Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất qua thực tiễn tại tỉnh Thừa Thiên Huế
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là một loại tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá của quốc gia, là tƣliệusảnxuấtđặcbiệt, làđịabàn phânbốdân cƣ, làbộphậncấuthành nên lãnhthổquốc gia Việt Nam, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trƣờng sống [58, tr.6], là nơi diễn ra các hoạt động sống của con ngƣời và động thực vật. Có vai trò to lớn về mọimặt trongđờisống kinh tế, chính trị, xã hội của con ngƣời, nhƣng đất đai ở
nƣớc ta ngày càng suy giảm về chất lƣợng, việc sửdụng đất ở ViệtNam hiện nay
chƣa phát huy đƣợc hết vai trò to lớn của đất đai, sử dụng đất chƣa hợp lý, không hiệu quả, ảnh hƣởng tiêu cực đến quá trình phát triển kinh tế của toàn xã hội.
Quy hoạch sửdụng đấtlà công cụ để Nhà nƣớc quản lý thống nhất đất đai, là
phƣơng thức để Nhà nƣớc khẳng định và thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai, giúp Nhà nƣớc lựa chọn đƣợc phƣơngán sửdụng đất đạt hiệu quả cao nhất về kinh
tế – xã hội, môi trƣờng – sinh thái, an ninh – quốc phòng… Quy hoạch sử dụng đất làmột trong cácnộidung quản lý Nhà nƣớc về đất đai. Quy hoạch sửdụng đất góp phần đảm bảo cho việcsửdụng đất đúng mụcđích, tiết kiệm, ngăn ngừa tình trạng giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất tùy tiện. Quy hoạch sử dụng đất góp phần “tăng
cƣờng hiệu lực và hiệu quả của quản lý Nhà nƣớc về đất đai, góp phần tích cực vào việc phát huy tiềm năng đất đai phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và chuyển đổi cơcấulao động thông qua chuyển đổi cơcấu sửdụng đất, tạo việc làm mới, tăng thu nhập, cải thiện đời sống cho nhân dân”. [9, tr.14].Đồng thời, quy hoạchsửdụng đấtcòn góp phần bảo vệ quỹđất nông nghiệp,đặc biệt đất trồng lúa, bảođảman toàn lƣơng thực quốc gia,bảovệ tài nguyên thiên nhiên đồng thời đáp ứng nhu cầu sử dụng đất cho sự nghiệp công nghiệp hóa – hiệnđại hóavà phát triển đô thị, tạo nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế – xã hội,đảm bảo cân bằng sinh thái và bảo vệ môi trƣờng [9, tr14].
Có vai trò quan trọng nhƣ vậy nhƣng công tác quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam hiện nay bộc lộ nhiều vƣớng mắc,bất cập: “Chấtlƣợng quy hoạch sử dụng đất
chƣa đáp ứng yêucầuphát triển kinh tế – xã hội, đặc biệt chƣa có tầm nhìn xa trong dự báo. Việc lập, tổ chức triển khai và giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch chƣa
đƣợcquan tâm đúng mức; việc phâncấptrong quản lý quy hoạch còn bất cập; quy hoạchsử dụngđấtđƣợclập theo đơn vị hành chính không đảm bảo đƣợc tính kết nối
1
liên vùng, không phát huyđƣợc thế mạnh từng vùng, quy hoạchsửdụngđấtchƣa thực hiện phân vùng chức năng sử dụng theo không gian mà mới chỉ chú ý đến việc phân bố các chỉ tiêu,loại đất.Trong thực hiện quy hoạch vẫn còn nhiều vấnđề gây bức xúc cho cộng đồng nhƣ quy hoạch sai mục đích, điều chỉnh quy hoạch tùy tiện, quy hoạch treo còn diễn ra ở nhiều nơi, hiện tƣợng quy hoạch nhiệm kỳ, bẻ cong quy hoạchvẫncòn tồn tại. Quy hoạch sử dụng đất phụcvụchỉnh trang đô thị chƣa tạo ra
đƣợc quỹ đất có giá trị để đấugiá tăng nguồn thu, bù đắp chi phí quy hoạch.
Để phát huy vai trò của quy hoạch sửdụng đất, đảmbảo sửdụng đất có hiệu quả và tiếptục đẩy mạnh việcxây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời sử dụng đất cần phải tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lƣợng công tác xây dựng pháp luật [22]. Nhận thức đƣợc vai trò của công tác quy hoạch sử dụng đất, nhìn nhận rõ thực trạng quy hoạch, Đảng vàNhà nƣớc ta đã ban hành nhiều chủ trƣơng, quan điểm về quy hoạch sử dụng đất trong Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ VII, thứ VIII và thứ IX.
Thể chế hóa đƣờng lối của Đảng,Nhà nƣớc ta đã ban hành nhiều quy địnhvềquy hoạch sử dụng đất. Các quy định đó đƣợc ghi nhận trong Hiến pháp 1992, Hiến pháp 2013, Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai 2013. Pháp luật quy hoạchsửdụngđấttrong những năm qua không ngừngđƣợcsửađổi,bổsung hoàn thiện. Bên cạnh những kết quảđạtđƣợc,pháp luật quy hoạch vẫn còn bộc lộ nhiều bấtcậpvàđâychính làmộttrong những nguyên nhâncủanhữngvƣớngmắc, yếu kém, bất cập trong công tác quy hoạch sử dụng đất. Pháp luật quy hoạch sử dụng đất vừa thiếu vừa yếu, chƣa có nhữngchế tài đủ mạnh đểxử lý các vi phạm, chƣa thực sựlà công cụ trong quản lý và sử dụng đất, các quy định về quy hoạchsửdụng đất còn mang tính hình thức, thiếu tính khả thi, thiếu sự giám sát của nhân dân trong việc xây dựng và thực hiện pháp luật, pháp luậtvềquy hoạchsửdụngđấtthiếu thống nhất, đồng bộvới các quy định pháp luật về các loại quy hoạch khác. Những khe hở trong pháp luật về quy hoạch sử dụngđất làcơ hội cho những tiêu cực phát sinh.
Hiện nay, dƣới góc độ lý luận, pháp luật về quy hoạch sửdụng đấtđã đƣợc nghiên cứu ở những khía cạnh khác nhau. Tuy nhiên vẫn chƣa có một công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ và có hệ thống về pháp luật quy hoạch sửdụng đất làm nền tảng lý luận cho việc hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật quy hoạch sửdụng đất. Để nâng cao hiệu quả của công tác quy hoạch sử dụng đất, góp phần
2
thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển bền vững, việc nghiên cứu, đánh giá có hệ thống thực trạng pháp luật quy hoạchsửdụng đất hiện nay trở nên cấp thiết. Song các giải pháp hoàn thiện pháp luật sẽ có tính khả thi cao hơn nếu việc đánh giá, nghiên cứu vấn đề nàydƣới góc nhìn thực tiễn thi hành tại một địa phƣơng cụthể. Là giảng viên môn Luật Đấtđai, đã có nhiều trải nghiệm nghề nghiệp tại tỉnh Thừa Thiên Huế, tác giả Luận án nhận thấy: Thừa Thiên Huế là nơi hội tụ các đặc điểm về biển,đồng bằng, gò đồi, rừng núi, cảnh quan thiên nhiên phong phú,có đƣờng bộ, đƣờng sắt, cảng nƣớc mặn sâu Chân Mây, Thuận An, có hệ đầm phá Tam Giang – Cầu Hai
lớn nhất khu vực Đông Nam Á, có cảng hàng không quốc tế Phú Bài, có 02 cửa khẩu với Lào. Thừa Thiên Huế là Tỉnh trọng điểmnằmtrong Vùng kinh tế trọngđiểm miềnTrung, là cửa ngõ tuyến hành lang Đông -Tây, là vùng đất văn hiến, cóbề dày lịchsử, nềnvăn hóađặc sắc, cóCốĐô Huếlà thànhphốfestival đặc trƣng của Việt Nam, có quần thể di tích đƣợc UNESCO công nhận là di sản văn hóa thế giới. Trong Kết luận số 48-KL/TW ngày 25/5/2009 của Bộ Chính trị về xây dựng, phát triển tỉnh Thừa Thiên Huế và đô thị Huế đến năm 2020 đã khẳng định “Xây dựng Thừa Thiên Huế trở thành thành phố trực thuộc Trung ƣơng trong vài năm tới, là trung tâm của khu vực miền Trung và một trong những trung tâm lớn đặc sắc của
cả nƣớc về văn hóa, du lịch, khoa học – công nghệ, y tế chuyên sâu…”. Với nhữngđặc điểm đa dạng về địa hình, văn hóa Thừa Thiên Huế sẽ trở thành thành phố trực thuộc Trung ƣơngđặctrƣng của Việt Nam, công tác quy hoạch đất đai có vai tròquan trọng trong việc thúc đẩy kinh tế, xãhộiphát triển, chống biến đổi khí hậu và
nƣớc biển dâng cao của toàn cầu, cung cấp các giải pháp sửdụng hiệu quả đất vàbảo đảm mục tiêu phát triển bền vững.
Khi nghiên cứu về thực tiễn thực hiện pháp luật quy hoạch tại Thừa Thiên Huếtôi nhấn mạnhđếncác vấnđềmang tínhđặc trƣng vùng miềnvềkinhtế,chính trị văn hóa, để nêubậtlên những thuận lợi, khó khăn trong việc thực hiện pháp luật quy hoạch tại Thừa Thiên Huế nhƣ vấn đề đất nghĩa trang, nghĩa địa, vấn đề bảo vệ các di tích lịchsử,phát triển kinhtếdu lịch… trong quy hoạchsửdụngđất.Nghiên cứu, đánh giá có tính hệ thống, toàn diện thực trạng pháp luật quy hoạchsử dụngđấttrên
phƣơng diện lý luận và từ góc nhìn thực tiễn của một địa phƣơng cụ thể để đƣa ra giải pháp hoàn thiện pháp luật quy hoạch mang tính khả thi là một thách thức trong hƣớng nghiên cứu khoa học, song xuất phát từ tính cấp thiết của vấn đề quy hoạch sử dụng
3
đất, tôi đãlựa chọn “Pháp luậtvềquy hoạch sử dụng đấtqua thực tiễn tại tỉnh Thừa Thiên Huế” làm đề tài cho Luận án tiến sĩ Luật học, với mong muốn góp phần hoàn thiện phápluật đấtđai, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng đất nói chung, tìm ra giải pháp đảm bảo thực hiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất đáp ứng yêu cầu phát triển kinhtế- xãhộicủanƣớcta hiện nay,đồngthời góp phần chỉnh trangđôthị, thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội của tỉnh Thừa Thiên Huế.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
Mục đích nghiên cứu của đề tài là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật quy hoạch sửdụng đất. Từđó đề xuất định hƣớng và giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm tổ chức thực hiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất.
Để đạt đƣợc mục đích nghiên cứu trên, đề tài phải thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứucụ thể sau đây:
– Nghiên cứu nhữngvấn đề lýluận về quy hoạch sửdụng đất, về pháp luật quy hoạch sử dụng đất;
– Nghiên cứu, phân tích một cách có hệ thống các quy định của phápluật đất đai hiện hành về quy hoạch sử dụng đất; đánh giá thực trạng pháp luật quy hoạch sửdụng đất, nêu bật đƣợcnhững ƣu điểm và hạn chế, bấtcập của hệthống pháp luật về quy hoạch sử dụng đất;
– Tìm hiểumột số vấnđề mang tính đặc thù của vùng miền ảnhhƣởng đến việc thực hiện pháp luật quy hoạch sửdụng đất qua tình hình thực hiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất tại Thừa Thiên Huế;
– Đánh giá, tìm ra nhữnghạnchế,bấtcập, nguyên nhâncủanhững hạn chếbấtcậptrong việc thực hiện pháp luật quy hoạchsửdụngđấttạitỉnh Thừa Thiên Huế;
-Đề xuất một sốgiải pháp nhằm hoàn thiệnhệ thống pháp luật đất đai nói chung, pháp luật về quy hoạch sử dụng đất nói riêng. Đồng thời đề xuất giải pháp nhằm đảm bảo thực hiện pháp luật quy hoạchsửdụng đất tại Thừa Thiên Huế, thúcđẩyphát triển kinh tế-xã hội mà không làm mất đi những giá trị văn hóa truyền thống, bảo vệ môi trƣờng.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tƣợng nghiên cứu của Luận án: Luận án tập trung nghiên cứu lýluận vềquy hoạchsửdụngđất,hệ thống pháp luật về quy hoạchsửdụngđất,thực tiễn thực
4
hiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất tại Thừa Thiên Huế, tìm ra những yếu tố đặc thù củaquy hoạch vùng ảnhhƣởngđếnviệc xây dựng và thực hiện quy hoạchsửdụng đất nói chung.
Phạm vi nghiên cứu của Luận án là nghiên cứu vấn đề lý luận về quy hoạch sửdụng đất, pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam, tập trung vào các quyđịnh của Luật Đất đai 2003 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003 Luật Đất đai 2013 ngày 1.7 mới có hiệu lực thi hành nên tác giả luận án chƣa thể nghiên cứu tình hình thực tiễn thực hiện củaLuật Đấtđai 2003. Tuy nhiên trong quá trình phân tích các quy phạm pháp luật, Luận án luôn so sánhđối chiếu LuậtĐất đai 2003 với các quyđịnh của Luật Đấtđai 2013 về quy hoạch sửdụng đất. Nghiên cứu thực tiễn thực hiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất tại Thừa Thiên Huế
từnăm 2003 đến năm 2013, đi sâu nghiên cứu một số nét đặc trƣng vùng, miền, đólà việc thực hiện pháp luật quy hoạch đất nghĩa trang, nghĩa địa, bảo tồn di tích lịch sử trong quy hoạch sử dụng đất tại Thừa Thiên Huế.
