Mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong các chế độchuyên chế mọiquyền lực nhà nước đềutậptrung trong tay một cá nhân. Đây chính là nguồn gốc của mọi lạm dụng quyền lực và xâm phạm quyền, tự do căn bản của con người. Để chấmdứt chếđộ nàyvàđặtnền móng cho sự hình thành các thể chế tự do, dân chủ, Montesquieuđãkhởi xướng và phát triển thuyết phân quyền. Theo học thuyết này, quyền lực nhà nước không phải tập trung, mà phân chia thành ba quyền: quyềnlậppháp, hành pháp và tư pháp. Các quyền này được thực hiện độc lập với nhau, kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau. Học thuyết này đã trở thành cơ sở lý luận của việc tổ chức quyền lực nhà nước ở nhiều quốc gia trên thế giới.
Ởnước ta, xuất pháttừnguyên tắc tập quyền xã hộichủnghĩa, quyền lực nhà nước được xác định là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm
soát giữa các cơ quan nhà nướctrong việc thực hiện các quyền:lậppháp, hành pháp và tư pháp. Sự phân công, phân cấpbảođảmcho các cơ quan nhànước phát huy tính độc lập, chủ động và tự chịu trách nhiệm trong quá trình thực hiện chức năng của mình. Gần đây, vai trò của kiểm soát quyền lực nhànước ngày càngđược đề cao, bởivìchỉcó kiểm soát quyền lực mớikhắc phục được tình trạng lộng quyền, lạmquyền, bảođảmquyền lực nhà nước thực sự là của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
Hiến pháp năm 2013được đánh giá là bước tiếnbộquan trọng trong việc hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực, bảođảm chobộmáy nhà nước hoạtđộngcó hiệu quả hơn. Điềunàyđược thểhiệnởquyđịnh“Quyền lực nhànước là thống nhất, cósự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhànước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” [6, Điều 2]. Sự phân công, phối hợp giữa các cơquan trongbộmáy nhà nước cònđược cụthểhóa khi Hiến pháp quyđịnh:
1
“Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhànước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam; Quốc hộithực hiện quyềnlậphiến, quyềnlậppháp, quyếtđịnhcácvấnđề quan trọng của đất nướcvà giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” [6,Điều69];“Chínhphủlà cơ quan hành chính nhànước cao nhấtcủanước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” [6, Điều 94]; “Tòa án nhân dân (TAND) là cơ quan xétxử củanước Cộng hòa xãhộichủnghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tưpháp” [6, Điều 102]. Có thể nói Hiến pháp 2013 đã tạo ra những cơ sở pháp lý quan trọng trong nguyên tắc về tính thống nhất, sự phân công, phối hợp vàkiểm soát quyền lực nhà nước đemlạinhững kếtquả lớn về mặtlý luận, thực tiễn trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam.
Tuy nhiên, mộttrong những vấnđềcần làm rõ hiện nay đó là khi bàn về cơ chế phân công, phối hợp quyền lực không thể không nói đến những giới hạncủa các bộphận quyền lực nhà nướcvà nguyên tắc quanhệ qua lạivề thẩm quyền, đặc biệt là mốiquanhệ củahai nhánh quyền tư pháp và hành pháp. Cần làmsáng tỏ “tính độc lậptương đối” của mỗi quyền, mối quan hệtác động qua lạigiữa các nhánh quyền lực, bảođảmquyền lực không bị tha hóa và bị lạm dụng. Thực tiễn mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp ở nước ta hiện nay trên cả ba phương diện phân công, phối hợp và kiểm soát còn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập. Phân công chưa thực sự hợp lý, phối hợpvà kiểm soát chưa bảođảmđược sựđộc lậpcủa tư pháp cũng nhưsựmềm dẻo, linh hoạt của hành pháp. Trong khi đó, nhánh quyền hành pháp lại là nhánh quyền trung tâm, quyếtđịnhhiệu lực, hiệu quả hoạtđộngcủa bộmáy nhà nước;nhánh quyền tư pháp quyếtđịnhyếutốcông lý, công bằng, dânchủtrong xã hội,ảnh hưởngrất lớnđếntâm lýcủangười dân cũng như
2
dư luận xã hội. Chính điều nàydẫnđến hiệuquả thực thi quyền lực nhà nước nói chung và quyền tư pháp, quyền hành pháp nói riêng chưa cao, chưa
bảo đảmđược nguyêntắc tấtcả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân – yêu cầutất yếutrong xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.
Từ thực tế nêu trên, yêucầuđặt ra là phải bảo đảmđược mối quanhệphân công, phối hợp và kiểm soát giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp đểnâng cao hiệu quả hoạtđộngcủa quyền tư pháp, quyền hành pháp nói riêng và của cả bộ máy nhà nước nói chung. Vì vậy, cần có các nghiên cứu chuyên sâu và toàn diệnvề mốiquanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Trong khoa học pháp lý Việt Nam, mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội) với cơquan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ) và cơ quan thực hiện quyền tưpháp (Tòa án) đã được nghiên cứu nhiều. Lý luận về các mối quan hệ đó cũngđã đượcxây dựng khá hoàn chỉnh. Trong khi đó, lý luận về mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ) và cơ quan thực hiện quyền tư pháp (Tòa án) và các vấn đề có liên quan thì vẫn chưa được nghiên cứu đầyđủ, hệ thống.
Từnhững lý do trên cho thấy, việc nghiêncứuvề “Mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay” là yêu cầu khách quan, cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở làm sáng tỏ các vấn đề lý luận về mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp; đánh giá thực trạng mối quan hệ này, mục đích nghiêncứucủa luận án là đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằmbảođảm mốiquanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
3
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được các mục đích trên, Luận án có nhiệm vụ:
Thứ nhất, nghiêncứuphân tích, đánh giá tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài, xác định những kết quả nghiên cứu mà luậnán sẽ kế thừa và chỉ ra được những vấn đề mà các công trình khoa học chưa giải quyết, cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án.
Thứ hai, làm rõ khái niệm, đặc điểm, vai trò xác lập mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp; phân tích nội dung và cácđiều kiệnbảođảmmốiquanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước.
Thứ ba, nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong lịch sử lập hiến ở Việt Nam và thực tiễn mối quan hệ này hiện nay ở nước ta.
Thứ tư, nghiên cứu, đề xuất các quan điểm, giải phápbảođảmmối quanhệgiữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực thi quyềnlựcởViệt Nam hiện nay.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận ántậptrung nghiêncứumốiquanhệ giữa quyền tư pháp vàquyền hành pháp ở góc độ lý luận, nghiên cứu các quan điểm, quan niệmvềmối quan hệ này; các quy định của Hiến pháp và pháp luật Việt Namvề mối quanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Namtừ1946đếnnay và thực tiễnmốiquanhệ nàyở Việt Nam hiện nay; các quan điểm, giải pháp bảo đảm mối quan hệ giữa quyền tưpháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyềnlựcnhànướcở Việt Nam hiện nay.
4
3.2. Phạm vi nghiên cứu – Phạm vi nội dung:
Theo Nghị quyết 49-NQ/TW ngày 02/06/2005 của BộChínhtrịvềchiếnlược cảicách tư pháp đến năm 2020, các cơ quan tư pháp gồm: TAND, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quanđiềutra, cơ quan thi hành án. Tuy nhiên, trong phạm vi luận án, tác giả chỉtậptrung làm sángtỏcác vấnđề lý luận, pháp lývề mốiquanhệ giữa TAND và Chính phủ; thực tiễn thực hiện mối quan hệ giữa TAND và Chính phủ; từ đó đề xuất các giải phápbảođảmmối quan hệ giữa TAND và Chính phủ ở Việt Nam hiện nay.
– Phạm vi không gian: Luận án triển khai nghiên cứu tập trung ở phạm vi quan hệ giữa các cơ quan tư pháp và cơ quan hành pháp ở trung ương, cụthể là mối quan hệ giữa TAND và Chính phủ.
– Phạm vi thời gian:Đề tài nghiêncứumốiquanhệ giữa TAND vàChính phủ từ năm 1946 đến nay, trọng tâm là giai đoạn từ năm 2013 đến nay.
4. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu 4.1. Cơ sở lý thuyết
Các lý thuyết nghiêncứuchủyếuđượcsửdụng trong Luận ánđểnghiên cứu mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp bao gồm:
Thứ nhất, các quan điểm có tính phổ biến và mẫu mực của chủ nghĩa lậphiến, của các nhà khoa học, nhà nghiên cứu có uy tín về triết học, về Hiến pháp và chínhtrịhọc như: Học thuyết phân quyền của Montesquieu, học
thuyết “Khế ước xã hội” của Rousseau, học thuyết Nhà nước pháp quyền,… Các học thuyết nàyđược vậndụngđể giải quyết nhữngvấnđề về cơ sở lýluận của mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp như: khái niệm, đặcđiểm, nội dung mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp; cácđiều kiện bảođảmmối quan hệ này.
5
Thứ hai, cơ sở phương pháp luậnđược sửdụng trong luận án là chủnghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, những nguyên lý cơ bản của chủnghĩa Mác- Lênin; TưtưởngHồChí Minh về quyền lực nhà nước cũng nhưcách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước; quan điểm của Đảng và Nhànước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Những tưtưởngnàyđược vậndụngđể nghiêncứuvàgiải quyết cácvấnđề về mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong lịch sử lập hiến ở Việt Nam, chỉ ra những bất cập trong mối quan hệ này và lý giải nguyên nhân của nó. Đồng thời, những quan điểm này còn là cơ sởđể địnhra các quanđiểmvà đề xuất giải pháp nhằmbảođảmmốiquanhệgiữa quyền tư pháp và quyền hành pháp phùhợpvớiyêu cầu xây dựng Nhànước pháp quyền XHCN ở Việt Nam.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận án áp dụng tổng hợp nhiều phương pháp nghiên cứu cụ thể nhằm làm sáng tỏ các luận điểm nghiên cứu:
– Phương pháp phân tích, tổng hợp: được sử dụng bao quát trong tất cảcác chương, mục của luận ánđể phát hiện, luận giải thuyết phục về các nội dung liên quan đến chủ đề luận án.
– Phương pháp luật học so sánh: được sử dụng chủ yếu trong chương 2củaluận ánđểlàm sángtỏmốiquanhệgiữa TAND và Chính phủ trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở một số quốc gia trên thếgiới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam. Trong chương 3, tác giả sửdụng phương pháp so sánhđểlàm rõsựkhác nhaucủamốiquanhệnày trong từngbảnHiến pháp, rút ra những kinh nghiệm trong từng giaiđoạn lập hiến của Việt Nam.
6
– Phương pháp thống kê: được sử dụng trong chương 1 và 3 của luậnán nhằmtậphợp, đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài và thực trạng về mối quan hệ giữa TAND và Chính phủ ở Việt Nam hiện nay.
– Phương pháp lịchsử:được sửdụngchủyếutrong chương 3 nhằm nghiên cứu mối quan hệ giữa TAND và Chính phủ trong thực hiện quyền lực nhà nước qua các bản Hiến pháp ở Việt Nam.
5. Đóng góp mới về mặt khoa học của luận án
Toànbộluận ánhướngtớiviệc làm sángtỏcácvấnđềlý luận, thực trạng;đồngthờiđề xuất quanđiểmvà giải phápbảođảmmốiquanhệgiữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Theo đó, luận án tiếp tục làm sáng tỏ những vấn đề khoa học mà chưa hoặc đã được đề cậpnhưng còn thiếu thống nhất và thiếu toàn diện trong một sốcông trình nghiêncứukhác, cụthể như: khái niệm, đặc điểm, vai trò xác lậpmối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp; nội dung mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trên ba phương diện: phân công, phối hợp, kiểm soát.Đồngthời làm rõ các điềukiệnbảođảmmốiquanhệgiữa quyền tư pháp và quyền hành pháp.
Luận án phân tích và đánh giá toàn diện thực trạng mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong lịchsửlậphiến và trong giaiđoạn hiện nayở Việt Nam. Từđó, xác định các quanđiểmđịnh hướnglàm cơ sởcho việc đề xuất các giải pháp cụ thể hướng tới bảođảmmối quan hệ này.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa khoa học
Luận án góp phần làm phong phú thêm những nghiên cứu hiện cóvềquyền tư pháp, quyền hành pháp và mốiquanhệ giữa hai nhánh quyền này trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam.
7
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Đề tài cung cấp những thông tin thực tiễn, những kiến nghị xuất phát từthực tiễn, là cơ sởđể bảođảmmốiquanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp ở Việt Nam hiện nay.
Kếtquả nghiên cứu của luận án có thể sử dụng làm tài liệu tham khảođốivớicác nhà lậppháp, các nhà hoạchđịnhchính sách, các nhà quản lýtrong việc ban hành, sửa đổi bổ sung các quy phạm pháp luật điều chỉnh mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp.
Luận án cóthể đượcsử dụng làm tài liệu tham khảo trong hoạtđộng nghiên cứu và đào tạo lĩnh vực khoa học pháp lý và khoa học chính trị.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phầnMởđầu,Kếtluận, Danh mục tài liệu tham khảo, luận ánđược kết cấu thành bốn chương như sau:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu
Chương 2: Những vấn đề lý luận về mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước
Chương 3: Thực trạngmốiquanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam
Chương 4: Quan điểm và giải pháp bảo đảm mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyềnlực nhà nước ở ViệtNam hiện nay.
8
CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước và nước ngoài liên quan đếnđề tài luận án
1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước
1.1.1.1. Nhóm công trình nghiên cứu về lý luận mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước
29
1.1.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài
1.1.2.1. Nhóm công trình nghiên cứu lý luận về mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp
1.2. Nhận xét về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 1.2.1. Nhận xét chung về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Qua việc nghiêncứucác công trình trongnướcvànướcngoài, cóthểđưa ra một số nhận xét sau:
Thứ nhất, số lượng các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luậnán khá phong phú, đa dạng, được tiếp cận từ nhiều hướng khác nhau, ở mức độliên quan khác nhau.Đâysẽlà thuậnlợicho nghiêncứusinh khi tiếp cận, nghiên cứu, so sánh và giải quyết các vấn đề của đề tài luận án.
Thứ hai, các công trình trong nước tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quanđến:nguyêntắcphân công, phối hợp, kiểm soát giữa quyềnlậppháp, hành pháp và tư pháp; nghiêncứuchuyên sâuvềnhánh quyền hành pháp vàkiểm soát quyềnlựchành pháp,vềnhánh quyền tư pháp và kiểm soát quyền
lực tư pháp; mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp…Trong những công trình
nghiên cứu này cũng đã phần nào đề cập đến mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp, nhưngchủyếutrên phương diện kiểm soát quyền lực. Hiện chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu tập trung, chuyên sâu, một cách có hệ thống về mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Thứba, các công trình nghiêncứucủanướcngoàitậptrung nhiều vào nghiêncứulý luận và thực trạngmốiquanhệgiữa ba ngành:lậppháp, hành pháp và tư pháp. Cóhọcgiảnướcngoài cũngđãnghiêncứutươngđốitoàn diện về lịch sử lập hiến Việt Nam và cũng đã đề cập đến nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát quyềnlựcnhà nước trongtổchức hoạtđộngcủa bộmáy nhà nước ta. Những công trình nghiên cứu mà tác giả luận án tiếp cận là những tư liệu quan trọng, giúp giải quyết các nhiệm vụ mà luận án đặt ra.
1.2.2. Những vấn đề nghiên cứu đã sáng tỏ và được luận án kế thừa, phát triển trong nghiên cứu đề tài
Căncứtình hình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến chủ đềluận án, có thể nhận thấymộtsốnộidung liên quanđếnđề tài luận ánđãđược giải quyết, đạt được sự thống nhấtcao và đề tài có thể tiếp thu, kế thừa, cụ thể:
Trên phương diện lý luận
– Các công trình nghiêncứutrong và ngoàinướcđãchỉra rằng: nguồn gốc của quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nhân dân. Do vậy, để quyền lực nhànước thực sự thuộc về nhân dân, tránh lộng quyền và lạm quyền, nhất thiết phảiđược phân chia hoặc phân công cho các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện.Đến nay, lý luận và thực tiễn đa số thừa nhận luận điểm của Montesquieu theođó quyền lực nhà nước được cấu thành từ ba quyền lập pháp, hành pháp và tưpháp. Ba loại quyền này cần giao cho ba cơ quan nhà nước khác nhau nắm giữđể tránh cho xã hội rơi vào tình trạng chuyên quyền, độc đoán.
40
– Ba nhánh quyềnlậppháp, hành pháp và tư pháp cómốiquanhệvới nhau, trong đó thừa nhận tính độc lập của tư pháp.
– Có đề tài đã đưa ra được khái niệm quyền hành pháp, quyền tư pháp, cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan thực hiện quyền tư pháp.
– Các công trình nghiên cứu trong nước đề cập tương đối nhiều đến mối liên hệ giữa ba nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, chủyếutậptrung vàomốiliênhệ giữa lậppháp và hành pháp, cònmốiliênhệ giữa tư pháp và hành pháp việc nghiên cứu chưa được hệ thống, toàn diện.
Trên phương diện thực tiễn
– Các công trình nghiên cứu nước ngoàiđề cậptương đối rõ nét về thực tiễnmốiquanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp. Tùy cách thức tổchức bộ máy nhà nước ở mỗi quốc gia mà mối quan hệ này có sự khác nhau. Có những quốc gia, sựđộc lậpcủa tư pháp trên thực tế rấtrõ nét (Hoa Kỳ), nhưng có những quốc gia xu hướng quyền hành pháp lấn át quyền tư pháp ( Argentina), có những quốc gia nâng cao vị thế của quyền tư pháp trong tương quanvớiquyền hành pháp thông qua cơ chế tài phán hiến pháp (các quốc gia MỹLatin), có quốc gia cơ chế kiểm soát của tư pháp đối với quyền hành phápđược cân bằng bởihệ thống tòa án hành chính (Pháp).
– Một số công trình nghiên cứu trong nướcđã đề cập đến thực trạng tổchức quyền hành pháp trong nhà nước Việt Nam từ năm 1945 đến nay, thực trạng quyền tư pháp trong nhà nước Pháp quyền XHCN Việt Nam.
– Đã có công trình đề cập đến thực trạng phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyềnlậppháp, hành pháp và tưpháp trước khi ban hành Hiến pháp năm 1992 và từkhi có Hiến pháp năm 1992đếnnay. Tuy nhiên, thực trạngmốiquanhệ giữa quyền tư pháp vàquyền hành pháp qua các bảnHiến pháp Việt Nam chưa được quan tâm nghiên cứu, cần được tiếp tục làm rõ.
41
Trên phương diện đề xuất, kiến nghị
– Một số công trình hướng đến việc nghiêncứu để đưa racác kiến nghị,đề xuất hoàn thiện việc tổchức thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam
– Có công trìnhhướngđếnviệcđề xuất các giải pháp hoàn thiện việc phân công, phốihợpgiữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
1.2.3. Nhữngvấnđềliên quanđếnđềtài luận án còn chưađượcgiải quyết hoặc giải quyết chưa được thấu đáo mà luận án cần tiếp tục nghiên cứu
Về phương diện lý luận
– Khái niệm, đặc điểm, nộidungmốiquanhệ giữa quyền tư pháp vàquyền hành pháp:đâylà vấnđềđã đượcđề cậpđếnở các khía cạnh khác nhau trong một số công trình khoa học, tuy nhiên chưa được nghiên cứu thấuđáo. Việc nghiêncứunàysẽ chỉra nhữngvấnđề lý luận cơ bảnđể tác giảnghiên cứu các chương tiếp theo của luận án.
-Về vai trò xác lậpmốiquanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp: các công trình nghiêncứuđã côngbốtuy cóđề cậpđếnnhưngđólàmốiquanhệ giữa quyềnlậppháp và quyền hành pháp. Trong khi đó, mối quanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp có những nétrấtđặc thù, khác biệt thì chưa được quan tâm nghiên cứu.
– Các điều kiện bảođảmmối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp: các công trình nghiêncứuđãcôngbốtuy cóđềcậpđếncácđiềukiệnđảm bảo mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực nhưng ở mức độ hạn chế, trong khi đây là vấn đề quan trọng, làm cơ sở, tiền đề cho việc nghiên cứu giải pháp bảo đảm mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp. Do đó, luận án sẽ tập trung nghiên cứu các điều kiện đảm bảo đảm mối quan hệ này.
42
Về phương diện thực trạng
Trên thực tế đã có những công trình nghiên cứu về thực trạng phân công, phốihợpgiữa ba nhánh quyền:lậppháp, hành pháp và tư pháptừHiến pháp năm 1946đếnHiến pháp năm 1992. Tuy nhiên, các công trình nàychỉtập trung nghiên cứu về thực trạng phân công, phối hợp giữa ba nhánh quyền mà chưa đi sâu vào hai nhánh quyền tư pháp và hành pháp, đặc biệt vấn đề kiểm soát giữa hai nhánh quyền này. Luận án sẽ kế thừa những nghiên cứu trước đó, tiến hành phân tích một cách có hệ thống thực trạng quy định của Hiến pháp vàcác văn bản pháp luật cũng như thực tiễn mối quan hệ giữa quyền tư pháp vàquyền hành pháp trong thực thi quyền lực ở nước ta. Từ đó, chỉ ra được nhữngưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại hạnchế đó để đề xuất các giải pháp trong chương 4 của luận án.
Về phương diện giải pháp, kiến nghị
Như đã nói ở trên, một sốcông trình nghiêncứucũng đã đưa ra được các kiến nghị, đề xuất hoàn thiện việc tổchức thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, giải pháp hoàn thiện việc phân công, phốihợpgiữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyềnlậppháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, chưa cómộtcông trình nghiên cứu chuyên sâu nào để đưa ra được các kiếnnghị, đề xuất hoàn thiện mốiquanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Do vậy, luận án sẽ tiếp thu có chọn lọc vàtiếp tục nghiên cứu đề xuất hệ thống giải pháp mang tínhcụthể, khả thi.
Xuất phát từ sự phân tích thực trạng tình hình nghiên cứu liên quanđếnđề tài luận án nêu trên, có thể thấy nhữngvấnđề đặtra cầntiếp tục nghiên cứu bao gồm:
Thứ nhất, về khái niệm, đặc điểm, nội dung mối quan hệ giữa quyền tưpháp và quyền hành pháp, vai trò xác lập mối quan hệ giữa quyền tư pháp và
43
quyền hành pháp. Kết quả nghiên cứu phải đưa ra được các khái niệm có căn cứlậpluận khoa học thuyết phục. Phân tích được mối quan hệ giữa quyền tưpháp và quyền hành pháp trên ba phương diện: phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực giữa hai nhánh quyền này.
Thứ hai, xác định và phân tích các điều kiệnbảođảmmối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp
Thứ ba, quá trình hình thành và phát triểnmốiquanhệ giữa quyền tưpháp và quyền hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam cũng như thực tiễn mối quan hệ của hai nhánh quyền này hiện nay. Từ đó chỉ ra được những ưuđiểm, hạnchế và nguyên nhân của nhữnghạnchế tồn tạitrongmốiquan hệgiữa quyền tư pháp và quyền hành pháp ở Việt Nam hiện nay, làm cơ sở cho việc đềxuất các giải phápbảo đảmmối quan hệ này ở chương 4 của luận án.
Thứ tư, xác định các quanđiểmvà giải phápbảo đảmmối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp. Kết quả nghiêncứu phải đề xuấtđược hệthống giải pháp mang tính tổng thể cho việc bảo đảm mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyềnlực nhà nước ở ViệtNam hiện nay.
1.3. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu 1.3.1. Giả thuyết nghiên cứu
Khoản 3 -Điều2 Hiến phápnước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013 xác định nhà nước ta tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, cósựphân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơquan nhà nước trong việc thực hiện các quyềnlậppháp, hành pháp, tư pháp”. Trong những năm qua, sựphân công, phốihợpvà kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và
44
tư pháp nói chung cũng như giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp nói riêngđã được nhận thức, vậndụng trong pháp luật về tổ chức, hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, TAND và Viện kiểm sát nhân dân, Luật tổ chức chính quyềnđịaphương. Tuy nhiên, nhiều vấn đề lý luận về mốiquan hệ giữa quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp với nhau nói chung cũng như quan hệ giữa quyền tưpháp và quyền hành pháp nói riêng chưa được nghiên cứu có hệ thống, đầyđủnên nhiều quy định của pháp luật chỉ dừng ở mức quy định chung. Chẳng hạn, nội dung mối quan hệ giữa tư pháp và hành pháp trong phối hợp và kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp, hành pháp cụ thể là gì? Do quy định của pháp luật chưa đủ cụ thể nên thực tiễn thực hiện mối quan hệ giữa quyền tư pháp vàquyền hành pháp hiệu quả chưa cao, còn nhiều bất cập, vướng mắc, chưa thực sự bảođảmđược sự độc lậpcủa tư pháp cũng như sự mềm dẻo, linh hoạt của hành pháp. Vì vậy, nghiên cứu có hệ thống, toàn diện các vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng và đềxuất quan điểm, giải phápbảođảmmốiquanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trở thành yêucầukhách quan, cấpbách, góp phần hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thực sựcủa nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
1.3.2. Câu hỏi nghiên cứu
Từgiảthuyết nghiêncứunêu trên, luận áncầntrảlờicác câu hỏi nghiên cứu dưới đây:
1. Nhận thức như thế nào về đặc điểm, vai trò mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp?
2. Nội dung mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp biểu hiện trên những phương diện nào?
3. Triết lý nào cho việc bảođảmmốiquanhệ giữa quyền tư pháp và
45
quyền hành pháp?Bảođảmmốiquan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp cần những điều kiện gì?
4. Thực trạngmốiquanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành phápđược quyđịnhnhư thế nào trong Hiến pháp và các vănbảnpháp luật Việt Nam? Thực tiễn thực hiện mối quan hệ này có ưu điểm, hạn chế gì? Nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế đó.
5. Bảođảmmốiquanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp cần xuất phát từ những quan điểm mang tính định hướng nào?
6. Các giải pháp cần được áp dụng để bảo đảm mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở ViệtNam hiện nay.
Kết luận Chương 1
Việc thiếtlậpmốiquanhệ giữa quyềnlậppháp, quyền hành pháp vàquyền tư pháp là yếu tố tạo nên sự khác biệt trong việc tổ chức, vận hành bộmáy nhà nước của các quốc gia. Mộtsốquốc gia trên thế giới thiếtlậpmối quanhệ kiềmchế, đối trọng giữa các nhánh quyền lực này. Ở Việt Nam Hiếnđịnh nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba nhánh quyền lực này. Đây là cơ sở pháp lý quan trọngđể bảo đảmmối quan hệ giữa quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp nói chung và việc thiết lập, bảođảmmốiquanhệgiữa quyền tư pháp và quyền hành pháp nói riêng.
Từ tổng quan tình hình nghiên cứu nhận thấy, số lượng các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án tương đối nhiều. Kết quả nghiên cứu của các công trìnhđã cungcấplượngthông tin, kiến thức quan trọng, lànguồn tài liệu tham khảo hữu íchđối vớinghiên cứu sinh trong quá trình thực hiệnđề tài luận án của mình. Tuy vậy, thực trạng nghiên cứu cũng cho thấy
46
còn nhiều vấnđề thuộc chủ đề luận án chưa được đề cập, làm rõ, giải quyết thấu đáo trong các công trình nghiên cứu đã công bố.
Qua việchệthống hóa, phân tích, đánh giávềcác công trình nghiên cứu trong nước và nước ngoài liên quan đến đề tài luận án, nghiên cứu sinh đã xác địnhnhữngnộidung cơ bảncầntiếp tục nghiêncứutrong luận án. Chương 1đã xácđịnhđược mục tiêu và nhiệmvụnghiêncứunhằm giải quyết những vấn đề lý luận và thực tiễn mà chưa được giải quyết ở các công trình nghiên cứu khác. Ngoài ra, trong chương 1, nghiên cứu sinh cũng đặt ra giảthuyết nghiêncứuvà các câuhỏinghiêncứunhằm thực hiệnđược mục tiêu của luận án.
47
CHƯƠNG 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ MỐI QUAN HỆ GIỮA QUYỀN TƯ PHÁP VÀ QUYỀN HÀNH PHÁP TRONG THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀNƯỚC
2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước
2.1.1. Khái niệmmốiquan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước
2.1.1.1. Quyền tư pháp
Hiến pháp năm 2013 xác địnhTòa án thực hiện quyền tư pháp [6,Điều102]. Vậyquyền tư pháp là gì?Đâylà mộttrong những phạm trù cónhiều tranh luận nhất hiện nay. Trong tiếng Anh, tư pháp là “Justice” nghĩa làcông lý, là một trong ba nhánh quyền lực để tổ chức và duy trì trật tự xã hội, xuất pháttừlý thuyếtvề sựphân chia quyền lực, được khởixướngbởicác nhà triết học xưa, nhưng chỉ đến thời kỳ La Mã cổđại, mớithực sự hiện hữu trong đời sống xã hội. Hiện có những quan niệm khác nhau về quyền tư pháp trong giới học giả, cụ thể:
Quan niệm thứ nhất cho rằng: quyền tư pháp là mộtnhánhđộc lập trong cơ chế phân chia quyềnlựcnhà nước. Vớiquan niệm này thì khi nóiđếnquyền lực nhà nước là đề cậpđếnba nhánh quyềnđộc lập: quyền lập pháp trao cho Nghị viện, quyền hành pháp trao cho Chính phủ, quyền tư pháp trao cho Tòa án. Ba nhánh quyền này hoạtđộngtheo chức năng riêng của mình, đều cân bằng nhau, không quyền nào cao hơn quyền nào và không can thiệp vào chuyên môn của nhau. Cách thức tổ chức quyền lực nàytạonên sựcân bằng, đốitrọng và kiểm soátlẫnnhau giữa các nhánh quyềnlậppháp, hành pháp và tư pháp, đảmbảocho quyền lực nhà nước không bị chuyên chế,
48
lạmquyền. Đây là mô hình tổ chức quyền lực nhà nước theo học thuyết phân quyền của Montesquieu. Trong tác phẩm “Tinh thần phápluật”, ông viết:
“Khi quyềnlậpphápđược sáp nhậpvớiquyền hành pháp và tậptrung vào trong một người haymột tậpđoàn, thì sẽ không có tự do được.Bởivì người ta có thể sợ rằng chính nhà vua hay Nghị viện ấy sẽ làmnhững đạo luật độcđoánđể thi hànhmộtcáchđộc đoán. Sẽ không cótựdonếuquyền xétxửkhông được phân biệt với quyềnlậppháp và quyền hành pháp. Nếu quyền xét xử được sáp nhập vào quyền lập pháp, thì sẽ không có tự do. Nếu quyền xét xửđượcnhập vào quyền hành pháp thì thẩm phánsẽtrở thành nhữngkẻ áp bức” [60, tr.84]. Như vậy, từnguồngốchình thành trong học thuyết phân quyền thì quyền tư pháp là quyền xét xử, được thực hiệnthông qua cơ quan có chức năng xét xử là Tòa án. Quyền tư pháp gắn với Tòa án và chỉ Tòa án là cơ quan duy nhất có chức năng thực hiện quyền tư pháp. Từkhi học thuyết phân quyền ra đờichođếnnay, nhiều quốc gia trên thế giớiđãsửdụng học thuyết trong thiếtkế và vậnhànhtổchứcbộmáy nhà nước và đã ghi nhận trong Hiến pháp của nước mình.
Quan niệm thứ hai tiếpcậnquyền tư phápvớitư cách là mộtnhánh trong cơ chế phân công, phốihợpvà kiểm soát quyền lực nhà nước. Đâylàquanđiểmđược hình thànhtừhọc thuyết chínhtrịcủa J.J. Rut-xô (1712- 1778). Ông nêu ra thuyết tập quyền nhưng lại chủ trương phân chia quyền lực thành ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp để đối trọng, tránh lạm quyền, nhưng nhánh quyền hành pháp và tư pháp phải phục tùng quyền lực tối cao làQuốc hội/Nghị viện, vì Quốc hội là nơi tập trung cao nhất quyền lực của quốc gia. Quanđiểmphân chia quyền lực củaRut-xô cóhạtnhân quan trọng là không thừa nhậnsựđộc lập, kiềm chế, đốitrọng giữa các nhánh quyền lực giống như học thuyết phân quyền. Bởixét cho đến cùng thì ba nhánh quyền nàyđềunằmtrong chỉnh thể thống nhất là quyềnlực nhà nước, đềucó chung
49
nguồn gốc và điều kiện để phát sinh, phát triển và tồn tại. Mặt khác, để thực hiện được chức năng của mình thì giữa các quyền nhất thiết phải có mối liên hệ chặtchẽ với nhau, cụ thể: quyền lập pháp phải có mối liên hệ chặt chẽ với quyền hành phápđểchuyểntảicác quy phạm pháp luật vàođờisống một cách có hiệu quả. Pháp luật chỉ tồn tại trên giấynếukhông có hoạt động hành pháp và tư pháp. Ngược lại, quyền hành pháp không dựa vàolậpphápsẽthiếu điều kiện hoàn thiện pháp luật khi đã được kiểm nghiệm trong thực tiễn. Tư pháp không có cơ sở để thực thi quyền lực nếukhông có luật và khôngđược hành pháp bảođảmcác điều kiện cần thiết. Bên cạnh sự phối hợp chặt chẽ giữa các nhánh quyền thì kiểm soát làyếutốkhông thể thiếu. Lậppháp phải kiểm soát hành pháp và tư pháp để đánh giá mức độ thực hiện, áp dụng pháp luật và hiệu quả của hoạt động đó. Hành pháp phải kiểm soát lập phápđể kịp thời đưa ra những ý tưởng, chính sách đúng đắn để hiện thực hóa thành các đạoluật phù hợp. Kiểm soát tư phápđể đảmbảorằng nhữngvấnđềdo lậppháp đặt ra được quyền lực tư pháp thực thi công bằng, đúng đắn, không thiên vị. Ngược lại, sự kiểm soát của tư pháp đối với lập pháp và hành pháp làđể quá trình xây dựng luật và thực hiện pháp luật được nghiêm chỉnh, không bị lạm dụng. Tuy nhiên, sự kiểm soát của mỗi cơ quan là rất khác nhau.
Quan niệm thứ ba nhìn nhận quyền tư pháp thuộc cơ quan tòa án vàcơ quan kiểm sát.
Quanđiểmnày hình thành và thịnh hành trong thời kỳ Nhà nước Liên bang Cộng hòa XHCN Xô-viết (Liên xô cũ), sau đó được vận dụng vào việc tổchức hệ thống tư phápở các nước XHCN trước đây( Đông Âu, Trung
Quốc, Việt Nam, Cu Ba…). Tòa án là cơ quan xét xử, Viện kiểm sát là cơquan thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật (kiểm sát chung), thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp.
Ở ViệtNam, từ khi ban hành Hiến pháp năm 1946, tiếp đến là các bản
50
Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 và đến nay là Hiến pháp năm 2013 đều xácđịnh nhiệmvụ củatòa án là xét xử, nghĩa là tính chất “tư pháp” của Tòa án rất rõ. Nhưng Viện kiểm sátlạikhông hoàn toàn như vậy. ỞHiến pháp năm 1946, côngtốthuộc Tòa án. BắtđầutừHiến pháp năm 1959đếnnay, Viện kiểm sát là một thiết chế độc lập. Khi tiến hành sửa đổi Hiến pháp 1992 (vào năm 2001) vịtrícủaViện kiểm sátvẫnkhông thayđổi, chỉbỏchức năng kiểm sát chung. Hiến pháp thời kỳ này cũng không xác định rõ cơ quan nào làcơ quan hành pháp, cơ quan nào là cơ quan tư pháp. Do đó, để xác định viện kiểm sát thuộc lĩnh vực nào của quyền lực nhà nướclàrấtkhó. Hiện nay, Hiến pháp năm 2013 xác địnhTòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, viện kiểm sát nhân dânvẫntiếp tục được xác định là một thiếtchế độc lập, cóchức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp.
Quan niệm thứ tưlạixác địnhquyền tư pháp là quyền lực duy nhất thuộc các tòa án tư pháp.
Đâylà quanđiểmxuất pháttừquan niệm phân chia quyền lực nhànước theo chínhthểcộng hòa thành ba quyềnđộc lậpvớinhau: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Trong đó quyền lập pháp thuộc vềQuốc hội/Nghị viện; quyền hành pháp thuộc tổng thống/thủ tướng; quyền tưpháp thuộc các tòa án. Quan niệm coi tòa án tư pháp là cơ quan duy nhất nắm quyền tư pháp dựa trên hai luận điểm: thứ nhất, đề cao coi tính độc lập của tưpháp là yếu tố hàng đầu; thứ hai, sự phân chia quyền lực nhà nước một cách rành mạch [88, tr.11]. Ưu điểm của quan niệm nàylà đảmbảocho tòa án thực hiện chức năng, nhiệmvụmộtcáchđộc lập. Tòa ánsẽkhôngbịcan thiệp hoặc tác động tiêu cực vào quá trình xét xử làm sai lệch phán quyết của mình.
Tóm lại, mỗimộtquan niệm nhìn nhận quyền tư phápvớinhững phương diện khác nhau. Điểmchung nhấtcủacác quan niệm trênđólà đều thống nhất quan điểm quyền tư pháp là một nhánh quyền lực nhà nước song
51
hành với quyềnlậppháp và hành pháp. Tuy nhiên, tất cả các quan niệm trênđều chưa đưa ra khái niệm rõ ràng về quyền tư pháp. Theo tác giả của đề tài, quyền tư pháp trong nhànước pháp quyền XHCN làmộtnhánh quyền lực trong cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước; được trao cho TAND thực hiện thông qua hoạt động xét xử, nhằm duy trì, bảo vệ công lý, trật tự pháp luật, quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của cá nhân, cơ quan, tổ chức và nhà nước theo quy định của pháp luật.
Về chủ thể thực hiện quyền tư pháp
Theođịnhnghĩa củatừđiểnBlack’s Law Dictionary, quyền tư pháp (judicial power) là “Thẩm quyền được trao cho Tòa án và các Thẩm phán xem xét và quyết định các vụ việc và đưa ra phán quyết có giá trị bắt buộc thi hànhđối với các vụ việc ấy; quyền giải thích và áp dụng pháp luật khi có tranh cãi phát sinh từ việcmột điềugì đó có phù hợp hay không phù hợp với pháp luậtđiều chỉnh việc ấy” [98, tr.924]. Ở các nước trên thế giới hiện nay, quyền tưpháphầunhưđược xác địnhlà quyền lực thuộc thẩm quyền của Toà án, là quyền tài phán thể hiện quyền lực nhà nước được thể hiện qua hình thức xét xử [52]. Ở Việt Nam, trước khi Hiến pháp năm 2013 ra đời có rất nhiều quanđiểmkhác nhauvề chủthể thực hiện quyền tư pháp. PGS.TS NguyễnĐức Minh trongđề tài nghiêncứucấpBộcủamìnhđã liệt kê 6 quanđiểmkhác nhauvề quyền tư pháp và có quanđiểmriêng của mình [56]. Từkhi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực thi hành, có một số quan điểm sau: có quan điểm cho rằng quyền tư pháp do Toà án thực hiện nhưng với sự tham gia của nhiều cơ quan khác nhau; quan điểm khác lại nhận định các chức năng của quyền tưpháp được thông qua hoạt động duy nhất là xét xử và Tòa án thực hiện chức năng xét xử, do vậy Tòa án có vị trí là cơ quan duy nhất thực hiện quyền tưpháp. Tác giả luận án đồng tình với quan điểm thứ hai và cũng phủ hợp với quan điểm chung của các nước trên thế giới.
52
2.1.1.1. Quyền hành pháp
Vớisự ra đời của Hiến pháp năm 2013, lầnđầutiên trong lịch sử lập hiến nước ta, trong bản Hiến văn có một quy định quan trọng “Chính phủ làcơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” [6, Điều 94]. Nhìn lại lịch sử lập hiến nước ta, khái niệm“quyềnhành pháp” được chính thức xuất hiện tronglầnsửa đổi, bổsung Hiến pháp vào năm 2001. Cụthể, Điều2 của Hiến pháp năm 1992 khi sửa đổi, bổ sung năm 2001đã quyđịnh“Nhànước Cộng hoà xãhộichủnghĩa Việt Nam là Nhànước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cảquyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước làthống nhất, cósự phân công và phốihợpgiữa các cơ quan nhànước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.“.
Sovới thời điểmthuật ngữ “quyền lập pháp” được sử dụng trong Hiến pháp, thời điểm thuậtngữ “quyềnhành pháp” được sử dụng trong Hiến pháp rõ ràng cóđộ trễ hơnnhiều. Cụthể, thuật ngữ“quyềnlập pháp” được chính thức sửdụngtừHiến pháp năm 1959 nhưng phảiđếnnăm 2001 thuậtngữ“quyềnhành pháp” và “quyềntư pháp” mớixuất hiện trong Hiến pháp và phảitớinăm 2013, cơ quan nàođược phân công thực hiệnmỗiquyền năng nàymớichính thức được hiến định. Vậyquyền hành pháp là gì? Thuậtngữquyền hành phápđược tiếpcậnnghiêncứuở nhiều phương diện, dovậycónhiều cách hiểu khác nhau về quyền hành pháp. Trong nghiên cứu lý luận, tồn
tạinhiều quan điểm, định nghĩa cùng với nhiều nội dung phong phú, đa chiều về quyền hành pháp.
Khi giải mã ba loại quyền lực nhà nước là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, sẽ là thiếu sót lớn nếu chúng ta không quaytrở lại với
53
địnhnghĩa gốc củaba thuậtngữnày trong tác phẩm kinhđiển“Tinh thần phápluật” của Montesquieu. Trong tác phẩmbấthủnày, cha đẻ của thuyết phân quyền đã giải mã như sau:
Trongmỗiquốc giađềucó ba thứquyền lực: Quyềnlậppháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự. Với quyền lực thứ nhất, nhà vua hay pháp quan làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và sửa đổihayhủybỏluật này. Vớiquyền lực thứhai, nhà vua quyết định việc hòa hay chiến, gửi đạisứđi các nước, thiếtlậpan ninh, đề phòng xâmlược. Vớiquyền lực thứ ba, nhà vua hay pháp quan trừngtrịtộiphạm, phânxửtranh chấp giữa các cá nhân. Ngườita sẽ gọiđâylà quyền tư pháp, vì trên kia là quyền hành pháp quốc gia [60, tr.105-106].
Như vậy, trong quan niệm nguyên thủy của Montesquieu, quyền hành pháp chính là quyền“quyếtđịnh việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiếtlậpan ninh, đềphòng xâmlược”. Nói cách khác,đâychính là phần quyền còn lại của nhà nước sau khi đã trừ đi phần quyền lập pháp và quyền tưpháp, mà trọng tâm là quyền thực hiện các biện phápđốinộivàđốingoại trong khuôn khổ các đạo luật quốc gia hay chính là quyền thi hành luật. Quanđiểmvề quyền hành pháp của Montesquieuđược thểhiệnrấtrõ trong việc thiết kế cơ cấu quyền lực nhà nước trong Hiến pháp Hoa Kỳ. Cụ thể, theo Từđiển luật học nổi tiếng Black’s Law Dictionary“quyềnhành pháp” (executive power) là “quyền bảo đảm các đạo luật được thực thi một cách đầy đủ”. Theo luật liên bang, quyền nàyđược trao cho Tổng thống, cònở các bang, quyền nàyđược trao cho các thống đốc. Các nộidungcụthể của quyền hành pháp của Tổng thống đượcquy định trong mục 2 Điều 2 Hiến pháp Hoa Kỳ [98, at 657]. Quyềnấyđược phânbiệt với“quyềnlậppháp” (legislative power) được
54
hiểu là “quyền làm và sửa đổi các đạo luật…Theo luật liên bang, quyền nàyđược trao cho Quốc hội, gồm Hạ viện và Thượng viện. Cơ quan lập pháp cóthể ủy một phần thẩm quyền lập pháp của mình cho các cơ quan thuộc ngành hành phápdưới dạng thẩm quyềnlậpquy và thẩm quyền ban hành các quyđịnhđiềutiết tuy nhiên khôngđượcủy quyềnlậppháp cho ngành tư pháp.” [98, at 983]. Trong bách khoa thư về quyền lực (Encyclopedia of Power) do Keith Dowding (giáo sư Đai học quốc gia Úc) chủ biên (xuấtbảnnăm 2011), các tác giả có định nghĩa rằng “quyền hành pháp là thẩm quyền thực thi cácđạo luật vàbảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như ý định đặt ra các đạo luật ấy”. [95, at 228]
Ở ViệtNam, nhiều chuyên gia, nhà nghiên cứu cũng đã trình bày quanđiểm của mình về quyền hành pháp.
Từđiểnluật học do Viện Khoa họcpháp lý(BộTư pháp) biên soạn dướisự chỉ đạocủa TS. Nguyễn Đình Lộc (chủ tịch Hội đồng biên soạn) năm 2006 có giải nghĩa về quyền hành pháp theohướngđồngnhất quyền hành phápvớiquyền hành chính. Cụthể, quyền hành pháp theo cuốntừđiểnnày chính là “quyền quản lý hành chính nhà nước về mọi lĩnh vực chính trị, kinh
tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, quốc phòng, an ninh, đối ngoại… trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc gia.” [90, tr.651]
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung thì cho rằng trong nguyên nghĩa quyền hành phápchỉđơnthuần là quyền thực thi các đạoluậtmộtcách thụđộng. Tuy nhiên, qua thời gian, quan niệm như vậy không còn đúng nữa. Ngày nay, quyền hành pháp chính là “quyềnhoạchđịnhvà điềuhành chính sách quốc gia.” [33]. Trong đó, hoạch định chính sách được hiểu là vạch ra những mục tiêu tổng quát cho quốc gia cùng các phương tiện phảisửdụngđểđạtđược mục tiêuđó(thể hiện rõ nét nhấtởquyền trìnhdựán luật của Chính phủ). Điềuhành chính sách là vậndụng những phương tiệncầnthiếtđể thực hiện
55
những mục tiêuđã vạchra, thể hiện ở những quyền năng cụ thể như: tổ chức nhân sự, điều hành trực tiếp và hoạt động lập quy, kiểm tra, xử lý, bảo đảmsựtuânthủchính sách (thông qua hoạtđộngxửlý hoặc đề nghịxửlý vi phạm phápluật). Điều đó được thể hiệnrõ trong quy định về thẩm quyền của Chính phủ (hoặc Thủ tướng Chính phủ) trong các Hiến pháp hiện đại như Hiến pháp Pháp(Điều20), Hiến phápĐức (Điều64), Hiến phápÝ(Điều95), và Hiến pháp Hà Lan(Điều146). Như vậy, trong quan niệm của GS.TS. NguyễnĐăng Dung, nhữngcấuphần cơ bảncủaquyền hành pháp phảikể đếnlà:
quyền trìnhdựán luật, quyềnlậpquy và quyền truy tố, xửlý các vi phạm pháp luật. Ngoài ra, hành phápcầnđược phânbiệt với “hành chính” vì “hành chính” là thuậtngữđược dùngđể chỉ“hoạtđộngchấp hành chính sách của các công chức”.
GS. TS. Thái Vĩnh Thắng, trong cuốn sách chuyên khảo xuất bản năm 2011 cho rằng “hành pháp” và “hành chính công” (public administration) là một. Tuy nhiên, hành pháp không chỉ đơn thuần là chức năng tổ chức thực hiện pháp luật [70, tr.96-97]. Hành phápgồmcác hoạtđộngcơ bảnsau:
(1) Xác lập đường lối, chính sách của Chính phủ về đối nội và đối ngoại phùhợpvớiquyđịnhcủaHiến pháp và các luật; (2)Tổchức thực thi các quyđịnh của Hiếnpháp và các luật bằng việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp quy nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và luật; (3) Xây dựng và duy trì hoạtđộngthường xuyênmộtbộmáy công quyềntừ trung ương xuốngđịaphương nhằmđiềuhòa các mốiquanhệ xãhộitrên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nhằm đảm bảo một trật tự an toàn chung cho mọi công dân trong xã hội; (4) Tổ chức và quản lý các dịch vụ công, quản trị các tài sản thuộc sở hữu nhà nước, quản lý hành chính việc tổ chức và hoạtđộngcủacác doanh nghiệp nhà nước; (5) Tổchức kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước vàtổ
56
chức kiểm toántấtcảcác cơ quan, tổchức hưởnglươngtừ ngân sách nhànước.[70, tr.97]
GS.TS. Trần Ngọc Đườngcho rằng“Chínhphủkhông phảichỉcóchấp hành (hành chính) mà trước hết là hành pháp, tức là chủ thể chủ động, sáng tạo trong việc xây dựng và thực thi chính sách quốc gia. Trong mối quan hệ vớiQuốc hội, Chínhphủlàngườixây dựng chính sách, pháp luật, Quốc hộilàngườikiểm tra, giám sát các chính sách, pháp luậtđãđược thông
qua…Chính phủ mạnh là Chính phủ phải không ngừng nâng cao năng lực xây dựng chính sách, pháp luật;chủđộngtrong việc đề xuất, chỉđạoviệc soạn thảo, thẩm định chính sách.” [42, tr.260-261]
TS. Trần Anh Tuấn (Thứ trưởng Bộ Nội vụ) thì cho rằng “quyền hành pháp” là “quyềnnăng trực tiếp trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi chính sách”. Quyền này bao gồm:đề xuất chính sách, pháp luậtđể Quốc hộiphê chuẩn, thông qua, để rồitheo nhiệm vụ, quyềnhạncủa mình, chính phủ lại thực thi chính sách, pháp luật, truy tố tội phạm và đưa các hành vi vi phạm pháp luật (công tố) để tòa án xét xử. Hành chính là mộtphương diện của hành pháp. Nếuhành pháp là hoạch định, đề xuất chính sách và định hướng vĩ mô thì hành chính là triển khai thực hiện chính sách đó (vi mô). [81]
Qua việc khảo cứu một số quan niệm về quyền hành pháp cả ở trong và ngoàinướckểtrên, có thể thấy, các quan niệm này có khá nhiềuđiểm tươngđồngvớinhau. Dườngnhư cósựđồngthuận khá cao giữa các nhànghiên cứu ở Việt Nam khi cho rằng, quyền hành pháp tuy về nguyên nghĩa làchấp hành và tổ chức thực thi các đạo luật nhưng không đơn thuần chỉ là sựchấp hành các đạo luật một cách thụ động. Quyền hành pháp ngày nay không chỉlà công việc điềuhành chính sách quốc gia mà còn phải thực hiện công việc hoạchđịnhchính sách quốc gia(để cơ quanlậppháp phê chuẩn chính sách một cách chính thức). Có lẽ phù hợp với logic ấy mà trong lầnsửa đổi,
57
bổsung Hiến pháp vừa qua, trong thẩm quyền của Chínhphủkhôngchỉcóviệc “tổchức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” nhưtrướcđâymà còn đượcbổ sung nội dung “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, y ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyềnđể thực hiện nhiệm vụ, quyềnhạnquyđịnhtạiĐiềunày” cùngvớithẩm quyền “trìnhdựán luật,dựán ngân sách nhà nước và các dựán khác trước Quốc hội.” [6, Điều 96].
Nghiêncứusinh cũngđồngquanđiểmvớimộtsốnhà nghiên cứu rằng, quyền hành pháp được hiểu gồm hai nghĩa chính: thứ nhất là tổ chức thi hành pháp luật, thứ hai là hoạch định chính sách quốc gia và tổ chức thực thi các chính sách đó. Nếu chức năng của Quốc hội là ban hành pháp luật, Tòa án có chức năng xétxửcác hành vi vi phạm pháp luật thì Chínhphủlạilà cơquanđề xuấtchính sách, pháp luật để Quốc hội phê chuẩn, thông qua và theo nhiệmvụ,quyềnhạncủa mìnhđể tổchức thực thi các chính sách, pháp luậtđó. Về mặtkhoa học, quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính. Quyền lập quy bao hàm quyền hoạch định chính sách quốc gia, quyền ban hành các vănbảnpháp quy. Quyền hành chính bao hàm quyềntổchức,điều hành hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, triển khai chính sách pháp luật vàođờisống [72]. Quyền hành phápđầyđủkhi nó bao hàm quyền hành chính nhà nước cao nhất. Hiến pháp năm 2013 khẳngđịnhChínhphủlà cơquan hành chính nhànước cao nhất. Cóýkiến cho rẳng“hànhpháp” và “ hành chính công” là một [ 70]. Quan điểm của nghiên cứu sinh cho rằng, vềbản chất “quyềnhành pháp” và “quyền hành chính” không phải là một. “Hành chính” chỉlà các hoạtđộngmang tính tác nghiệp, quyền uy mệnh lệnh của quản lý nhà nước, còn “hành pháp” là hoạt động khởi xướng, hoạch định, tổchức thực thi pháp luật và điều hành chính sách mang tính chủ động ở tầm vĩmô. Như vậy, không thể giớihạnhành pháp trong khuônkhổhành chính.
58
“Nếuhành pháp là hoạch định, đề xuất chính sách thì hành chính là cách thức, phương tiện, nguồn lực triển khai thực hiện chính sách đó” [72].
Từnhững phân tích nêu trên có thể hiểu quyền hành pháp bao gồm quyềnlậpquy và quyền hành chính, trongđóquyền lập quy là quyền hoạchđịnh chính sách quốc gia, ban hành các văn bản pháp quy; quyền hành chính là quyền tổ chức, điều hành các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng, đối ngoại theo pháp luật.
Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Điềunày không có nghĩa là toànbộquyền hành phápđược giao cho tập thể Chính phủ và các thành viên của Chính phủ đảm nhiệm. Trên thực tế, quyền hành pháp cònđược ủyquyền, phâncấpcho chính quyềnđịa phương trên tinh thần: thống nhất, tập trung ở Chính phủ và có sự phân công, phâncấphợplý giữa Trung ương và chính quyềnđịa phương. Tuy nhiên,
trong phạm vi nghiêncứucủa luận án, tác giảchỉđềcậpđếncơ quan thực
hiện quyền hành pháp là Chính phủ trong mối quanhệ vớiTòa án – cơ quan thực hiện quyền tư pháp.
Hiến pháp năm 2013 xác định: Chính phủ là cơ quan “thực hiện quyền hành pháp” [6, Điều94]. Như vậy, quyền hành pháp trong nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Namđược thực hiện thông qua mộthệ thống các cơ quan chấp hành mà đứngđầulà Chính phủ. Chức năng hành phápcủaChínhphủđược thể hiện ở ba mặt hoạt động, hay có thể gọi là ba nhiệm vụ lớn.
Thứ nhất, Chính phủđề xuấtchính sách và dự thảo luậtđể Quốc hội thông qua. Trong mối quan hệ với Quốc hội, Chính phủ là người đề xuất, xây dựng chính sách, pháp luật, Quốc hộilàngườiphê duyệt, thông qua chính sách, và khi chính sách đã được thông qua thì Quốc hội có trách nhiệm giám sát việc thực hiện các chính sách, pháp luật đó.
Thứ hai, Chính phủ tổ chức triển khai, đưa các văn bản của Quốc hội
59
đi vàođờisống thực tế. Tổchức thi hành pháp luật là hoạtđộngkhôngthểthiếuđể pháp luậttừtrạng thái“tĩnh” trởthành trạng thái“động”, làm cho pháp luật không còn nằm trên các trang công báo mà đi vào cuộc sống [72]. Thi hành pháp luật, một mặt, có nghĩa là các cơ quan nhà nước phải thực hiện quyền và nghĩa vụđược pháp luật quyđịnh;mặtkhác, thông qua hoạtđộng của mình bảo đảm cho các chủ thể pháp luật khác thi hành quyền và nghĩa vụhợp pháp của họ trên thực tế. Đây là mặt hoạt động thể hiện rõ nét nhất tính chấp hành của Chính phủ. Nhiệm vụ nàyđược thực hiện bởicả một hệ thống chấp hành, trong đó, Chính phủ đóng vai trò quyết định.
Thứ ba, Chính phủ thiết lập trật tự công trong các lĩnh vực cần sự can thiệp của nhà nước vì lợi ích công và duy trì trật tự công đó. Hoạt động này chính là hoạt động lập quy của Chính phủ, cóthể đượcthực hiệnbởi tập thểChínhphủhoặc cá nhân các bộtrưởng thành viêncủaChính phủ. Mụcđích của hoạt động này là ban hành khung pháp lý để thiết lập trật tự quản lý hành chính trongmộtlĩnh vực nàođómà nhà nước cầnquan tâm vìlợiích công cộng [47].
Tóm lại, với ba nhiệm vụ hết sức quan trọng nêu trên, Chính phủ thực sự đóng vai trò chủ đạo, quyếtđịnh tới việc bảo đảmquyền hành pháp được thực hiện một cách hiệu quả.
Trongbộmáy nhà nước ta, Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tưpháp, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Để thực hiện tốt chức năng, nhiệmvụcủamình, giữa hai nhánh quyềnlựcnày luôn cósựliện hệ, tác động qua lại lẫn nhau. Tùy vào từng hình thức chính thể, các quốc gia sẽcó cách thiết lập khác nhau về mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp nhưng tựu chung lại, mối quan hệ này luôn được xác lập trên ba phương diện chính:sựphân công, sựphốihợpvà sựkiểm soátlẫnnhau giữa hai nhánh quyền lực này.
60
Từnhững khái niệm côngcụvà phân tích nêu trên, có thể hiểu mối quanhệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nướcở ViệtNam là quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát việc thực thi quyền tư pháp và quyền hành pháp do cơ quan tư pháp và cơ quan hành pháp thực hiện, bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất; thực hiện quyền tư pháp, quyền hành pháp đúng pháp luật, có hiệu lực, hiệu quả;xửlýnghiêm minh, kịp thời mọi vi phạm pháp luật; thực hiện và bảo vệ quyền, lợiích hợp pháp của các cá nhân và tổ chức trong xã hội.
2.1.2. Đặc điểm của mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam
D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\MỐI QUAN HỆ GIỮA QUYỀN TƯ PHÁP VÀ QUYỀN HÀNH PHÁP TRONG THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Mối quan hệ giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay
