Phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp của một số nƣớc trên thế giới và kinh nghiệm đối với Việt Nam hiện nay
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
―Điềuta đang có trước mắtlà những cơhộihấpdẫnđược nguỵ trang
như những vấn đề không giải quyết nổi‖ (John Gardner – nhà cải cách chính trị bền bỉ của Hoa kỳ). Đó là một tƣ tƣởng đúng đắn cho phân tíchvấn đề vàsáng tạo các phƣơng án chính sách. Các vấn đề công thƣờng đƣợc ẩn sau tấm vỏ bọc khiến cho chủ thể có thẩm quyền xây dựng chính sách phải dày công nghiên cứu, tìm hiểu. Đồngthời, nhậnđịnhđótruyềnđạtmộtcảmnhận lạc quan về cách thức ta đối phó với một vấn đề công bất kỳ. Thay vì than phiền, các nhà phân tích, các nhà hoạch định chính sách và dân chúng có thể cố gắng tìm hiểu vấn đề là gì và tại sao vấn đề còn tồn tại, tập hợp những thông tin cơbản về vấn đề và suy nghĩ về những gì có thể làm. Đây cũng là cơ hội để xem xét vai trò của chính quyền, khu vực tƣ nhân và hình dung các giải pháp can thiệp hữu hiệu giúp cải thiện vấn đề bất cập trong đời sống.
Những đề cập ngắn gọn trên là nội dung cơ bản của phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật nói chung và trong hoạtđộnglậppháp nói riêng. Với mong muốn có đƣợc các văn bản luật hoàn mĩ nhất (hàm chứa cả phƣơng diện nội dung và hình thức) thì phân tích chính sách là bƣớc không thể thiếu khi xây dựng chúng.Bởivì, bảnchất của phân tích chính sách là xem xét chính sách, mục đích của phân tích chính sách là hiểu và giải thích các khía cạnh khác nhau của chính sách 1. Phân tích chính sách là điđếnviệc khám phá những giải pháp giải quyết các vấnđềtrong thực tiễn. Nhƣng giải phápđóphảiđủtính khách quan, độc lậpvà có cơ sởkhoa học đểthuyết phục không chỉ các chính trị gia mà còn là toàn xã hội (những đối tƣợng chịu sự tácđộngcủa chính sách). Phân tích chính sách là mộtquá trình sáng tạo, đánh
1 PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải, Chính sách công– Nhữngvấn đề cơ bản, NXB Chính trịquốc gia. 2014, tr.181
1
giá, phê phán, và truyền đạt thông tin phù hợp chính sách2. Do đó, phân tích chính sách là khởi đầu chứ không phải kết thúc của các nỗ lực cải thiện chính sách. Làm thế nào có thể cải thiện chính sách, đƣa ra đƣợc các giải pháp giải quyết vấn đề, phân tích giải pháp và lựa chọn đƣợc giải pháp tốt nhất. Tất cảquá trình đó thuộc phạm vi của phân tích chính sách trong quy trình lập phápởbấtkì quốc gia nào trênthếgiới. Thấu hiểumọigiá trịtích cực và quan trọngcủaphân tích chính sách trong quá trìnhlậppháp, Luật Ban hành văn bảnquy phạm pháp luật năm 2015đã đƣa quy trình xây dựng chính sách (phân tích chính sách là một khâu trong quy trình xây dựng chính sách) là giaiđoạn bắtbuộc khi xây dựng các vănbảnluật. Chính cơ sở pháp lýhữuhiệu này là bàn đạp mạnh mẽ giúp các chuyên gia hoạch định, phân tích chính sách có cơ hội đƣa ra tƣ vấn theo định hƣớng khách hàng liên quanđến quyết định công căn cứ vào các giá trị xã hội. Từ đó, việc ban hành ra các văn bản luật chuẩn mực, khả thi sẽ thuận lợi hơn. Và thực tế cũng chứng minh rằng, những dựán luậtđƣợc xây dựng theo quy trình có hoạtđộngphân tích chính sách
thƣờngđạtđiểmcao hơn (chấmđiểmtheo các tiêu chícủamộtvăn bản chuẩn) sovớicác vănbảnđƣợc xây dựng theo quy trình cũ của Luật Ban hành vănbảnquy phạm pháp luật năm 2008. Tuy nhiên, trong khi phân tích chính sáchởnhiều quốc gia trênthếgiới (Úc, Canada, Trung Quôc, Hoa
Kỳ… ) đã cólịch sử lâu dài cùng vốn kinh nghiệm sâu sắc và đội ngũ chuyên gia dày dặn. Thì nay, vấn đề này ở Việt Nam đang là phạm trù với nội dung, yêucầumới, mớicảtrên bình diện kinh nghiệm và lực lƣợngtiến hành.
Trƣớc giai đoạn 2015, phân tích chính sách trong hoạtđộng lậppháp tuy có
đƣợc đề cập nhƣng đôi khi còn chung chung, đối phó. Từ năm 2015, phân tích chính sách trở thành ―điểm nóng‖ khi xây dựng các văn bản luật nói riêng vàcác vănbảnquy phạm pháp luật khác nói chung. Nhƣng dùđƣợc quan tâm,
Lê Việt Ánh và Vũ Thành Tự Anh, Bài đọc môn Khung phân tích chính sách (Chƣơng 2: Phân tích chính sách là gì?), Chƣơng trình giảng dạyKinh tếFulbright, niên khoá
2011 – 2013, tr.1
2
chú trọng và có một ―địa vị pháp lý‖ vững chắc thì phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam vẫn không vƣợt qua đƣợc những khó khăn tất yếu mà một sự vật hiện tƣợng mới gặp phải. Đứng trƣớc trở ngại, thách thức này, làm thế nàođể phântích chính sách phát huy các giá trị tíchcực để cải thiện chất lƣợng các văn bản luật. Một định hƣớng thiết yếu trong bối cảnh đólà tinh thần ham hiểu biết, tận dụng thành công của phân tích chính sách ở các quốc gia giàu kinh nghiệm trênthếgiới. Đâycũng làhƣớngđi chung của nhiều quốc gia còn non trẻ trong lĩnh vực này. Tất cả thực tiễn trên đã thuyết phục nghiêncứusinh lựa chọnchủđề―Phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp của một số nƣớc trên thế giới và kinh nghiệm đối với Việt Nam hiện nay‖ làmđề tàiluận án tiến sĩ luật học của mình.
2. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận án
Mục đích tiến hành nghiêncứuđềtài luận án là trên cơ sởkhung lýthuyết về phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp tiến hành khảo cứu, phân tích, đốichiếu, đánh giá vềphân tích chính sách trong hoạtđộnglập pháp của mộtsốquốc gia trênthếgiớitừđórút ra những kinh nghiệm phùhợp có thể vận dụng cho Việt Nam.
Để thực hiện đƣợc mục đích nêu trên, nhiệm vụ của luận án đƣợc đặt ra nghiên cứu cụ thể các vấn đề:
Thứ nhất, luận án nghiên cứu về quan niệm, vai trò của phân tích chính sách trong hoạt động lập pháptừ đóxác định các đặc trƣng cơ bản cho hoạt động này.
Thứ hai, luận án phân tích các yếu tố ảnh hƣởng tới phân tích chính sách trong hoạtđộnglậppháp và xác địnhcác vấnđềcó liên quan nhƣchủthể, quy trình, phƣơng pháp của phân tích chính sách.
Thứba, luận án khảocứuhoạtđộngphân tích chính sách của mộtsốquốc gia trên thế giới qua đó tìm ra những kinh nghiệm cóthể vận dụng đối với Việt Nam.
3
Thứ tƣ, luận án nghiên cứu và đánh giá thực trạng phân tích chính sách trong hoạtđộnglậpphápởViệt Nam, đốichiếuvớikinh nghiệm phân tích chính sáchcủacác quốc giađã nghiêncứuđểđềxuất phƣơng hƣớng, giải pháp thiết thực, phù hợp cho Việt Nam.
3. Phạm vi nghiên cứu
Phân tích chính sách là vấn đề phức tạp và có tính đa diện, đa chiều; cóthể hiểu phân tích chính sáchởgóc độcủa mộtngành khoa học xã hội, một
phƣơng tiện tổng hợp thông tin hay là một hoạt động gắn với quá trình cụ thể. Vớichuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật, phạm vi nghiên cứu của luận án trong đề tài này tập trung vào các vấn đề lý luận của phân tích chính sách dƣới giác độ là một hoạt động trong quy trình lập pháp nhằm cung cấp hệ thống thông tin chính xác, khoa học cho các chủ thể có thẩm quyền ra quyết định chính sách.
Về nội dung, luận án tập trung nghiên cứu về phân tích chính sách trong quy trình lập pháp bao gồm các vấn đề: khái niệm chính sách, quan niệm, đặc điểm, căn cứ, các yếutốảnhhƣởng, chủthể, quy trình, phƣơng pháp phân tích chính sách. Luận án phân tích, so sánh, đánh giá hoạtđộngphân tích chính sách trong quy trìnhlậppháp của nhiều mô hình khác nhau. Mỗimôhình có nhữngƣu điểmvà hạn chếnhất định, đâylà căncứquan trọng giúp cho luận án có thể đƣa ra định hƣớng về các giá trị phù hợp đối với Việt Nam. Vềkhông gian, luận ántậptrung nghiêncứuvềphân tích chính sách
trong hoạt động lập pháp ở các quốc gia điển hình trên thế giới đƣợc lựa chọn dựa vào khu vực địalý, mô hìnhlậppháp, hệthống pháp luật và hình thức chínhthểnhà nƣớc, bao gồm: Canada, Úc, Trung Quốc, Hoa Kỳ, Nhật Bản, Ba Lan; đồng thời hoạt động này ở Việt Nam cũng đƣợc đề cập nhằm rút ra những kinh nghiệm cần thiết cho Việt Nam. Khi lựa chọn các quốc gia tham chiếu, nghiên cứu sinh đã lựa chọn Canada và Hoa Kỳ có cùng khu vực địa lýđể tham chiếu vì hai nƣớc này có sự khác biệt khá nhiều về quy trình và công cụ phân tích chính sách, đồng thời họ cũng là những quốc gia đã hỗ trợ thành
4
công Việt Nam rất nhiều trong những thập kỷ qua về xây dựng pháp luật. Do vậy, mặc dù là hai quốc gia cùng khu vực địa lý nhƣng giá trị tham khảo cho Việt Nam vẫn rất lớn và ý nghĩa.
Về thời gian, luận án tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến phân tích chính sách ở giai đoạn hiện nay (từ 2015 đến nay) để đánh giá chính xác thực trạng của hoạtđộngnày. Tuy nhiên, đểbảođảmtínhkhảthi, phù hợp của các giải pháp, luận án cũng nghiêncứuquá trìnhvận độngvà phát triển của phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp của Việt Nam.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Cách tiếp cận biện chứng, khách quan, khoa học của chủ nghĩa Mác – Lê nin và một số tƣ tƣởng triết học trên thế giới trở thành nền tảng phƣơng pháp luận cho nghiêncứusinh tiếpcậnvà giải quyếtvấnđề. Tuy nhiên, đểthực hiện các nhiệmvụnghiêncứucủa luận án, tác giảluận ánđã áp dụng các
phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể, phù hợp với từng nội dung nghiên cứu, nhƣ:
phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, lôgic, lịch sử, so sánh, đối chiếu,
phỏng vấn chuyên sâu… nhằm làm sáng tỏ các vấn đề nghiên cứu. Trong đó:
Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, lôgic đƣợc sử dụng trong toànbộ nội dung của luận án nhằm diễn giải, làm rõ các nội dung liên quan. Phƣơng pháp
lịch sử, đốichiếuđƣợc sửdụng trongnộidung nghiêncứuvềlịchsửhình thành và phát triển của phân tích chính sáchởViệt Nam. Phƣơng pháp so sánh đƣợc sử dụng đậm đặc ở Chƣơng 3 khi đề cập tới phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp của các nƣớc trên thế giới. Phƣơng pháp thống kê vàphỏng vấn chuyên sâu đƣợc sử dụng trong nội dung đánh giá thực trạng phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Là công trình khoa học nghiêncứuchuyên sâuvềphân tích chính sách trong hoạt động lập pháp, luận án mong muốn có thể đóng góp một số những vấn đề mới cho khoa học pháp lý, cụ thể:
5
Thứnhất, luận án chứa đựngnhững nghiêncứumang tính học thuật vàquanđiểmcủa tác giảluận ánvềquan niệm, ýnghĩa,đặc điểm, căn cứ, các yếu tố ảnh hƣởng, chủ thể, quy trình và phƣơng pháp của phân tích chính sách trong hoạtđộnglậppháp. Đâylà vấnđềquan trọngđểnhận diện phân tích chính sách cũng nhƣ vai trò của phân tích chính sách trong hoạtđộnglập pháp, qua đó nhận thấy nhu cầu tham khảo hoạt động này ở các quốc gia điển hình trên thế giới nhằm tìm ra kinh nghiệm học hỏi đối với Việt Nam.
Thứ hai, luận án xây dựng một số khái niệm: chính sách, phân tích chính sách là cơ sở cho việc nghiên cứu về khoa học chính sách. Hiện nay, các khái niệm chính sách và phân tích chính sách đangtồntạinhiều quanđiểmvới nhiều góc nhìn khác nhau, khi xây dựng thành công các khái niệm này cũng sẽ góp phần thống nhất nhận thức về khoa học chính sách.
Thứba, luận ánđặtphân tích chính sách theotầmnhìn tƣơng quan với các vấn đề: hoạch định chính sách, nghiên cứu chính sách, đánh giá tác động
chính sách, xây dựng chính sách… nhằm hiểutƣờngminh hơnvềphân tích chính sách, tránh nhầm lẫn trong quá trình sử dụng thuật ngữ.
Thứ tƣ, qua việc tìm hiểu hoạt động phân tích chính sách trong quy trình lập phápmộtsốnƣớcđiểnhình trênthếgiới, luận án rút ra nhận xétđiểmtƣơngđồng, khác biệt và kinh nghiệm của hoạt động này ở mỗi nƣớc. Đây là một trong những điểm mới rất nổi bật của luận án vì chƣa một công trình nghiên cứu nào
tại Việt Nam về phân tích chính sách đƣa ra các luận điểm trên.
Thứ năm, từ kết quả các nhiệm vụ của luận án đƣợc giải quyết, luận ánđề xuất những kinh nghiệm và giải pháp cụ thể của phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp các quốc gia trên thế giới có thể áp dụng ở Việt Nam hiện nay. Các kinh nghiệm và giải pháp tƣơng đối cụ thể, phù hợp và có khả năng vận dụng trong phân tích chính sách ở nƣớc ta.
6
6. Kết cấu luận án
Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, luận án chứa đựng các Chƣơng sau:
Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài
Chƣơng 2: Những vấn đề lý luận về phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp
Chƣơng 3: Phân tích chính sách trong hoạtđộnglậppháp của mộtsố
nƣớc trên thế giới
Chƣơng 4: Phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam và
phƣơng hƣớng, giải pháp hoàn thiện từ kinh nghiệm của một số nƣớc trên thếgiới
7
CHƢƠNG I
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1.Những công trình khoa học có liên quan đến đề tài
Để một chính sách có thể đạt đƣợc mục đích mong muốn bằng cách thức đolƣờnghiệuquả- chi phí thìđòihỏiquá trình phân tích chính sách phải thực sựtốt. Vì vậy, phân tích chính sáchtrởthànhmốiquan tâm chung của bấtkỳchính quyền nào và luôn là vấnđềthờisựcủa các quốc gia. Nhiều công trình khoa học đã nghiên cứu và tìm hiểu về vai trò, quy trình thực hiện,
phƣơng pháp tiến hành, các yếu tố ảnh hƣởng của phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp cũng nhƣ xây dựng pháp luật. Các công trình nghiên cứu khoa học bao gồm: sách tham khảo, đềtài khoa học, kỷyếuhộithảo, luận
văn, bài viết đăng trên các tạp chí khoa học… đề cập tới nhiều khía cạnh khác nhau của phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp.
1.1.1. Những công trình nghiêncứulý luận vềphân tích chính sách trong hoạt động lập pháp
1.1.2. Những công trình nghiên cứu thực tiễn về phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp
1.1.3. Những công trình nghiên cứu phương hướng, giải pháp hoàn thiện phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam.
1.2. Nhận xét chung và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu 1.2.1. Nhận xét chung về các côngtrình đã đề cập
1.2.2. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu
Thứ nhất, luận ántậptrung nghiêncứulàm rõ hơn khái niệmvề phân tích chính sách dƣới hai góc độ: góc độ lý thuyết (nghiên cứu chính sách) vàgóc độthực hành(kỹnăng). Xây dựng khái niệm và xác địnhnộihàm của phân tích chính sách trong hoạtđộnglậppháp. Luận án cũng dànhmộtthời
lƣợngphùhợpđể xác định vai trò, tầmquan trọng của phân tích chính sách trong hoạtđộnglậppháp, coi phân tích chính sách là mộtgiaiđoạnđộc lập trong hoạtđộnglậppháp hay là vấnđề đƣợc lồng ghép vàotấtcả các giaiđoạncủa hoạt động lậppháp. Trong phần cơ sở lý luận, nội dung các yếutốảnh hƣởng tới phân tích chính sách cũng sẽ đƣợc nêu ra và lý giải đầy đủ hơn.
26
Thứ hai, luận án tập trung nghiên cứu pháp luật các nƣớc về chủ thể tiến hành phân tích chính sách. Tác giả luận án cũng đánh giá ƣu điểm, hạnchếcủa từng mô hìnhchủthể tiến hành phân tích chính sách (mô hình chuyên nghiệp hay bán chuyên nghiệp). Đây là một trong nội dung trọng tâm của luậnán, thông qua tham chiếu, đánh giá tác giả sẽ đƣa ra định hƣớng phù hợp với Việt Nam về vấnđề này.
Thứ ba, luận án chỉ rõ các bƣớc tiến hành phân tích chính sách trong hoạtđộng lập pháp, sự tƣơng thích và sai biệt giữa các quốc gia về quy trình này.Đâylà vấn đề cốt yếucủa phân tích chính sách, vì nếu bỏ qua một bƣớc nào trong quy trình có thể làm giảm chất lƣợng phân tích chính sách do các bƣớc luôn có mối quan hệ chặt chẽ với nhau.
Thứtƣ, các côngcụđƣợc sửdụng trong phân tích chính sách của hoạtđộnglậppháp cũng là điểmmấuchốt của luận án. Thông thƣờng, mức độthành công của một công việc phụ thuộc phần lớn vào cách thức (công cụ) mà
ngƣời ta sử dụng. Thực tế có hơn một công cụ đƣợc sử dụng trong phân tích chính sách nhƣng mỗi quốc gia thƣờng chỉ dung một công cụ cố định, luận án sẽ chỉra lý do vì saohọlựa chọn côngcụđó. Và côngcụnào phùhợpcho Việt Nam.
Thứ năm, trên cơ sở tìm hiểuvề các vấn đềcủa phân tích chính sách (chủthể, quy trình, công cụ) tác giả sẽ chỉra nhữnghạtnhân phùhợpcó thể áp dụngở Việt Nam. Nếucoitấtcả những công việc trên là nguyên nhân thìphần này chính là kết quả. Việt Nam có thể rút ra những giá trị ứng dụng nào từsựtham chiếu trên cólẽlà nội dung quan trong bậc nhất và cũng làđiểm chính cuối cùng mà tác giả muốn đạt đến khi nghiên cứu.
1.2.3. Giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu
Câuhỏi1: Vai trò, ýnghĩa quan trọng của phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp là gì?
Giả thuyết nghiên cứu:Về bảnchất, phân tích chính sách là lý giải và
đƣa ra lời khuyên trên cơ sở các thông tin tin cậy mà nhà phân tích tìm thấy
dựa trênmộthoặc mộtsốphƣơng pháp phù hợp. Mục đích của các văn bản luật (hình thức chứa đựng chính sách) là tác động lên hành vi của các chủ thểtrong xã hội, nếu văn bản phù hợp với thực tiễn, đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn thì sẽ thúc đẩy sự phát triển của xã hội và ngƣợc lại. Để vănbản luật đạtchất
lƣợng, có sự tƣơng thích với thực tiễn và khi tác động lên hành vi của các cánhân, tổ chức sẽ mang lại giá trị cho xã hội thì vai trò và mục đích quan trọng của phân tích chính sách trong hoạtđộng lậppháp là cung cấp cách tiếp cận dựa trên bằng chứng giúp các chủ thể có thẩm quyền đƣa ra quyết định chính sách một cách đúng đắn nhất. Nếu trong quy trình lập pháp thiếu đi phân tích chính sách hoặc phân tích chính sách không đúng sẽ dẫn tới tình trạng duy ýchí trong xây dựng luật, làm cho chất lƣợng các văn bản luật không cao.
Câuhỏi2: Phân tích chính sách trong hoạtđộnglậpphápgồmnhững
phƣơng diện nào?
Giả thuyết nghiên cứu: Phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp làmộthoạtđộngđa diện, đƣợc tạonên bởi:chủthể, quy trình, phƣơng pháp, căn cứ. Các phƣơng diện này tƣơng tác vớinhau có thể thúc đẩyhoặc kìm hãm phân tích chính sách.Nếuphân tích chính sách cósựtham gia đa dạng các chủ thể (công chức nhà nƣớc và chuyên gia, nhà khoa học), thực hiện theo một quy trình chặt chẽ, khoa học và công cụ thực hiện phù hợp thì hoạtđộng này sẽ đạthiệu quả cao.
Câuhỏi3: Nănglựcphân tích chính sách của các chủthể tiến hành cóảnh hƣởng gì tới hoạt động phân tích chính sách?
Giả thuyết nghiên cứu: Có nhiềuyếutốảnhhƣớngtớiphân tích chính sách (mức độ quan tâm của nhà nƣớc tới phân tích chính sách, điều kiện vật chấtbảođảmcho phân tích chính sách, sựủnghộcủa công chúngtớiphân
tích chính sách… ) nhƣng nếu có đủ các yếu tố mà thiếu đi năng lực của chủthể phân tích chính sách thì chẳng khác nào chúng ta gặp một ngƣời khiếmthịnhờ chỉ đƣờng. Do vậy, trong phân tích chính sách, năng lực của chủ thể tiến hành là một trong những yếutố ảnh hƣởng mạnh mẽ tớichất lƣợng phân tích chính sách.
28
Câuhỏi4:Mỗiquốc giavớimỗiđặcthù riêngvềphân tích chính sách nên việc tham chiếuđểvậndụng vào Việt Nam có gâysựkhập khiễng không?
Giả thuyết nghiên cứu:Mộthoạtđộngbấtkỳluôn luônbịchi phối bởi yếutố ngoại cảnh, phân tích chính sách cũng không ở ngoại lệ đó. Tuy nhiên, các vấnđề bên cạnhyếutốmang tínhđặcthù cho từng quốc gia thì nó vẫn chứa đựngnhữngđiềumang tínhphổquát. Vớiniềm tin sâu sắc rằng công trình sẽ cố gắng kiếm tìm những giá trị phổ quát kia để có thể ứng dụng cho Việt Nam hiện nay.
29
KẾT LUẬN CHƢƠNG I
Tổng quan tình hình nghiêncứucác công trình khoa học có liên quanđến đề tàicho thấy, phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp làvấn đề
đƣợc tấtcả các quốc gia trên thế giới tiến hành dƣới nhiều hình thức đa dạng khác nhau. Đã có nhiều công trình nghiêncứuvề đề tài này trong và ngoài
nƣớc ở cácnội dung nhƣ: quan niệm, chủ thể, công cụ, quy trình… phân tích chính sách. Tuy nhiên, các công trìnhchủyếunghiêncứuở góc độđơnlẻtừng quốc gia, chƣa công trình nào tập trung nghiêncứu đề cập ở góc độ đối chiếu, so sánhvề phân tích chính sách trong hoạtđộnglậppháp của mộtsố
nƣớc trên thế giới để rút ra những kinh nghiệmcầnthiết mà Việt Nam có thể tham khảo (các nội dung nghiên cứu gồm: quan niệm, chủ thể, phƣơng pháp,
quy trình, căn cứ… ). Ở Việt Nam phân tích chính sách trong hoạtđộng lập pháp vẫn còn nhiềuhạnchế, bấtcậpcần hoàn thiện, do vậy, việc nghiên cứu phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp của một số nƣớc trên thế giớiđể rút ra những kinh nghiệm quý báu cho Việt nam là cầnthiết trong giaiđoạnhiện nay. Các công trình đã nêu trong chƣơng tổng quan có giá trị đáng kể cho quá trình thực hiện luận án của nghiên cứu sinh. Đólà nguồn tƣ liệu quý giá để nghiêncứusinhkế thừa, phát triển, hoàn thiện trong giải quyết những mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra cho luận án của mình.
30
CHƢƠNG II.
