Hoạch định chính sách trong xây dựng văn 2 bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay
MỞ ĐẦU
1. Lý do chọnđề tàiluận án
Sức sống của một Nhà nước pháp quyền chính là pháp luật, pháp luật là công cụ đắc lực hỗ trợ Nhà nước trong việc điều hòa các mối quan hệ xã hội. Muốn vậy, pháp luật phải giải quyết được các vấn đề bức xúc của xã hội và đáp ứng yêu cầu quản lý nhànước,bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân. Một trong những yêu cầu quan trọng thúc đẩy sựphát triển đất nước gắn với xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủnghĩa, công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tếlà phải hoàn thiện thể chế, hoàn thiện hệ thống pháp luật. Trong đó, nóiđến thể chế vàhệthống pháp luật là nói đến xây dựng pháp luật và các hoạt động liên quan đến ban hành VBQPPL. Mọi hoạt động xây dựng pháp luật từ khâu sáng kiến lập pháp đến khi VBQPPLđược xem xét thông qua, trong đóbao gồm hoạt độnghoạchđịnh chính sách, quy phạm hóa chính sách đều cần thiết phải dựa trên các tiêu chí chung về một VBQPPL đảm bảo chất lượng. Chính vì vậy, hoạt động xây dựng pháp luật của nước ta phải kịp thời “đổi mới” một cách đồng bộ để đáp ứng được yêu cầu điều chỉnh quan hệxã hội. Việcđổimớihoạtđộng xây dựng pháp luật là mộttrong những nhiệm vụchiến lược, quan trọng củaĐảng, Nhà nướcđã được khẳngđịnh trong nhiều văn kiện quan trọng của Đảng và quy định trong các bản Hiến pháp.
Xây dựng pháp luật là một trong những phương diện hoạt động quan trọng nhất của Nhà nước, nhằm mục đích trực tiếp tạo lập nên VBQPPL để xác lập các thể chế. Đây là hoạt động mang tính sáng tạo pháp luật, là quá trình chuyển hóa ý chí của nhà nước, của xã hội, của nhân dân thành các quy phạm pháp luật, có tính bắt buộc chung đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, do đó đòi hỏi thường xuyên nâng cao chất lượng của các VBQPPL được ban hành. Hoạt động này diễn ra khá mạnh mẽ đặcbiệtbắtđầu từnăm 1996 khi lần đầu tiên Việt Nam có mộtđạoluật riêng quy định về ban hành VBQPPL. Sau đó, Luật nàyđược sửa đổi, bổ sungvào năm 2002, tiếpđến làsự ra đời Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004, lầnlượt các văn bản nàyđược thay thế bởi Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 hiện hành. Trải qua các lần thay đổi đó, với sựnỗ lực của các cơ quan, tổ chức, sự tham gia ý kiến của nhân dân, đến nay, nước ta đã xây dựng được một hệ thống VBQPPL khá đầy đủ, bao quát hầu hết các
lĩnh vực của đời sống kinh tế, văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng… góp phần xác
1
lập thể chế, hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới đất nước.
Tuy nhiên, trong quá trình điều chỉnh các quan hệ xã hội đang biến đổi từng ngày thì hệ thống pháp luật nước ta vẫn còn cồng kềnh, khó áp dụng, tính công khai, minh bạch còn hạn chế, tính đồng bộ, cân đối của hệ thống pháp luật mặc dùphần nào đã đươc cải thiện nhưng vẫn còn sựchênh lệch lớn trong các lĩnh vực khác nhau, vẫn cònbộc lộ sựchồng chéo, mâu thuẫn, thiếusựphối hợp nhịp nhàng, logic giữa các VBQPPL. Bởi vậy, theo đánh giá của Bộ Chính trị trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020: “nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta vẫn còn chưa đồng bộ thiếu thống nhất, tính khả thi, chậm đi vào cuộc sống. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn thiếu hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới hoàn thiện. Tiến độ xây dựng pháp luật còn chậm, chất lượng các văn bản pháp luật chưa cao”.Mộttrong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng này là do“chưa hoạchđịnh được một chương trình xây dựng pháp luật toàn diện,
tổng thể, có tầmnhìn chiến lược”. Đặc biệt, giai đoạnlập chương trình xây dựng VBQPPL chưa chú trọng đến khâu hoạch định chính sách, khâu đánh giá tác động pháp luật và giai đoạn soạn thảo còn hạn chế, tính trách nhiệm cá nhân của các chủ thể tiến hành các hoạt động xây dựng pháp luật còn chưa cao… Điều này đồng nghĩa với việc đổi mới quy trình xây dựng VBQPPL, xác định tầm quan trọng của côngđoạn hoạch định chính sách là một trong những yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng VBQPPL cần phải được tiếp tục nghiêncứu để hoànthiện hoạt động này. Dođó, nhiệm vụ trong thời gian tới của Nhà nước và nhân dân ta là: “Hoàn thiện pháp luật vềquy trình xây dựng, ban hành và công bốVBQPPL”. Còn nhiệm vụcủa Quốc hội là “Tiếp tục đổi mới quy trình lập pháp, bảo đảm đồng bộ, hợp lý, nâng cao trách nhiệm của cơ quan trình dựán, cơ quan tham gia soạn thảo, thẩm tra, chỉnh lý”. Không chỉ riêng đối với Việt Nam mà với bất kỳ nhà nước nào, cho dù hoạt động xây dựng pháp luậtcủamỗiquốc gia đều có những điểm đặc thù, nhưng
tất cả đều hướng đến việc xâydựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật khoa học, hiệu quả, các VBQPPL đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất,đồng bộ,phù hợp với thực tiễn.Để đạt được yêu cầu này, việc nghiên cứu hoạchđịnh chính sách trong xây dựng VBQPPL làmộtnhiệmvụtrọng tâm, nhằm cho rađời nhữngchính sách tốt, những VBQPPL chất lượng để pháp luật thực sự là công cụ hữu hiệu giải quyết những vấn đề mà thực tiễn đặt ra. Xuất pháttừlý do nêu trênđể khẳng định, việc nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Hoạch địnhchính sách trong xây dựng văn
2
bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” làm luận án tiến sĩ với những kiến nghị mới, hy vọng sẽ đem lại giá trị lý luận và thực tiễn sâusắcnhằm nâng cao chất lượng chính sách, chất lượng VBQPPL, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật vàtăng cường hiệu quả quản lý nhà nước bằng pháp luật.
2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận ánĐối tượng nghiên cứu của luận án
Đối tượngnghiên cứu của luận án là hoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL ở Việt Nam hiện nay. Bên cạnh đó, hoạt động nghiên cứu của luận án còn rà soát, đánh giá các quy định pháp luật về hoạt động hoạch định chính sách trong các VBQPPL luật điển hình của Việt Nam như: Hiến pháp; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Phạm vi nghiên cứu của luận án
Hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL là đềtài nghiên cứu cóphạm vi khá rộng và phức tạp nhưng trong giới hạn luận án chỉ tập trung giải quyết một số nội dung sau đây:
–Vềphạm vi đối tượng của hoạt động hoạch định chính sách: Nghiên cứu hoạt độnghoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL vớiđối tượng là: luật, pháp lệnh, một sốnghịđịnhvà nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Trong đó,tácgiảchủ yếu tập trung nghiên cứu hoạch định chính sách trong xây dựng luật, pháp lệnh.
–Vềphạm vi thời gian: Luận án chủyếu tập trung nghiên cứu hoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL ở Việt Nam trong giai đoạn bắt đầu kểtừnăm 1996, đặc biệt là giai đoạn kểtừnăm 2009 đến nay khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực thi hành.
–Vềphạm vi không gian: Bên cạnh việc nghiên cứu hoạt động này trong phạm vi Việt Nam, luận án còn liên hệ tới quy trình chính sách tại một số quốc gia
điển hình như: Canada, Anh, Pháp, Mỹ…
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Mục tiêu của luận án
Thông qua việc nghiên cứu, phân tích cơ sởlý luận của hoạchđịnh chính sách trong xây dựng VBQPPL, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực thi, nghiên cứu sinh luận án đềxuất xây dựng những giải pháp cụthểgóp phần nâng cao chất lượng hoạt động này. Cụ thể: (1) Rà soát, đánh giá được quy trình hoạchđịnh chính sách trong xây dựng VBQPPL tại Việt Nam hiện nay; (2) Đánh giá tính hợp lý, khảthi của quy trình hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL tại Việt Nam; (3) Xác định được những tồn tại, hạn chế, vướng mắc trong quá trình chủ
3
thểcó thẩm quyền thực hiện hoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL tại Việt Nam và nguyên nhân dẫn đến thực trạng đó; (4) Đề xuất những giải pháp cụthể, những điều kiện cụthểnâng cao hiệu quảhoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL tại Việt Nam hiện nayvớimong muốn xây dựng những văn bản quy phạm pháp luật đảm bảo chất lượng, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời gian tới.
Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
Để đạt mục tiêu trên, luận án đặt ra một số nhiệm vụ cơ bản sau đây:
– Chương 1: Thực hiện nghiên cứu tổng quan các công trình có liên quan đến đề tài luận án để chỉ ra các vấn đề mà luận án có thể kế thừa, cần tiếp tục triển khai trong các nội dung nghiên cứu.
– Chương 2: Phân tích cơ sởlý luận của hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL bằng việc làm rõ khái niệm chính sách, hoạch định chính sách,chủthể tiến hành hoạch định chính sách, quy trình hoạch định chính sách và các yếu tốảnh hưởng đến hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL.
– Chương 3: Nghiên cứu sinh đánh giá thực trạng hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL, trong đó luận án tậptrung nghiên cứu các quy địnhpháp luật trong các luật về ban hành VBQPPL. Bên cạnh đó, luận án cũng phân tích, đánh giá thực tiễn thực thi hoạtđộng hoạch địnhchính sách, đặcbiệt đối với luật, pháp lệnh nhằm chỉ ra những mặt ưu điểm, thành tựu, những vấn đề còn bất cập và căn nguyên dẫn đến nhữnghạn chế đó, làm cơ sở để đề xuất nhữnggiải pháp phù hợp.
– Chương 4: Nghiên cứu sinh khẳng định quanđiểm,mục tiêu tiến hành hoạt động nghiên cứu và từ đó đề xuất giải pháp phù hợp để nâng cao chất lượng hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL ở Việt Nam hiện nay.
4. Phương pháp nghiên cứu của luận án
Luận án tiếp cận, hình thành dựa trên cơ sởlý luậncủachủnghĩa Mác–Lênin về chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; Tư tưởng Hồ Chí Minh; Chủ trương, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp luật, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay.
Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng một số phương phápđể làm luận án như: Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để lý giải những vấn đề lýluận cơ bản, cho đến đánh giá thực trạng và giải pháp hoạch định chính sách trong xây dụng VBQPPL tại chương 1.
4
Trong chương 2 và chương 3: Tác giảđã sửdụng phương phápđiều tra xãhội học (phiếu khảo sát thực tiễn và phỏng vấn sâu) dùng để thu thập thông tin của các đối tượng liên quan từchuyên gia xây dựng chính sách, các cá nhân tham gia trực tiếp vào quy trình hoạch định chính sách, đến đối tượng bị tác động bởi chính
sách và các nhà khoahọc… đượcsửdụngđểthu thập thông tin và ý kiến, những nhận định của các chủ thể này để củng cố phần đánh giá thực trạng và đưa ra giải pháp hoàn thiện cơ chế hoạch định chính sách; Phương pháp thống kê được sử dụng để đánh giásố liệu của hoạt động hoạch định chính sách được thể hiện qua các thời kỳ; Phương pháp luật học so sánh sử dụng để nghiên cứu mô hình, kinh nghiệm của nước ngoài, từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho mô hình hoạch định chính sáchở Việt Nam. Các phương pháp nghiên cứu này được tác giả kết hợp sử dụng để nội dung luận án vừa có tính khái quát, vừa mang tính cụthể, đánh giá toàn diện vềhoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL ở Việt nam hiện nay.
5. Những đóng góp mới của luận án
Luận án là công trình nghiên cứu có tính toàn diện và hệ thống về hoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL ởViệt Nam. Trên cơ sởkếthừa các kết quả nghiên cứu trước đó, luận án đã có những điểm mới cơ bản sau đây:
Phân tích và làm sáng tỏkhái niệm chính sách, xây dựng khái niệm hoạchđịnh chính sách trong xây dựng VBQPPL, chỉ ra đặc điểm của hoạch định chính sách làm cơ sở cho việc nhận diện đối tượng VBQPPL phải tiến hành hoạt động này.
Làm rõ vai trò, sựcần thiết của hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL; chỉ ra các yếu tố, mối quan hệ giữa hoạchđịnhchính sách với soạn thảo VBQPPL và các yếu tố ảnh hưởng chất lượng hoạch định chính sách.
Đánh giá toàn diện thực trạng hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL ở Việt Nam hiện nay từ quy định pháp luật đến thực tiễn thực thi để phát hiện, chỉ ra nguyên nhân của hạn chế tồn tại làm sâu sắc sự cần thiết phải nâng cao chất lượng hoạt động này trong thời gian tới.
Đềxuất một sốgiải pháp ngắn hạnvà lâu dài đểđảm bảo cho hoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL được thực hiện hiệu quả nhất. Đặc biệt, luận án mạnh dạn đưa ra quan điểm cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật, cũng nhưđề xuất mô hình và kiện toàn tổ chức bộ máy, cơ sở vật chất cho hoạt động hoạchđịnh chính sách trong xây dựng VBQPPL thời gian tới hiệu quả hơn.
Kết quảnghiên cứu của luận án sẽlà công trình khoa học có giá trịtham khảo vào việc nghiên cứu hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL để tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam. Luận án là nguồn tài liệu tham khảo
5
để giúp cho các cán bộ, công chức… làm công tác hoạch định chính sách hiểu sâu sắc hơn về hoạt động này nhất là trong giai đoạn nước ta đang tiếp tực đổi mới xây dựng pháp luật và ban hành VBQPPL. Ngoài ra, công trình này có thể được sử dụng vào công tác nghiên cứu, giảng dạy, học tập đối với các cơ sở đào tạo về luật học vàquản lí nhà nước.
6. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận án được kết cấu thành 4 chương, bao gồm:
Chương 1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài Chương 2. Cơ sở lý luận về hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật.
Chương 3. Thực trạng hoạchđịnhchính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Chương 4. Nâng cao chất lượng hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
6
TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
1.1. Tình hình nghiên cứu
Hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ởViệt Nam hiện nay là vấn đề khoa học mới, khá phức tạp ở nước ta. Liên quan đến nội dung đề tài đã có nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến các khía cạnh nhất định, cụ thể:
1.1.1. Nhóm công trình nghiên cứucơ sởlý luận về hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1.1. Nghiên cứukhái quát cơsởlý luận về hoạchđịnh chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1.2. Nghiên cứu về khái niệm,đặc điểmhoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
1.1.1.3. Nghiên cứu về vai trò của hoạch định chính sách và mối quan hệgiữa chính sách với văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1.4. Nghiên cứu về quy trình hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
1.1.2. Nhóm công trình nghiên cứu về thực trạng hoạch định chính sách
Khi nghiên cứu về thực trạng hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL thì các công trình có xem xét về hoạt động hoạch này chủ yếu là:
Báo cáo nghiên cứu “Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay” của Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện,Dựán Phát triển lập pháp quốc gia (NLD), Hà Nộinăm 2014, cóthểđược coi là một công trình nghiên cứu chuyên đề, đầy đủ, toàn diện nhất vềthực trạng hoạch định chính sách trong quá trình lập pháp thực thi theo Luật Ban hành
VBQPPL năm 2008. Báo cáo đã chỉ ra một cách thuyết phục về những tồn tại, bất cập trong quy trình hoạch định chính sách, qua việc xem xét 4 luật đó là: Luật Thuế bảo vệ môi trường năm 2010, Luật An toàn thực phẩm năm 2010, Luật Bảo vệquyền lợi người tiêu dùng năm 2010 và LuậtXửlý vi phạm hành chính năm 2012, từđócho thấy: Có 6/9 chính sách không được đưa ra ngaytừ đầu; cứ9 chính sách tác độngđến đôngđảongười dân thì chỉ có 3/9 chính sách chỉ tính chất là yêu cầu,định hướng. Chẳng hạn, chính sách chuyển hoạt động quản lý về an toàn thực phẩm sang cơ chế quản lý theo nhóm sản phẩm, chính sách mở rộng khả năng tự bảo vệcủa người tiêu dùng thông qua việc áp dụng thủ tục rút gọn đối với một số loại tranh chấp tiêu dùng, chính sách tăng mứcphạt tiền gấpđôiđốivớitổchức so vớicá
nhân có cùng hành vi vi phạm hành chính… ban đầu không xuất hiện trongđề xuất xây dựng Luật7. Thực tiễn hoạch định chính sách hiện nay cho thấy một số bất cập, hạn chế như sau:
Một là, chính sách hầu như không được xác định ngay từ giai đoạn đề xuất xây dựng luật. Điều này có thể coi như một bất cập cơ bản, ảnh hưởng tới toàn bộcác công đoạn làm luật về sau. Chính sách không được làm rõ ngay từ khi đề nghịxây dựng làm cho việc phê duyệt kếhoạch trởnên hình thức, dẫn tới tính khảthi của kế hoạch trên thực tế hầu nhưkhông được đảm bảo.Sự thay đổi, “đưa vào, rút ra”đềnghị xây dựng Luật, cũng như việc điều chỉnh thường xuyên là một thực trạng bắt đầu từnguyên nhân do không xácđịnh được những chính sách có tính chất định hướng, với nội dung xuyên suốt của dự án. Những nguyên nhân chủ yếu của tình trạng ‘mất định hướng chính sách’ ngay từkhi thực hiện sáng kiến pháp Luật có thể được xác định như sau: Báo cáo RIA sơbộ được xâydựng khá sơ sài, chủ yếu mới dừnglạiở việc thuyết trình cho sự cần thiết xây dựng Dự thảo; cáchđánh giá tácđộngquá chung chung, nhiều khi mang tính chủ quan, thiếu các thông tin, dữ liệu cần thiết làm cơ sở cho các lập luận; Các thành viên Ban soạn thảo,Tổbiên tập đều cho rằng chưa cóđịnhnghĩa thống nhất về khái niệm “chínhsách” dẫn
tớisựbăn khoăn lung túng, mơhồvềkhái niệm “chính sách”. Tuy nhiên, thựctếcho thấy vấn đề không chỉ dừng lại ở khái niệm.Vấn đề làở chỗ, hiện nay chúng ta chưa có thiếtchếhoạchđịnhchính sáchmộtcách chuyên nghiệptạicác cơ quan
Nhànước;Việc làmđềnghị xây dựng luật–chưa thựcsựđượccoi trọng; Việc
thẩm địnhđề nghị xâydựng luật, thảo luận thông qua Chương trình xây dựngluật –hầu như mới chỉ dừng lại ở sự cần thiết ban hành luật, chưa đi sâu vào thảo luận các
7 Viện Khoa học pháp lý – Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xâydựng luật ởViệt Nam.
21
nội dung chính sách của dự án Luật được đề nghị; Kinh phí làm luật chỉ được phêduyệt, sau khiđề nghị xâydựng luật được phê duyệt khi códự ánluật có tên trong Chương trình xây dựngluật đãđược Quốc hội thông qua.
Hai là, làm luật theo phương thức “vừa thiết kếvừa thi công”. Chính sách chỉ được hoạch địnhsau khi công đoạn soạn thảo luật được tiến hành. Khi bắt tay vào làm luật, những định hướng và giải pháp luật của dự thảo luật hầu như chưa có ý tưởng rõ ràng. Có trường hợp,ởcôngđoạn soạn thảo luật, tên của dựthảo luật phải sửa đổi khác đi so với tên của luật được đề nghị xây dựng. Những hoạt động phục vụcho công tác hoạch định chính sách, theo quyđịnhlàđiều tra, khảo sát,
tổng kết thực tiễn thi hành; đánh giá dựbáo tác động kinh tế- xã hội (RIA); hoạt động tham vấn cơ quan nhà nướcliên quan và tham vấn công chúng. Tuy nhiên, trên thực tế các hoạt động này được tiến hành một cách sơ sài, hình thức, gấp gáp vội vàng chạy theo tiến độ, không thu thập số liệu thống kê, khảo sát định tính vàđịnh lượng ở mức cần thiết. Số liệu định lượng hầu như khôngđược chútrọng thu thập, cũng như xử lý bằng các công cụ điều tra xã hội học. Việc tiến hành khảo sát thực tiễn phụ thuộc nhiều vào khả năng kinh phí tài trợ từ bên ngoài. Báo cáo RIA thường được thực hiện song song cùng với quá trình soạn thảo, thậm chí chỉ được xây dựng khi việc soạn thảo vănbảnđã đi được “phânnửa quãngđường” (tức làsau khi đã có một số hoặc nhiều bản dự thảo). RIA dường như là đitìm luận cứ đểchứng minh cho chính sách đã đượcBan soạn thảo, cơ quan chủtrì soạn thảo lựa chọn. Hay nói cách khác, Báo cáo RIAđã bị“đẽogọt”theo các dựthảo và “sứmệnh” của nó là luôn luôn “phải phù hợp” với các giải pháp chính sách đã được lựa chọn trong dự thảo. Cách phân tích và lựa chọn chính sách trong các báo cáo RIA còn dựa trên các lập luận mang tính chất định tính là chủ yếu,chưa nêu được đầy đủcác phương án khác nhau có khảnăng giải quyết vấn đềcũng như chưa phân tíchđược đầy đủ các tác động tích cực và tiêu cực của mỗi phương ánđến các đối tượng chịu sự ảnh hưởng; kết luận lựa chọn chính sách đôi khi chưa thuyết phục do chưa dựa trên cơ sở so sánh các chi phí – lợi ích với những thông tin, số liệu minh bạch. Báo cáo RIA hầu như không có ảnh hưởng nhiều tới quyết định của cơ quan chủ trìsoạn thảo trong việc chọn lựa phương án chính sách thể hiện trong dự án luật (thểhiện rõ trong một sốdựthảo ban đầu, có nội dung chính sách “lúc có lúc không”, thiếu tính ổn định,thiếu sự đồngthuận cao, dù có khi chính sách đó đã hiện diện vàđược lập luận (về địnhtính) khá thuyết phục trong báo cáo RIA).”
Ba là, Sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng luật còn hạn chế, trách nhiệm giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo chưa cao. Các cơ quan soạn
22
thảo trong quá trình soạn thảo luật đều có tiến hành các hoạt động tham vấn ý kiến chuyên gia, nhà khoa học; tham vấn đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, với hình thức tọa đàm, hội thảo và đăng tải công khai trên trang web của cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc website của Chính phủ. Tuy nhiên,thực tếlà hoạtđộnglấy ý kiến tham vấn chưa mang lại hiệu quả cần thiết. Trách nhiệm giải trình, phản hồi lấy ý kiến công chúng là vấn đề lớn. Rất ít thông tin cho thấy cơ quan soạn thảo luật thực hiệnđầy đủ,nghiêm túc việc giải trình, phúc đáp về các ý kiến đóng góp từ phía các nhàkhoa học, đốitượngchịu tác động của luật. Ngay trong hồ sơ trình dự án luật, hầu như không có nội dung phản ánh về ý kiến của công chúng, của đối tượng chịu tácđộng, của các nhà khoa học, cũng như ý kiến phản hồi, giải trình của cơ quan soạn thảo về việc tiếp thu các ý kiến được tham vấn. Hoạt động tham vấn công chúng cóý nghĩa đặc biệt quan trọng trong hoạch địnhchính sách chodựán luật. Cầnphải coi ý kiến tham vấn là một nguồn thông tin chủ yếu làm căncứnhận diện chính sách đối với nhà làm luật. “Việc các cơ quan chủ trì soạn thảo đưa một lượng thông tin “khổng lồ” về dự thảo VBQPPL và các tài liệu kèm theo mà không định hướng cho người dân vào những nội dung quan trọng, then chốt, trọng tâm trong dự thảo, những nội dung sẽ tác động trực tiếp tới lợi ích của người dân, những quy định mới
đòi hỏingười người dân phải thay đổi hành vi, thói quen… làm cho người dân rất mất thời gian khi muốn tham gia ý kiến.
Bốn là, hoạt động của Ban soạn thảo còn hình thức, thiếu hiệu quả. Cơ quanđề nghị xây dựng luật, tiếp đến là Ban soạn thảo, Tổ biên tập là những chủ thể quan trọng có nghĩa vụ thực hiện các hoạtđộngnghiên cứu, đánh giá, tổng kết, khảo sát thực tiễn làm cơ sở cho việc phân tích và lựa chọn chính sách. Tuy nhiên, cơ chếlàm việc của Ban Soạn thảo, Tổ biên tập hiện nay còn có nhiều bất cập về quy trình, năng lực thể chế.Thực tếxây dựng 4 dự án luậtkểtrên cho thấy, thông thường, bên cạnhsựtồntạicủaBan soạn thảo,Tổbiêntậpthường cómộtnhóm chuyên gia nòngcốt(thườngtừ5-7 người) đóng vai trò trực tiếp thực hiện các công việc màđánglẽratậpthểBan soạn thảo hoặcTổbiên tập phảiđảmnhận. Không ít chuyên giađượcphỏngvấncho rằng, chính nhóm chuyên gia nòngcốt(đượccơ quanchủtrì soạn thảo ưu tiênđầutư nguồn lực) làmộttrong những nhântốbảođảmquátrình xây dựng Luật thành công.
Năm là, làm luật theo kiểu “cắtkhúc”. Vềlý thuyết, chúng tađãthừa nhận rằng xây dựng, phân tích chính sách là cả một quá trìnhđòi hỏi sựcông khai, minh bạch trong việc lắng nghe, đối thoại và giải trình, là cả một chuỗi các hoạt động phân tích, đặt giả thuyết và kiểm chứng dựa trên sự tính toán chi phí-lợi ích và sự
23
lựa chọn giải pháp phù hợp, khả thi nhất. Bên cạnh đó, nguồn lực bảo đảm cho công tác hoạch định chính sách, xây dựng dự án luật rất hạn chếcả về thời gian,“Kể từkhi được giao chủ trì soạn thảo và thành lập Ban soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo đã bắt đầu “cuộc chạy đuatốcđộ”để kịptiếnđộxây dựng Luậtđãđược “đóng khung” trong Chương trình và thông thường, cũng rất ít dự án Luật có thểgiữ đúng được tiến độ đã đề ra. Với áp lực về thời gian như vậy, việc kỳ vọng tất cả các hoạt động tổng kết, nghiên cứu đánh giá được thưc hiện bài bản, có quy trình, có sự phân tích thấu đáo về từng chính sáchđã được đề xuất là điều không thực
tế”; hạn chếvềnguồn nhân lực “Chotớihiện nay,tỷ lệ cánbộ,công chức tham gia hoạch định chính sách, pháp luật thành thạo những kỹ năng, kiến thức về làm chính sách, phân tích chính sách chưa nhiều. Bản thân các chuyên gia tham gia vào quá trình xây dựng 4 đạo luật cũng cho biết rằng những kiến thức, kỹ năng mà họ có được chủ yếu được hình thành từ quá trình tự tích lũy, tự đúc rút kinh nghiệm, tựhọc hỏi chứ chưa trải qua những khóa đào tạo bài bản về phương diện phương pháp luận và thựctiễn”; hạnchế về kinh phí“Với cơchếtài chính hiện tại, lượng kinh phí từ ngân sách nhà nước chi cho các hoạt động xây dựng một dự án Luật cókhi chỉđápứngkhoảng 20% nhucầuthựctếcho hoạtđộngxây dựng Luật. Phần thiếu hụt được không ít cơ quan chủ trì soạn thảo kỳ vọng vào việc huy động nguồn hỗ trợ của các nhà tài trợ quốc tế.Thực tếấy làm cho các chuyên gia nòng cốt trong việc xây dựng các dự án luật (nhất là tổ trưởng hoặc tổ phó thường trực của Tổ biên tập, thường là người đứng đầu đơn vị chủtrì soạn thảo) vừa phải lo các công việcbảođảm chất lượngchuyên môn của hoạt động xây dựng Luậtvừaphải mất thời gian vào việc tìm nguồn tài trợ, giải quyết các công việc thuần túy hành chính, kỹ thuật của quá trình xây dựng dự án Luật.”8
Đây là một công trình nghiên cứu công phu, đã đánh giá một cách khá toàn diện toànbộquy trình xây dựng VBQPPL khi thực thi Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đểchỉra những bất cập và đềxuất các khuyến nghịđểtách bạch quy trình hoạch định chính sách thành giai đoạn riêng như quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 hiện hành.
Theo TS Đỗ Phú Hải – Đánh giá chính sách công tại Việt Nam Những vấn đềlý luận và thực tiễn, đề tài nghiên cứu khoa học cấp Học viện, Học viện khoa học xãhội, Viện hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội, năm 2013 khi đánh giá thực trạng chính sách có thể thấy những hạn chế và nguyên nhân như sau:
8 Viện Khoa học pháp lý – Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xâydựng luật ởViệt Nam.
24
Thứ nhất, tư duy của đội ngũ lãnh đạo đối với chính sách công đang khá đơn giản. Trong xây dựng và thực hiện chính sách công, một yếu tố quan trọng bậc nhất ảnh hưởngtrực tiếp chính diện đến chất lượng, hiệu quả, hiệu suất chính sách côngđó làtư duy của các nhà lãnhđạo.Trong khiđó tưduy về chính sách công thường đồng nhất chính sách với một VBQPPL đơn lẻ. Chính sách công không phải nhữngý tưởng của các nhà lãnh đạo thểhiện trong lời nói và hành độngcủa họ. Chính sách công cũng không đồng nghĩa với một đạo luật riêng biệt hay một văn bản nàođó. Chính sách công phải là một tập hợp các quyết định cùng hướng vào việc giải quyết một vấn đề chính sách, đạt được mục tiêu chính sách, do một hay nhiều cấp khác nhau trong bộ máy nhà nước ban hành và thực thi trong một thời gian dài. Một chính sách có thểđược thểchếhóa thành các văn bảnpháp luật (còn gọi là chính sách pháp luật) để tạo căn cứ pháp lý cho việc thực thi, song nó cũng còn bao gồm những công cụ chính sách để hành động không mang tính bắt buộc, mà có tính định hướng thông qua giáo dục, truyền thông, kích thích phát triển.
Thứ hai, do năng lực phân tích chính sách của đội ngũ cán bộ, công chức còn yếu. Các công chức của các Bộ ngành chịu trách nhiệm phân tích chính sách, nhất là làm đánh giá tác động văn bản quy pháp pháp luật (RIA) thường thiếu hụt hoặc yếu kém nhiều năng lực phân tích chính sách công. Nói cách khác, đội ngũ công chức chúng ta hiện nay còn thiếu chuyên môn phân tích chính sách công, mặc dù cónhiều người giỏi về chuyên môn.
Thứba, kỷcương trong việc hoạch định chính sách, xây dựng và đánh giáchính sách còn buông lỏng, có lúc cònbịxem nhẹ. Trước hết là lờđi, bỏqua các khâu bắt buộc của quá trình chính sách, sau đó ban hành các chính sách này thiếu tính thực tiễn do thiếusựphối kết hợp giữa các cơ quan nhà nước, không có sựtham vấn nghiêm túc đối với đối tượng bị tác động là người dân và doanh nghiệp.
Thứ tư, thiếu hụt nguồn lực tài chính dành cho việc hoạch định và xây dựng, đánh giá chính sách công. Hiện nay chúng ta chưa chi đầu tư nguồn lực tài chính thích đáng cho việc hoạch định và xây dựng, đánh giá chính sách công, cũng như việc soạn thảo và ban hành chính sách. Việc phân tích chính sách cần đến chi phí tham vấn các bên tham gia, người dân và doanh nghiệp. Tiến hành các khảo sát, điều tra xã hội học thường cần đến nguồn lực tài chính nhiều hơn dự kiến.
Thứnăm, thiếu sựphối kết hợp giữa các Bộngành, địa phương, không cóhợp tác giữa nhà lập – phân tích chính sách và nhà nghiên cứu chính sách. Đến nay có thểthấy rằng cách thức tổchức thực hiện nhiệmvụđược giao trongmộtsốtrường hợp hoạch định, hoạch định chính sách thiếu tính chuyên nghiệp, việc phối
25
hợp giữa các chủ thể còn thiếu chặt chẽ; thiếu nguồn lực để huy động sự tham gia và phát huy trí tuệ của Bộ, ngành, chuyên gia, nhà khoa học nên chất lượng chính sách chưa được như mong muốn.
Những nhìn nhậnvềhạnchếtồntạivà nguyên nhândẫnđếnsựyếukém trong hoạt động hoạch định chính sách là căn cứ để luận án tìm hướng đề xuất phùhợp nhất.
1.1.3. Nhóm công trình nghiên cứu về hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở một số nướctrên thế giới và phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng hoạch định chính sách ở Việt Nam.
Thứ nhất, Đối với việc tìm hiểu mô hình hoạch định chính sách của một sốnước trên thế giới thì:
GS.TS. Phan Trung Lý trong bài viết Quy trình lập pháp và pháp điển hóa ởCanada9đã nhận định: Canada làđất nước có hệ thốngchính trị đa đảng theo chế độđạinghị,đảng cósốghếnhiều nhất trong QuốchộisẽđứngralậpChính phủ. Các thành viên củaChính phủcũngđồng thời làhạnghị sĩ. Quốc hộiCanada gồm Thượng nghị viện và Hạnghị viện. Canada có một quy trình lập pháp rất khoa học với đội ngũ các chuyên gia soạn thảo chuyên nghiệp làm việc tại Bộ Tư pháp. Cácdựthảo luật trước khi được Chính phủ trình Quốc hội đã có một giai đoạn soạn thảo kỹlưỡng với sự tham vấn của các chuyên gia nhiều kinh nghiệm, đặc biệt là sự quan tâm củaChínhphủtrong việc cân nhắccẩntrọng vềmặtchính sáchđối vớimỗidựán luật. Đồng thời, những kinh nghiệm vềquá trình hài hoà hoá và phápđiển hoá các văn bản pháp luật được Quốc hội và Chính phủ Canada thực hiện và tổng kết thường xuyên. Quy trình lập pháp của quốc gia này cũng chia thành 2 giaiđoạn Giaiđoạn trước khi trình Quốc hội và Giai đoạn dự luật được trình sang Quốc hội.
Mặc dù có sự khác biệt rất lớn so với Việt Nam về cả hệ thống chính trị vàhệthống pháp luật, song quy trình lập pháp của Canada có rất nhiều điểmcó thểtham khảo được,nên cần có sựquan tâm, tiếp tục nghiên cứu, tham khảo những kinh nghiệm hay của Canada trong quy trình lậppháp.BởiCanada có quy trình phân tích chính sách và soạn thảo văn bản chuyên nghiệp và chuyên môn hóa rất cao. Quy trình hoạch định chính sách rõ ràng, tập trung, minh bạch và linh hoạt, có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan từ khâu hình thành chính sách, đề xuất chính sách đến phê duyệt chính sách.
9 Xem: Phan Trung Lý, “Quy trình lập pháp và pháp điển hóa ở Canada”.Link:
https://khotrithucso.com/luan-van-do-an-bao-cao/luat/quy-trinh-lap-phap-va-phap-dien-hoa-o-canada.html. Ngày truy cập: 20.10.2017.
26
Theo tác giả Nguyễn Phước Thọ trong bài viết Một số kinh nghiệm của Cộng hòa liên bang Đức về xây dựng ban hành VBQPPL, bài viết Hội thảo khoahọc BộTư pháp “Thi hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004”, Hà Nội năm 2013 thì mô hình nhà nước và trình độ lập pháp của Cộng hòa Liên bang Đức rất khác với Việt Nam, nhưng những kinh nghiệm của quốc gia này trong xây dựng, ban hành VBQPPL có thểgợi mởcho chúng ta những ý tưởng trong việc tiếp tục đổi mới quy trình lập pháp phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và chủ động, tích cực hội nhập quốc tế.
Đối với vấn đề sáng kiến lập pháp và Chương trình xây dựng luật, trong các nền dân chủ hiện đại, việc xây dựng luật là một quá trình hợp tác chặt chẽ giữa các chủthể, các bên có liên quan, nhất là giữa Chính phủvới Quốc hội. Vì vậy, cần phân chia quyền lực một cách rành mạch và dứt khoát trong xây dựng, ban hành luật cũng như trong thi hành luật. Ở Đức, Chính phủ liên bang có quyền đề xuất với Quốc hội một dự án luật mà khôngcần sự đồng ý trước đócủa Quốc hội. Bộ trưởng hoàn toàn có quyền chủ động trong đề xuất sáng kiến lập pháp và chủ động trao đổi với nhóm nghị sĩ của Đảng mình trong Quốc hội để tham khảo ý kiến về sáng kiến này, sau đó chủ động trong việc soạn thảo dự luật, tất nhiên dự án luật do Bộ soạn thảo phải tuân thủ nghiêm túc các địnhhướngchính sách của Thủ tướng Liên bang. Do sự chi phối rất mạnh của nguyên tắc bộ ngành mà khôngcó vấn đề Thủ tướng Liên bang thực hiện sựchỉđạođối với quá trình soạn thảodựán luật của một bộngành nào, tuy nhiên, trong quá trình soạn thảo, nếu có vướngmắc lớn vềchính sách liên quan, Bộ trưởng có thể đề nghị Thủ tướng có ý kiến chỉ đạo.
Mặc dù có sự phân quyền tương đối mạnh giữa các quyền hành pháp và lập pháp nhưng ở Đức không có vấn đề Chính phủ rútdự ánluật ra khỏi chương trình nghịsựcủa Quốc hội, vì trước khi trình Quốc hội, Bộtrưởng đã làm việc với các nhóm nghị sĩ Quốc hội đểthăm dò khảnăng chấp nhận của Quốc hội. Mặt khác, trong quá trình soạn thảo, Bộ chủ trì soạn thảo luôn có sự phối hợpdưới các hình thức khác nhau với các nhóm nghị sĩ Quốc hội đểtham khảo ý kiến đối với nội dung dự án luật.
Trong điềukiện tổchức quyền lực nhà nước Việt Nam theo nguyên tắc thống nhất có phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì kinh nghiệm trên của Đức rất đáng được tham khảođểxây dựng và hoàn thiện hơn nữa cơ chếphối hợp chủđộng, linh hoạt ngay từ khi có sáng kiến lập pháp, xây dựng chương trình chođến
27
các giai đoạn tiếp theo của quy trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh giữa cơquan chủ trì soạn thảo với các cơ quan Quốc hội.
Qua đó có thểthấy, mặc dù mô hình hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật ở các nước có sự khác biệt nhất định về thẩm quyền, về các bước trình tựvà kể từ sáng kiến chính sách có từ rất nhiều nguồn khác nhau, nhưng hầu nhưđều do các bộ xây dựng thành đề xuất chính sách trình Nội các (Chính phủ). Hoạch định chính sách đều bảo đảm phù hợp với các ưu tiên của Chính phủ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và khảthi. Kểcảquy trình xây dựng, phê duyệt chính sách rất linhhoạt để bảo đảm cóđược kết quả tốt nhất cho chính sách. Tham vấn và đánh giá tác động của chính sách luôn được thực hiện trong quá trình hoạch định chính sáchđểbảo đảmtínhkhảthi và tạo sựđồngthuận cao. Chính sách đãđược phê duyệt là cơsởđểchuyển tải thànhnộidungcủaluậtđểđảm bảo xuyên suốt trong quá trình soạn thảo văn bản. Từ các mô hình này, để nghiên cứu đề xuất phù hợp cho cơ chế hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL ở nước ta.
Thứ hai, Đối với việc đề ra phướng hướng, giải pháp hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Theo PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ trong bài viết Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách với pháp luật, chính sách pháp luật với chính sách công10, tácgiảviết bài này trước khi có Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, nên đã đưa ra đề xuất vềĐề án chính sách, hay nói cụ thể hơn là chỉ xây dựng luật khi đã có những nghiên cứu đầy đủ, kỹ lưỡngvề mặt chính sách trước khi quyết định xây dựng một dự án luật và bảo vệ đề án đó trước cácUỷ ban chuyên môn của Quốc hội. Đề án chính sách phải được nghiên cứu, xây dựng công phu với đầy đủcác nội dung sau đây:
Báo cáo, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật thuộc lĩnh vực dự kiến; Chứng minh được sựcần thiết phải xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổsung một đạo luật; Đưa rađược những nội dung dự kiến điều chỉnh cụ thể – tức là nội dung chính sách của đềán và thuyết minh rõ về sự cần thiết và mục đích điều chỉnh của từng nội dung; Dựbáo những tác động kinh tế- xã hội của dựán luật, đặc biệt là đến đối tượng tácđộng, điều chỉnh trực tiếp của luật; Thuyết minh rõ về tính khả thi của dự án luật, các điều kiện kinh tế – xã hội, các cơ chế, luật pháp có liên quan và các nguồn lực bảo đảm khả năng thực thi của đạo luật khi được ban hành.
Sau khiđã cóĐềán chính sáchđược xây dựng hoàn chỉnh với đầyđủcác nội dung nói trên, dựán luậtđược Quốchộichấp nhận đưa vào chương trình xây
10 Đinh Dũng Sỹ, “Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách với pháp luật trong hoạt động lập pháp”, Cổng thông tin điện tử Chính phủ, link: http://xaydungphapluat.chinhphu.vn. Ngày truy cập: 20.10.2017.
28
dựng luật, pháp lệnh hàng năm thì hệquảcủa vấn đềnày là Ban soạn thảo dựán luật không phải mất nhiều thời gian, công sức và tiền bạc để đầu tư cho những hoạt động đánh giá và nghiên cứu hoạch định chính sách, như tổng kếtthực tiễn; đánh giá pháp luật; nghiên cứu kinh nghiệm, đánh giá thông tin; hoạchđịnhra những
nguyên tắc, những định hướng về mặt chính sách… để dành thời gian cho Ban soạn thảo xây dựng dự thảo luật có điều kiện để nghiên cứu, đánh giá và lựa chọn thông tin; lựa chọn chính sách điều chỉnh phù hợp; tham khảo kinh nghiệm và so sánh
pháp luật các nướccũng như quốc tế…thiết kếđiềuluật và cuối cùng là đưa rađược một dự thảo luật khả thi và đem lại hiệu quả điều chỉnh cao.
Sau khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016, quy trình hoạch định chính sách đã phần nào “tách bạch” thành một giaiđoạn được ghi nhận trọng lập đề nghị xây dựng VBQPPL trước khi tiến hành soạn thảo VBQPPL (hay còn gọi là quy phạm hóa chính sách), nhưng đến nay mới chỉ cómột sốbài viết mang tính thông tin bình luận điểmmớicủa Luật vềhoạchđịnh chính sách mà chưa có công trình nghiên cứu nào có tính quy mô.
1.2. Những vấn đề đặt ra cho luận án
Bên cạnh những kếtquả đã đạt được củacác công trình nói trên, do phạm vi và đối tượng của công những công trình này không trùng lặp với đề tài này. Từ thực tế các công trình nghiên cứu về hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL nêu trên có thể thấy: vấn đề hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL đãđược nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau khôngchỉ ở Việt Nam mà còn còn diễn raphổbiến ở một số quốc gia trên thế giớiđiểnhình là Hoa Kỳ,Canada, Anh… Tuy nhiên, các công trình khoa học nói trên chỉ khai thác ở những khía cạnh cụ thể nhấtđịnh mà chưa nghiên cứu một cách đầy đủ, có hệ thống về vấn đề này. Do vậy, việc dừng lạiở các công trình này sẽ khiến cho hoạt độngnghiên cứu vềquy trình hoạch định chính sách trong xây dựng vănbảnquy phạm pháp luậtở Việt Nam chưa chuyên sâu và khái quát. Trên thực tế khi nhắcđếnvấn đề hoạchđịnh
chính sách trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nhiều chủ thể vẫn phát sinh tâm trạng lo lắng do chưa thực sựtrả lời được các câu hỏi: Hoạch định chính sách trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là gì? Tại sao phải tiến hành hoạt động này? Hoạch định chính sách có phải làhoạt độngbắtbuộc cho mọi VBQPPL hay không? Chủ thểnào phải tiến hành hoạt động hoạch định chính sách khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật? Quy trình tiến hành hoạt động hoạch địnhchính sách này là gì? Cơ chế điều chỉnh, giám sátđảm báo tính hiệu quả của hoạt động hoạch định chính sách trong ban hành văn bản pháp luật tại
29
Việt Nam. Đây cũng chính là những vấn đề nghiên cứu mà tác giả luận án trăn trởvà định hướng sẽ giải quyết trong nội dung các chương của luận án. Cụ thể, tác giảluận án xác định đề tài cần làm được những công việc sau:
(1) Xây dựng được khái niệm thống nhất về chính sách, xây dựng chính sách và chưa có khái niệm hoạch định chính sách gần nghĩa nhất với hoạt động xây dựng pháp luật. Từđó, nhận diện được những đặc điểm đặc trưng của hoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL.
(2) Tác giả luận án sẽnêu bật được sựcần thiết của hoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL cũng như nhận định được các yếu tố ảnh hưởng trực tiếpđếnchất lượng hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL tại Việt Nam.
(3) Kết quả nghiên cứu trong luận án này sẽ thống nhất được quy trình hoạchđịnh chính sách trong xây dựng VBQPPL. Trong đó,làm nổi bất sựcần thiết của công đoạn phân tích chính sách, đánh giá tác động chính sách, lấy ý kiến tham vấn khi xây dựng chính sách, đồng thời làm rõ được tầm quan trọng của đội ngũ làm công tác hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL.
(4) Tác giả luận án sẽ đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện quy trình hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, thông qua đónâng cao hiểu quả áp dụng của hoạt động này trên thực tế tại Việt Nam.
1.3. Khái quát câu hỏi nghiên cứu và giả thiết nghiên cứu của luận án
Để nghiệm vụ nghiên cứu trong luận án được tiến hành một cách hiệu quả, nghiên cứu sinh đặt ra những câu hỏi nghiên cứu tương ứng với đó là giả thiết nghiên cứu cụ thể nhằm triển khai thực hiện hoạt động nghiên cứu một cách thống nhất, logic và hiệu quả, cụ thể:
Câu hỏi nghiên cứu số 1: Hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL làgì? Vai trò của hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL?
Giả thuyết nghiên cứu: Hoạch định chính là quy trình,gồmtập hợp các hoạtđộng nhằm đưa ra được chính sách có nội dung bao hàm chủ trương, đường lối của nhà nước nhằm giải quyết nhữngvấnđề cấp thiết củathực tiễn xã hội. Hoạch định chính sách là một trong những yếu tố chủđạo góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL.
Câu hỏi nghiên cứu số 2: Chủ thể thực hiện hoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL?
Gỉa thuyết nghiên cứu: Hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL sẽthực sựhiệu quả, công khai, minh bạch nếu được thực hiện bởi cơ quan lậppháp
30
của mỗi quốc gia, tránh tình trạng giao cho cơ quan hành pháp (hạn chế tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”).
Câu hỏi số 3: Quy trình của hoạch định chính sách trong hoạt động xây dựng VBQPPL bao gồm những giai đoạn nào?
Giả thuyết nghiên cứu: Hoạch định chính sách cần được tiến hành qua các giaiđoạn:
– Đề xuất chính sách
– Phân tích chính sách
– Thông qua chính sách (lựa chọn chính sách).
Câu hỏi số 4: Hạn chế nào còn tồn tại trong quy định pháp luật Việt Nam về hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL?
Giả thiết nghiên cứu: Nghiên cứu sinh sẽ nghiên cứu các quy định pháp luật Việt Nam về chủ thể, trình tựthủ tục, thời hạn và nguồn tài chínhđược chi cho hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL. Các quy định pháp luật Việt Nam đề xuất đến hoạch địnhchính sách còn chưa trực diện, chưa cụ thể, cũng chưa có sựphân tách cụ thể thành các giaiđoạnthực hiện. Bên cạnh đó, các quy địnhvề chủ thể thực hiện hoạchđịnh chính sách, quy trình thực hiện, thờihạnthực hiện, quy chế tài chính chi cho hoạch định chính sách cũng chưa đảm bảo.
Câu hỏi số 5: Hoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL đãđược thực hiện trên thực tiễn tại Việt Nam chưa? Cótồntại hạn chế cầnkhắc phục không? Nguyên nhân của những hạn chế này là gì?
Giả thuyết nghiên cứu:
– Hoạch định chính sách đã được thưc hiện tại Việt Nam
– Chưa có cơ quan giám sát hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPLđộc lập dẫn đến kết quả của quy trình này chưa cao.
– Nguyên nhân: Gồm ba nhóm nguyên nhân: (1) quy định pháp luật; (2) năng lực thực hiện; (3) kinh phí thực hiện.
Câu hỏi số 6: Giải pháp nào phù hợp để nâng cao chất lượng hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL tại Việt Nam?
Giả thuyết nghiên cứu: Xuất phát từba nhóm nguyên nhân dẫn đến thực trạng hoạch địnhchính sách trong xây dựng VBQPPL tại Việt Nam chưa thực sựhiệu quả, nghiên cứu sinh xây dựng các giải pháp:
– Hoàn thiện quy định pháp luậtvề quy trình hoạch định chính sách: chủ thểthực hiện, thủ tục thực hiện, quy chế chi tiêu tài chính cho hoạch định chính sách.
31
– Nâng cao chất lượng hoạch định trên thực tế: Nâng cao năng lực thực hiện
hoạch định chính sách; tăng cường nguồn lực tài chính…
32
Nội dung chương 1 luận án tập trung rà soát các công trình nghiên cứu cóliên qua đến hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trong phạm vi chương này, nghiên cứu sinhđã rà soát các công trình theo hướng phân định nội dung, cụ thể: (1) những công trình nghiên cứu cơsở lýluận về hoạchđịnh chính sách trong xây dựng văn bản pháp luật như: nghiên cứu khái quát cơ sởlý luận về hoạch định chính sách, nghiên cứu vai trò của hoạch định chính sách vàmối quan hệ giữa chính sách với văn bản quy phạm pháp luật; (2) nhóm công trình nghiên cứu về thực trạng hoạch định chính sách; (3) nhóm công trình nghiên cứu vềhoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở một số nước trên thếgiới và phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng hoạch định chính sách ở Việt Nam.
Như vậy, thông qua việc tìm hiểu những công trình nghiên cứu củacác tác giảtrong nướcvà nước ngoàivềnhững vấn đềliên quanđếnđềtài “Hoạchđịnh chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luậtởViệt Nam hiện nay”, nghiên cứusinh đãlĩnh hội,kếthừa những quan điểm tương đồngvà lấy đó làm tiền đềcho việc xây dựng, phát triển các luận điểm trong phần cơ sởlý luận tại chương 2 của luận án. Từ việc nghiên cứu các công trình này cũng là cơ sở để tác giả đánh giá thực trạng của hoạchđịnhchính sách và đề xuất một số giải pháp cho hoạt động này nhằm củng cố và nâng cao hơn nữa chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta trong thời gian tới tại chương 3,4 của luận án.
33
CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
2.1. Một số khái niệm cơ bản về hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
2.1.1. Khái niệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Pháp luật là công cụđiều chỉnh các mối quan hệxã hội và đời sống cộngđồng, là sản phẩm của sự phát triển xã hội vừa mang tính khách quan vừa mang tính chủ quan. Pháp luật không chỉ là một công cụ quản lý xã hội cần thiết, mà còn rất quan trọng và hiệu quả. Trong xã hội Việt Nam hiện nay, pháp luật là vũ khí chính trị để giữ vữngan ninh, trật tự an toàn xã hội; là cơ sở pháp lý để bộ máy nhànước Việt Nam tổ chức và hoạt động; là công cụ để Nhà nước quản lý hiệu quả các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội; là công cụ để thiết lập, bảo đảm công bằng xã hội, thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa; là phương tiện giáo dục con người mới; tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho việc hình thành những quan hệ mới trong xã hội; là công cụ bảo vệ hữu hiệu quyền công dân, quyền con người;đồngthời pháp luật bảo vệ,tạođiềukiện cho những công cụquản lý xã hội khác phát triển vì xã hội công bằng, văn minh, tốt đẹp hơn.11
Pháp luậtđược hình thành thông qua hoạt động xây dựng pháp luật. Hiểu một cách khái quát nhất theo PSG.TS Nguyễn Minh Đoan trong cuốn Xây dựng và hoàn thiện hệthống pháp luật Việt Nam trong bốicảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội năm 2011, trang 8, 9 và 13, thì, “xây dựng pháp luật làhoạt độngban hành,sửa đổi,bổ sung hoặc bãi bỏ các quyđịnhcủa pháp luật (tức là các quy phạm pháp luật) cho phù hợp với nhu cầuđiều chỉnh pháp luật đối với các quanhệ xãhội.”Cònở gócđộchính trị thì“xây dựng pháp luật là hoạt động nhằm thể hiện ý chí của nhà nước thành pháp luật.”Ởkhía cạnh khoa học và kỹ thuật pháp lýthì “xây dựng pháp luật là quá trình sáng
tạo pháp luậttừviệc đưa ra sáng kiến lập pháp, soạn thảo, đến việc lấy ý kiến, thông qua và công bố VBQPPL để hình thành hệ thống các quy định pháp luật.” Vềmặt bản chất “xây dựng pháp luật là hoạt động nhằm tạo ra các quy phạm pháp luật chứađựngtrong các VBQPPL”. Quađócóthểthấy, xây dựng pháp luật hay còn gọi là xây dựng VBQPPL chính là một trong những hình thức quan trọng nhằm
11 PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Vai trò của pháp luật trong đời sống xãhội, NXb Chính trị quốc gia, Hà Nội năm 2008, tr.5
34
thực hiện chức năng nhà nước ở mỗi quốc gia, nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật làm cơ sở pháp lý cho việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội, phát triển kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và hội nhập kinh tế quốc tế.
Từ nội dung đó, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mang một số đặc điểm cơ bản sau:
Thứnhất, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động do các cơquan có thẩm quyền và cá nhân được trao quyền thực hiện. Dựa và vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình để cơ quan, cá nhân có thẩm quyền tự mình hoặc phối hợp với các chủ thể khác theo quy định để ban hành ra các VBQPPL. Việc ban hành VBQPPL được trao cho Quốc hội, với tư cách là cơ quan có quyền lập pháp.
Thứ hai, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động được tiến hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định. Xuất phát từ bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật là một hiện tượng xã hội, một hoạt động chính trị – xã hội,đồng thời là hoạt độngkỹthuật phức tạp, mang tính tổchức, bao gồm nhiều hoạt động nghiệp vụ nối tiếp nhau theo những trình tự nhất định mà giai đoạn này là tiền đề, cơ sở cho giai đoạn tiếp theo để cho ra đời một VBQPPL.
Trên cơ sở những nhận thức chung kể trên, có thể đưa ra định nghĩa về xây dựng VBQPPL đó là: “Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật làhoạt độngcủa các chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quyđịnhđể tiến hành một trật tự bao gồm các hoạtđộngkếtiếp nhau, liênhệchặtchẽvớinhau nhằmthểchếhóachủtrương,đườnglốicủaĐảng,chuyển hóaýchícủaNhànướcthành những quyđịnhpháp luật dựa trên những nguyêntắc nhất địnhvàđược thể hiện dưới hìnhthức pháp lýlà văn bản quy phạm pháp luật.” Nhưvậy, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật làtoàn bộ các bước được thực hiện từ giai đoạn lập đề nghị xây dựng, đến soạn thảo và thông qua theo trình tự, thủtục bắt buộc đểcho ra đời một văn bản quy phạm pháp luật có tên gọi nhất định.
Thông thường, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật làhoạt độngđược tiến hành theo trình tự cơ bản sau:
(i) Giai đoạn thứnhất- hoạch định chính sách: là công đoạn làm rõ vấn đềcần giải quyết, luận giải và chọn lựa phương án xửlý tối ưuđểgiải quyết vấn đềcủa thực tiễn xã hội đòi hỏi ban hành VBQPPL. Đây là giai đoạn nhận thức về nhu cầu điềuchỉnh quanhệxã hội bằng pháp luật trên cơ sởhoạch định chính sách. Chính sách đi từ cấp độ cơ bản, do các tổ chức, cá nhân đề xuất đến khi hình thành rõ rệt, phức tạp hơn và được cơ quan có thẩm quyền thông qua. Nhu cầu điều chỉnh xã hộicóthểcần có một quy định mớihoặc cầnsửa đổi, bổsung, bãibỏmột
35
VBQPPL nào đónên các chủthểcó thẩm quyền đã đềxuất chính sách, các chính sách đó được trải qua khâu phân tích chính sách để xác định nhu cầu và cuối cùng chính sáchđược thông qua làm cơ sởcho các dựán xây dựng VBQPPL chuyển sang giai đoạn tiếp theo.
(ii) Giai đoạn thứ hai – soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật: là công đoạn diễn dịch ngôn ngữcủa chính sách thành ngôn ngữpháp lý – ngôn ngữcủa quy phạm pháp luật chứa đựng trong VBQPPL.
Giai đoạn này chính là quá trình “quy phạm hóa chính sách” được thực hiện bởi cơ quan chủtrì soạn thảo dựthảo VBQPPL theo một nguyên tắc chung, vàchính sách liên quan tới lĩnh vực của ngành nào thì ngành đó sẽ xây dựng hoặc nếu có liên quan tới nhiều ngành thì các ngành sẽ phối hợp cùng xây dựng nên dự thảo VBQPPL. Để chính sách được chuyển hóa thành các VBQPPL đảm bảo chất lượng trong quá trình soạn thảo các cơ quan này phải chuẩn bị kỹ lưỡng, đầu tư thích đáng cho đội ngũ“dịchchính sách”, đồng thời phải tiến hànhhoạt độngthẩm định, thẩm
tra và tham vấn công chúng –lấy ý kiến đốitượng chịu sựtác động trực tiếp của văn bản.
Sau khi dự thảo VBQPPL được hoàn thiện thì khâu tiếp theo các chủ thể cóthẩm quyền xem xét, cho ý kiến về dự thảo và thống nhất thông qua. Cuối cùng, khi VBQPPL đã được thông qua chủ thể có thẩm quyền sẽ tiến hành công bố văn bản và chuẩn bịmọi điều kiện đểVBQPPL sẽcó hiệu lực thi hành, tác động đến các quan hệ trong đời sống xã hội nhằm phát huy hiệu lực, hiệu quả trên thực tế.
Thứba, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là hoạt độngtạora một VBQPPL với tên gọi, hình thức do pháp luật quy định, có nội dung là các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần để điều chỉnh quan hệ xã hội.
VBQPPL được ban hành bắt nguồn từ kết quả của hoạt động xây dựng pháp luật phải đáp ứng các điều kiện về mặt hình thức quy định. Hình thức, tên gọi của các VBQPPL do pháp luật quy định, có tên gọi như hiến pháp, luật,bộluật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định…
Hoạt động xây dựng VBQPPL là việc tạo dựng các VBQPPL mà nội dung các văn bản này chứa đựng quy tắc xử sự chung được áp dụng cho nhiều chủ thể vàáp dụng nhiều lần trong cuộc sống. Đây là hoạt động tạo lập mới hoặc thay đổi các quy phạm pháp luật đã có – tế bào của hệ thống pháp luật. Thông qua xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống pháp luật có thể bổ sung thêm hoặc giảm bớt đi bởi đâylàhoạt độngquyền lực hóa các chuẩn mực xã hội.
36
Để các VBQPPL quy định quy tắc xử sự chung đó vừa mang tính khái quát, vừa mang tính cụ thể, phù hợp với tính đa dạng, phức tạp của đời sống xã hội, phản ánh được nhu cầu củacác nhóm lợi ích khác nhau thì một yêu cầu có tính khách quan là phải thực thihoạt độngxây dựng VBQPPL với một quy trình lập pháp thật sự khoa học, dân chủ, chặt chẽ về mặt thủ tục, hợp lý về thời gian và nguồn lực bảo đảm, nhất là ưu tiên cho côngđoạn hoạch định chính sách trước khi chuyển hóa thành văn bản.
2.1.2. Khái niệm chính sách
Chính sách là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trên thế giới vì nó là thành tốkhông thể thiếu trong quản lý vàđiềuhành xã hội hiệnđại.Đặcbiệt, sau khi Harold Dwight Lasswell12 đặt nền móng cho “khoa học chính sách” lầnđầu tiênkểtừnhững năm 1950. Lasswell đã đặt vấnđề về “sựđịnh hướng chính sách” được xem như là một phương pháp giải quyết các vấn đề xã hội và đượcnhìn nhậnở nhiều khía cạnh khác nhau, theo đó, chính sách là thiết kế sự lựa chọn quan trọng nhất (đã) được làm ra (thực thi), đối với các tổ chức, cũng như đời sống cá nhân.13Điểmđáng lưu ý ở đây, với cách tiếp cận này, chính sách phải là quyết định đã được lựa chọn thực hiện, không phải một dựđịnh.Ở góc độtiếpcậnkhác, tác giả Anderson coi rằng “Chính sách là một chuỗi (tập hợp) những hành độngcó mục đích nhằm
giải quyết một vấn đề.14” Haymộtsốđịnhnghĩa của các tác giả khác như: “Chính sách là những gì mà chính phủ làm, lý do làm, và sự khác biệt nó tạo ra”15; “Chính sách là những gì mà chính phủ làm, hoặc bỏ qua không làm”;16“Chính sách là một hành động mang tính quyền lực nhà nước nhằm sử dụng nguồn lực để thúc đẩy một giá trị ưu tiên”;17“Chính sách là một công việc được thực hiện liên tục, bởi những nhóm hoạch định, nhằm sử dụng các thể chế công để kết nối, phối hợp và biểu đạt giá trị họ theo đuổi 18; Chính sách là quá trình mà một xã hội tạo ra và quyết định có tính bắt buộc những hành vi nào được chấp nhận và hành vi nào không”.19 Qua đó, có thể thấy nhìn nhận chung quan niệm về chính sách ở các nước là sự lựa chọn,
12 Harold Dwight Lasswell (1902 – 1978) là Nhà khoa học chính trị hàng đầu của Mỹ, là một trong số ít những nhà khai sáng trong khoa học xã hội thế kỷ 20..
13Harold Dwight Lasswell, H 1951, The policy orientation, In Lerner & Lasswell (eds), The Policy Sciences, pp. 3-15, Stanford University Press.
14 Anderson, J 1994, Public policymaking, Princeton.
15 Dye, T 1972, Understanding public policy, Prentice-Hall
16 Klein R., Marmor T. R.. Moran M., Reid M., Goodin R. E.. Reflections on policy analysis: putting it
together again, The Oxford Handbook of Public Policy, 2008Toronto, Canada Oxford University Press. 17 Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne.
18 Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne. 19 Wheelan, C 2011, Introduction to Public Policy, New York
37
phản ứng của chính quyền liên quan đến những tuyên bố, trước các sựkiện, các quan hệ xã hội, các nhóm đối tượng quản lý trong xã hội nhằm mục tiêu giải quyết các vấn đề công mang tính xã hội.
Ở Việt Nam, thuật ngữ “chính sách” xuất hiện khá nhiều trong các văn kiện của Đảng, trong các VBQPPL của Nhà nước với hàm ý là những định hướng hànhđộng, những giải pháp mà nhànước chọn lựa để xử lývấn đề phát sinh từ thực tiễn phát triển đất nước. Ngoài ra, chính sách được sử dụng phổ biến trong đời sống xãhội và thường gắn với việc nghiên cứu, ứng dụng theo lĩnh vực liên quan đến chính trị, pháp lý. Hiểu một cách chung nhất, chính sách “là tập hợp các biện pháp được thể chế hóa mà một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lýđưara định hướng hoạt động cho các tổchức, cá nhân trong xã hội nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của xã hội”.20 Theo Từđiển tiếng Việt, chính sách “là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt được một mục đíchnhất định, dưạvào đường lối chính trị và tình hình thực tế mà đề ra chính sách”.21
Dưới gócđộchínhtrịvà quản lý một cách khái quát có ý kiến cho rằng, chính sách là “chủtrương của một Đảng phái, một Chính phủtrong các lĩnh vực đời sống chính trịxã hội”.22 Gắn với xây dựng pháp luật thì “chính sách làđịnh hướng hành động mà Nhà nước lựa chọn làm hay không làm với tính toán và chủđích rõ ràng để giải quyết một vấn đề cụ thể mà Nhà nước có trách nhiệm phải giải quyết”.23Cụ thể hơn, “chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh là những định hướng,hànhđộngmà Nhà nước lựa chọn với tính toán và chủ đích rõ ràng đểgiải quyết một vấn đềcụthểthuộc phạm vi thẩm quyền giải quyết của mình và những định hướng hành động ấy dự kiến được hóa thân vào trong luật, pháp lệnh khi được ban hành.”24
Còn dưới góc độ quy định pháp luật thì “chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước đểgiải quyết vấn đềcủathực tiễn nhằmđạtđượcmụctiêu nhất định”.25 Việc chính thức định nghĩa chính sách trong xây dựng VBQPPL là bước
20 Vũ CaoĐàm(chủ biên),Kỹnăng phân tích và hoạchđịnhchính sách, Nxb. Thế giới, Hà Nội năm 2011, tr.13
21 Hoàng Phê, Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, Đà Nẵng năm 1997
22 PGS.TS. Hoàng Thế Liên (chủ biên), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy pham pháp luật. Nxb. Tư pháp. 2011, trang 40.
23 Viện Khoa học pháp lý, Báo cáo nghiêncứu “Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quátrình xây dựng Luật ở Việt Nam hiện nay”, Hà Nội năm 2014.
24 TS. Nguyễn văn Cương, Quy trình xây dựng chính sách khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật,Tọa đàmđánh giá tác động chính sách, Hà Nội 19/10/2015
25 Nghị định 34/2016/NĐ-CP, ngày 14/5/2016 của Chính phủ chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL.
38
tiến quan trọng trong việc tạo lập cơ sở pháp lý giúp phân biệt chính sách pháp luật, chính sách của VBQPPL với các nhóm chính sách khác như chính sách của Đảng, chính sách công…
Tựu trung lại, dưới góc độ tổng thể, có thể hiểu: (i) Chính sách là hệ thống quan điểm, nhận thức, lý luận có tính chính thống, nền tảng cho việc hình thành quátrình tácđộng, điều chỉnh tới một đối tượnghoặc một lĩnh vực cụ thể. Do đó chính sách dù ở bất cứ lĩnh vực nào cũng phải là kết quả, sản phẩm của quá trình tư duy nhận thức cao về mặt lý luận và sự đúc kết, trải nghiệm về phương diện thực tế. (ii) Chính sách là yếu tốbiểu hiện, truyền tải quan điểm chính trịtrên thực tế. Đểnội dung của chính sách được đi vào đời sống thực tế cần có quá trình thể chế hóa một cách cụ thể, chi tiết.
Như vậy, cóthể hiểu “chính sách là tập hợp các chủ trương và phương thức hành động vềlĩnh vựcnào đó củanhà nướcnhằm đạt được các mục tiêu mà nhànước mong muốn”. Những mục tiêu này bao gồm sựphát triển toàn diện trên các
lĩnh vực kinh tế – văn hóa – xã hội – môi trường của một quốc gia.
Ở nước ta, chính sách thường được thể hiện trong nhiều văn bản khác nhau
như trong các văn kiện chính trị của Đảng, chiến lược, Hiến pháp, VBQPPL… Vìvậy, để tìm hiểu chính sách của một quốc gia thì phải tìm hiểu rộng hơn ngoài pháp luật, nhưng cụ thể và rõ ràng nhất vẫn là các chính sách được thể hiện trong các đạo luật, mà tại đó, chính sách, sau khi chuyển hóa thành các quy phạm pháp luật, sẽ cógiá trị bắt buộc thi hành.26
Dưới góc độpháp lý, chính sách,đểđược đưa vào thực tiễn hiệu quả, phải qua một công cụ “trung gian”đó làpháp luật. Muốn lựa chọn được chính sách đểchuyển hóa thành pháp luật thì việc hình thành chính sách phải trải qua quy trình hoạch địnhchính sách. Vì mục đích của hoạch địnhchính sách trong xây dựng VBQPPL là chứng minh sự cần thiết của chính sách trong việc điều chỉnh quan hệxã hội là bằng một trình tự, thủ tục khoa học, hợp lý nào đó đưa chính sách thành các quytắcxửsựchung bởi“chính sách là linh hồncủamột VBQPPL”.Hầu hết các chính sách được thể hiện dưới dạng VBQPPL mà nguồn gốc của chính sách là sự hình thành trên cơ sở hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL.
Trên thực tế, dưới các góc độkhác nhau phương thức thểhiện nội dung chính sách cũng khác nhau, vì vậy hoạt động phân loại chính sách là cần thiết. Việc phân loại chính sách giúp cụthểhóachủtrương, phương thức thực hiện của nhà
26 Thông tin Khoa học pháp lý, Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp “Hoạch định chính sách trong quy trình lập pháp”, số 4 năm 2008 tr 4.
39
nước trong từng trường hợp, nâng cao hiệu quả hoạchđịnhchính sách nói chung vàhoạch định chính sách trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói riêng, cụ thể:
Một là, căn cứ vào phạm vi ảnh hưởng, chính sách được chia làm hai loại: (1) chính sách vĩ mô và (2) chính sách vi mô. Trong đó, chính sách vĩ mô được hiểu là các chủ trương cơ bản mang tính định hướng chung của một chính thể, còn chính sách vi mô là chủ trương có tính định hướng cho từng văn bản quy phạm pháp luật tại thời điểm xây dựng văn bản đó. Chính sách vi mô chứa đựng các giải pháp cụthể đối với các vấn đề cần giải quyết trong từng văn bản quy phạm pháp luật đó.
Hai là, căn cứvào nội dung và tính chất của chính sách, chính sách được chia làm hai loại: (1) chính sách đối với văn bản quy phạm pháp luật nội dung và
(2) chính sách đối với văn bảnquy phạm pháp luật hình thức. Chính sáchđốivới hoạt động xây dựng VBQPPL nội dung là những chủ trương thể hiện trong các luật quy định về các bản chất, quyền, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ, ví dụ:
Bộ luật Dân sự, Bộ Luật Laođộng,Luật Thương mại…còn chính sách đối với hoạtđộng xây dựng VBQPPL hình thức là những phương thức định hướng các thủtục trong hoạtđộng giải quyết tranh chấp, trình tự, thủtục của các hoạt động quảlýhành chính nhà nước, ví dụ như các văn bản sau: Bộ luật Tố tụng Dân sự, Bộ Luật
Tố tụng Hình sự, Luật Tố tụng Hành chính…
Ba là, căn cứvào lĩnh vực chịu tácđộng,chính sáchđược chia thành: (1) chính sách kinh tế; (2) chính sách văn hóa; (3) chính sách giáo dục; (4) chính sách
quốc phòng; (5) chính sách môi trường: (6) chính sách y tế…
Bốn là, căn cứ vào chủ thể thực hiện, chính sách được chia thành hai loại: (1) chính sách do Bộ, cơ quan ngang Bộ đề xuất Chính trình Quốc hội thông qua và (2) chính sách do Đại biểu Quốc, các Uỷ ban của Quốc hội trình Quốc hội thông qua.
Năm là, căn cứvào mức độ,chính sách được chia làm hai loại: (1) chính sách trung ương: là những chính sách có phạm vi ảnh hưởng toàn quốc và (2) chính sách địa phương: là những chính sách đặc thù của từng địa bàn tỉnh, thành phố.
Sáu là, căn cứthời gian tác động, chính sách được chia làm ba loại: (1) chính sách dài hạn: (2) chính sách trung hạn và (3) chính sách ngắn hạn.
Mặc dù vô cùng phong phú dưới các góc nhìn khác nhau nhưng một chính sách bao giờ cùng phải bao gồm ba thành tố cơ bản là: (1) vấn đề cần giải quyết; (2) mục tiêu cần đạt được và (3) giải pháp, hành động cụ thể.
Chính sách là sản phẩm của hoạt động hoạch định chính sách. Vì vậy, bên cạnh việc nghiên cứu chính sách cần nghiên cứu chuyên sâu hoạt động hoạch định
40
chính sách nói chung và hoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản pháp luật nói riêng.
Như vậy, nói đến chính sách là nói đến một phạm trù vô cùng phong phú và đa dạng do vậy hoạt động hoạch định chính sách cũng là công việc đòi hỏi sự kiên trì, cẩn trọng. Hoạch định chính sách là quá trình chủ thể có thẩm quyền thực hiện các bước để lựa chọn chính sách. Mỗi một chính sách khác nhau đỏi hỏi sự am hiểu về nôi dung, bản chất các quan hệ xã hội phát sinh trong từng lĩnh vực là khác nhau.
2.1.3. Khái niệm hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Theo quan điểm chung của các nước thì hoạch định chính sách cóthể được hiểu là việc xác định những chủtrương, đường lối mà đảng hoặc Chính phủđó hướng tới để đạt được những mục tiêu của đảng mình, Chính phủ mình. Hay cách khác, hoạch định chính sách có thểlà hoạt động rộng ởtầm vĩ mô của một đảng phái chính trị thông qua cương lĩnh chính trị của đảng mình, nhưng cũng có thể làquá trình tranh luận của các nghị sĩ – với tư cách là những người đại diện cho nhiều nhóm lợi ích khác nhau – để đi đến thỏa hiệp với nhau về mặt chínhtrị đối với một vấn đề cụ thể nàođógây xung đột lợi ích giữa các nhóm. Hoặc cụ thể hơn, hoạch định chính sách cũng có thể là việc Chính phủ đưa ra trước Quốc hội những quyết sách của mình – thường là qua hình thức một dự ánluật – để giải quyết một vấn đềmà trong thực tiễn điều hành, quản lý đất nước, Chính phủ đã gặp phải.
Trong xây dựng pháp luật thì hoạch định chính sách là việc đưa những tưtưởng chỉ đạo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những vấn đề quan trọng cần thể hiện trong các VBQPPL nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh. Nhìn một cách
tổng thể, “Hoạch đinh chính sách được xem là một quá trình liên tục, mà đằng sau nó là hoạt động phân tích chính sách. Việc kết thúc một chính sách thường là khởi đầu chomộtgiaiđoạnmới, vớicác vấn đềcông cộng mớinảysinh, cầntiếp tục được phát hiện, phân tích, giải quyết và đánh giá.”27 Bên cạnh đó, định chính sách gắn liền với hoạt độngban hành VBQPPL được hiểu là “việc xác định những chủtrương, tư tưởng cốtlõi đối với vấn đềmà VBQPPL đódựđịnh điều chỉnh”. Nói tóm lại, “hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL là sựđịnh hướng tưtưởng nền tảng để xây dựng văn bản bao gồm nhiều hoạt động sử dụng nhiều công cụ, phương pháp nhằm nghiên cứu đề xuất chính sách với mục tiêu, giải pháp là cơsở để chủ thể có thẩm quyền ban hành bằng một VBQPPL”28.
27 Kraft, M & Furlong, S (2015), Public policy: politics, analysis, and alternatives, 5th ed, CQ Press.
28 TS. Lê Hồng Sơn – chuyên gia Bộ Tư Pháp, Một số vấn đề về hoạch định chính sách
41
Như vậy, cho dù tiếpcậntheo nhiều cách khác nhau nhưngđều thống nhất rằng: hoạchđịnhchính sách là hoạtđộngcủacácchủthểtrên cơ sởnhữngđịnh hướng mà nhànướcchọn lựa đểxửlý vấn đềphát sinh từthực tiễn phát triển đất nước, hay nói cách khác hoạch định chính sách là để lựa chọn chính sách, phương án để giải quyết vấn đề bất cập. Hoạchđịnhchính sách nhằm lựa chọn được chính sách
tốt là tiền đề cho ra đời những VBQPPL chất lượng. Vậy nên, hoạch định chính sách tậptrung giải quyếtmộtloạt các câuhỏisau: (1)Vấnđềchính sách đangcầngiải pháp là gì?; (2) Nên chọn phương hướng hành động nào để giải quyết vấn đề đó?; (3) Những kết quả của việc chọn phương hướng hành động đó là gì?; (4)Việc đạt được nhữngkếtquảnày có giúp giải quyếtđượcvấnđềthực tiễn hay không?; (5) Nếu chọn những phương hướng hành động khác thì kết quả sẽ như thế nào?
Thông qua việc tìm hiểu các khái niệm về chính sách và hoạch định chính sách gắn liền với hoạt động xây dựng pháp luật để đưa rađịnhnghĩa khái quát nhưsau: “Hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật làviệc lựa chọn, chuẩnbị hệ thống các quan điểm, định hướng của nhà nước chứa đựng phương án giải quyết các vấn đề bất cập của thực tiễn nhằm chuyển hóa vàonộidung của văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh bất cập”.
Từ đó, có thể chỉ ra một số đặc trưng cơ bản của hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL, bao gồm:
Thứ nhất, chủ thể thực hiện hoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL có thể là hoạt động do cá nhân (Đại biểu Quốc hội) hoặc các cơ quan nhànước có thẩm quyền (như Bộ, Chính phủ) thực hiện theo trình tự logic, chặt chẽ đểlựa chọn chính sách phù hợp.
Thứ hai, hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL gắn liền quyền lực nhà nước mang tính định hướng, xuất phát từ nhu cầu tất yếu, khách quan cần điều chỉnh bằng pháp luật của thực tiễn và phụthuộc vào nhiệm vụchính trịcủa từng thời kỳ.
Thứ ba, hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL hướng đến mục tiêu lựa chọn chính sách đểcó thểquy phạm hóa chính sách thành các quy tắc xửsự
mang tính bắt buộc. Mục đích của hoạt động hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL là nhằm lựa chọn những chính sách chứa đựng giải pháp giải quyết những vấn đề bất cập của thực tiễn một cách hiểu quả, phù hợp với điều kiện áp dụng của Việt Nam. Từ đó, làm tăng niềm tin của người dân vào nhà nước, thu hút sự tham gia thực hiện mục tiêu chung của các cơ quan nhà nước.
42
Thứ tư, thời điểm thực hiện hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL:
Hoạt động hoạch địnhchính sách nói chung và hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL nói riêng được thực hiện sau quá trình nhận diện những bất cập của thực tiễn và chủthểnắm quyền đã thểhiện rõ chủtrương, định hướng giải quyết những vấn đề bất cập đó.
2.2. Chủ thể tham gia hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Một trong những nguyên lý đã được khẳng định là quốc gia chẳng thể tồn tại thiếu pháp luật. Bởi pháp luật là công cụ quan trọng và chủ yếu nhất để Nhà nước quản lý xã hội trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an
ninh… Với những đặc thù riêng của mình, pháp luật có khả năng triển khaicụ thểnhững chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách của Nhà nước một cách nhanh nhất, đồng bộ và có hiệu quả nhất trên quy mô rộng lớn nhất. Chính vì vậy, để cómột hệ thống phápluật đồngbộ, minh bạch và khả thi, trước hết các chủ thể trong quy trình xây dựng cần phải cân nhắc nghiêm túc và kỹlưỡng đểban hànhđược những VBQPPL có chất lượng.
Hoạch định chính sách là một quá trình quan trọng trong tổng thể quy trình xây dựng VBQPPL. Theo đó, tất cả các chủ thể tham gia đều có quyền hạn và trách nhiệm khác nhau, phải thực hiện từng công đoạn của hoạch định chính sách nhằm mục đích tạo lập những chính sách có chất lượng, hiệu quả và hữu hiệu nhằm định hướng để chuyển hóa thành quy phạm giải quyết các vấn đề của cuộc sống phát sinh yêu cầu cần điều chỉnh bằng pháp luật.
Thông thường, chủthểtham gia hoạchđịnh chính sách trong xây dựng VBQPPL bao gồm:
(i) Nhóm chủthểbắt buộc tiến hành hoạch địnhchính sách, thường là các chủ thể có thẩm quyền đề xuất chính sách, chủ thể soạn thảo, chủ thể thẩm tra chính sách, chủthểthẩm định chính sách,chủthểcho ýkiếnvềchính sách vàchủthểthông qua chính sách. Trước hết hoạt động này được thực hiện bởi các bộ, ngành là cơ quan chuyên môn của Chính phủ, nơi phát hiện sớm nhất những bất cập, vướng mắc của thực tiễn, nên chính chủthểnày sẽchủtrì tiến hành nghiên cứu, tìm ra nguyên nhân của các bất cập và đề xuất đường lối giải quyết bất cập đó. Sở dĩ nhưvậy vì các bộ thường xuyên chủ yếu đối mặt với các vấn đề đòi hỏi phải có chính sách và pháp luật giải quyết nên họ có đủ kiến thức và kinh nghiệm. Tiếp đến chủthể tiến hành hoạch định chính sách ở trung ương là Chính phủ với tư cách cơ quanởtầmquản lý tổng hợp và vĩ mô, hoạt động này của Chính phủđược thực hiện
43
thông qua đề xuất chính sách từ các Bộ ngành với tư cách là cơ quan quản lý lĩnh vực đơn ngành, đa ngành giúp việc cho chính phủ. Như vậy, cóthể hiểu các Bộ đềxuất Chính phủ thông qua chính sách. Chính phủ xem xét, cân nhắc chính sách mới đó trong mối liên hệ tổng thể với các chính sách khác thuộc nhiều lĩnh vực mà các bộ, ngành khác quản lý để quyết định đồng ý hay không đồng ý đề xuất chính sách mới. Ngoài ra, trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và vị trí pháp lý còn có các chủ thể bắt buộc khác tham gia hoạch định chính sách như các cơ quan tiến hành tố tụng tại trung ương như: Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao hoặc các cơ quan khác như: Kiểm toán nhà nước, Uỷ ban trung ương Mặt
trận Tổ Quốc Việt Nam, Đại biểu Quốc hội… Chủ thể đóng vai trò rất quan trọng trong việc quyết định chính sách là Quốc hội, vì chính sách do Quốc hội phê duyệt thông qua trên cơ sởđềxuất của Chính phủ. Bên cạnh đó, trong khuôn khổcác VBQPPL khác ở địa phương, hoạt động này do UBND tiến hành thông qua đề xuất của các Sở, Ban ngành, các cơ quan chuyên môn.
Như vậy, hoạch định chính sách không nên chỉ được nhìn nhận với tư cách làmột hành vi cụ thể do một chủ thể thực hiện mà nên nhìn nhận trên cơ sở là một quy trình được thực hiện bởi tất cả các chủ thể từ Quốc hội, Chínhphủ đến các bộ; từUBND đến các sở ban ngành địa phương.
(ii) Nhóm chủ thể không bắt buộc chỉ có tính chất hỗ trợ gồm có các tổ chức, cá nhân được mời tham gia đóng góp ý kiến khi tham vấn công chúng. Ý kiến của nhóm chủ thể này sẽ có giá trị tham khảo và trong chừng mực nhất định có thể trởthành những phương án được vậndụng khi tiến hành phân tích chính sách. Thậm chí, không bắt buộc là cơ quan nhà nước nhất thiết phải tự mình thực hiện việc phân tích, hoạch định chính sách mà phần việc này có thể thuê một trung tâm nghiên cứu chính sách, phân tích chính sách, hoặc nhóm các chuyên gia nghiên cứu chính sách để thực hiện hoạt độngnày.
Ngoài ra, theo cách tiếp cận vềnhà nước pháp quyền, trong đó nhà nước không là tác giả duy nhất của chính sách, pháp luật, thì chủ thể tham gia hoạch định chính sách còn bao gồm các nhà nghiên cứu của các tổ chức xã hội, khu vực doanh nghiệp. Nhóm sau có mục đích phản biện và tham gia xây dựng và thực thi chính sách theo các mục tiêu của nhóm lợi ích trong xã hội. Đểcó thể phản biện và đềxuất các giải pháp sửa đổi, hoàn thiện chính sách, cần hiểu cách tiếp cận mục tiêu của nhóm phân tích chính sách chính phủ và tìm cách phân tích các khả năng, lựa chọn đểlồng ghép mục tiêu của nhóm lợi ích mà mình đại diện trong hệthống
44
chính sách của Chínhphủvà tìm cơhộiđểtruyền thông các phân tích nàytớicơquan quyết định chính sách.
Chẳng hạn, ở Hoa Kỳ, “Nghịviện mới thực sự là trung tâm quyết định các vấn đề chính sách.”29 Tương tự, ở Canada Nghị viện cũng chủ thể truyền thống là đề xuất chính sách nhưng bên cạnh đó nước này còn cho phép các đoàn luật sư của các bang và người dân được phép đề xuất chính sách. Còn ở Anh, Tây Ban Nhasẽcó một nhóm chuyên gia được triệu tập để xây dựng chính sách chodự luật đómàkhông có bộ phận chuyên phân tích chính sách đặt trong các Bộ30. Những mô hình này nhằm sự bảo đảm tối đa quyền tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội của người dân, phát huy trí tuệ tập thể của nhân dân. Ngay trong quy trình hoạch định chính sách của nước này đã chia thành nhiều giai đoạn và quy định rõ trách nhiệm của từng chủ thể từ đề xuất, phân tích chính sách đến phê duyệt chính sách.
Như vậy, từ thực tiễn của Việt Nam cũng như các nước trên thế giới thì cónhiều chủ thể khác nhau đều tham gia vào quá trình hoạch định chính sách. Mỗi chủthể trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình sẽ thực hiện công đoạn hoạch định chính sách ở những góc độ khác nhau nhưng tựu chunglại đều hướng đến mục đích cuối cùng là làm rõ nội dung, tinh thần chính sách lựa chọn. Thậm chí, có những chủ thể dường như chỉ lặp lại các công việc của chủ thể trước đó đã làm nhưng điều đó vẫn không là thừa bởi chính sách áp dụng cho hàng triệu con người nên sự cẩn trọng sẽ là cần thiết để chính sáchđó được ban hành ra tạo được “hiệu ứng” tốt nhất sau khi đã chuyển hóa trong VBQPPL.
2.3. Quy trình hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Quy trình thông thường được hiểu là chuỗi hàng loạt các hoạt động khác nhau cần phải đượctiến hành theo một thứtựnhất địnhđể hoàn thành một hoặc một số công việc đặt ra.“Quy trình là trìnhtự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó.”31 Còn quy trình xây dựng VBQPPL quá trình phức tạp bao gồm nhiều hoạt động cụ thể liên quan mật thiết với nhau được tiến hành bởi các chủ thểcó vịtrí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hànhnằmtrong chuỗi những hoạtđộng diễn ra theo trật tự nhất định nhằm chuyển hoá ý chí của giai cấp cầm quyền thành những quy tắc pháp lý, thể hiện chúng dưới những hình thức pháp luật. Hoạt
29 Kingdon, J (2011), Agendas, Alternatives, and Public Policies, New York: Pearson.
30 Nguyễn Đức Lam, Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước, Tạp chí Nghiên cứu lập phápđiện tử năm2008.
31 Từ điển Tiếng việt, Nxb Khoa học – xã hội, Hà Nội năm 1994
45
động sau kế tiếp hoạt động trước, củng cố kết quả của hoạt động trước, các hoạtđộng này bản thân nó đã có nhu cầu liên kết, phối hợp với nhau.
Hiện nay ở Việt Nam, quy trình xây dựng VBQPPLđược tiến hành một cách khoa học từ sáng kiến xây dựng pháp luật rồi hoạch định chính sách đến soạn thảo đểđảm bảo chất lượng củaVBQPPL được ban hành. Thông qua quy trình hoạch định chính sách cho biết chính sách được làm ra như thế nào và tại sao? Cơ sở nào để lựa chọnnhững chính sách tốt, phù hợp với yêu cầu cần điều chỉnh quan hệ xã hội bằng pháp luật? Quy trình hoạch định chính sách thường mang ý nghĩa một chu trình tiếp nối liên tục từ đề xuất chính sách, đến phân tích chính sách vàthông qua chính sách, đóng vai trò quan trọng trong các giai đoạn của quy trình xây dựng VBQPPL, đặc biệt tập trung vào giai đoạn lập đề nghị xây dựng VBQPPL, cụ thể là:
2.3.1. Công đoạn đề xuất chính sách
Đề xuất chính sách là hoạt động đưa ra các kiến nghị về các chính sách mới nhằm thay thế chính sách hiện hành để giải quyết các bất cập của thực tiễn. Chính sách được đề xuất phải là những chính sách đã được phân tíchkỹ càng và thận trọng. Công đoạn đề xuất chính sách này thông thường do cơ quan hành pháp cao nhất (ởViệt Nam) thực hiện, bên cạnh đóhoạt độngnày cũng có thể do các Uỷban chuyên môn của Quốc hội,Đạibiểu Quốc hội thực hiện.Đềxuất chính sách làhoạt động được thực hiện sau quá trình phân tích chính sách. Côngđoạn đề xuất chính sách được thực hiện với nhiều chủ thểkhác nhau với các mức độ đề xuất chính sách đối với từng chủ thể khác nhau. Cụ thể:
(1) Hoạt động đề xuất chính sách của Bộ:Thông thường Bộ là chủ thểtrực tiếp thực hiện hoạt động phân tích chính sách. Những chính sách do Bộ phân tích, đánh giásẽ được thể hiệntrong Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo của Bộ đó, từđó nội dung của những chính sách này sẽ được chuyển hóa vào từng QPPL cụthể. Khi tiến hành đề xuất chính sách, Bộ cần chú trọng vai trò của cơ quan chủ trì
soạn thảo, phải đảm bảo tính tổng thể của chính sách trong mối tương quan với các chính sách khác và định hướng chung của Nhà nước thể hiện trong các Nghị quyết của Đảng đã nêu ra. Theo nguyên tắc, thông thường hoạt động đề xuất chính sách của Bộ sẽ được sửdụng cho hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh. Do vậy, trong đềxuất chính sách của mình Bộ thường phải nêu rõ một số nội dung cơ bản của dựluật, pháp lệnh như têngọi, đốitượng điều chỉnh, phạm vi điều chỉnh và đánh giá dựbáo tác động của chính sách màmình đềxuất thực hiện. Hoạtđộng đềxuấtcủa
46
Bộ càng chi tiết, cụ thể thì khả năng chính sách được đề xuất được chuyển hóa vào VBQPPL càng cao.
(2) Hoạtđộngđềxuất chính sáchcủaChính phủ: Hoạtđộngnày của Chínhphủđượcthực hiệndựatrên các kiến nghịtừcơ quan quản lý ngành, lĩnh vực. Chính phủ sau khi xem xét, phân tích, nghiên cứu các kiến nghị này sẽ thông qua các chính sách mà Bộđề xuất (những chính sách này phải đạtđượcsựđồng thuận caocủacác thành viên Chính phủ) và trình lên Quốc hội cácđềxuất của Chính phủ. Những chínhsách được Bộ đề xuất thường chỉ chứa đựngcác giải pháp mang tínhđơnlẻ,từng lĩnhvựcvà không mang tính khái quát. Do vậy, các chính sách do Chính phủ để xuất phải khắc phụcđượcnhững hạn chếnày, những chính sách do Chính phủ thực hiện phải là sản phẩm của sự đồng thuận, nhất trí cao của các thành viên Chính phủ. Thông quađónhững chính sách do Chínhphủđề xuất mới dễ dàngđượcQuốc hội thông qua do có sự chuẩn bị, chỉn chu và khả thi.
Giai đoạn này nhằm xác địnhsựcầnthiết, mức độ ưu tiên của chính sách trong thực tiễn quản lý. Khi đề xuất chính sách, phải bảo đảm tính tổng thể của chính sách trong mối tương quan với các chính sách khác. Việc hình thành chính sách ngoài dựa vào kết quả nghiên cứu thực tiễn, còn cần căn cứ vào định hướng chung của Nhà nước, vào đường lối phát triển đất nước mà các định hướng đã nêu ra. Bởi vậy, để các chủ thể có cơ sở chuyển đề xuất chính sách ở giai đoạn này đến chủ thể có thẩm quyền xem xét thông qua phải được cân nhắc kỹ lưỡng trên cơ sởphân tích chính sách.
2.3.2. Công đoạn phân tích chính sách
D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY
Hoạch định chính sách trong xây dựng văn 2 bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Hoạch định chính sách trong xây dựng văn 2 bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Hoạch định chính sách trong xây dựng văn 2 bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Hoạch định chính sách trong xây dựng văn 2 bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Hoạch định chính sách trong xây dựng văn 2 bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Hoạch định chính sách trong xây dựng văn 2 bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Hoạch định chính sách trong xây dựng văn 2 bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Hoạch định chính sách trong xây dựng văn 2 bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Hoạch định chính sách trong xây dựng văn 2 bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay Hoạch định chính sách trong xây dựng văn 2 bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay
