Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiếtcủa đề tài
Trong bất kỳ chínhthểquốc gia nào, Chính phủ luôn có một vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng trong bộ máy nhà nƣớc. Là cơ quan thực thi pháp luật, quản lý và điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội, Chínhphủlà nơi đề xuất các giải pháp và chính sách để quản lý nhà nƣớc tốt. Vì vậy, sự phát triển của Chính phủ sẽ ảnhhƣởngđến sự
hƣng thịnhcủaquốc gia.MộtChínhphủmạnh,đấtnƣớcsẽphát triển vàngƣợclại, một Chínhphủ yếutất sẽ dẫn đất nƣớc vàonhững cuộc khủng hoảng.
Các đạo luật ban hành là sản phẩmcủahoạt động đƣợc thực hiện theo một quy trìnhgồmnhiều giaiđoạngắnkếtchặtchẽvàđƣợcbổsung các giátrịgia tăng qua từng côngđoạn thực hiện từsáng kiến lập pháp,soạn thảo, đệtrình và thông qua, với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau vào trong từng giai đoạnđó.
Trongsốcácchủthểtham gia vào quy trìnhlậppháp, Chínhphủlàchủthể quan trọng nhất, có số lƣợng các dự án luật chiếm hơn 90% tổngsố các dựán luật đƣợc đệtrình ra Quốc hội.Điềunày phản ánh đúng thực chất nănglựcvà nhucầucủacơquan hành pháp tronghoạt độnglập pháp. Với tƣ cách là cơ quan quản lý nhà nƣớc và điềuhành các lĩnh vựckhác nhau trongđời sống xã hội, Chínhphủlà nơi thƣờng xuyên phát hiện và giải quyết kịp thời nhữngvấnđề nảy sinh trong cuộc sống. Từ đây, các giải pháp chính sách nhằm hoàn thiện hành lang pháp lý đƣợc hình thành và trở lại phục vụ công tác quản lý và điều hành của Chính phủ ngày một tốt hơn.
Thực tiễn hoạt độnglậppháp thời gian quaởnƣớcta,đặcbiệtkểtừkhi gia nhập tổchức Thƣơng mại thế giới WTO, bên cạnh nhữngkết quả đã đạt đƣợc còn bộc lộnhiềuhạnchếdẫnđếnchấtlƣợngcác vănbảnluậtđƣợcban hành chƣa thựcsựmanglạihiệuquảmong muốn. Chấtlƣợngcủahệthống pháp luật cònhạnchế, thể hiệnởtính thống nhấtcủahệthống pháp luật chƣa cao,sốlƣợngvănbảnquy phạm
dƣới luật đƣợc ban hành vẫn rất lớn, với nhiều hình thức văn bản, nhiều cấpđộ hiệulực khác nhau, nên hệ thống pháp luật rất phức tạp, cồng kềnh. Chỉ tính từ ngày 01/05/2005 đến nay, Quốc hội và Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội ban hành 124 văn bản luật và pháp lệnh, cùngvớiđó,Chínhphủban hành 769 nghịđịnh,cácbộngànhđã
1
ban hành 1769 thông tƣ và 461 thông tƣ liên tịch; hệ thống pháp luật vừa khó tiếp cận, khó hiểu, khósử dụngvừa chứa đựngnhững mâu thuẫn, chồng chéo làm cho việc áp dụng, thực hiện khôngdễ dàng, khó thống nhấtđốivớingaycả cán bộpháp luật có trình độ, chƣa nói đến các doanh nghiệp và các tầng lớp nhân dân. Tínhổn định của hệ thống pháp luật còn thấp; tính công khai, minh bạchcủahệthống pháp luật còn hạn chế; tínhkhảthicủahệthống pháp luật còn nhiềubấtcập[8].Đặc biệt, Chính phủ
chƣa phát huy đƣợc đầy đủ vai trò của mình trong công tác xây dựng và ban hành luật.
Trƣớc tình hình đó, tại Báo cáo chính trị Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI,Đảngvà Nhà nƣớc ta đã khẳng định “tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lƣợng công tác xây dựng pháp luật,trƣớc hếtlà quy trình xây dựng luật, pháp lệnh; luật, pháp
lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính khả thi để đƣa nhanh vào cuộc sống”.
Dƣới góc độkhoa học,đã cónhiều công trình, bài viết đƣợc công bố có liên quan đến quy trình lập pháp và nâng cao chất lƣợng quy trình lập pháp nhằm tạo ra những sản phẩm luật có chất lƣợngổn định.Tuy nhiên, chƣa có công trình nào đềcập một cách toàn diện, khách quan, hệ thống và khoa học về vai trò của Chính phủtrong quy trình lập pháp với tƣ cách là một chủ thể quan trọngnhất có số dựán luật
đƣợc đệ trình ra Quốc hội lớn nhất hằng nămđể từđó có những kiến nghị nhằm tăng cƣờng vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp.
Vì vậy, việc nghiên cứuđể hoàn thiện quy trình lập pháp, nâng cao chất
lƣợng trong các khâu chuẩn bịdựán luật,đặcbiệt là làm rõ vai trò và trách nhiệm của Chính phủ,chủthể quan trọng nhất khi tham gia vào quy trình lập pháp là vấnđề cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn.
Việc lựa chọn đề tài “Vai trò của Chínhphủtrong quy trình lập phápởViệt
Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” là nhằmlàm sáng tỏ nhữngvấnđề về mặt lý luận cũng nhƣ thực tiễn, tìm ra những nguyên nhân,hạnchế,từđóđƣara những khuyến nghị và đề xuất các giải pháp tăngcƣờngvai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp, góp phần nâng cao chất lƣợng các dự án luật, đápứngyêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền và quá trình hội nhập quốc tế.
2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
a) Mục đích
Mục đích của luận án là làm sáng rõ cơ sở lý luận của vai trò Chính phủ trong quy trình lập pháp, làm rõ thực trạng và nguyên nhân hạn chế vai trò của Chínhphủ, từđó đề xuất cácgiải pháp để tăngcƣờngvai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp.
b) Nhiệm vụ nghiêncứu
– Làm rõ cơ sở lý luận thể hiện vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ởViệt Nam, trongđócó các nội dung về quy trình lập pháp, vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp, lý giải tính tất yếu khách quan của vai trò Chính phủ trong quy trình lập pháp để trả lời cho câu hỏi: Vì sao lại phải có vai trò trong quy trình lập pháp?
– Phân tích và làm rõ quá trình hình thành, phát triển,sựđiềuchỉnhcủapháp luật và thực trạng vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp để từ đó đánh giá vai trò trong thựctếcủaChínhphủmộtcáchhệthống, toàn diện và khách quan, tìm ra những nguyên nhân làm hạn chế vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp.
– Trên cơ sở nhữnghạn chếvà tồntại, đề tàiluận giải và làm rõ nhu cầu tăng
cƣờngvai trò của Chính phủ trongbốicảnh xây dựng nhà nƣớcpháp quyền và hội nhập quốc tế. Từ đó đƣa ra các phƣơnghƣớngtăngcƣờngvai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp. Sau cùnglà đềxuất những giải pháp cụ thể nhằm tăngcƣờngvai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
a) Đối tượng nghiêncứu là các vấn đềlý luận và thực tiễn về:
– Những quan điểm khoa học về quy trình lập pháp, vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp.
– Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp và nội dung thể hiện của vai trò Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam, có so sánhvớimột số nƣớc trên thế giới.
– Các quy định của Hiến pháp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản luật có liên quan về vai trò và sự tham gia của Chính phủ trong quy trình lập pháp từ 1945 tới nay. Đặc biệt là vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp từ khicó sựra đời của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Luật ban
3
hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 sửa đổi và bổ sung năm 2002 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
b) Phạm vi, giới hạn nghiên cứu
– Đề tài nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp trên cơ sở các văn bản pháp luật đƣợc đăng công báo, những văn bản, tài liệu khôngđƣợc đăngcông báo, các tài liệu, công trình của các tác giả trongnƣớc từnăm 1945 cho đến tháng 12/2010, đƣợc xuất bản thành sách, côngbốtrên các tạp chí, các websiteđiệntửcủacáctổchức, cá nhânởtrong vàcủamộtsốtác giả,tổchức
nƣớc ngoài.
– Đề tài tập trung phân tích những thành tựu, nhữnghạnchế và nguyên nhân của nó trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành phản ánh vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp. Vai trò và sự tham gia của Chính phủ vào quy trình lập phápđƣợc giớihạnđốivớicácdựán luật xuất pháttừChínhphủvà do Chínhphủđệtrình mà không baogồmcác dự án pháp lệnh hay các văn bản dƣới luật.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
a) Phương pháp luận
Trong quá trình nghiên cứu,đềtàisửdụng phƣơng pháp luận duyvậtbiện chứng và duy vật lịch sử.
Phƣơng pháp duy vật biện chứngđƣợc áp dụngtrong việc nghiên cứu mối quan hệ biện chứng giữa quyền lập pháp, cụ thể là quyền ban hành luật của Quốc hội và vai tròtấtyếucủaChínhphủkhi tham gia vào quy trình lập pháp.Đặcbiệt, trong Nhà nƣớc pháp quyền, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp và ban hành luật. Mặc dù vậy, các dự án luật thƣờngđƣợc bắt nguồn chủ yếu từcơ quan hành pháp, nơi thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc và trực tiếp điều hành các lĩnhvực của đời sống xã hội. Chính phủ luôn có nhu cầu ban hành luật để thiết lập hành lang pháp lý nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc tốt. Chính điều này đã tạo nên động lực và vai trò tất yếu của Chính phủ trong quy trình lập pháp. Mặc dù vậy, vai trò của Chính phủ khôngthểthaythếchức nănglậpphápcủaQuốchộivàlạicàng khôngthểxóabỏ quyền ban hành luật của Quốc hội mà trái lại, quyền quyết định cuối cùng và cao nhất trong việc ban hành luật luôn thuộcvề Quốchội, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất đại diện cho ý chí và quyền lợi của nhân dân. Việc tăngcƣờngvai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp chỉ nhằm mục đích nâng cao chất lƣợng các dự án luật đối với cơ quanđề xuất. Quốc hộivới chức năng đại diện cho nhân dânsẽ phảnbiện lại các chính sách mà cơ quan hành pháp nhằmbảovệcác quyền vàlợiíchcủangƣờidân trƣớcsựxâmhạicủacơ quan hành pháp và thực thi quyềnlậppháp của mình bằng việc thông qua hoặc bãi bỏ các dự án luật do Chính phủ đệ trình.Một dự ánluật chỉ
đƣợc thông qua chừngnào đảmbảo sựhài hòa giữa lợi ích quốc gia và lợi ích của toàn xã hội. Mối quan hệ biện chứng giữa một bên là Chính phủ – cơ quan chịu trách nhiệm
thiếtkếvàđềxuất các giải pháp chính sách và mộtbên là Quốchội–cơ quan thẩmđịnh và phản biện các chính sách mà hành pháp đƣa ra nhằm bảo vệ quyền lợi cho dân chúngđã tạonên động năng của quy trình lập pháp.
Phƣơng pháp duy vật lịchsửđƣợcáp dụng trong việc nghiên cứu vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp trong từng giai đoạn cụ thể ở nƣớc ta, gắn liền với các bản hiến pháp qua từng thời kỳ khác nhau kể từ khi Hiến pháp năm 1946 ra đời cho đến nay. Việc nghiên cứu các nội dung cụ thể về vai tròvà sựtham gia của Chính phủ trong quy trình lập pháp đƣợc đặt trong từng bối cảnh và giai đoạn lịch sử nhất định. Do đó, việc đánh giá, xem xét vai trò của Chính phủ luôn phải căn cứ vào hoàn cảnh lịch sửcụ thể của đất nƣớc qua các thời kỳ khác nhau, đƣợc thể hiện trong các bản hiến pháp và hệ thống văn bản pháp luật có liên quan.
b) Phương pháp nghiêncứu cụ thể
Trên cơ sở phƣơng pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vậtlịchsử,đềtàisửdụng các phƣơng pháp nghiêncứucụthểlà: phƣơng pháp tổng hợp, so sánh, đối chiếu và phân tích; phƣơng pháp lịch sử.
Phƣơng pháp tổnghợp đƣợc luận án sử dụngtrong việc trình bày tổng quan về tình hình nghiên cứu trong chƣơng 1, sự quy định của pháp luậtvềvai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp đƣợc thể hiện qua các giaiđoạnsáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản và thủ tục đệ trình dự án luật của Chính phủ trong chƣơng 3 và chƣơng 4.
Phƣơng pháp so sánh, đốichiếu đƣợc sửdụng trong việc làm rõ nội dung quan niệm về quy trình lập pháp, vai trò và sự tham gia của Chính phủ trong quy trình lập
pháp nói chung và ở Việt Nam nói riêng trong giai đoạn sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản và thủtục đệ trình dựán luật trong các chƣơng 2, 3 và 4.
Phƣơng pháp phân tích đƣợc sử dụng trong việc đánh giá những mặt tích cực, hợp lý và những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân của hạn chế trong pháp luật thực định, thực trạng tham gia của Chính phủ trong quy trình lập pháp, từđóđƣa ra các phƣơng
hƣớngvà giải pháp cụ thể tăngcƣờngvai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
đƣợc thể hiện chủ yếuqua các chƣơng 1, 2, 3 và 4.
Phƣơng pháp lịchsửđƣợc sửdụng trong việc phân tích theo từngvấn đề ở các giai đoạn khác nhau theo từng hoàn cảnh cụ thể,để từ đó lýgiải vấn đề một cách sâu sắc và toàn diện hơn. Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng trong các chƣơng 1, 2, 3 và 4.
5. Những đóng gópmớivềkhoa học của luận án
– Khẳng định vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam là một
tấtyếukhách quan,đƣợcbắtnguồntừchính thực tiễn quản lý,điềuhànhcủaChính phủ đối với các lĩnh vực của đời sống xã hội.
– Đƣa ra quan niệm của tác giả về Quy trình lập pháp ở Việt Nam, là cơ sở nền tảng cho việc giải quyết vấn đề tiếp theo trong toàn luận án.
– Đánh giá, luận giải đƣợc những ƣu điểm, hạn chế vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam. Nhữngƣu điểmcủa Chính phủ là đã tham gia vào hầu hết các công đoạn của quy trình lập pháp theo quy định của pháp luật, có sự vào cuộc, phối hợp của nhiều cơ quan khác nhau để giải quyết vấn đề. Tuy nhiên, hạn chế ở đây là trách nhiệm và sự vào cuộc của ngƣời đứng đầu Chính phủ và các bộ, ngành trong hoạt độngnày còn mờ nhạt; Chính phủ chƣa thể hiện đƣợc vai trò của mình khi tham gia vào quy trìnhlậppháp; thiếu công đoạn phân tích và phê chuẩn chính sách trƣớc khi tiến hành soạn thảo dự luật; thiếu kỹ năng soạn thảo chuyên nghiệp và những hạn chế từ cách thức tổ chức mô hình cơ quan soạn thảo. Bên cạnh đó, sự thiếu rõ ràng giữa cơ quan lập pháp và hành pháp trong quy trình lập pháp cũng là nguyên nhân dẫn đến những hạn chế vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay.
– Đề xuất những khuyến nghị khoa học nhằm tăng cƣờng vai trò của Chính phủ trong quy trìnhlậppháp ởViệt Nam hiện nay,cụthểlà: NênbỏChƣơng trình xây dựng luậtcủaQuốc hội; Chínhphủphải trực tiếp tham gia vào công tác xây dựng,
6
hoạchđịnhchính sách và phải phê chuẩn chính sáchtrƣớckhi tiến hành côngđoạn soạn thảodự ánluật;đổimớimô hình cơ quan soạn thảo dự án luật bằng cách thành lập một cơ quan soạn thảo độc lập.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Vớinhững kết quả đạt đƣợc,luận án góp phần làm phong phú vàbổsung những cơ sở lý luận về vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở nƣớc ta. Các kếtquả nghiên cứu của luận án có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu thamkhảo đốivới các tổchức và cá nhân, các cánbộ,viên chứccủaChínhphủvà cácbộngành đang trực tiếp tham gia vào quá trình xây dựng dự án luật và các cơ quan của Quốc hội khi tham gia vào hoạt động thẩm tra, phản biện các dự án luật của Chínhphủ. Đồngthời, các kết quả nghiên cứu của luận án cũng có thể làm tài liệu cho công tác nghiên cứu, học tập và giảng dạy về quy trình lập pháp của Quốc hội cũng nhƣ vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp. Sau cùng, với nhữngkết quảvà đề xuất cụthể, luận án góp phần vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của nƣớc ta hiện nay khi quy định về quy trình lập pháp và sự tham gia của Chính phủ vào quy trình lập pháp.
7. Bố cục của luận án
Luận án gồm phần mở đầu; 4 chƣơng; kết luận; danh mục tài liệu tham khảo; phần phụ lục.
7
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI
Trƣớc đềtài này, những nội dung có liên quan đến quy trìnhlậppháp, vai trò tham gia của Chính phủ trong quy trình lập pháp đãđƣợcđề cập ở cácmức độkhác nhau trong các tài liệu, sách tham khảo, chuyên khảo, luận án, tạp chí khoa học, các bài viết đăng trên báo viết và báo điện tử, các website ở trong và ngoài nƣớc. Để đánh giá mộtcách tổng quan và đúng bản chất vấn đề, luận án trình bày một cách hệ thống theo từngcụmvấn đề có liên quan đến nội dung của đề tài. Đó là về Quy trình lập pháp, vai trò của Chínhphủtrong quy trình lập pháp; sự tham gia của Chính phủ trong giaiđoạn sáng kiến pháp luật; sự tham gia của Chính phủ trong giaiđoạn soạn thảo dựán luật.
1.1. Những công trình nghiên cứu về Quy trình lập pháp và vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
14
1.2. Những công trình nghiêncứuvềvai trò vàsựtham gia của Chính phủ trong các giai đoạn của quy trình lập pháp
22
Ở phạm vi trongnƣớc và quốc tế,quy trình lập pháp nói chung và sựtham gia của Chính phủ vào hoạt độnglập pháp đã đƣợc các sách báo, công trình, bài viết, luận án, luận văn đề cập đến ở các mức độ khác nhau. Các công trình sách báo, sách tham khảo, chuyên khảo trong nƣớc có liên quan đến quy trình lậppháp chủyếu gắn liền với công đoạn của Quốc hội và sự tham gia, phối hợp của các cơ quan Quốc hội trong quy trình lập pháp.
Nhiều vấn đề và nội dung trong quy trình lậppháp nhƣ khái niệm, các giaiđoạn trong quy trình lập pháp,sựtham gia của các chủ thể khác nhau, mối quan hệ cũng nhƣ sự tƣơng quan giữa các nhánh quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tƣpháp trong quy trình lập pháp; sáng kiến pháp luật và những vấn đề về phân tích chính sách, đánh giá dự báo tác động của pháp luật, kỹ năng soạn thảo văn bản,thủ
tục đệ trình dựán luật; vai trò của Chính phủ trong nhà nƣớc pháp quyền và trong
nền kinh tế thị trƣờng…đã đƣợc các tác giả đề cập,phân tích và giải quyết trong các tài liệu đã công bố ở trong và ngoài nƣớc.
Tuy nhiên, cho đến thời điểmhiện nay, chƣa có một công trình nào nghiên cứu hoặc đề cập đến vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam một cách hệ thống, khoa học và đầy đủ từphân tích cơsởlý luận, tính lịch sử của vấnđề,cơsởpháp lý, thực trạng và đề xuất những giải phápđể tăng cƣờngvai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp, với đối tƣợnglà các dựán luật ởcấp độ một luận án tiến sĩ. Chính vì vậy,đề tài Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
ởViệt Nam –Những vấn đề lý luận và thực tiễn của tác giả là công trình đầu tiên
đƣợc trình bày dƣới cấp độluận án tiến sĩ luật học.
23
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG
QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM
2.1. Quy trìnhlậppháp và vai trò của Chínhphủtrong quy trình lậppháp
2.1.1. Quan niệm về quy trình lập pháp
Trong các hoạt động của con ngƣời xảy ra trong tiến trình phát triển của lịch sửxã hội loài ngƣời, trải qua mỗi thời kỳ khác nhau, các hoạt động đó đã hình thành nên một quy trình nhất định. Cùng với thời gian chúng đƣợc gia tăng về công nghệđể tạora ngày càng nhiều những sản phẩm có chất lƣợng ổnđịnh,đápứng nhu cầu phát triển của con ngƣời và xã hội.
Một cách hiểu đơn giản hơn, xét trên phƣơng diện pháp lý,mọi nhà nƣớc đều có chức năng lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Tƣơngứngvới với từng chức năng đó,có các quy trình thực hiện chức năng trong hoạt động lập lập pháp, hành pháp và tƣ pháp.
Hoạt động của con ngƣời trong các lĩnh vực khác nhau đều hƣớng tới mụcđích là cần đạt đến hiệu quả.Muốn tạo ra hiệu quả, thì con ngƣời phải có kiến thức và phải có quy trình. Quy trình là sựcần thiết gắn liền với các hoạt độngcủa cánhân, nhóm ngƣời hay tập thể. Quy trình trởnên đặc biệt quan trọng và không thểthiếu đối với hoạt độngmà sản phẩm tạo ra có ảnh hƣởngtới số đôngcác thành viên trong cộng đồng, nếu các hoạt động không đƣợc tuân thủ theo quy trình, chắc chắn
sẽ để lại nhữnghậu quả khó lƣờng đối với toàn xã hội.
Theo một cách hiểu thông thƣờng, quy trình là các bƣớc cần phải tuân theo khi tiến hành một công việc nhất định. Nói tới quy trình là nói tới một trậttựđƣợc sắp xếp theo thứbậc,đƣợc xác định hếtsứcchặt chẽ thậm chí là rấtnghiêm ngặt nhằm tạo ra sản phẩm có trình độ, chất lƣợngổn định.
Trongmột số từđiển,quy trình đƣợc giải thích nhƣ sau:
“Quy trình là một loạt liên tục các hoạt động tạo thành cách sản xuất, làm cái gì đó” [83, tr.1268].
24
“Quy trình sản xuất là toàn bộ những hoạt động kỹ thuật dẫn đến việc chế tạo
đƣợc một sản phẩm”; hay quy trình ra quyết định đƣợc thực hiện bởi “toàn bộ hoạtđộng cần thiết, bao gồm sự trình bày vấnđề,thu thập vấnđề,thu thập tài liệu,xửlýthông tin, lựa chọn, kiểm tra và quyết định” [84, tr.454]. Theo cách giải thích này, quy trình là toànbộ những vấn đề kỹ thuật,thuộc về yếu tố công nghệ nhiều hơn lànội dung của từng giai đoạn hợp thành. Bên cạnh đó,quy trình trong lĩnh vực ra quyết định cũng đã đƣợc giải thích tƣơng đối rõ ràng. Khái niệm trên cũng đã tiếp cận gần với vấn đề mặc dù chƣa hoàn toàn đầy đủ khi định nghĩa về quy trình.
“Quy trình” là chƣơng trình và phạm vi để làm việc. Tức là cái trình thức chia ra từng điều mà lần lƣợt làm việc (programme), trong vòng giới hạn nhất định (limites) [1, tr.165, 191, 95].
Theo Đại từ điển Tiếng Việt – Quy trình là các bƣớc phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào đó (Quy trình sản xuất, quy trình xử lý kỹ thuật ngâm lúa
giống…) [101, tr.1381].
Theo “Thuật ngữ hành chính” – Quy trình là thuật ngữđƣợc sửdụng khi nói về “Một loạt liên tục các hoạt độngtheo trình tựthống nhất, hợp lý với các bƣớc phải tuân theo một cách thứ tự, lần lƣợt (do cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành) bắt buộc các chủ thể có liên quan phải thực hiện đúng khi tiến hành một công việc xác định nào đó” [95, tr.162].
Nhƣ vậy, so với các giải thích ở trên, cách giải thích về thuật ngữ quy trình củaĐại từđiển Tiếng Việt và Thuật ngữ hành chính là tƣơng đối rõ ràng. Theo đó, quy trình đƣợc hiểu trƣớc hết là một trình tựgồmmột chuỗi các giai đoạn khác nhau, trong đó mỗi khâu là một mắt xích quan trọng, mang ý nghĩa nhất định trong việc giải quyết mộtvấn đề cụ thể.Quy trình cũng bao hàm yêu cầu cần phải đƣợc tuân thủ một cách chặt chẽ ởtừng côngđoạn và chúng phải đƣợc thực hiện một cách liên tục để tạo ra sản phẩm, và ở đó đã hình thành dây chuyền mang tính công nghệ,kỹ thuật ổn định.
Từcác cách giải thích nêu trên, có thể khái quát Quy trình là cácbước cần phải tuân theo khi tiến hành một công việc cụ thể, là trật tự được xác định một cách chặt chẽ, nghiêm ngặt bởi các giaiđoạn khác nhau mà việc thực hiện từng giai
25
đoạn đều mang một ý nghĩa nhất định,có giá trị gia tăng và bổ sung cho nhau nhằm tạo ra sản phẩm có chấtlượng ổn định.
Xét dƣới giác độ đặc thù và tính chất quan trọng trong các hoạt động, có thể có quy trình thông thƣờng và quy trình chuyên biệt. Quy trình thông thƣờngđƣợc hiểu là quy trình đƣợc áp dụng chungđối với nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau,
nhƣng giống nhau về đặc điểmvà tính chất trong công việc, lĩnh vực hoạt động. Còn quy trình chuyên biệt gắn với hoạt động của từng lĩnh vực cụthể, với những đặc thù riêng có của nó mà không có ở những lĩnh vực khác. Vì vậy mà sự đòi hỏi về quy trình chuyên biệt cũng khác hơn so với quy trình thông thƣờng. Trong quy trình ở các lĩnhvực hoạt độngkhác nhau, quy trình tronghoạt độnglập pháp cũng
đƣợc coi là quy trình chuyên biệt. Sự khác biệtcủa nó đƣợc thể hiệnở tínhchất đặc thù của lĩnh vực hoạt động và tính chất hệ trọng của lập pháp. Quan trọng hơn, quy trình lập pháp đƣợc điều chỉnh bởi Hiến pháp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống các văn bản pháp luật có liên quan.
Quy trình cần chohoạt động của một chủthể nhất định.Với Quốc hội – một cơ quan đảm nhiệm hoạt động lập pháp, thành phần gồm số lƣợng lớn các đại biểu, xây dựng quy trình lại càng cần thiết. Bởi chỉ có quy trình mới tạo lập ra một cách thức, trật tựmànhờđó,biến sức mạnh củatừng cá nhân thành tiếng nói chung thống nhất đầy sức mạnh.
Dƣới góc độ cấu trúc quyền lực của nhà nƣớc, lập pháp là một nhánh quyền
lực trong mối tƣơng quan giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Nhánh quyền lực này đƣợc bắt nguồn và xây dựng trên những lợi ích và nguyện vọng của số đông là dân chúng. Vì vậy, nó là nhánh quyền lực quan trọng và có ýnghĩa quyết định trong cấu trúc quyền lực của nhà nƣớc.Quyền lực lập pháp này giữviệc lập định ra pháp luật (pouvoir légeslatif) [1, tr.494].
Dƣới góc độ cơ cấu bộ máy nhà nƣớc,lập pháp là một chức năng gắn liền với Nghị viện, là cơ quan đại diện cho nguyện vọng và lợi ích của nhân dân trong nhà nƣớc dân chủ. Nghị viện là cơ quan giữ việc làm ra luật (organe législatif). Các cơ quan khác nhƣ Chính phủ, Tòa án không có đƣợc đặc quyền này mặc dù các cơquan đó có thể đề xuất và tổ chức soạn thảo dự án luật.
26
Dƣới góc độ tổ chức hoạtđộng của nhà nƣớc, lập pháp là một lĩnh vực hoạtđộngmà ở đó nhà nƣớc định ra pháp luật, đƣa ra những quy phạm phổ biến,đƣợcáp dụng bắt buộc đối với các chủ thể trong xã hội (légiférer).
Trong tác phẩm“Nhà nước và cách mạng”,V.I.Lê-nin đãchỉ ra rằng lập pháp chính là sản phẩm của một tập thể hànhđộng(Nghị viện) vừa lập pháp, vừa hành pháp [43, tr.57]. Đây cũng là tƣ tƣởng chi phối cách thức tổ chức và vận hành bộ máy nhànƣớc củacác nƣớc thuộc khối xãhội chủnghĩa trƣớc đây và sau này, trong đó có Việt Nam.
Mặc dù là chủ thể có chức năng và quyền ban hành luật nhƣng không nhất thiết các luậtđó phải có nguồn gốc và xuất phát từQuốc hội.Điều nàyđƣợc giải thích bởi mối quan hệ giữa ngƣời lập pháp và ngƣời chấp pháp, giữa một bên là cơquan làm ra luật và một bên là cơ quan thực thi pháp luật ấy trongđời sống thực tiễn. Các cơ quan có chức năng triển khai việc thi hành và áp dụng luật trong thực tếthì cũng có thể đƣa racác đềxuất, kiến nghị của mình phù hợp với lĩnh vực, ngành mình quản lý nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật. Đây cũng là việc làm giúp cho cơquan lập pháp thực hiện chức năng giám sát và làm luật hiệu quả hơn. Vì vậy, quy trình lập pháp của Quốc hội sẽ gồmnhiều giai đoạn khác nhau từsáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản, trình văn bản dự thảo, thảo luận và thông qua; với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau vào quy trình đó.
Một dựluật có thể xuất pháttừnhững chủ thể khác nhau và gắn liền với nólà một quy trình độc lập. Tuy nhiên,sựgắn kết trong chức năng thực thi pháp luật và đề xuất các giải pháp lập pháp đƣợc bắt nguồn chủ yếu từphía cơ quan hành pháp là đặc điểmnổi trội, phù hợp với logic và lịch sửvấn đề cũng nhƣ thực tiễn hoạt độngcủa hầu hết các quốc gia trên thế giới.
Quy trình lập pháp là khái niệm tƣơng đối mới trong khoa học luật ở nƣớc ta. Thuật ngữ khái niệm gắn liền với vấn đề kỹ thuật, công nghệ làm luật, gắn liền với toàn bộ quá trình hoạt động từ xây dựng đến ban hành văn bản luật. Bản thân quy trình lập pháp ởcác quốc gia đều rất phức tạp. Bismark, một triết gia nổi tiếng
ngƣời Đức đã từng cho rằng, có 2 thứ rối rắm nhất trên đời là làm xúc xích và làm
luật…Sựrối rắmcủa xúc xích thƣờng mang lại cho ta sự nhũn nhặn và thơm ngon,
27
còn đối với pháp luật thì không hoàn toàn nhƣ vậy.Sựphức tạp của quy trình lập pháp là ở chỗ, đây chính là quy trình để đi tới sự hòa hợp về lợi ích của nhà nƣớc với lợi ích của toàn xã hội. Nhà nƣớc có thể nắmgiữvai trò quan trọng hàngđầu trong hoạt động lập pháp, có thể đƣa ra những quy định để điều chỉnh quy trình lập pháp. Song, đằng sau những quy định đó có một phần quan trọng hơn, đó là những hoạt độngchính trị mà pháp luật khó có thể điều chỉnh đƣợc [90, tr.2].
Bên cạnh đó,quy trình lậppháp không chỉ thể hiện hoạt động nộibộ của nghị viện mà còn thể hiện mối tƣơng quan giữa các nhánh quyền lực của một nhà
nƣớc là lập pháp, hành pháp và tƣ pháp.Từđó,có thể thấy rằng qua việc nghiên cứu quy trình lập pháp còn có thể hiểu đƣợc nhữngvấn đề cơ bản trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nƣớc của một quốc gia.
Tuy nhiên, bất cứmột khái niệm nào cũng hàm chứa tính khách quan khoa học, tính triết lý của vấn đề và logic nội tại của nó.
Mặc dù gồm nhiều côngđoạn khác nhau nhƣng quy trình lập pháp luôn xác định một trật tựnghiêm ngặt và chặt chẽ, trongđó mỗi một giai đoạn là một mắt xích quan trọng và mang một triết lý sâu xa trong toàn bộ quy trình. Mỗi côngđoạn không phải là sự lặp lại quy trình trƣớc đó mà nó mang ý nghĩa riêng, có giá trị gia tăng, bổ sung cho nhau.Nếunhƣ sáng kiến pháp luật là giai đoạn đầu tiên mà nòng cốt là đƣa ra giải pháp chính sách thì giai đoạn soạn thảo văn bản luật là việc xácđịnh cụ thểvề hình thức và kỹ thuật lập pháp bằng các chƣơng,điều cụthể. Tiếp theo là giai đoạn Chính phủ trình dự án luật và Quốc hội tiến hành thẩm tra, xem xét dựluật tại các Ủy ban một cáchkỹ lƣỡng về mọi vấn đề cóliên quan trƣớc khi tiến hành xem xét, thảo luận về các nội dung của dựluật trƣớc phiên họp toàn thể của Quốc hội.
D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUY ĐỊNH LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn