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP
2.1. Hoạt động lập pháp và chính sách trong hoạt động lập pháp 2.1.1. Khái quát chung về hoạt động lập pháp
Hoạt động xây dựng pháp luật là một trong những hình thức quan trọng nhằm thực hiện chức năng nhà nƣớc ở mỗi quốc gia, nhằm xâydựng một hệthống pháp luật làm cơ sở pháp lý cho việc quản lý nhà nƣớc, quản lý xã hội,
phát triển kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và hội nhập kinh tếquốc tế. Đây là hoạtđộng phải đƣợc diễnra một cách thƣờng xuyên, liên tục vì theo thời gian pháp luật có thể bị lạc hậu, không còn phù hợp với mục tiêu quản lý nhà nƣớc và xã hộicủa nhà nƣớc. Xây dựng pháp luật là hoạtđộng chung bao gồm hoạt động ban hành hiến pháp (luật đặc biệt), hoạt động ban hành vănbảnluật (hoạt động lập pháp) và hoạt động ban hành ra các vănbản
dƣớiluật. Nhƣ vậy, hoạtđộnglậppháp là mộtbộphận của hoạtđộngxây dựng pháp luật nhƣng là bộ phận vô cùng quan trọng vì nó là hoạt động tạo ra các văn bản luật nhƣ luật (bộ luật), nghị quyết chứa các quy phạm pháp luật, đồng thời đây cũng là cơ sở để ban hành các văn bản dƣới luật.
Hoạt động lập pháp nhìn dƣới góc độ chính trị thì đó là việc nâng ý chí nhà
nƣớc (hay ý chí của lực lƣợng cầm quyền) lên thành các văn bản luật. Bản chất củahoạtđộnglậppháp nhìndƣớigócđộchínhtrịlà cuộcđấutranh giữalực
lƣợng cầm quyền và các lực lƣợng khác để ban hành ra một văn bản luật3.
Dƣới góc độ khoa học, hoạt động lập pháp là một quá trình từ việc đƣa ra sáng kiến lập pháp, soạn thảovăn bản đếnviệc lấy ý kiến, thông qua văn bản và công bố văn bản. Hoạt động lập pháp bao hàm cả việc sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ một văn bản luật.
3Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nhà xuất bản chính trị quốc gia năm 2011, Tr. 9
31
Theo nghĩa hẹp, hoạtđộnglậppháp là hoạtđộngdo các cơ quan lập pháp tiến hành, thông thƣờng cơ quanlậppháp của các nƣớc là Quốc hội hay Nghị viện. Xét ở nghĩa rộng thì hoạtđộng lậppháp là hoạt động của cơ quan lậppháp, các tổ chức xã hội và các cá nhân trong xã hội.
Các quan niệm trên đều nhìn về hoạt động lập pháp ở những góc độ khác nhau. Vì vậy, hoạt động lập pháp được hiểu đó là một quá trình chặt chẽ, khoa học do luật định từ khi đưa ra sáng kiến lập pháp, soạn thảo văn bản, thông qua và công bố văn bản do các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan tiến hành nh m ban hành ra một văn bản luật để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội.
Với nội dung đó, hoạt động lập pháp mang một sốđặc điểm:
Thứ nhất, hoạtđộnglậppháp do cơ quan có thẩm quyềnlậppháp tiến hành. Cơ quan có thẩm quyền lập pháp của các nƣớc thƣờng là Quốc hội/Nghị viện, cơ quan nàysẽ phối hợp cùng các cơ quan nhànƣớc khác đểban hành ra các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý chỉ đứng sau Hiến pháp. Hiện nay, theo quy định của các nƣớc trên thế giới Quốc hội/Nghịviện các nƣớc thƣờng kết hợp cùng cơ quan hành pháp (Chính phủ) nhằm ban hành ra các văn bản luật. Mặc dù Quốc hội/Nghị viện các nƣớc là cơ quan cóthẩm quyềnlậppháp và phải chịu trách nhiệmvề toànbộchính sách cũng
nhƣ vănbảnluật do mình ban hành ra nhƣng quá trìnhđể tạora những văn bảnnày không thuần túy do các cơ quanlậppháp tiến hành mà phải cósự―chung tay‖ của phía Chính phủ; bởi, Chínhphủlà cơ quan có thẩm quyền hoạchđịnhvà thực thi chính sách nênsựphốikếthợpnàysẽ tạođƣợc sức mạnh tập thể, sản phẩm đƣợc banhành sẽ đạthiệu quả cao. Nói về mối quan hệnày, TS. Nguyễn Sĩ Dũng đã có khẳng định nhƣ sau―Thiếusựtƣơng tác này giữa lập pháp và hành pháp, thì cho dù quy trình lập pháp cóđƣợc thiết kếtinh viđếnđâuchăng nữa, nó cũngchỉlà mộtquy trình nhân tạo. Sản phẩm tất yếu của một quy trình nhân tạo là các đạo luật nhân tạo. Các đạo luật nhân tạo không cần cho cuộc sống. Nhà nƣớc vẫn có thể áp đặt chúng cho xã
32
hội. Tuy nhiên, những cố gắng nhƣ vậy không sớm thì muộn sẽ làm cho các cơ quan của nhà nƣớc hụthơi. Cuộc sống nhƣ ao bèo, sẽphẳng lặngtrởlại sau một hồi xao động‖.4
ỞViệt Nam, theo quyđịnhtạiĐiều 6 Hiến pháp năm 2013 đƣợc Quốc hộinƣớc Cộng hòa xã hộichủnghĩa Việt Nam thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013 (sauđâygọi tắt là Hiến pháp năm 2013) ghi nhận: ―Quốc hội là cơquanđạibiểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nƣớc và giám sáttốicaođốivớihoạtđộngcủa Nhà nƣớc‖.Thêm nữa, Khoản 2Điều96 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định về thẩm quyền của Chính phủ: ―Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định
tạiĐiềunày; trìnhdựán luật, dựán ngân sách nhà nƣớc và các dựán khác
trƣớc Quốc hội; trìnhdựán pháp lệnh trƣớc Ủyban thƣờngvụQuốc hội‖. Bằng việc trao thẩm quyền cho Quốc hộivà Chínhphủđƣợc ấnđịnhtrong một vănbảncó giá trị tối cao nhƣ vậy, Nhà nƣớc ta đã khẳng định quyền lập pháp thuộc về Quốc hội đồng thời phải cósự kếthợpgiữa Quốc hội và Chính phủ trong hoạt động lập pháp.
Thứ hai, hoạt động lập pháp đƣợc tiến hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ nhằmtạora mộtvănbảnvớitên gọi, nộidung, hình thức do pháp luật quyđịnh. Têngọicủa các vănbảndo hoạtđộnglậppháptạora phải có tên nhƣluật, bộ luật, nghị quyết. Nội dung các văn bản này chứa đựng các quy tắc xửsự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần trong cuộc sống. Về mặt hình thức, các văn bản là kết quả của hoạt động lập pháp phải đáp ứng các điều kiện về mặt hình thức quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ở Việt Nam, trình tự, thủ tục nhằmtạora các văn bản luậtđƣợc quy định cụthể trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
4Bài viết Bàn về quyền lập pháp và mô hình lập pháp, http://tks.edu.vn/thong-tin-khoa- hoc/chi-tiet/119/605
33
Hoạtđộnglậppháp là việc tạodựng các quy tắc xửsựchungđƣợc áp dụng cho nhiềuchủthể và nhiều tình huốnglặplại. Để các quy tắc đóvừa mang tính khái quát, vừa mang tínhcụthể, phùhợpvớitính đa dạng, phức tạpcủa đờisống xã hội, phản ánhđƣợc nhucầucủa các nhómlợiích khác nhau thìmộtyêucầucó tính khách quan là phải thực thimộtquy trình lập pháp thật sự khoa học, dân chủ, chặt chẽ về mặt thủ tục, hợp lý về thời gian và nguồn lực bảođảm. Để làmđƣợc nhữngđiềuđó, pháp luật các nƣớc
(Canada, Cộng hòa Liên bangĐức…) đềuquyđịnhthủtục bắtbuộc trong quy trình lập pháp nói riêng và hoạt động xây dựng pháp luật nói chung phải trải qua côngđoạnxây dựng chính sách trongđóphân tích chính sách đóng vai trò cốt lõi5. Mục đích của phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp làchứng minh sự cần thiết của chính sách trong việc điều chỉnh quan hệ xã hội và bằngmộttrình tự, thủtục khoa học, hợplý nàođóđƣa chính sách thành các quy tắc xửsựchung. Đúng nhƣmộtnhậnđịnh―chính sách là linh hồn của một văn bản quy phạm pháp luật cho nên phải đặt phân tích chính sách vào chuỗi các công việc bắtbuộc của quy trìnhlậppháp.Để hoạtđộnglập phápđạthiệu quả thìcầnthực hiện theo các nguyên tắc nhấtđịnhnhƣ:
nguyên tắc khách quan, khoa học; nguyêntắcpháp chế, nguyên tắc dân chủ,
nguyên tắc minh bạch…
Hoạt động lập pháp là một hiện tƣợng xã hội, một hoạt động chính trị–xã hội, đồng thời là hoạt động kỹ thuật phức tạp, một quy trình công nghệ bao gồm nhiều hoạt động nghiệp vụ nối tiếp nhau theo những trình tự nhất định để ban hành ra một văn bản luật. Hoạt động lập pháp là một nhánh của hoạt động xây dựng pháp luật nên nó mangđầyđủcác giaiđoạncủa hoạtđộngxây dựng pháp luật. Hoạtđộnglậppháptừgóc độchủthểcóthểphân chia quy trìnhlậppháp thành côngđoạncủa Chínhphủvà côngđoạncủa Quốc Hội (côngđoạnChínhphủlà côngđoạnnhận biếtvấnđề, phân tích chính sách,
5Nguyễn Phƣớc Thọ, Một số kinh nghiệm của Cộng hòa Liên bangĐứcvề xây dựng, ban hành vănbảnquy phạm pháp luật, Hội thảo Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và định hƣớng hoàn thiện. Hà Nội, ngày 19.11.2013
34
soạn thảo, thẩmđịnhchính sách; công đoạn Quốchộilà công đoạn thẩm tra chính sách, thông qua chính sách). Nhìn từ góc độ công việc của quy trình lập pháp, hoạt động lập pháp đƣợc tiến hành theo những giai đoạn sau:
Giai đoạn thứ nhất: nêu sáng kiến lập pháp.
Đâylà giai đoạn nhận thức về nhu cầu điều chỉnh pháp luật và ra quyếtđịnh chuẩn bị dự án. Cũng trong giai đoạn thứ nhất, phân tích chính sách đi từ cấpđộ ―trứng nƣớc‖ do các tổ chức, cá nhânđề xuấtđến khi hình thành rõ rệt và đƣợc cơ quan có thẩm quyền lập pháp thông qua sẽ biểu hiện nhiều nhấtởgiai đoạn đầu tiên này.
Giai đoạn này, những cá nhân, tổ chức trong xã hội nhận thấy cần có một quy định mới hoặc cần sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một luật, bộ luật nào đó. Các chủ thể có thẩm quyền đề xuất chính sách ở Việt Nam nhƣ: Đại biểu quốc hội,
Chính phủ, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội… Ở Canada, các ý tƣởng chính sách từnhiều nguồn khác nhau: cƣơng lĩnh tranh cử, báo chí, các sự kiện có tính thời sự, các quyết định của tòa, các viện sĩ và viện nghiên cứu, hiệp hội ngành hoặc các bên liên quan (ví dụ: Đoàn luật sƣ bang Ontario, Phòng Thƣơng mại)6.
Giaiđoạnthứ hai: soạn thảo, thẩmđịnh,thẩm tra vănbảnquy phạm pháp luật.
Trong giai đoạn soạn thảo này, quá trình ―quy phạm hóa chính sách‖ đểchuyển hoá chính sách thành các quy định cụ thể. Giaiđoạnnàycầnphải xácđịnh xem cơ quan nào sẽ chủ trì soạn thảo văn bản, bởi theo một nguyên tắc chung là vănbảnliên quantớilĩnh vực của ngành nào thì ngànhđósẽ xây dựng hoặc nếucó liên quantớinhiều ngành thì các ngànhsẽ phốihợpcùng xây dựng nên dự thảo văn bản. Thực ra, việc giao cho từng ngành soạn thảo nếu vấnđề cóliên quan tới ngành vừa là ƣu điểm những cũng tiềm ẩn những mặttiêu cực. Về ƣu điểm, vì lĩnh vực đó thuộc ngành quản lý nên họ có hiểu biết sâu hơn nên chất lƣợng của dự thảo sẽ tốt hơn. Tuy nhiên, mặt tiêu cực là
6Andrea Strom, Quy trình làm luật của Canada, Hội thảo Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và định hƣớng hoàn thiện. Hà Nội, ngày 19.11.2013
35
các ngành có thể khéo léo gàilợiích ngành vào văn bản. Kinh nghiệm các
nƣớc trên thế giới cho thấy, muốn hạn chế tiêu cực này nên thiếtlậpmột cơchế kiểm soátđộc lập để đảmbảonguyên tắc khách quan trong hoạtđộng lập
pháp. Khi đã có dự thảo phải có thêm hoạt động tham vấn công chúng – đối
tƣợng chịu sự tác động của vănbảnnhằmđảmbảovăn bản đƣợc ban hành ra có chất lƣợng hơn7. Đồng thời, các chủ thể có thẩm quyền liên quan phải thực hiện thẩm định, thẩm tra văn bản theo quy định để văn bản thêm hoàn thiện.
Giai đoạn thứ ba: thông qua văn bản
Để cóthể thông qua văn bản, khâu không thể thiếu trong giai đoạn này là phải xem xét, choýkiếnvề chính sách của dựluật. Trƣớc khi trình Quốc hội/Nghị viện xem xét thông qua, một cơ quan đƣợc trao thẩm quyền sẽ xem xét và cho ý kiến về dự án luật trên cơ sở nghe nội dung cơ bản của dự thảo luật, nghe báo cáo thẩm tra và nghe ý kiến phát biểu từ các cơ quan liên quan. Tính chất của các hoạt động ở giai đoạn này là phản biện về kết quả của phân tích chính sáchởgiaiđoạntrƣớc.Họcóthểsửdụng các phƣơng pháp của phân tích chính sách để xác nhận tính khoa học, tính chính xác của các thông tin nêu ra trong báo cáo phân tích chính sách. Sau cùng là việc có thông qua hay không dự án luật đó. Và khi đã thông qua thì một dự án luật sẽ trở thành vănbảnluật trên thực tế và có hiệu lực thi hành nên trách nhiệmvề chính sách cũng nhƣ vănbảnluậtở giaiđoạnnày hoàn toàn thuộc về cơ quan cóthẩm quyền lập pháp là Quốc hội/Nghị viện mà không thuộc về cơ quan hành pháp nhƣ ở giai đoạn thứ hai.
D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ KINH NGHIỆM ĐỐI VỚI VIỆT NAM
Phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp của một số nƣớc trên thế giới và kinh nghiệm đối với Việt Nam hiện nay Phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp của một số nƣớc trên thế giới và kinh nghiệm đối với Việt Nam hiện nay
