao quyền sở hữu đất mà tại sao NN khi THĐ lại phải bồi thường.
Thứ ba, các công trình đã xác định các thiệt hại khi THĐ phải bồi thường là các thiệt hại thực tế và nhìn thấy được, bao gồm thiệt hại về đất bị thu hồi, thiệt hại về tài sản gắnliềnvớiđấtbịthu hồi, thiệt hại dobịmấtcông ăn việc làm, thiệthạido phải di chuyển, di dời nhà ở. Tuy nhiên, có những thiệt hại thực tế nhưng hiện nay chưa được pháp luật quy định để bồi thường như các ảnh hưởng về môi trường, không gian văn hóa,đời sống tâm linh, tín ngưỡng, tôn giáo của cộng đồng dân cư nơi có đất bị thu hồi cần phải tiếp tục nghiên cứu.
Thứtư, các công trình nghiêncứuchỉramộtsốbấtcập,tồntạitrongnộidung quy định của pháp luật và thực trạng áp dụng quy định về bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi NNTHĐ. Tuy nhiên, phần lớn các công trình này nghiên cứu quy định về bồi thường khi NNTHĐ và thực trạng áp dụng theo LĐĐ năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành LĐĐ năm 2003. LĐĐ năm 2013 và các bản hướng dẫn thi hành được ban hành trên tinh thần kế thừa LĐĐ năm 2003 với nhiều sửa đổi, bổ sung nhưng còn bộc lộ nhiều hạn chếcần phải tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện.
Thứnăm, ởphạm vi vàmứcđộkhác nhau, nhiều công trìnhđãđưara các giải pháp để nâng cao hiệu quả thực thi và hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ. Phần lớn các kiến nghị được đề xuất trên cơ sở phân tích những hạn chế trong các quyđịnh của LĐĐ năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành LĐĐ năm 2003. Theo đó, một số kiến nghị đã được tiếp thu và ghi nhận trong LĐĐ năm 2013. Tuy nhiên, LĐĐnăm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành LĐĐ năm 2013 đã được ban hành song thực tế số lượng các tranh chấp, khiếu nại liên quan đến bồi thường khi NNTHĐ vẫn còn rất nóng bỏng và số lượng khiếu nại không hề giảm. Điều này tiềm ẩn nguy cơ để các thế
lực xấu lợi dụng gây mất ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội. Do đó, vấn đề này cần tiếp tục nghiên cứu đề xuất những giải pháp hoàn thiện là rất cần thiết.
1.2.2. Những vấn đề trọng tâm mà luận án cần phải tiếp tục nghiên cứu
Như trên đã phân tích, mặc dùLĐĐnăm 2013 được ban hành trên cơ sở đánh giá, tổng kết thi hành các quy định về bồi thường khi NNTHĐ của LĐĐ năm 2003 và
các văn bản hướngdẫn thi hành. Tuy nhiên, hiện nay khiếunạiliên quanđếnbồi thường khi NNTHĐ vẫn không hề giảm mà có xu hướng gia tăng với tính chất hết sức phức tạp. Do đó, trên cơ sở tiếp thu,kếthừa những tư tưởng khoa học, những kếtquảnghiên cứu của các công trình trước đó, luận án tiếp tục nghiên cứu, lý giải những vấn đềmà các tác giả chưa nghiên cứu, tiếp cận hoặc nghiên cứu, tiếp cận chưa đầy đủ, cụ thể:
Thứ nhất, tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện về mặt lý luận các khái niệm THĐ, bồi thường khi NNTHĐ; phân biệt, so sánh giữa bồi thường khi NNTHĐ với bồi thường thiệt hại trong dân sự, bồi thường trách nhiệm NN, bồi thường do trưng dụng và trưng muađấttrên cơsởphân tích, tiếpcậnLĐĐnăm 2013 và các vănbảnhướngdẫnthi hành, BLDS năm 2015.
Thứhai, tiếptụcnghiên cứu, tiếpcậnmộtcách thấuđáotừphương diện lý thuyết vềvật quyền và quyền tàisảnđểhoàn thiện cơsởlý luậnvềbồithường khi NNTHĐ; nghiêncứucácyếutốchi phối, tácđộngđếnchính sách, pháp luật và thực trạng áp dụng pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ; trả lời thỏa đáng vấn đề vì sao đất đai thuộc sở hữu toàn dân do NN là đại diện chủ sở hữu song NN chỉ trao quyền SDĐchứkhông trao quyềnsởhữuđấtđai cho người SDĐ nhưng khi NNTHĐlạiphải bồi thường.
Thứba, tiếptụcnghiêncứunhững thiệthạiphát sinh khi NNTHĐ, bao gồm những thiệt hại hữu hình và vô hình mà người SDĐ phải gánh chịu do THĐ gây ra.
Thứ tư, đi sâu nghiên cứu các quy định cụ thể về bồi thường về đất khi NNTHĐđược quy định trong LĐĐ năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành và thực trạng áp dụng các quyđịnhnàyđểđánh giásựphù hợp, nhận diện nhữngvướngmắc,tồntại trong các quy định này.
Thứ năm, tiếp tục nghiên cứu về định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường về đất khi NNTHĐ; kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp thuật và nâng cao hiệu quảthực thi pháp luật bồi thường về đất khi NNTHĐ.
1.3. Câuhỏinghiên cứu,giảthuyết nghiên cứu, lý thuyết nghiêncứuvàdựkiến những kết quả đạt được
1.3.1. Câu hỏi nghiên cứu
Luận án được triển khai với những câu hỏi nghiên cứu như sau:
Thứ nhất, pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ cần được xây dựng trên những cơsở lý luận nhất định. Lý thuyết về vật quyền và về quyền tài sản cần được sử dụng để lýgiải vấn đề bồi thường cho người bị THĐ như thế nào?
Thứ hai, cần xác định rõ, đầy đủ các thiệt hại phát sinh khi NNTHĐ gồm những thiệt hại gì? Từ đó, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện chính sách bồi thường thỏa đáng cho người có đất bị thu hồi.
Thứ ba, pháp luật đất đai hiện hành về bồi thường khi NNTHĐ đã phù hợp với cuộc sống chưa, đã bảo đảm được quyền của người có đất bị thu hồi chưa?
Thứtư, pháp luậtvềbồithường khi NNTHĐcầnphảiđượchoàn thiện theo hướng như thế nào để phù hợp với cuộc sống và bảo đảm quyền của người có đất bị thu hồi, lợi ích của NN, nhà đầu tư?
1.3.2. Giả thuyết nghiên cứu
Từ các câu hỏi nghiên cứu nêu trên, luận án đặt ra các giả thuyết nghiên cứu sauđây:
Thứ nhất, cơ sở lý luận của pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ chưa được xây dựng một cách đầy đủ và vững chắc. Cho đến nay lý thuyết về vật quyền và về quyền tài sản chưa được sử dụng một cách thuyết phục để lý giải vấn đề bồi thường khi NNTHĐ.
Thứ hai, hiện nay chưa xác định rõ và đầy đủ các thiệt hại phát sinh khi NNTHĐ, từ đó, việc bồi thường cho người có đất bị thu hồi chưa được thỏa đáng.
Thứ ba, pháp luật đất đai hiện hành về bồi thường khi NNTHĐ chưa phù hợp với cuộc sống, chưa bảo đảm được quyền của người có đất bị thu hồi, do vậy, cần phải được tiếp tục hoàn thiện.
Thứ tư, hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ theo hướng bảo đảm phùhợp với cuộc sống và bảo đảm quyền của người có đất bị thu hồi, lợi ích của NN, nhàđầu tư và lợi ích công cộng là yêu cầu cấp bách hiện nay. Việc hoàn thiện pháp luật vềbồi thường khi NNTHĐ cần được thực hiện trên cơ sở lý luận và thực tiễn vững chắc.
1.3.3. Lý thuyết nghiên cứu
Lý thuyết nghiên cứu của luận án là dựa trên những quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về NN và pháp luật; đường lối, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam và chính sách của NN Cộng hòa xã hội chủnghĩa Việt Nam về đất đai trong việc bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người SDĐ và các chủ thểkhác tham gia vào quan hệ đất đai nói chung, bồi thường khi NNTHĐ nói riêng.
Lý thuyết về vật quyền và quyền tài sản: “Vật quyền là quyền của một chủ thểnhất định đối với một tài sản nhất định, cho phép chủ thể này trực tiếp thực hiện các quyền năng được pháp luật thừa nhận đối với tài sản đó” [52, tr. 5]. Quyền SDĐ khi
được trao cho người SDĐ trở thành tài sản của người SDĐ, là“vật quyền hạn chế”,độc lập với quyền sở hữu đất đai và được pháp luật bảo hộ. Lý thuyết về vật quyền và quyền tài sản được sử dụng để làm rõ cơ sở của việc NN phải bồi thường khi THĐ vàđánh giá pháp luật vềbồi thường khi NNTHĐ hiện hành trong việc bảo đảmquyền tài sản của người bị THĐ.
Lý thuyết vềphát triển bền vững: “Phát triển bền vững là một khái niệm mới nhằm định nghĩa một sự phát triển về mọi mặt trong xã hội hiện tại mà vẫn phải bảo đảm sự tiếp tục phát triển trong tương lai xa” [125]. Lý thuyết về phát triển bền vữngđược sửdụng đểđánh giá mức độhoàn thiện của pháp luật vềbồi thường khi NNTHĐ trong việc bảo đảm cuộc sống của người dân sau khi bị THĐ, từ đó đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ.
1.3.4. Dự kiến những kết quả đạt được
Bằng việc chứng minh các giả thuyết nghiên cứu và trả lời các câu hỏi nghiên cứu nói trên, luận án dự kiến đạt được những kết quả sau:
Thứ nhất, phân tích, chỉ ra cơ sở lý luận về bồi thường khi NNTHĐ; các yếu tốchi phối, tácđộngđếnchính sách, pháp luật và thực trạng áp dụng pháp luậtvềbồi thường khi NNTHĐ.
Thứ hai, xây dựng và hoàn thiện về mặt lý luận các khái niệm THĐ, khái niệm bồithường khi NNTHĐ; phân biệt, so sánh giữa bồithường khi NNTHĐvớibồi thường thiệthạingoài hợpđồng,trách nhiệmbồithườngcủaNN theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước số 10/2017/QH14 ngày 20/6/2017 (sau đây gọi tắt là Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước) và bồi thường khi trưng dụng, trưng mua tài sản.
Thứ ba, xác định và phân tích những thiệt hại hữu hình và vô hình phát sinh khi NNTHĐ.
Thứtư,chỉrađượccác quyđịnhphùhợpvàbấtcậpvềbồithườngvềđấtkhi NNTHĐ được quy định trong LĐĐ năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Thứ năm, xác định và phân tích định hướng xây dựng và hoàn thiện pháp luật vềbồi thường khi NNTHĐ. Trên cơ sở đó, luận án đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật bồi thường về đất khi NNTHĐ.
Kết luận Chƣơng 1
1. Pháp luật về bồi thường khi NNTHĐở nước ta là đề tài nhận được nhiều sựquan tâm nghiên cứu của giới luật học trong nước và một số tổ chức quốc tế ở những cấp
độ khác nhau. Các công trình đã phân tích, xây dựng một số khái niệm trong lĩnh vực bồi thường khi NNTHĐ, như khái niệm THĐ; khái niệm bồi thường khi NNTHĐ; khái niệm TĐC …; phân tích, so sánh giữabồithường khi NNTHĐvớibồithường trongmộtsốtrường hợp khác.
2. Các công trình đã phân tích cơ sở lý luận của bồi thường khi NNTHĐ dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đất đai, bản chất ưu việt của chế độ; phân tích sự chi phối của quan điểm của Đảng, quá trình hội nhập quốc tế, chênh lệch địa tô, cơ chế quản lýkinh tế trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ.
3. Các công trình đã nghiên cứu các quy định của pháp luật thực định ở các khía cạnh về căn cứ THĐ, giá bồi thường các nguyên tắc bồi thường, TĐC, giải quyết việc làm và nhữngvấnđềhậuTHĐ …Từnhững nghiêncứunày, các công trìnhđãchỉra những hạn chế, bất cập của pháp luật đất đai hiện nay cần phải sửa đổi, bổ sung cho phùhợp. Đồng thời, các công trình đã đề xuất một số kiến nghị trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ.
4. Từ việc đánh giá kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học liên quan đến đềtài luận án, trên cơsởtiếp thu,kếthừa những tưtưởngkhoa học, nhữngkếtquảnghiên cứu của các công trình trước đó, luận án có nhiệm vụ tiếp tục nghiên cứu, lý giải một cách sâu sắc hơn, toàn diện hơn cả về lý luận và thực tiễn pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ ở các chương tiếp theo những vấn đề mà các tác giả chưa nghiên cứu, tiếp cận hoặc nghiên cứu, tiếp cận chưa đầy đủ.
Chƣơng
LÝ LUẬN VỀ ỒI THƢỜNG
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ ỒI THƢỜNG
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM
.1. Lý luận về bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất2.1.1. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất
2.1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
Ởnước ta, đất đai thuộc sởhữu toàn dân do NN đại diện chủsởhữu. Tuy nhiên, trên thực tếNN không trực tiếp SDĐ mà giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền SDĐ của tổ chức, HGĐ, cá nhân. Bên cạnh đó, bằng pháp luật, NN cho phép người SDĐ được chuyển quyền SDĐ. Mặcdù NN trao quyền SDĐ cho tổchức, HGĐ, cá nhân; song NN cũng thu lại quyền SDĐ vì nhiều lý do khác nhau như người SDĐ vi phạm pháp luật vềđất đai, THĐ do chấm dứt việc SDĐ theo quyđịnh của pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người; THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Nếu như NN trao quyền SDĐ làm phát sinh quyền SDĐ thì THĐ sẽlàm chấm dứt quyền SDĐ của người SDĐ.
Việc THĐ phải do cơ quan NN có thẩm quyền thực hiện theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm ngăn ngừa việc THĐ bừa bãi làm thiệt hại đến quyền và
lợi ích hợp pháp của người SDĐ. Vậy THĐ là gì?. Theo khoản 11 Điều 3 LĐĐ năm 2013: “NNTHĐ là việc NN quyết định thu lại quyền SDĐ của người được NN trao quyền SDĐ hoặc thu lại đất của người SDĐ vi phạm pháp luật vềđất đai”. Nghiên cứu sinh cho rằng quan niệm của LĐĐ năm 2013 chưa bao quát hết các trường hợp THĐ, không đề cập đến trình tự, thủ tục THĐ. Dựa trên quan niệm THĐ và nội dung các quy định về THĐ của LĐĐ năm 2013, nghiên cứu sinh cho rằng khái niệm THĐ được hiểu nhưsau: Thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất khi thuộc các trường hợp và theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.
2.1.1.2. Đặc điểm của thu hồi đất
THĐ có một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, THĐ được thực hiện bởi NN. Chỉ có NN là cơ quan duy nhất được thực hiện việc THĐ của người SDĐ. NN vừa là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, vừa là cơ quan quyền lực NN có chức năng, nhiệm vụ thống nhất quản lý đất đai
trong cả nước. NN thông qua các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc THĐ; các cơquan này bao gồm UBND cấp tỉnh hoặc UBND cấp huyện.
Thứ hai, THĐ là quyết định hành chính mang tính mệnh lệnh. NN với tư cách là cơ quan quyền lực có chức năng, nhiệm vụ thống nhất quản lý đất đai trong phạm vi cảnước có quyền THĐ. Quyết địnhTHĐ mang tính mệnh lệnh hành chính mà người bị THĐ và tổ chức, cá nhân có liên quan có nghĩa vụ chấp hành.
Thứ ba, THĐ được thực hiện trong các trường hợp do pháp luật quy định.Cụthể là THĐ do người SDĐ vi phạm pháp luật về đất đai, do chấm dứt việc SDĐ theo quy định của pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người; THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Ngoài các trường hợp trên thì NN không được THĐ.
Thứ tư, việc THĐ phải thực hiện bằng văn bản theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.
Việc THĐ phải thực hiện theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, bao gồm các bước cơ bản như: Xây dựng và thực hiện kếhoạch THĐ; điềutra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm; lập,thẩm địnhphương án bồi thường, hỗ trợ, TĐC; quyết định THĐ, phê duyệt và tổchức thực hiện phương án bồi thường, hỗtrợ, TĐC. Các bước này phải được thực hiện đúng trình tự và phải thực hiện bằng văn bản bởi người có thẩm quyền và cơ quan NN có thẩm quyền.
Thứ năm, hậu quả của việc THĐ làm chấm dứt quyền SDĐ, gây ra cho người bị THĐ những thiệt hại nhất định và xác lập trách nhiệm của NN đối với những thiệt hại này.
Kể từ khi quyết định THĐ do cơ quan NN có thẩm quyền ban hành có hiệu lực pháp luật thì người bị THĐ bị chấm dứt quyền SDĐ. Đồng thời với việc bị chấm dứt quyền SDĐ thì THĐ gây ra hậu quảlà thiệt hại cho người SDĐ. Theo đó, tùy từng trường hợp mà người SDĐ bị những thiệt hại nhất định, như thiệt hại về đất, tài sản gắn liền với đất, thiệt hại đối với vật nuôi, thiệt hại do di chuyển, mất việc làm, mất ổn định cuộc sống, thiệt hại đến không gian văn hóa, tâm linh … Đồng thời với quyết định THĐ thì xác lập trách nhiệm của NN trong việc bồi thường những thiệt hại này. Như vậy, mặc dù bị chấm dứt quyền SDĐ nhưng người SDĐ được NN bồi thường vàgiải quyết những hậu quả phát sinh từ việc THĐ theo quy định của pháp luật.
2.1.2. Khái niệm, đặc điểmvà mục đích, ý nghĩa của bồi thường khi Nhànước thu hồi đất
2.1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất * Khái niệm bồi thường khi NNTHĐ
Khái niệm bồi thường được sử dụng phổ biến trong các quy định của pháp luật và trên nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau, như pháp luật dân sự, pháp luật lao động,
pháp luật hình sự, bồi thường NN, pháp luật đất đai… Mỗi một lĩnh vực pháp luật khác nhau thì phạm vi, đối tượng, nội dung bồi thường khác nhau.
Khoản 6 Điều 4 LĐĐnăm 2003 quy định: “Bồi thường khi NNTHĐ là việc NN trả lại giá trị quyền SDĐ đối với diện tích đất bị thu hồi cho người SDĐ”. Quyđịnh này chưa thểhiện được đầyđủbản chất và các thiệt hại đểbồi thường khi NNTHĐ. Khi NNTHĐ thì thiệt hại không chỉlà quyền SDĐ mà còn các thiệt hại khác. Vì thế, LĐĐ năm 2013 không còn quy định khái niệm bồi thường khi NNTHĐ mà chỉ quy định khái niệm bồi thường về đất. Theo đó, khoản 12 Điều 3 LĐĐ năm 2013 quy định: “Bồi thường về đất là việc NNtrả lại giá trị quyền SDĐ đối với diện tích đất thu hồi cho người SDĐ”. Quy định này chỉ rõ phạm vi của khái niệm là bồi thường vềđất, không bao gồm bồi thường các thiệt hại khác khi NNTHĐ. Còn bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất, LĐĐ năm 2013 không đưa ra khái niệm mà chỉ quy định những nguyên tắc bồi thường.
Như trên đã phân tích, khi NNTHĐ, người SDĐ gánh chịu các thiệt hại bao gồm thiệt hại về đất,về tài sản gắn liền với đất, thiệt hại bị mất việc làm và các thiệt hại khác. Các thiệt hại này xảy ra không phải do lỗi của người SDĐ cho nên NN phải bồi thường, phải bù đắp cho người SDĐ theo quy định của pháp luật.
Từ các phân tích trên, theo nghiên cứu sinh, khái niệm bồi thường khi NNTHĐ được hiểu như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất, bù đắp những thiệt hại về tài sản gắn liền với đất vàthiệt hại khác cho người có đất bị thu hồi để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
* Đặc điểm của bồi thường khi NNTHĐ
Bên cạnh các đặc điểmchung củabồi thường thì bồi thường khi NNTHĐ có một số đặc điểm chủ yếu sau đây:
Thứnhất, cơsởlàm phát sinh việc bồi thường khi NNTHĐ là việc NNTHĐcủa người đang SDĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Điều này có nghĩa là việc bồi thường cho
người bị THĐ chỉ được thực hiện khi THĐ để sử dụng vào các mục đích chung của NN và xã hội mà không do lỗi của người SDĐ.
Thứ hai, về đối tượng được bồi thường: Không phải bất cứ người SDĐ nào khi bị NNTHĐ để sử dụngvào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng cũng đều được bồi thường mà chỉ những người SDĐđủ điều kiện để được bồi thường theo quy định của pháp luật.
Thứba, vềgiá bồi thường: Giá đất, tài sản và các quyền lợi bồi thường phụthuộc vào ý chí của NN. Điều này có nghĩa là người SDĐ không có quyền thỏa thuận với NN mà họ phải chấp nhận việc bồi thường theo giá do NN quy định tại thời điểm THĐ. Tuy nhiên, để đảm bảo sự đồng thuận của người dân thì khi xây dựng phươngán bồi thường, hỗ trợ, TĐC, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng lấy ý kiến góp ý của người bị THĐ về phương án bồi thường.
Thứ tư, về phạm vi bồi thường: Người SDĐ không chỉ được bồi thường về đất và bồi thường thiệt hại vềtài sản trên đất mà còn được NN giải quyết các vấn đềmang tính xã hội như giải quyết chỗ ở, đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp, bố trí sắp xếp công ăn việc làm … để ổn định cuộc sống và sản xuất.
Thứnăm, trong nền kinh tếthịtrường dưới tác động của các quy luật khách quan, việc bồi thường khi NNTHĐ không thể giải quyết dựa trên các biện pháp chính trị – hành chính thuần túy mà phải sử dụng các biện pháp kinh tế. Hơn nữa, đất đai làvấn đề phức tạp, nhạy cảm có ý nghĩa trên các khía cạnh chính trị, kinh tế, xã hội. Vìvậy, cần giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa NN, nhà đầu tư, người bị THĐ và người được hưởng lợi từ việc THĐ thông qua việc sử dụng tổng hợp các biện pháp từvận động, giáo dục, thuyết phục đến các biện pháp hành chính, cưỡng chế, các biện pháp kinh tế.
2.1.2.2. Phân biệt bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với một số trường hợp bồi thường khác
Đểthấy rõ hơn bản chất của bồi thường khi NNTHĐ, phân tích những điểm chưa hợp lý của bồi thường khi NNTHĐ ở khía cạnh lý luận, chúng ta phân biệt loại bồi thường này với bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự, bồi thường trách nhiệm của NN và bồi thường khi trưng dụng, trưng mua tài sản.
i) Phân biệt giữa bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng
Hai loại trách nhiệm bồi thường này có một số khác biệt cơ bản sau:
Thứ nhất, về chủ thể phải bồi thường và được bồi thường
Chủ thể có trách nhiệm bồi thường khi NNTHĐ là NN. Theo quy định tại cácĐiều 66, Điều 69 LĐĐ năm 2013 thì UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện là các cơ quan đại diện cho NN thực hiện việc bồi thường. Còn trong bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, thì chủ thể phải bồi thường là bất kỳ người nào có hành vi xâm phạm, gây thiệt hại đến tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, tài sản, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác thì phải bồi thường.
Chủ thể được bồi thường khi NNTHĐ là cá nhân, tổ chức bị THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Trong khi đó, chủthểđược bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng là cá nhân, tổchức (bao gồmcảNN) bịxâm phạm, gây thiệt hại đến tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, tài sản, quyền và lợi ích hợp pháp khác.
Thứ hai, về thiệt hại được bồi thường
Thiệt hại được bồi thường khi NNTHĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được liệt kê cụ thể, bao gồm thiệt hại về đất, về chi phí đầu tư vào đất còn lại, về tài sản (bao gồm thiệt hại về nhà, công trình xây dựng trên đất khi NNTHĐ; cây trồng, vật nuôi), thiệt hại do ngừng sản xuất, kinh doanh và thiệt hại vềchi phí di chuyển. Người bịTHĐnếubịmấtviệc làm không được coi là thiệt hại nên NN không bồi thường mà chỉ hỗ trợ, bao gồm hỗ trợđào tạo chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm mới cho HGĐ, cá nhân.
Đối với bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng thì thiệt hại được bồi thường bao gồm thiệt hại do tài sản bị xâm hại, thiệt hại do sức khỏe bị xâm hại; thiệt hại do tính mạng bị xâm hại; thiệt hại do danh dự, nhân phẩm, uy tín bị xâm hại. Việc bồi thường phải đảm bảo nguyên tắc thực tế và toàn bộ [22, khoản 1 Điều 585].
Như vậy, thiệt hại phải bồi thường khi NNTHĐ gắn liền với đất và gắn liền với việc THĐ. Còn thiệt hại phải bồi thường ngoài hợp đồng có phạm vi rộng hơn.
Thứ ba, nguyên tắc giải quyết bồi thường
Nguyêntắccơbảncủabồithường ngoàihợpđồnglàtựnguyện và thỏa thuận, nếu không tự thỏa thuận được thì mới áp dụng phương pháp mệnh lệnh bằng con đường tòa án theo pháp luật về dân sự và tố tụng dân sự. Nguyên tắc cơ bản của bồi thường khi NNTHĐ là nguyên tắc mệnh lệnh và tuân theo các điều kiện do pháp luật quy định. Theo đó, NN có quyền đơn phương THĐ, lập và quyết định mức bồi
thường, các khoản được bồi thường, hỗ trợ… mà không phụ thuộc vào việc người bịTHĐ có đồng ý hay không; người bị THĐ chỉ được bồi thường khi đáp ứng các điều
kiện do pháp luật quy định,NN vàngườibịTHĐ khôngđượcthỏa thuậnvềviệc bồi thường.
Thứ tư, cơ sở phát sinh việc bồi thường
Bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng phát sinh khi có hành vi trái pháp luật của bên phải bồi thường, có thiệt hại xảy ra, có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả, bên gây thiệt hại có lỗi (trừ trường hợp thiệt hại do nguồn nguy hiểm cao độ gây ra). Thiếu một trong các căn cứ này thì không phát sinh việc bồi thường.
Bồi thường thiệt hại khi NNTHĐ phát sinh từ việc THĐ của NN mà việc thu hồi này là do nhu cầu tất yếu khách quan, cụ thể là THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế- xãhộivìlợiích quốc gia, công cộng. Việc NNTHĐ vàngười có đất bị thu hồi không có lỗi dẫn đến thiệt hại cho người có đất bị thu hồi nên NN phải bồi thường.
ii) Phân biệt giữabồithường khi Nhà nướcthu hồi đấtvới bồi thường khi trưng dụng, trưng mua tài sản
Trước khi LĐĐ năm 2013 ban hành thì trưng mua, trưng dụng tài sản, trong đó bao gồmtrưng mua, trưng dụng tài sản là quyền SDĐ được quyđịnh trong Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản số15/2008/QH12 ngày 03/6/2008. LĐĐ năm 2013 được ban hành quy định về trưng dụng đất và bồi thường thiệt hại do trưngdụng đất gây ra tại Điều 72 thay cho các quy định về trưng dụng đất được quy định trong Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản. Điều 211 LĐĐ năm 2013 bãibỏcác quyđịnhvềtrưng dụng đất trong Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản. Giữa hai loại bồi thường này có một số điểm khác biệt sau:
Thứ nhất, về chủ thể phải bồi thường và được bồi thường
Chủthểđược bồi thường khi NNTHĐ là tổchức, HGĐ, cá nhânbịTHĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Chủ thể được bồi thường thiệt hại do NN trưng dụng, trưng mua là tổ chức, cánhân, HGĐ bị thiệt hại do trưng dụng đất, trưng mua tài tài sản gây ra.
Thứ hai, về giá trị trưng mua và giá trị bồi thường thiệt hại do trưngdụng đất gây ra.
Vềtrưng mua tài sản: Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản quyđịnh tài sản thuộc đối tượng trưng mua là nhà và tài sản gắn liền với đất. Điều kiện để được trưng mua là khi đất nướctrong tình trạng chiến tranh hoặc trong tình trạng khẩncấpvề
quốc phòng, an ninh theo quy định của pháp luật về quốc phòng và pháp luật về tình trạng khẩn cấp[29, khoản 1 Điều 13]. Quyđịnh này không nêu rõ đối tượngtrưng mua là quyền SDĐ nhưng xác định đối tượng trưng mua là nhà và tài sản gắn liền với đất. Như vậy có thể hiểu là quyền SDĐ cũng là đối tượng trưng mua, vì không thểtrưng mua nhà hoặc tài sản gắnliền với đấtmà không trưng mua đất và tính giá trịquyền SDĐ để xác định giá trị trưng mua. Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản cũng không quyđịnh vềviệc bồi thường trong trường hợp trưng mua nhưng cần nghiên cứu giá trưng mua đểrút ra điểmbất hợp lý khi xác định giá trịquyền SDĐ trong trường hợp trưng mua và trường hợp xác định giá trịquyền SDĐ làm căn cứbồi thường khi NNTHĐ. Theo quy định tại khoản 1 Điều 18 Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản thì giá trưng mua tài sản được xác định căn cứ vào giá phổ biến trên thị trường
tại thời điểm quyết định trưng mua. Trường hợp tại thời điểm thanh toán trưng mua tài sảnmà giá thịtrường củatài sản trưng mua cao hơn so với giá trịthịtrường tại thời điểmquyết định trưng mua thì giá trưng mua được tính theo giá thịtrường tại thời điểmthanh toán. Đối vớibất động sản mà việc xác định giá khó thực hiện tại thời điểm trưng mua thì người có thẩm quyền quyết định trưng mua có thể thành lập hội đồng để xác định giá. Còn giá đất làm căn cứ bồi thường khi NNTHĐ là giáđất cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định.
Về trưng dụng quyền SDĐ: Trường hợp trưng dụng đất mà đất trưng dụng bịhủy hoại thì việc bồi thường được thực hiện bằng tiền theo giá chuyển nhượng quyền SDĐ trên thị trường tại thời điểm thanh toán [25, khoản 7 Điều 72].
Nhưvậy, đềulà quyền SDĐ nhưng giá đất trong trường hợp trưng mua, trong trường hợp bồi thường do trưng dụng đất gây ra xác định theo giá thịtrường; trong khi đó, giá đất làm căn cứ bồi thường khi NNTHĐ không theo giá thị trường mà căn cứ vào giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quy định.
Thứ ba, về thiệt hại được bồi thường
Như trên đã phân tích, khi NNTHĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì người bị THĐ nếu bị mất việc làm không được coi là thiệt hại. Vì vậy, NN không bồi thường màchỉhỗtrợ, bao gồm hỗ trợ đàotạo chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm cho người SDĐ. Còn trong trưng dụngđất, người có đất bịtrưng dụng bịthiệt hại thu nhập do trưng dụng đất trực tiếp gây ra thì được bồi thường khoản thu nhập thực tế bị mất tính từ ngày giaođất trưng dụng cho NN đến ngày hoàntrảđất [25, khoản 7 Điều 72]. Đâylà điểm khác biệt và không hợp lý giữa hai loại bồi thường này. Theo đó, người bị THĐ cũng
nhưbịtrưng dụngđất vềbản chất đều bịảnhhưởng đến việc làm và mất thu nhập nhưng người bị THĐ thực tế bị mất thu nhập lại không được bồi thường.
iii) Phân biệt giữa bồithường khi Nhà nướcthu hồi đấtvới trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Giữa hai loại bồi thường này có những điểm khác biệt cơ bản sau:
Thứ nhất, về chủ thể bồi thường và chủ thể được bồi thường
Đều là trách nhiệm bồi thường thuộcvềNN, nhưng bồi thường khi NNTHĐ thì NN với tư cách là cơ quan quyền lực NN đại diện chủ sở hữu toàn dânvề đất đai và là cơ quan quản lý NN về đất đai có quyền thực hiện việc THĐ và quyết định việc bồi thường. Còn bồi thường trách nhiệm NN, thì chủ thể phải bồi thường là cơ quan NN trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức theo quy định phải bồi thường.
Nếu như người được bồi thường khi NNTHĐ là cá nhân, tổ chức bị THĐ vìmục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, thìđốivớibồithường trách nhiệm NN,đốitượngđượcbồithường là cánhân, tổ chức bị thiệt hại về vật chất, thiệt hại về tinh thần do người thi hành công vụ gây ra.
Thứ hai, về cơ sở phát sinh việc bồi thường
Như trên đã phân tích, bồi thường khi NNTHĐ phát sinh từ việc THĐ của NN mà việc thu hồi này là do nhu cầu tất yếu khách quan, không phát sinh từ hành vi trái pháp luật hay có lỗi của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào. Còn bồi thường trách nhiệm NN phát sinh do người thi hành công vụgây ra cho cá nhân,tổchức dẫn đến thiệt hại phải bồi thường. Để được bồi thường,phải có các căn cứ sau: i) Có thiệt hại thực tếxảy ra; ii) Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại và thiệt hại thực tế xảy ra [28, khoản 1 Điều 7]. Luật Trách nhiệm bồi thường của NN không quy định căn cứđể được bồi thường như bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng là phải có hành vi trái pháp luật và người thi hành công vụ gây ra thiệt hại phải có lỗi. Tuy nhiên, theo tác giả, bồi thường trách nhiệm NN chỉ phát sinh khi có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ và người thi hành công vụ phải có lỗi (cố ý hoặc vô ý) thì NN mới phải bồi thường.
Thứ ba, nguyên tắc giải quyết bồi thường
Đối với bồi thường trách nhiệm NN, thì việc giải quyết bồi thường trước hết do các bên thương lượng, thỏa thuận. Quá trình giải quyết bồi thường tại cơ quan quản lý trực tiếp người thi hành công vụ hay tại Tòa án theo trình tự tố tụng đều do
các bên được quyền thỏa thuận, thương lượng trước, nếu không thỏa thuận được thìTòa án quyết định. Điều này khác biệt so với cơ chế không thỏa thuận, thương lượng trong bồi thường khi NNTHĐ.
Thứ tư, thiệt hại được bồi thường
Thiệt hại được bồi thường khi NNTHĐ bao gồm các thiệt hại nhưđãphân tích ở trên. Thiệt hại được bồi thường trong bồi thường trách nhiệm NN bao gồm thiệt hại do tài sản bị xâm hại, thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút, thiệt hại về vật chất do người bị thiệt hại chết, thiệt hại về vật chất do sức khỏe bị xâm hại, thiệt hạivề tinh thần và các chi phí khác được bồi thường như chi phí thuê phòng nghỉ, chi phí đi lại, in ấn tài liệu, gửi đơn thư trong quá trình khiếu nại, tố cáo; chi phíthuê người bào chữa, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại; chi phí đi lại để thăm gặp của thân nhân người bị tạm giữ, người bị tạm giam, người chấp hành án phạt tù trong tố tụng hình sự[28, Điều 22]. Điểmkhác biệt của bồi thường trách nhiệm NN so với bồi thường khi NNTHĐ là thiệt hạivề tài sản (bao gồm cả quyền SDĐ) được xác định và bồi thường theo giá thị trường [28, Điều 23].
Từviệc so sánh các loại bồi thường trên, chúng ta thấy rằng, bồi thường khi NNTHĐ chưa giải quyết được các vấn đề sau:
Thứ nhất, về thiệt hại được bồi thường
Trong bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, bồi trường do trưng dụng đất gây ra và bồi thường trách nhiệm NN thì thiệt hại được bồi thường là toàn bộ và thực tế, nghĩa là người bị thiệt hại có bất kỳ thiệt hại nào nếu có căn cứ chứng minh thì được bồi thường. Trong khi đó, thiệt hại được bồi thường khi NNTHĐ bao gồm thiệt hại vềđất, về chi phí đầu tư vào đất còn lại, về tài sản (bao gồm thiệt hại về nhà, công trình xây dựng trên đất khi NNTHĐ; cây trồng, vật nuôi), thiệt hại do ngừng sản xuất, kinh doanh và thiệt hại về chi phí di chuyển. Còn những thiệt hại khác là thiệt hại vô hình và các thiệt hại thực tế khác không được bồi thường, như thiệt hại về mất thu nhập, thiệt hại do mất việc làm.
Thứ hai, về giá được bồi thường
Quyền SDĐ khi bị thiệt hại trong các trường hợp bồi thường nêu trên đều là tài sản và là tài sản có giá trị lớn của người SDĐ. Về bản chất, quyền SDĐ bị thiệt hại khi trưng mua, trưng dụng hoặc thiệt hại do người thi hành công vụgây ra và khi NNTHĐ không có gì khác nhau, đều làm mất đi quyền SDĐ. Tuy nhiên, giá đất vàgiá đất tính bồi thường lại khác nhau là điều vô lý. Theo đó, nếu NN trưng mua đất
thì giá đất đượcxác định theo giá thịtrường, bồi thường do trưng dụng đất và bồi thường trách nhiệm NN cũng được xác định bồi thường theo giá thị trường nhưng bồi thường khi NNTHĐ lại không theo giá thị trường mà theo giá đất cụ thể.
2.1.2.3. Các phương thức bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất
Khi NNTHĐ thì vấn đề cần phải xem xét đầu tiên là bồi thườngvề đất. Bởi vìcác quyền lợi khác đều phát sinh từ đất và liên quan đến đất.Việc bồi thường về đất được thực hiện bằng các phương thức sau:
i) Phương thức bồi thường bằng việc giao đất mới
Đây được coi là phương thức “đất đổi đất”, tức là NNTHĐ thì bồi thường bằng đất cho người có đất bị thu hồi. Đây là phương thức bồi thường mang lại nhiều lợi ích cho người SDĐ. Khi bịTHĐ, người SDĐ bịmất hoặc giảm không gian sống, sinh hoạt và nơi ở; mất tư liệu sản xuất; mất tư liệu tạo ra nguồn thu nhập và nguồn sống; mất địa điểmkinh doanh; mất đi không gian tâm linh, tín ngưỡng, tôn giáo … Trên thực tế, đa phần người có đất bị thu hồi mong muốn được bồi thường bằng đất. Bồi thường bằng đất sẽ giải quyết được những vấn đề căn cơ do mất đất gây ra như nơi ở, tư liệu sản xuất, công ăn việc làm, an ninh lương thực, tệ nạn xã hội, không gian tâm linh, tín ngưỡng, tôn giáo. Mặt khác, bồi thường bằng đất sẽcó lợihơn bồi thường bằng tiền do lợi ích lâu dài mà đất mang lại như giá trị đất tăng, giải quyết công ăn việc làm, đảm bảo chỗ ở ổn định v.v. Hơn nữa, phương thức “đất đổi đất” cũng phần nào giải quyết được bài toánvềgiáđất giữađất bịthu hồi và đất được bồi thường trong điều kiện hiện nay khimà giá “đất nơi đi” và “đất nơi đến” đều được NN quyết định. Phương thức nàysẽkhảthi nếu quỹđất ởtừng địa phương còn khi thực hiện THĐ. Tuy nhiên, ởnước ta hiện nay và trong thời gian tới, đối vớiviệc THĐ nông nghiệp thì phương thức bồi thường này sẽ khó được áp dụng do quỹ đất chưa sử dụng không còn nhiều vì đã được giao; cho tổ chức, HGĐ, cá nhân thuêsử dụng ổn định, lâu dài.
ii) Phương thức bồi thường bằng tiền
Đâylà phương thức bồi thườngphổbiến hiện nay và trong thời gian tới. Phương thức nàyđượcáp dụng khi quỹđất không cònđểbồi thường. Phương thức này tạo thuận lợi cho NN và cũng là cách để NN “lách” trách nhiệm của mình trong trường hợp có đất để bồi thường nhưng người có đất bị thu hồi không có điều kiện đểtiếp cận quỹ đất. Trong nhiều trường hợp bồi thường bằng tiền sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến quyền lợi của người bị THĐ, không bảo vệ được một cách tốt nhất quyền tài sản của ngườiSDĐ,thểhiện ởcác khía cạnh sau: Mộtlà, người SDĐbịđốixửkhông công bằng khi mà tài sản của họ bị thu hồi vì lợi ích chung của NN, xã hội nhưng lại
không đượcquyền quyếtđịnhđược bồi thường bằng đất;Hai là, việc bồithường bằng tiền trong nhiều trường hợp không phát huy được hết giá trị do việc sử dụng tiền bồi thường không hiệu quả, thậm chí là phản tác dụng. Trong nhiều trường hợp lànguyên nhân dẫn đến cuộc sống của người có đất bị thu hồi và gia đình họ nghèo hơn, tồi tệ hơn; bởi lẽ, phần lớn số tiền bồi thường được người dân sử dụng vào xây dựng nhà cửa, muasắmđồđạc, tiêu dùng v.v mà không đầu tư vào sản xuất. Vì vậy, sau một thời gian 2 – 3 năm khi tiêu hết tiền bồi thường, người bị THĐ không có công ăn việc làm dẫn đến cuộc sống của bản thân và gia đình gặp rất nhiều khó khăn; Ba là, bồi thường bằng tiền ảnh hưởng đến quyền lợi của người SDĐ do giá đất NN bồi thường thấp hơn giá thị trường, dẫn đến số tiền bồi thường không đủ để nhận chuyển nhượng một mảnh đất khác có diện tích tương đương.
iii) Phương thức bồi thường bằng chính sách tái định cư
TĐC là việc bồi thường bằng đất ở trong khu TĐC hoặc nhà ở TĐCđể tạo lập chỗ ở mới cho người bị THĐ bị mất chỗ ở. Phương thức bồi thường bằng chính sách TĐC thể hiện ở các đặc điểm sau:
Thứnhất, TĐC được đặt ra trong trường hợp THĐởdẫn đến việc người bịTHĐ bị mất đất ở, mất nhà, không còn chỗ ở và phải chuyển chỗ ở đến địa điểm mới tại khu TĐC. Trường hợp thu hồi các loại đất khác mà không phải là đất ở thì khôngđặt ra vấn đề TĐC. NNTHĐ ở không có nhà trên đất cũng có thể phát sinh TĐC trong trường hợp bồi thường đất ở cho người có đất bị thu hồi trong khu TĐC.
Thứ hai, TĐC bao gồm bồi thường bằng đất ở TĐC hoặc nhà ở TĐC. Theo đó, TĐC có thể được thực hiện thông qua cơ chế NN bồi thường bằng đất cho người cóđất bị thu hồi trong khu TĐC, NN đầu tư xây dựng hạ tầng còn người có đất bị thu hồi tự xây dựng nhà ở; hoặc NN bồi thường bằng đất, đã xây dựng hạ tầng và nhà ởrồi bàn giao cho người có đất bị thu hồi. Như vậy, TĐC luôn gắn liền với “khu TĐC”.
Thứ ba, TĐC thực chất là một loại bồi thường “bằng hiện vật” là đất trong khu TĐC hoặc nhà ở TĐC. Các chính sách TĐC gắn liền với khu TĐC. Nếu bồi thường bằng đất ở tại các thửa đất riêng lẻ mà không tạo ra khu TĐC thì không được gọi làTĐC mà đó chỉ là bồi thường bằng đất thông thường theo phương thức “đất đổi đất”.
Bồi thường bằng TĐC có những ưu điểm như phương thức bồi thường bằng đất. Vì thế, thực hiện tốt chính sách TĐC có ý nghĩa quan trọng đối với việc thực hiện phương thức bồi thường này, thể hiện ở các khía cạnh sau: Một là, TĐC thực chất làviệc bồi thường cho người có đất bịthu hồi đểtrảlại cho họgiá trịquyền SDĐ bị
mất, bảođảm cho việc thực thi quyềncủangười SDĐ; Hai là, TĐC không chỉđơn thuần là việc NN trả lại giá trị quyền SDĐ mà nó gắn liền với cuộc sống lâu dài của người có đất bị thu hồi, gắn liền với công ăn việc làm, cơ sở hạ tầng, chất lượng cuộc sống, không gian văn hóa, tâm linh, tín ngưỡng, tôn giáo, phong tục, tập quán… Vìthế, giải quyết tốt vấn đề TĐCsẽ đảm bảo cuộc sống ổn định của người có đất bị thu hồi, nâng cao đời sống mọi mặt của người dân trong khu TĐC, từ đó góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội; Ba là, TĐC góp phần duy trì ổn định chính trị, trật tựan toàn xã hội, đáp ứng yêu cầu quốc phòng, an ninh. Giải quyết tốt vấn đềTĐC sẽ hạn chế việc phát sinh các tranh chấp, khiếu kiện đất đai kéo dài, duy trì sựổn định các quan hệ xã hội.
2.1.2.4. Mục đích, ý nghĩa của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Tìm hiểu về bồi thường khi NNTHĐ, tác giả nhận thấy hoạt động này mang lại những ý nghĩa chủ yếu sau đây:
Thứnhất, đất đai là tài sản có giá trịlớn của người SDĐ, gắn liền với cuộc sống của người dân. Người SDĐ có các quyền năng được pháp luật quy định và bảo hộ. Việc bồi thường khi NNTHĐ nhằmtrảlại giá trịquyền SDĐ bịmất cho người SDĐ, bồi hoàn cho người SDĐ những thành quảlao động, kết quảđầu tư mà họbịthiệt hại do việc THĐ gây ra. Điều này góp phần thực hiện các quyền của người SDĐ được pháp luật ghi nhận và bảo hộ.
Thứ hai, việc bồi thường khi NNTHĐ không chỉ bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người SDĐ mà còn góp phần vào việc duy trìổn định chính trị, trật tựan toàn xã hội, đáp ứng yêu cầu quốc phòng, an ninh. Giải quyết tốt việc bồi thường khi NNTHĐ sẽ hạn chế việc phát sinh các tranh chấp, khiếu kiện đất đai kéo dài, duy trì sựổn định của các quan hệxã hội, nhất là trong tình hình hiện nay các thếlực thùđịch luôn lợi dụng các sơ hở, khiếm khuyết trong chính sách và thực thi chính sách bồi thường khi NNTHĐ để chống phá đất nước.
Thứba, thông qua việc bồi thường khi NNTHĐ giúp cho đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện công tác bồi thường nâng cao được ý thức phục vụ nhân dân, tôn trọng và lắng nghe ý kiến, tâm tư, nguyện vọng của nhân dân. Trên cơ sởđó giải quyết tốt mọi quyền lợi cho người dân. Mặt khác, thông qua việc bồi thường khi NNTHĐ góp phần tăng thêm niềm tin của người dân vào Đảng, chế độ.
Thứtư, giải quyết tốt bồi thường khi NNTHĐ góp phần thực hiện các chính sách lớn về kinh tế, xãhội của Đảngvà NN thông qua việc giải quyết hài hòa các lợi ích của NN, của người SDĐ và nhà đầu tư.
Thứ năm, giải quyết tốt việc bồi thường sẽ tạo ra sự nhất trí cao của người dân, sự đồng thuận của xã hội đối với các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế, xã hội của Đảng và NN, qua đó góp phần làm tăng tính hấp dẫn của môi trường đầu tưởnước ta. Mặt khác, bồi thường khi NNTHĐ giúp cho NN có được quỹ đất cần thiết đểxây dựng cơ sởhạtầng đồng bộ,hiện đại phục vụcho sựnghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủvà văn minh.
Thứ sáu, ở một mức độ nhất định có thể thấy rằng, bồi thường khi NNTHĐcòn góp phần vào việc chuyển dịch cơ cấu kinhtế,chuyểnđổinghề nghiệp của ngườinông dân.Bởilẽ,trong trườnghợpkhông cóđấtsảnxuấtđểbồithường, người nông dân được hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp hoặc họ tự kiếm việc làm, chuyển đổi cơ cấu sản xuất cho phù hợp nhằm bảo đảm cuộc sống của bản thân và gia đình mình.
2.1.3. Thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đấtvà vấn đềgiải quyết các lợi ích phát sinh khi Nhà nước thu hồi đất
2.1.3.1. Thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất * Thiệt hại hữu hình
Đâylà những thiệt hại nhìn thấyđược một cách trực diện, mang tính định lượng và dễ dàng tính toán, xác định được cụ thể, bao gồm:
i)Thiệt hại về đất
Đây là thiệt hại phổ biến nhất và các tranh chấp, khiếu nại phần lớn cũng liên quan đến đất. Thiệt hại về đất được bồi thường là thiệt hại về giá trị quyền SDĐ và được NN bồi thường bằng việc trả lại giá trị quyền SDĐ đối với diện tích đất bị thu hồi. Tuy nhiên, thiệt hại về đất không đơn thuần chỉ là thiệt hại về giá trị quyền SDĐ mà thiệt hại còn thể hiện ở các khía cạnh sau:
Thứ nhất, thiệt hại do mất hoặc giảm sút không gian sống, sinh hoạt và nơi ở: Thiệthạinàygắnliền vớiviệc THĐởvà các loạiđấtkhác liềnkềvớiđất ở.Nếu thu hồi toàn bộ thửa đất thì người có đất bị thu hồi bị mất đất đồng nghĩa với việc mấtđi toànbộkhông gian sống, sinh hoạt,đặcbiệt làmấtnơiở.NếuNNchỉthu hồi một phần đất, phần diện tích đất còn lại đủ để tiếp tục sử dụng vào mục đích đất
ở thì người bị THĐ bị giảm sút, hạn chế không gian sống, sinh hoạt so với trước khi bị thu hồi.
Thứ hai, thiệt hại do mất tư liệu sản xuất gắn liền với việc THĐ nông nghiệp: Theo Bản tin cập nhậtthịtrường lao động Việt Namđược thực hiện bởi Tổng Cục thống kê và Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội, tính đến quý 4/2018, cả nước có 72,67 triệu người từ 15 tuổi trở lên, trong đó có 55,64 triệu người thuộc lực lượng laođộng (không bao gồm người Việt Nam làm việc ởnước ngoài), trong đó lao động nông thôn chiếm 66,93% lực lượng lao động, tương đương 37,24 triệu người [118].Đất nông nghiệp có vai trò hết sức quan trọng đối với nước ta nói chungvà đối với nông dân nói riêng, là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì có thể thay thế được. Ở nhiều nơi, cuộc sống của người nông dân gắn liền với sản xuất nông nghiệp và có thu nhập chính từ sản xuất nông nghiệp. Vì thế, việc THĐ nông nghiệp không chỉ đơn thuần làmất đất mà người bị THĐbị mất đi tư liệu sản xuất rất quan trọng.
Thứba, thiệt hại do mất tư liệu tạo ra nguồn thu nhập và nguồn sống: Trong nhiều trường hợp đất đai tạo ra nguồn thu nhập như cho thuê, trồng các loại cây, hoa màu, chăn nuôi đểtạora nguồn lương thực, thực phẩm cho HGĐ, cá nhân. Nhiều
trường hợp, quanh năm HGĐ không phải mua rau, mua trứng…màsửdụng diện tích đất mình có để trồng các loại cây, rau, chăn nuôi cũng đủ để trang trải cuộc sống. Hoặc trường hợp xây dựng các công trình thủy điện thì việc THĐ vùng đồng bào dân
tộc thiểusốsẽdẫn đến “nguồn lợi trongtựnhiên của buôn làng như chim, cá, thú, rau, măng, củ quả hoặc suy giảm mạnh về số lượng lẫn chất lượng hoặc là mất hẳn” [120]. Khi NNTHĐ thì những thiệt hại này là không thể tránh khỏi.
Thứ tư, thiệt hại do mất địa điểm kinh doanh: Địa điểm kinh doanh là trụ sở, kho tàng, nhà máy, xưởng sản xuất của tổ chức, cá nhân; là nơi buôn bán, kinh doanh của tiểu thương, hộ kinh doanh cá thể, HGĐ, cá nhân. Khi THĐ thì họ không chỉ mất đất mà còn mất địa điểm kinh doanh. Từ đó làm mất hoặc giảm sút nguồn thu nhập của doanh nghiệp, tiểu thương, hộkinh doanh cá thể, HGĐ, cá nhân. Bởi vì, khi chuyển đến địađiểm mới, họkhông thểkinh doanh như trước khibịTHĐ hoặc lợi thế không bằng trước khi THĐ.
Thứnăm, thiệt hại do giảm giátrịSDĐ do thửa đất bịchia cắthoặc hạn chếkhả năng sử dụng: Nhiều trường hợp khi THĐ, NN chỉ thu hồi một phần dẫn đến thửa đất bịchia cắt thành nhiều thửa có diện tíchnhỏhơn dẫnđếngiảm giá trịsửdụng,đặc biệt là trong trường hợp THĐ nông nghiệp, làm cho thửa đất không còn là “cánh đồng mẫu lớn” làm hạn chếkhảnăng sửdụng của thửa đất. Thiệt hại này hiện nay
chưa được xác định là thiệt hại trong các quy định về bồi thường khi NNTHĐ. Pháp luật Đức quy định người bị THĐ được bồi thường khi đất nông nghiệp bị chia cắt dẫn đến thiệt hại như đi đường vòng tốn xăng, tốn thời gian [71, tr. 57].
Các quy định hiện hành còn bất hợp lý khi chưa xác định và bồi thường đối với thiệt hại do lợi ích lâu dài mà đất mang lại cho người dân, đó là thiệt hại do mất đi nguồn tư liệu sản xuất, mất đi nguồn sống và nguồn thu nhập từ đất, mất đi địa điểm kinh doanh gắn liền với “lợi thế thương mại” và đất giảm giá trị sử dụng do bị chia cắt.
ii) Thiệt hại về chi phí đầu tư vào đất còn lại
Quá trình SDĐ, ngườiSDĐ có những đầu tư vào đất đểlàm tăng giá trịsửdụng của đất hoặc tăng hiệu quả sử dụng của đất, như san lấp mặt bằng; cải tạo làm tăng độ màu mỡ của đất, thau chua rửa mặt, chống xói mòn,xâm thực đối với đất sửdụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp; chi phí gia cốkhảnăng chịu lực chống rung, sụt lún đối với đất làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh và chi phí khác liên quanđầu tưvào đất phù hợp với mục đích SDĐ. Thiệt hại về chi phí đầu tư vào đất còn lại khi NNTHĐ là các chi phí mà người SDĐ đãđầu tư vào đất phù hợp với mục đích SDĐ nhưng đến thời điểm cơ quan NN có thẩm quyền quyết định THĐ còn chưa thu hồi hết. Việc THĐ dẫn đến chấmdứtquyền SDĐ mà thời hạn SDĐ vẫn còn đồng nghĩa với việc các chi phí đầu tư vào đất này chưa được khai thác hết.
iii) Thiệt hại về di chuyển hài cốt, mồ mả
Ở nước ta, con người sau khi chết phần lớn được được mai táng (còn gọi là thổtáng, địa táng) mà ít được hỏa táng, nên mồmảrất nhiều và không theo trật tựquy hoạch nhất định. Vì thế, ngoài những ngôi mộđược chôn cất tậptrung ởcác khu nghĩa trang, nghĩa địa thì còn những ngôi mộ được an táng rải rác nhiều nơi, thậm chí là trong khu dân cư, trong vườn của HGĐ, cá nhân. Khi THĐ mà có mồ mả thì phải di chuyển mồ mả. Theo quy định tại Điều 18 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP thì thiệt hại trong trường hợp này được bồi thường bao gồm chi phí đào, bốc, di chuyển, xây dựng mới và chi phí hợp lý khác.
Thực tế, chi phí để di chuyển mồ mả ngoài những chi phí trên còn các chi phí mà người bị THĐ phải bỏ ra như chi phí mua đất mới để chôn cất, xây dựng lại mồmả. Thiệt hại này chưa được thể hiện trong các quy định hiện hành.
iv) Thiệt hại đối với tài sản gắn liền với đất
Thứ nhất, thiệt hại về nhà, công trình xây dựng trên đất: Thiệt hại này bao gồm nhà ở(nhà ởriêng lẻ, nhà chung cư, nhà ởtập thể) và các công trình kiến trúc gắn liền với đất phục vụsinh hoạt của HGĐ, cá nhân như nhà vệsinh, bờrào, nhà bếp,
chuồng trại chăn nuôi, lán mái che, cổng, giếng nước …; các công trình kiến trúc
không phải là nhà ở của HGĐ, cá nhân như nhà làm việc, bến bãi, kho tàng, cây xăng, nhà ở cho công nhân, trường học, bệnh viện, ký túc xá,hệthống căng tin,hệthống
mương thoát nước, các công trình thủy lợi, thủy điện … Đây là những công trình kiến trúc phụcvụcho sảnxuất, kinh doanh, nơi làm việc, khám chữa bệnh, đểởnhưng không phải là của HGĐ, cá nhân hoặc các mục đích khác. Các công trình tâm linh, tín ngưỡng, tôn giáo như đền, đình, chùa, miếu, nhà thờ, nhà nguyện, cơ sở đào tạo của
các tổ chức tôn giáo …; các công trình kiến trúc công cộng như cổng chào, nhà văn
hóa, nhà sinh hoạt cộng đồng …
Khó có thể liệt kê chi tiết và đầy đủ các công trình kiến trúc gắn liền với đất bịthiệt hại mà tài sản bị thiệt hại tùy vào từng trường hợp cụ thể để xác định. Các công trình này cóthểbịthiệt hại toàn bộhoặc thiệt hạimột phần. Thiệt hại toàn bộlà trường hợp khi THĐ phải tháo dỡ toàn bộ hoặc tháo dỡ một phần nhưng phần còn lại không đảm bảo tiêu chuẩn kỹ thuật theo quy định của pháp luật. Thiệt hại một phần làtrường hợp khi THĐ mà công trình chỉ phải tháo dỡ một phần, phần còn lại vẫn đảm bảo tiêu chuẩn kỹ thuật theo quy định của pháp luật.
Thứhai, thiệt hại vềcây trồng: Cây trồng bao gồmcây hàng năm và cây lâu năm. THĐ dẫn đến các loại cây gắn liền với đất phải thu hoạch sớm hoặc phá bỏ do chưa đến kỳ thu hoạch. Đối với cây lâu năm, thiệt hại không đơn thuần là mất đi giá trị của cây mà còn mất đi giá trị sử dụng, giá trị sinh lợi lâu dài của cây. Một cây lâu năm có thể thu hoạch được nhiều năm, đặc biệt là cây ăn quả, cây lấy hạt. Ở những vùng chuyên canh về cây ăn quả, cây lấy hạt như xoài, mít, cà phê, bưởi, cam, ca kao,
nhãn …thì cây lâu nămbịmất đồng nghĩa mất đi nguồn sống, nguồn thu nhập ổn định lâu dài. Vì thế, xác định thiệt hại và xác định giá trị bồi thường không chỉ xácđịnh giá trị hiện tại của cây mà phải xác định được giá trị lâu dài mà cây có thể tạo ra.
Tuy nhiên, khoản 1 Điều 90 LĐĐ năm 2013 chỉxác định thiệt hại và bồi thường giá trị theo giá thị trường của cây tại thời điểm thu hồi mà chưa tính toán, xác định giá trị lâu dài mà cây có thể tạo ra là chưa hợp lý.
v) Thiệt hại do di chuyển tài sản
Khi THĐ, có thểdẫn đến phải di chuyển tài sản khỏi khu vực đất bịthu hồi đến địađiểmmới.Địa điểmmới có thểnằm ngay trong khuđấtbịthuhồi(trong trường hợp thu hồi một phần đất), có thể đến nơi TĐC, có thể đến nơi mới do người có đất bị thu hồi lựa chọn. Tài sản di chuyển là đồ dùng sinh hoạt; dụng cụ sản xuất, kinh doanh; hệthống dây chuyền, máy móc, thiết bị;cây trồng, vật nuôi. Thiệt hại này được xác định như sau: Chi phí tháo dỡ, di chuyển, lắp đặt và thiệt hại khi tháo dỡ, vận chuyển, lắp đặt đối với hệthống máy móc, dây chuyền sản xuất [25, Điều
91]; chi phí di chuyển và thiệt hại thực tế do phải di chuyển, phải trồng lại đối với cây trồng chưa thu hoạch; chi phí di chuyển và thiệt hại do di chuyển gây ra đối với vật nuôi là thủy sản [25, khoản 2 Điều 90].
Như vậy, hiện nay có một số chi phí tháo dỡ, di chuyển, lắp đặt và thiệt hại do tháo dỡ, di chuyển, lắp đặt chưa được pháp luật ghi nhận mặc dù đó là thiệt hại thực tế do THĐ gây ra mà người bị THĐ phải gánh chịu. Đây là điều bất hợp lý, đó là: Đối với tài sản là đồ dùng sinh hoạt (chẳng hạn hệ thống điều hòa, bàn ghế, giường, ti vi,
tủ lạnh…); dụng cụ sản xuất, kinh doanh mà không phải là hệ thống máy móc, thiết bị(như cày, bừa, cuốc, xẻng, đồdùng phục vụtrong các nhà hàng, giá đểđồtrong
các cửa hàng, siêu thị…). Đối với vật nuôi mà không phải thủy sản (như gia súc, gia cầm, ong, tằm) thì nếu di chuyển gây chết hoặc bịtổn thương thì không được xácđịnh là thiệt hại 1.
vi) Thiệt hại do phải cải tạo, sửa chữa nhà
Thiệt hại này phát sinh trong các trường hợp sau: i) Khi nhà, công trình bị phádỡ một phần nhưng phần còn lại vẫn đảm bảo các tiêu chuẩn kỹ thuật để sử dụng. Chi phí cải tạo, sửa chữa trong trường hợp này là thiệt hại và được bồi thường [10, khoản 3 Điều 9]; ii) Đối với người sử dụng nhà ở thuộc sở hữu NN nếu có cơi nới, nâng cấp, sửa chữa thì chi phí cơi nới, nâng cấp, sửa chữa là thiệt hại đượcbồi thường [10, khoản 1 Điều 14].
vii) Thiệt hại về vật nuôi
Theo quy định tại khoản 4 Điều 3 Nghị định số 39/2017/NĐ-CP ngày 04/4/2017 của Chính phủ về Quản lý thức ăn chăn nuôi, thủy sản thì “Vật nuôi là các loại gia súc, gia cầm, ong, tằm, động vật thủy sản được con người nuôi giữ”.Đối với vật nuôi, việc THĐ sẽ dẫn đến những thiệt hại sau:
i) Mất hoàn toàn vật nuôi: Thiệt hại này phát sinh trong trường hợp THĐ màvật nuôi chưa đến kỳ thu hoạch nhưng nếu thu hoạch thì cũng không bán được, không sử dụng được. Thiệt hại này cũng phát sinh trong trường hợp di chuyển vật nuôi dẫn đến vật nuôi bị chết hoặc bị mất.
ii) Giảm giá trị của vật nuôi: Thiệt hại này phát sinh trong trường hợp vật nuôi chưa đến kỳ thu hoạch nhưng phải thu hoạch theo quyết định THĐdẫn đến việc vật nuôi phải“bán non” sẽ“không được giá”như vật nuôi đã phát triển đầyđủ.Trong
1 Khoản 1 Điều 91 LĐĐ năm 2013 chỉ quy định nếu tháo dỡ, vận chuyển, lắp đặt hệ thống máy móc, dây chuyền sản xuất có thiệt hại thì được bồi thường; không bồi thường thiệt hại đối với tài sản khác (trong đó có gia súc, gia cầm, ong, tằm); Khoản 2 Điều 90 LĐĐ năm 2013 quy định chỉ bồi thường thiệt hại do di chuyển vật nuôi là thủy sản do phải thu hoạch sớm.
khi đó, nếu không THĐ thì vật nuôi đủđến kỳthu hoạch sẽ mang lại giá trị đầy đủcủa nó.
Thiệt hại trên cũng phát sinh trong trường hợp vật nuôi đã đến kỳthu hoạch nhưng “chưa được giá” mà phải thu hoạch theo quyếtđịnh THĐ. Rất nhiều trường hợp, đến kỳ thu hoạch nhưng người chăn nuôi có thể chưa thu hoạch để bán khi giávật nuôi trên thị trường thấp, họ có thể đợi đến khi giá lên mới thu hoạch để bán.
iii) Thiệt hại do phải di chuyển: Thiệt hại này là các khoản chi phí phải bỏ rađể di chuyển vật nuôi đến địa điểm khác tiếp tục nuôi giữ, bao gồm chi phí bắt nhốt, trông coi, vận chuyển,thảnuôi lại. Mặc dùđâylà những thiệt hại thực tếphát sinh khi THĐ có vật nuôi. Tuy nhiên, LĐĐ năm 2013 chỉquyđịnh bồithường thiệt hại đối với vật nuôi là thủy sản, còn các vật nuôi là gia súc, gia cầm, ong, tằm không có quyđịnhnào xác địnhđó là thiệt hại, bao gồm thiệt hại bịmất hoàn toàn vật nuôi, giảm giá trị vật nuôi, thiệt hại do chi phí di chuyển và thiệt hại khi di chuyển. Đối với vật nuôi là thủy sản, pháp luật hiện hành chỉxác định thiệt hạiđược bồithường là thiệt hại thực tế do thu hoạch sớm mà không tính các thiệt hại giảm giá trị sử dụng do phải “bán non” dẫn đến vật nuôi “không được giá”. Đây là những điểm bất hợp lý khi xác định thiệt hại đối với vật nuôi trong các quy định hiện hành.
* Thiệt hại vô hình
Đâylà những thiệt hạikhông nhìn thấy một cách trực diện, không nhận thấy bằng thị giác. Tuy nhiên, những thiệt hại này không chỉ ảnh hưởng đến quyền lợi vật chất mà còn tác động tiêu cực đến đời sống tinh thần của người bị THĐ và gia đình họ. Những thiệt hại vô hình có thểphát sinh tại thời điểmTHĐ, cũng có thểảnh hưởng đến cuộc sống lâu dài. Có thể kể đến các thiệt hại vô hình sau đây:
i) Thiệt hại do mất ổnđịnh cuộc sống, sản xuất bịđình trệ, việc làm bịmất, thu nhập bị mất hoặc giảm sút
Đâylà những thiệt hại thực tế mà người có đất bị thu hồi và gia đình của họphải gánh chịu do hậu quả trực tiếp của việc THĐ. Thu hồi và bồi thường là một quá
trình kéo dài, bắt đầu từ thông báo THĐ, kiểm đếm, lập phương án, di dời, TĐC … Tùy từng trường hợp mà người bị THĐ có thể trải qua tất cả hoặc một số công đoạn này dẫn đến cuộc sống bị đảo lộn, sức khỏe bị ảnh hưởng, sản xuất bị gián đoạn, việc làmbịmất, thu nhập bịmất hoặc bịgiảm sút. Người bịTHĐ và gia đình của họkhông thể tránh khỏi một số hoặc tất cả các thiệt hại này. Mặc dù vậy nhưng các quyđịnh hiện hành không xác định đây là thiệt hại nên không bồi thường mà chỉ quy địnhđược hỗ trợ. Đây là điều hết sức bất hợp lý.
ii) Thiệt hại do hành lang an toàn khi xây dựng công trình có hành lang bảo vệan toàn gây ra
Khi THĐ để xây dựng các công trình có hành lang bảo vệ an toàn sẽ dẫn đến những thiệt hại khôngchỉcho người bịTHĐ mà còn gây thiệt hại cho cảnhững người có đất bị thu hồi bằng việc làm hạn chế khả năng SDĐ, giảm giá trị SDĐ, tài sản gắn liền với đất. Thiệt hại này phát sinh khi THĐ làm thay đổi mục đích SDĐ từđất ởsang đất phi nông nghiệp không phải là đất ởhoặc từđất ởsang đất nông nghiệp, thiệt hại do phải di chuyển chỗ ở. Bên cạnh đó, khi xây dựng các công trình có hành lang bảo vệan toàn nhưđường điện cao thế, cầu vượt, các tuyến đường … dẫn đến đất bị giảm giá trị sử dụng hoặc khó khăn trong việc SDĐ.
iii) Thiệt hạivềkhông gian sống, không gian văn hóa, tâm linh, tín ngưỡng, tôn giáo
Các thiệt hạinày hoàn toàn không được đềcập trong các quyđịnh vềbồi thường, hỗ trợ và TĐC khi NNTHĐ.
Trường hợp THĐ dẫn đến phải di chuyển chỗ ở, nhiều trường hợp TĐC xa nơiởban đầu có điều kiện sống vềkinh tế, văn hóa – xã hội không bằng nơi trước khi chuyển đi, bao gồmđiều kiện vềhạtầng giao thông, môi trường kinh doanh, môi
trường giáo dục, môi trường văn hóa, vui chơi, giải trí, chất lượng cuộc sống … Chẳng hạn, con đang học ở các trường nội thành thành phố với điều kiện giáo dục tốt cả về cơ sở vật chất, trang thiết bị dạy học,đội ngũgiáo viên. Nay chuyển về nơi ởmới có điều kiện không bằng, thậm chí là kém dẫn đến chất lượng học tập cũng kém theo. Họ muốn cho con học ở nơi ở cũ nhưng không được do “trái tuyến”. Thiệt hại này chúng ta có thể tham khảo pháp luật Nhật Bản để áp dụng cho Việt Nam. Theo đó, pháp luật Nhật Bản quy định người bị THĐ được bồi thường thiệt hại do phải tách rời cộng đồng ban đầu, do môi trường kém đi vì tiếng ồn, nước thải, khí thải [71, tr. 57].
Vấn đề tâmlinh, tín ngưỡng, tôn giáo: Nước ta có nhiều tín ngưỡng, tôn giáo. Từ lâu đời, người dân Việt Nam có truyền thống sinh hoạt tôn giáo, tín ngưỡng gắn liền với đời sống kinh tế, xã hội và tâm linh. “Tín ngưỡng, tôn giáo là hiện tượng xãhội cổ xưa nhất của nhân loại, quá trình tồn tại và phát triển của tôn giáo đã tác động sâu sắc đến mọi mặt của đời sống chính trị, văn hóa, xã hội, tâm lý, đạo đức, phong tục, tập quán của nhiều dân tộc, quốc gia, trong đó có Việt Nam” [121]. Sinh hoạt tín ngưỡng, tôn giáo, tâm linh trong rất nhiều trường hợp gắn liền với đất, như nhà thờ, nhà nguyện của công giáo; chùa của phật giáo; đình làng thờthành hoàng; đền thờcúng vị thần hoặc một danh nhân quá cố; miếu thờ các vị thánh thần … Bên cạnh các công trình tâm linh gắn liền với cộng đồng dân cư rộng lớn thì có những công trình
tâm linh mang tính chất gia đình, dòng họ. Đó là các ngôi mộtổ, nhà thờcủa dòng họ. Những công trình này có giá trị tinh thần to lớn đối với từng gia đình, dòng họ màtrong nhiều trường hợp khó có gì thay thế, đánh đổi được. Đối với các công trình này, pháp luật hiện hành xác định giá trị bồi thường là giá trị của tài sản hiện hữu đã khấu hao thời gian sử dụng mà không xác định giá trị tinh thần, tâm linh của công trình.
Khi THĐ có các công trình kiến trúc nói trên không chỉ gây thiệt hại về đất, vềtài sản gắn liền với đất mà còn ảnh hưởng đến đời sống tín ngưỡng, tôn giáo, tâm linh của người dân. Khi phải chuyển đến nơi mới, thiệt hại không chỉ (có thể) xa cách vềkhông gian mà điều hết sức quan trọng là ảnh hưởng đếnnhu cầutín ngưỡng, tôn giáo, tâm linh mà người dân không bao giờ mong muốn. Bởi vì không ai mong muốn phải di chuyển một công trình tín ngưỡng, tôn giáo, tâm linh. Đây là lý do khiến cho việc THĐ hết sức khó khăn và phức tạp nếu đụng chạm đến vấn đề tín ngưỡng, tôn giáo, tâm linh.
D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