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận án
Với mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu nhƣ trên, tác giả hy vọng Luận án sẽgóp phầntạoramộtcách nhìn toàn diện, sâu sắc, khoahọcvà thực tiễn hơn vềquy hoạchsửdụngđất,pháp luật quy hoạchsửdụngđấttạiViệt Nam. Bên cạnhđó,bằng việc phân tích, đánh giámộtcách cóhệthống các quyđịnhcủa pháp luật hiện hành về quy hoạch sử dụng đất, đề tài Luận án có khả năng đóng góp những giải pháp tiếptụchoàn thiện pháp luật quy hoạchsửdụngđất,đảm bảo cho việc thực thi pháp luật quy hoạch sử dụng đất trong phạm vi cả nƣớc vàtạitỉnh Thừa Thiên Huế.Đồngthời, Luận án còn là tài liệu tham khảo cho các nhà nghiêncứulậppháp, các nhà khoahọcliên ngành, nghiêncứusinh,học
viên, sinh viên chuyên ngành Luật, ngƣời sử dụng đất.…
5. Những điểm mới của Luận án
Với những nỗ lực nghiên cứu của nghiên cứu sinh, Luận án có những đóng góp mới cho khoa học pháp lý ở một số điểm nhƣ sau:
– Luận án luận giải, xây dựng nhữngvấnđề lý luận cơbảnvềpháp luật quy hoạch sử dụng đất nhƣ: Khái niệm, đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất dƣới góc độ là đối tƣợng điều chỉnh của pháp luật, sự cần thiết phải điều chỉnh pháp luật đối với quy hoạch sử dụng đất.
5
-Từgóc độ lý luận, luận án xác định nội dung, hình thức điều chỉnh của pháp luật quy hoạchsửdụng đất, chỉ ra pháp luật quy hoạchsửdụng đất Việt Nam chịu sựchi phối của các yếu tố nhƣ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, lịch sử và hội nhập quốc tế.
– Đã tìm hiểu, so sánh pháp luật quy hoạch sử dụng đất Việt Nam vớimột số
quốc gia khác nhƣ Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc…Từđó gợi mở cho việc điều chỉnh pháp luật đối với quy hoạch đất ở Việt Nam.
– Phân tích, đối chiếu với các yêu cầu của pháp luật quy hoạch, chỉ ra những bất cập của pháp luật quy hoạch sử dụng đất hiện hành nhƣ mang tính hình thức, tƣduy nhiệm kỳ, phƣơng pháp quy hoạch lạc hậu, thiếu tính khả thi, thiếu minh bạch, thiếu thống nhất.
– Bằng các phƣơng pháp khác nhau, trong đó có phƣơng pháp điều tra xã hội học, luận án đã khảo sát thực tiễn thực hiện pháp luật quy hoạch sửdụng đấttại tỉnh Thừa Thiên Huế, chỉ ra những hạn chế, bấtcập nhƣ: quy hoạch treo, quy hoạch
chƣa bảo vệ đƣợc quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời sử dụng đất, chƣa phát huy
đƣợc lợi thế về du lịch văn hóa của tỉnh Thừa Thiên Huế.
-Từcơsởnghiêncứulý luận, Luận ánđãđƣarađịnhhƣớngcho việc hoàn thiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất.
– Luận án đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật quy hoạch sửdụng đất và đảm bảo thực hiện nhƣ: ban hành một Luật quy hoạch chung, hoàn thiện các quyđịnh cụ thể về phƣơng pháp, thẩm quyền xây dựng quy hoạch sửdụng đất, tuyên truyền giáo dục pháp luật, kêu gọi các nguồn tài trợ đảmbảo tài chính cho hoạt động quy hoạch sửdụng đất, sửdụng công nghệ trong quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch sử dụng đất.
6. Kết cấu của Luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo,nộidung Luậnán gồm 4 chƣơng:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án. Chương 2: Những vấn đề lý luận về pháp luật quy hoạch sử dụng đất. Chương 3: Thực trạng pháp luật quy hoạch sửdụng đất và thực tiễn thực
hiện tại tỉnh Thừa Thiên Huế giai đoạn 2003-2013.
Chương 4: Định hƣớng, giải pháp hoàn thiện pháp luật quy hoạchsửdụng đất; giải pháp bảo đảmthực hiện pháp luật quy hoạchsửdụng đấttạitỉnh Thừa Thiên Huế.
6
Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN
ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
Quy hoạch sửdụng đấtở Việt Nam không còn là vấn đề mới khi nó đƣợc ghi nhận là một hoạt động cơ bản của cơ quan quản lý Nhà nƣớc. Quy hoạch sử dụngđất không chỉ ảnh hƣởng mạnhmẽ đến sựphát triển kinh tế – xã hội của một quốc gia mà còn ảnhhƣởng trực tiếp đếnquyền và lợi ích thiết thân của các chủ thể, quy hoạch sửdụngđấtvì vậyluôn là vấnđề nóng của xã hội. Quy hoạchsửdụngđất hiện nay thu hút sự quan tâm đặc biệt của cả các cơ quan, tổ chức, các nhà hoạch định chính sáchlẫnngƣờihoạtđộngthực tiễn và các nhà khoa học,đã có nhiều bài viết trên tạp chí, trên báo điện tử bàn về các vấn đề quy hoạch sử dụng đất. Song các bài viết này còn mang tính nhỏ lẻ, đề cập những thiếu sót, bất cập, hạn chế của một quy hoạch sửdụng đất cụ thể ở một địa phƣơng, một dựán cụ thể, hoặc các công trình nghiên cứu vấn đề quy hoạchsửdụng đất dƣới các góc độ và phƣơng pháp tiếp cận
khác nhau (góc độ xã hội học, góc độ kinh tế, kỹ thuật…). Cho đến nay, ở cấp độluận án tiến sĩ, chƣa có công trình nghiên cứu mang tính hệ thống về quy hoạchsửdụng đất dƣới góc độ pháp lý, vì vậyLuận án sẽ kế thừa các nghiên cứu về quy hoạch sử dụngđấtđể nghiên cứu cụ thể, chi tiết về pháp luật quy hoạch theo hƣớng tập trung vào giải quyết tính lý luận, hệ thống của pháp luật quy hoạch sử dụng đất.
Trong thời gian qua, các hoạtđộngnghiêncứuliên quanđếnpháp luật quy hoạch sử dụng đất chủ yếu đƣợc thực hiện dƣới một số hình thức nhƣ: Luận văn, luận án, các sách chuyên khảo, các cuộc hội thảo, các dự án, đề án, bài viết trên các tạp chí, trên các trang báo điện tử. Các nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án tập trung vào 3 nhóm chính:
– Nhóm công trình nghiên cứu tổng quát mang tính chất lý luận về quản lý, sử dụng đất, về quy hoạch sử dụng đất.
– Nhóm công trình nghiên cứu lý luận về pháp luật đất đai nói chung và pháp luật quy hoạch sử dụng đất nói riêng.
– Nhóm tài liệu liên quan đến tình hình sử dụng đất, tình hình thực hiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất tại Thừa Thiên Huế.
7
1.1.1. Nhóm công trình nghiên cứu mang tính lý luận về quản lý, sử dụngđất, quy hoạch sử dụng đất
1.1.2. Nhóm công trình nghiên cứu lý luận về pháp luật quản lýsử dụngđất, pháp luật quy hoạch sử dụng đất
1.1.3. Nhóm tài liệu liên quan đến tình hình sử dụng đất, quy hoạch sửdụng đất của cả nước, tình hình thực hiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất tại Thừa Thiên Huế
1.2. Những vấn đề cần kế thừa và nghiên cứu mới trong luận án 1.2.1. Những vấn đề chưa được nghiên cứu
Từviệc tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến Luận án, tác giả Luận án thấy còn những vấn đề chƣa đƣợc nghiên cứu hoặc đã đƣợc nghiên cứu
nhƣng chƣa sâu, chƣa hệ thống, chƣa toàn diện, đó là:
– Lý luận về pháp luật quy hoạch sửdụngđất nhƣkhái niệm pháp luật quy hoạch sử dụng đất, đặc điểm của pháp luật quy hoạch sử dụng;
14
– Các yếu tố tác động, ảnh hƣởng tới pháp luật quy hoạch sử dụng đất;
– Lý luận về nguyên tắc của pháp luật quy hoạch sửdụng đất, sựcần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với các hoạt động xây dựng quy hoạch sử dụng đất, cũng nhƣ nội dung, hình thức điều chỉnh của pháp luật quy hoạch sử dụng đất;
– Đánh giá thực tiễn pháp luật quy hoạchsửdụng đất, mối quan hệ giữa pháp luật quy hoạchsửdụng đất với các quy định của pháp luật về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng, nguyên nhân tồn tại của những hạn chế, bất cập trong thực thi pháp luật quy hoạch sử dụng đất;
– Luận giải về sựcần thiết và các giải pháp tổng thể nhằm hoàn thiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất;
– Phân tích về những kết quả, hạn chế, và nguyên nhân của thực tiễn thực hiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất tại Thừa Thiên Huế.
1.2.2. Những vấn đề còn đang tranh luận
Một số vấn đề về quy hoạch sửdụng đất và pháp luật quy hoạch sửdụng đấtở Việt Nam còn tranh luận, đang có nhiều quan điểm khác nhau đó là:
– Các phƣơng pháp quy hoạch sửdụng đất vàviệc luật hóa các phƣơng pháp quy hoạch sử dụng đất?
– Nên quy định pháp luật quy hoạch sử dụng đất theo hƣớng nào, cần quy định một đạo luật chung về quy hoạch, hay quy định cụ thể ở các văn bản luật khác nhau?
– Các phƣơng án sửdụng đấtđƣợc lựa chọnnên dựa trên ý chí của cơ quan Nhà nƣớc hay trên tỉ lệ đa số ngƣời sử dụng đất đồng ý?
– Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với các quy hoạch ngành nhƣ quy
hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng, quy hoạch môi trƣờng…cáinào nên làm trƣớc cái nào làm sau, và cái nào chi phối cái nào?
1.2.3. Những vấn đề luận án cần kế thừa và nghiên cứu mới
Trên cơ sở khái quát tình hình nghiên cứu trong và ngoài nƣớc thuộc lĩnh vực của đềtài Luận án nhƣ trên ta thấy các nghiên cứu dừng lại ở 2 hƣớng chính: Một là, nghiên cứu chuyên sâu các vấn đề mang tính kỹ thuật về quy hoạch sửdụng đất,các chỉ số thổ nhƣỡng, quy trình quy hoạch. Hai là, nghiên cứu các quy định chung của pháp luật về quản lý và sử dụng đất. Một vài nghiên cứu về hiện trạng sử dụng đất, bất cập của hiện trạngsửdụng đất, các vấn đề cụ thể nhƣ quy hoạch đô thị, quy hoạch
xây dựng, quy hoạch điểm dân cƣ nông thôn…nhƣng chủ yếu là các nghiên cứu nhìn
từ một góc độ,mộtlátcắt cụ thểmà chƣa có nghiên cứu khái quát và hệ thống các vấn đềvề quy hoạch sử dụng đất trênmộtyêu cầu cơ bản.Từ các vấn đề mà các công trình khác đã nghiên cứu, Luận án cóthể kếthừa các nội dung sau:
– Lý luận về quy hoạchsửdụng đất nhƣ khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc của quy hoạch sử dụng đất, quy trình xây dựng các quy hoạch sử dụng đất.
– Các học thuyết về sở hữu đất đai, các quan điểm phát triển bền vững trong quy hoạch sử dụngđấtcạnh tranh, nhất là lý thuyết cạnh tranh có sự can thiệp của Nhà nƣớc vào nền kinh tế thị trƣờng.
– Một số vấn đề nổi cộm trong thực thi pháp luật quy hoạch sửdụng đất tại Thừa Thiên Huế.
– Sự cần thiết phải lấy ý kiến đóng góp của nhân dân khi xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất.
– Quy trình, thẩm quyền xây dựng các quy hoạch sử dụng đất. Những vấn đề cần nghiên cứu mới trong luận án:
– Khái quát vị trí, vai trò của quy hoạch sửdụng đất, xácđịnh rõ tầmquan trọng của quy hoạch sử dụng đất trong mối quan hệ với các loại quy hoạch khác.
– Xây dựng lý luận cơ bản vềpháp luật quy hoạch sửdụngđất nhƣ: khái niệm, đặc điểm, các yếu tốchi phối, ảnh hƣởng đến pháp luật quy hoạchsửdụngđất (yếu tố khách quan, yếu tố chủ quan).
– Phân tích, đánh giá các quy định hiện hành so với các yêu cầu đặt ra đối với pháp luật quy hoạch từ đó tìm ra những giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất.
– Nêu lên những yếu tố đặc thù của quy hoạch sử dụng đất nhƣ yếu tố vùng miền ảnh hƣởng đến việc thực thi pháp luật quy hoạch sử dụng nhƣ thế nào qua việc nghiên cứu quy hoạch sử dụng đất của Thừa Thiên Huế.
– Lập luận các yêu cầu hoàn thiện, đổi mới pháp luật về quy hoạch sử dụng đất.
– Đề xuất định hƣớng, giải pháp hoàn thiện pháp luật quy hoạch sửdụng đất và đảm bảo cho việc thực thi pháp luật quy hoạch sử dụng đất tại Thừa Thiên Huế.
1.3. Cơ sở lý thuyết và phƣơng pháp nghiên cứu
1.3.1. Cơ sở lý thuyết và các giả thuyết để nghiên cứu đề tài
Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tôi sử dụng phép biện chứng duy vật của triết học Mác-Lênin làm cơ sở phƣơng pháp luận cho việc nghiên cứu, dựa trên quan điểm đất
16
đai thuộc sở hữu toàn dân và quan điểm về phát triển bền vững. Phƣơng pháp tiếp cận vàgiải quyết vấn đề của Luận án là luôn luôn có sự kết hợp giữa lý luận và thực tiễn.
Từcơ sở lý thuyết nêu trên, Luận án đƣợc triển khai với các câu hỏi nghiên cứu tập trung vào các khía cạnh: Lý luận, thực tiễn pháp lý, tình hình thực thi pháp luật và các đề xuất kiến nghị.
Câu hỏi nghiên cứu chung: Pháp luật quy hoạch sửdụng đất cần phảiđƣợc xây dựng trên cơ sở lý luận nào, cần bao gồm những nội dung nào, thực trạng pháp luật và tình hình thực hiện pháp luật quy hoạch sửdụng đất tạitỉnh Thừa Thiên Huếđang đặt ra những vấn đề cần gì cần giải quyết.
Giả thuyết nghiên cứu chung:
Từviệc nghiên cứu thực trạng của các quy hoạch sửdụng đất tạiViệt Nam cần thấy rõ pháp luật quy hoạch sửdụng đấtphải bổ sung, hoàn thiện để kịp thờiđiều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quy hoạch sửdụng đất, nhằmđảmbảo quyền và lợi ích của ngƣờisửdụng đất, nghiên cứu hƣớng quy hoạch sửdụng đất cho tỉnh Thừa Thiên Huế để chuẩnbị trở thành thành phố trực thuộc Trung ƣơng với mũi nhọn là phát triển du lịch di sản văn hóa, danh lam thắng cảnh, tâm linh.
Để trả lời câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu chung trên, Luận án sẽ đi vào trảlời các câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu cụ thể sau đây:
+ Câu hỏi nghiên cứu: Quy hoạch sử dụng đất là gì? Đặc điểm của quy hoạch sửdụng đất nhƣ thế nào? Vị trí, vai trò của quy hoạch sử dụng đất thế nào?
Giả thuyết nghiên cứu: Về phƣơng diện khoa học hiện tại chƣa có quan niệm thống nhất về quy hoạch sửdụng đất, nhƣng những dấu hiệu nhận dạng/đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất đã đƣợc đề cập.
Kết quả nghiêncứu: Phân tích cơ sở kinh tế, kỹ thuật, pháp lý và đƣa ra khái niệm quy hoạch sử dụngđất,chỉ rõđặcđiểm, vị trí vai trò của quy hoạch sử dụng đất. + Câu hỏi nghiên cứu: Vì sao phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với các quan hệ
phát sinh trong quá trình xây dựng vàtổchức thực hiện quy hoạchsửdụngđất?Nội dung và các nhân tố tác động đến việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với việc xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất là gì?
Giả thuyết nghiên cứu: Việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động quy hoạch sử dụng đất xuất phát từ: Vị trí, vai trò quan trọng của quy hoạch sử dụng đất đối với đời sống kinh tế – xã hội; từ những thực trạng, bất cập của quy hoạch sử dụng đất.
17
Kết quảnghiên cứu: Hình thành khung lý luận vềpháp luật quy hoạch sửdụng đất.
* Về phương diện luật thực định
– Câu hỏi nghiên cứu: Các quy định của pháp luật quy hoạchsửdụng đất cónhững tác động tích cực, tiêu cực nhƣ thế nào đối với hoạt độngxây dựng quy hoạch sử dụng đất, các quy định đó của pháp luật có đảm bảo các yêu cầu của pháp luật quy hoạch sử dụng đất hay không?
Giả thuyết nghiên cứu:Ở Việt Nam việc điềuchỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động quy hoạch sử dụng đất chƣa phù hợp, các quy định của pháp luật chƣa đủ về số lƣợng lẫn chất lƣợng đủ mạnh để hạn chế những tiêu cực phát sinh trong hoạtđộng quy hoạch sử dụng đất.
Kết quả nghiên cứu: Phân tích và làm rõ quá trình tác động của pháp luật đối với các hoạt động xây dựng, tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất.
+ Câuhỏinghiên cứu: Việc thực thi pháp luật quy hoạchsửdụngđấtởThừa Thiên Huế đƣợc tiến hành nhƣ thế nào, có phát huy đƣợc vai trò của pháp luật quy hoạch sử dụng đất để thúc đẩy kinh tế, xã hội Thừa Thiên Huế phát triển hay không?
Giả thiết nghiêncứu. Pháp luật quy hoạch sửdụng đất chƣa đi vào cuộc sống, có nhiều bất cập phát sinh trong quá trình thực thi tại Thừa Thiên Huế.
* Về kiến nghị, đề xuất sẽ tập trung vào các vấn đề sau
– Câu hỏi nghiên cứu:Đã đến lúc Việt Nam cần xây dựng một đạo luật vềquy hoạch nói chung hay chƣa? Cơ sở khoa học, mục đích, yêu cầu của việc xây dựng Luật quy hoạch?
Giả thuyết nghiên cứu: Với thực tiễn điều chỉnh pháp luật quy hoạchsửdụngđất trong thời gian qua cần xây dựng Luật quy hoạch.
Kết quả nghiên cứu:
– Thứ nhất, xây dựng đƣợc cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng các quy định pháp luật về quy hoạch sử dụng đất. Xác định mục đích, yêu cầu của việc xây dựng pháp luật về quy hoạch sử dụng đất.
– Thứ hai, về phƣơng diện xây dựng pháp luật phải nhanh chóng ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật để hƣớng dẫn cụ thể các quy định của Luật Đấtđai 2013 về quy hoạch sử dụng đất; xác định hƣớng ban hành Luật quy hoạch.
– Thứ ba, cần có các giải pháp nhằm hỗ trợ việc thực thi pháp luật về quy hoạch sử dụng đất tại Thừa Thiên Huế và bài học kinh nghiệm của các tỉnh, thành phố khác.
18
1.3.2. Phương pháp nghiên cứu
Từ cơ sở lý thuyết đó tác giả Luận án đã tìm hiểu những quy định của pháp luật trên cơ sở xem xét thực tế áp dụng chúng, các phƣơng pháp cụ thể mà tôi sử dụng trong quá trình nghiên cứu đề tài này đó là:
– Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp: Phƣơng pháp này chủ yếu đƣợcsửdụngở chƣơng 2 để phân tích, lý giải, lập luận những vấn đề lý luận về quy hoạch sửdụng đất, pháp luật về quy hoạch sửdụng đấtđể giải quyết khái niệm khoa học vềquy hoạch sử dụng đất, vị trí vai trò của quy hoạch sử dụng đất, pháp luật quy hoạch sử dụng đất.
– Phƣơng pháp phân tích, giải thích pháp luậtđƣợcsửdụngchủyếu ở
chƣơng 2, 3 để phân tích, giải thích các quy phạm pháp luật về quy hoạch sử dụng đất các quy định của pháp luật nhƣ nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất, căn cứ
lập quy hoạch sử dụng đất.
– Phƣơng pháp so sánh pháp luật đƣợc dùng chủ yếu ở chƣơng 2, 3 để so sánh quy phạm pháp luật về quy hoạch sử dụng đất hiện hành với quy phạm pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ở giai đoạn trƣớc đây, so sánh pháp luật về quy hoạch sửdụng đấtvới các quyđịnh của pháp luậtvề các loại quy hoạch khác nhƣ quy hoạch xây dựng, quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng nhƣ so sánh các quy định của pháp luật về quy hoạchsửdụng đất quy định tại Luật Đất đai 2003 với Luật Đất đai 1993, so sánh các quy định giữa Luật Đất đai 2003 với Luật Đất đai 2013.
– Phƣơng pháp thống kê cũng đƣợc sử dụng ở chƣơng 3 khi xử lý các số liệu từcác báo cáo tình hình sửdụng đất để có cái nhìn khái quát về thực trạng điều chỉnh của pháp luật về quy hoạchsửdụng đất nhƣthống kê tình hình sửdụng đất nông nghiệp tại Thừa Thiên Huế, tình hình công bố quy hoạch sửdụng đất, tình hình quy hoạch đất nghĩa trang, nghĩa địa, tình hình bảo tồn các khu di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh, bảo vệ môi trƣờng tại Thừa Thiên Huế, tình hình thực hiện các quy trình, thủ tục trong quá trình lập, thông qua, xét duyệt, quyết định công bố và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất.
– Phƣơng pháp điều tra xã hội học đƣợc tác giả Luận án sử dụng ở chƣơng 3 để khảo sát tình hình nắmbắt thông tin về quy hoạch sửdụng đất tại Thừa Thiên Huế. Tiến hành 300 phiếu điều tra xã hội học với các câu hỏi về nhận thức vai tròcủa quy hoạch, tình hình tiếp cận thông tin về quy hoạch sửdụng đất của ngƣời sử
19
dụng đất trực tiếp và cộng đồng dân cƣ nơi diễn ra quy hoạch, tình hình phổ biến, tuyên truyền giải thích pháp luật đất đai nói chung và pháp luật quy hoạch sử dụngđất nói riêng. Đối tƣợng khảo sát là cán bộ quản lý đất đai và ngƣời sửdụng đất tại
Phƣờng An Tây, An Đông, Phú Hội, Trƣờng An, Phú Nhuận, Tây Lộc trên địa bàn Thành phố Huế.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Xuất phát từ vai trò quan trọng của quy hoạch sử dụng đất, pháp luật quy hoạch sửdụng đất, các hoạt động nghiên cứu về quy hoạch sử dụng đất thu hút sự quan tâmđặcbiệtcủacảcác cơ quan,tổchức, các nhà hoạchđịnhchính sáchlẫnngƣờihoạt động thực tiễn và các nhà khoa học. Chƣơng 1 – “Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến Luận án” đã rút ra đƣợc một số kết luận nhƣ sau:
Thứnhất, đãcó nhiều công trình nghiêncứunhƣ sách chuyên khảo,đềtài nghiên cứu khoa học, giáo trình, Luận văn, Luận án, bài viết trên tạp chí, trên báo điện tử bàn về các vấn đề quy hoạch sử dụng đất. Song các nghiên cứu này còn mang tính nhỏ lẻ dƣới các góc độ và phƣơng pháp tiếp cận khác nhau nhƣ góc độ xã hội học, gócđộ kinh tế, kỹ thuật. Cho đến nay ở cấp độ Luận án tiến sĩ chƣa có công trình nghiên cứu mang tính hệ thống về quy hoạch sử dụng đất dƣới góc độ pháp lý.
Thứ hai, các nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án tập trung vào 3 nhóm chính: Nghiên cứu tổng quát mang tính chất lý luận về quản lý, sử dụng đất, về quy hoạch sử dụng đất; nghiên cứu lý luận về pháp luật đất đai nói chung và pháp luật quy hoạch sử dụng đất nói riêng; tài liệu liên quan đến tình hình sử dụng đất, tình hình thực hiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất tại Thừa Thiên Huế.
Thứ ba, những vấn đề chƣa đƣợc nghiên cứu hoặc đã đƣợc nghiên cứu nhƣng
chƣa sâu, chƣa hệ thống, chƣa toàn diện: Lý luận về pháp luật quy hoạch sử dụngđất nhƣ khái niệm pháp luật quy hoạch sửdụng đất, đặc điểmcủapháp luật quy hoạch sửdụng; các nhân tố tác động/ảnh hƣởng tới pháp luật quy hoạch sửdụngđất; lý luận về nguyên tắc của pháp luật quy hoạch sử dụng đất, sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với các hoạt động xây dựng quy hoạch sử dụng đất, cũng nhƣnội dung, hình thức điều chỉnh của pháp luật quy hoạch sử dụng đất; đánh giá thực tiễn pháp luật quy hoạch sử dụng đất, mối quan hệ giữa pháp luật quy hoạch sử dụng đất với các quy định của pháp luật về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng, nguyên nhân
20
tồn tại của những hạn chế, bất cập trong thực thi pháp luật quy hoạch sử dụng đất; luận giải về sự cần thiết và các giải pháp tổng thể nhằm hoàn thiện pháp luật quy hoạch sửdụng đất; phân tích về những kết quả, hạn chế và nguyên nhân của thực tiễn thực hiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất tại Thừa Thiên Huế.
Thứ tư, những vấn đề còn đang tranh luận về quy hoạch sử dụng đất và pháp luật quy hoạch sửdụng đất ở Việt Nam chƣa có sựthống nhất đó là: Các phƣơng pháp quy hoạch sử dụng đất và việc luật hóa các phƣơng pháp quy hoạch sử dụng đất; cần quyđịnh pháp luật quy hoạch sửdụng đất theo hƣớng nào, cần quyđịnh một đạo luật chung về quy hoạch hay quy định cụ thể ở các văn bản luật khác nhau; các phƣơngán sửdụngđất đƣợclựa chọn dựa trên ý chí của cơ quan Nhà nƣớc hay
tỉ lệ đasốngƣời sửdụng đất đồngý; mối quan hệ giữa quy hoạchsửdụng đất với các quy hoạch ngành nhƣ quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng, quy hoạch môi
trƣờng… cái nào nên làm trƣớc cái nào làm sau và cái nào chi phối cái nào?
Thứ năm, Luận án cần nghiên cứu làm mới một số nội dung nhƣ: Lý luận cơbản vềpháp luật quy hoạch sửdụngđấtnhƣ: khái niệm,đặcđiểm,các yếu tốchi phối, ảnh hƣởng đến pháp luật quy hoạch sửdụng đất (yếu tố khách quan, yếu tốchủ quan); đánh giá các quy định hiện hành so với các yêu cầu đặt ra đối với pháp luật quy hoạch từ đó tìm ra những giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật quy hoạch sửdụng đất; những yếu tố mang tính đặc thù của quy hoạch sử dụng đất mang tính vùng miền, quy hoạch sử dụng đất của Thừa Thiên Huế ảnh hƣởng đến việc thực thi pháp luật quy hoạch sử dụng đất.
Thứsáu, cácvấnđềcủaluận áncầnđƣợcnghiêncứutrên cơsởphép biện chứng duy vật của Mác – Lênin, quan điểm về sở hữu đất đai, về phát triển bền vững với những giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu cụ thể và các phƣơng pháp nghiên cứu cụthể nhƣ phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, điều tra xã hội học.
21
Chương 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUY HOẠCH
SỬ DỤNG ĐẤT
2.1. Những vấn đề lý luận cơ bản về quy hoạch sử dụng đất 2.1.1. Khái niệm, đặc điểm quy hoạch sử dụng đất
Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tƣ liệu sản xuất đặc biệt, làthành phần quan trọng hàng đầu của môi trƣờng sống, là địa bàn để phân bố các khu dân cƣ, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng. Đất đai là “điều kiện chung đối với mọi quá trình sản xuất trong các ngành kinh tế quốc dân và hoạt động của con ngƣời. Nói khác đi không có đất sẽkhông có sản xuất cũng
nhƣ không có sự tồn tại của con ngƣời [15, tr.5] Có vai trò đặc biệt quan trọng trongđời sống kinh tế, chính trị, xã hội, nhƣng đất đai có thể phát huy đƣợc hết vai trò tựthân của nó hay không lại phụ thuộc vào tháiđộ đối xử của con ngƣời đối với đất đai. Để sử dụng đất đaihợp lý, tiết kiệm việc sử dụng đất phải đƣợc thông qua một quy hoạch, kế hoạch cụ thể và rõ ràng.
Thuật ngữ “quy hoạch sử dụng đất đai” tƣơng ứng với tiếng Anh “land used planning”, quy hoạch sử dụng đất nhằm mục đích kiểm soát đƣợc việc sử dụng đất
đai… Trong sử sách còn giữ đƣợc, có ở hồ sơ đo đạc phục vụ cho việc kiểm soát sửdụng đất ở vùng trung lƣu (Mesopotamia) và Châu thổ sông Nile. Hệ thống khác vềkiểm soát việc sử dụng đất đai từ xa xƣa ví dụ nhƣtiểu địa lục Ấn độ thì cũng cóhàng nghìn năm tuổi. Trung Quốc cách đây 2600 năm (năm 554 trCN) đã xuất hiện thuế nông nghiệp và để tiến hành đƣợc việc thu thuế đất nông nghiệp ngƣời ta cũngđã tính toán đến các chỉ tiêu sử dụng đất [122, 9]. Vào khoảng thế kỷ 11, khái niệm quy hoạch sửdụng đất xuất hiện chủyếu là các phƣơng án sửdụng đất nông nghiệp. Khái niệm hiện đại của quy hoạch sửdụng đất bao gồmviệc tính toán sửdụng đến tất cảcác loại đất thì chỉmới đƣợc biết đến vào khoảng giữa thếkỷthứXIX khi mà dân số đô thị tăng nhanh do công nghiệp hóa mạnh mẽ ở Châu Âu. Quy hoạch sửdụng đất đai hiện đại trong các lĩnh vực khác có thểhiện rõ ởkhu vực Đông Á, một số nƣớc khu vực Đông Nam Á. Các tài liệu nghiên cứu về quy hoạch sửdụng đấtđều chỉra tính quy luật của sựphát triển quy hoạch sửdụng đất đai trong việc tìm kiếm các giải pháp tối ƣu hóasửdụng đất, quy hoạch sửdụng đất gắn liền với sự phát triển của hệ thống các mối quan hệ xã hội.
22
Hoạt động quy hoạch sử dụng đất đã đƣợc thực hiện bài bản và có hiệu quả
từ rất lâu ở các nƣớc phát triển, nhƣng ở Việt Nam hoạt động quy hoạch sử dụng đất
đƣợc thực hiện một cách chủ động và đƣợc Nhà nƣớc đảm bảo thìmới chỉ diễn ra trong những năm gần đây. Quy hoạch sử dụng đất đƣợc giới nghiên cứu xem nhƣ là một hiện tƣợng kinh tế – xã hội, vừa mang tính khoa học vừa mang tính pháp lý của một hệ thống các biện pháp kỹ thuật, kinh tế – xã hội đƣợc xử lý bằng các phƣơng pháp phân tích, tổng hợp về sự phân bố địa lý của các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xãhội để tổ chức lại việc sử dụng đất theo pháp luật nhằm đáp ứng nhu cầu hiện tại và
tƣơng lai của xã hội một cách tiết kiệm và có hiệu quả nhất.
Khi nghiên cứu về quy hoạch sử dụng đất có nhiều cách nhìn nhận khác nhau do góc nhìn hoặc cách diễn đạt khác nhau.
Xét về mặt thuật ngữ: quy hoạch nói chungđƣợc hiểu là“sự bố trí sắp xếp toàn bộtheo một trìnhtựhợp lý trong từng thời gian, làm cơ sởcho việc lập kếhoạch dài hạn” [80,54]. Theo Giáo sƣ Nguyễn Lan thì quy hoạch là “sự trù tính một cách cụ thể công việc sẽ tiến hành để đạt kết quả tốt nhất” [40, tr. 77].
Theo Dent (1988, 1993) quy hoạchsử dụng đất nhƣlà phƣơng tiện giúp cho lãnh đạo quyết định sửdụng đất đai nhƣthếnào thông qua việc đánh giá cóhệthống cho việc chọn mẫu hình trong sử dụng đất đai, mà trong sự chọn lựa này sẽđáp ứng với những mục tiêu riêng biệt, và từđó hình thành nên chính sách và
chƣơng trình cho sửdụng đất đai [76, tr.37]. Một định nghĩa khác của Fresco và
ctv… (1992), quy hoạch sử dụng đất nhƣ là dạng hình của quy hoạch vùng, trực tiếp cho thấy việc sử dụng tốt nhất về đất đai trên quan điểm chấp nhận những mục tiêu, và những cơ hội về môi trƣờng, xã hội và những vấn đề hạn chế khác [76, tr.39]. Từnhiều góc nhìn khác nhau, có quan điểm cho rằng quy hoạch sử dụng đất đơn thuần là các biện pháp kỹthuật nhằm thực hiện việc đo đạc, vẽlại bản đồhiện trạng sửdụng đất, phân chia diện tích đất, giao đất cho các ngành, thiết kếxây dựng đồng ruộng, có quan điểm cho rằng quy hoạchsử dụng đất là tổng hợp các hoạt động đểthực hiện các quy định của pháp luật, nhấn mạnh tính pháp chế của quy hoạch.
Theo quan điểm cá nhân tôi, quy hoạch sử dụng đất không chỉ đơn thuần là các biện phápkỹthuật, cũng khôngđơnthuần là một quy phạm pháp luật thông thƣờng. Xét một cách toàn diện, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một hiện tƣợng kinh tế – xã hội đặc thù nó phải thể hiện đồng thời ba tính chất.
23
Một là, tính pháp lý: Quy hoạch, kế hoạch có tính pháp lý bởi nó nhằm đảm bảo chếđộquản lý vàsửdụngđấttheo pháp luật thông qua việc xác nhận mụcđíchsửdụng đất của ngƣời sử dụng đất theo quy hoạch. Cùng với pháp luật thì quy hoạch, kếhoạch sử dụng đất là công cụ để Nhà nƣớc quản lý đất đai đƣợc thống nhất.
Hai là, tính kỹ thuật: Ngoài tính pháp chế, quy hoạch,kế hoạch sử dụng đất còn có tính kỹ thuật bởi đó là việc sử dụng các công tác chuyên môn nhƣ điều tra, khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu, các chỉ tiêu đất đai… để xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên cơ sở tiến bộ của khoa học kỹ thuật.
Ba là, tính kinh tế: Quy hoạch,kế hoạch sửdụng đấtmang tính kinh tế thểhiện bằng hiệu quảsửdụng đất đai phụthuộc vào tính khoa học, hợp lýcủaquy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây là biện pháp quan trọng nhất nhằm khai thác hợp lý và có hiệu quả cao tiềm năng đất đai, thông qua quy hoạch những diện tích đất, giá trị của từng thửa đất đƣợc tăng lên.
Nhƣ vậy, chúng ta có thể nhận thấy “quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nƣớc về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao thông qua việc phân phối (khoanh định cho các mục đích và các ngành) và tổ chức sử dụng đất nhƣ tƣ liệu sản xuất (các giải pháp sử dụng cụ thể), nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và môi trƣờng” [15, tr.11].
Quy hoạch sử dụng đất là ý đồ sử dụng đất có cơ sở khoa học để giải quyết các vấn đề kinh tế – xã hội, khoa học, kỹ thuật đƣợc ghi nhận, thể hiện dƣới hình thức văn bản,đƣợccụthểhóa quakếhoạchsửdụngđất.Căncứvàođặcđiểmtựnhiên,
phƣơng hƣớng, nhiệm vụ kinh tế – xã hội của mỗi vùng lãnh thổ, quy hoạch sử dụng nhằm xáclậpcơsởđểcơ quan Nhànƣớcquản lývềđấtđai tiến hành giaođất,cho thuê đất, đồng thời cân đối diện tích đất để bảo đảm an ninh lƣơng thực quốc gia, phục vụ các nhu cầu dân sinh, nhu cầu văn hóa xã hội. Mặt khác, quy hoạch sử dụng đất còn là biện pháp hữu hiệu của Nhà nƣớc nhằm tổ chức lại việc sử dụng đất theo đúng mục đích, hạn chế sự chồng chéo, gây lãng phí đất đai, bảo vệ đất nông nghiệp, ngăn chặn các hiện tƣợng tiêu cực, tranh chấp, lấn chiếm hủy hoại đất, phá vỡ hệ cân bằng sinh thái, ô nhiễm môi trƣờng dẫn đến những tổn thất hoặc kìm hãm sự phát triển của xã hội hoặc mất ổn định chính trị, an ninh quốc phòng.
24
Có thểthấy tất cảcác mục tiêu phát triển trƣớc mắt và lâu dài của bất kỳquốc gia nào đều tập trung trƣớc hết vào hai yếu tốnội lực quan trọng nhất là lao động và đất đai. Quy hoạch sử dụng đất mang đặc điểm của quy hoạch nói chung làsự tính toán, sắp xếp một trật tự cho tƣơng lai nhƣng nó cũng khác với một số loại quy hoạch khác nhƣ quy hoạch tổng thể phát triển xã hội, quy hoạch xây dựng hay quy hoạch môi trƣờng. Quy hoạch sử dụng đất nó thuộc loại quy hoạch có tính lịch sử xãhội, tính tổng thể, vĩ mô, tính chỉ đạo, tính tổng hợp chung và dài hạn, QHSDĐ là một bộ phận hợp thành rất quan trọng của hệ thống quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, các đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất đƣợc thể hiện nhƣ sau:
+ Quy hoạch sử dụng đất mang tính lịch sử – xã hội.
Mỗi hình thái kinh tế- xã hội đều có một phƣơng thức sản xuất của xã hội thểhiện theo 2 mặt là lực lƣợng sản xuất và quan hệsản xuất, vì vậylịch sửphát triển của xã hội gắn bó chặt chẽvới lịch sửphát triển của quy hoạch sửdụng đất đai. Trong quy hoạch sử dụng đất đai, luôn nảy sinh quan hệ giữa ngƣời với đất đai và quan hệ giữa ngƣời với ngƣời. Quy hoạchsử dụng đất đaithể hiện đồng thời làyếu tố thúc đẩy phát triển lực lƣợng sản xuất vừa là yếu tố thúc đẩy các mối quan hệsản xuất. Vì vậy, nó luôn là một bộ phận của phƣơng thức sản xuất của xã hội. Các giai đoạn phát triển của quy hoạchsửdụng đất phùhợpvớisựphát triển của nền sản xuất xã hội, nội dung của các phƣơng pháp quy hoạch sử dụng đất vì thế cũng luôn phát triển, biến đổi và hoàn thiện để phù hợp với sự biến đổi của các nhiệm vụkinh tế và chính trị trong từng giai đoạn [82, tr.41].
Tính lịch sử – xã hội của quy hoạch sử dụng đất thể hiện ở các vấn đề sau:
– Mục đích, yêu cầu của quy hoạch sử dụng đất đƣợc xác định phụ thuộc vào mức độ của quá trình nhận thức của con ngƣời đối với các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể.
– Về nội dung, quy hoạch sử dụng đất giới hạn ở trình độ phát triển của lực
lƣợngsản xuất và mức độ hoàn thiện của quan hệ sản xuất.
– Sự hoàn thiện của quy hoạch sử dụng đất gắn liền với mức độ trang bị cơsởvật chất, trình độkỹthuật canh tác, khảnăng ứng dụng thành tựu khoa học kỹthuật mới, với trình độ và năng lực quản lý.
Nhƣ vậy, quy hoạch sử dụng đất là một hiện tƣợng kinh tế, xã hội, là sản phẩm lịch sử của xã hội, nó sẽ phát triển hoàn thiện dần với sự phát triển của các phƣơng thức
25
sảnxuất xã hội. Ởnƣớcta, quy hoạchsửdụngđấtđai phụcvụnhucầucủangƣờisửdụng đất và lợi ích của toàn xã hội, góp phần tích cực thay đổi quan hệ sản xuất ở nông thôn, chuyển dịch cơ cấu kinh tế để sử dụng đất có hiệu quả. Đặc biệt, trong nền kinh tếthịtrƣờng, quy hoạchsửdụngđấtđai góp phần giải quyết các mâu thuẫn giữalợiích kinh tế với lợi ích xã hội và môi trƣờng sinh thái nảy sinh trong quá trình sử dụng đất.
+ Quy hoạch sử dụng đất mang tính tổng thể.
Tính tổng thể của quyhoạch sử dụng đất biểu hiện chủ yếu ở chỗ đối tƣợng của quy hoạch sử dụng đất là khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ tài nguyên đất đai cho nhu cầu của nền kinh tế quốc dân. Quy hoạch sử dụng đất cũng đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội nhƣ: khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất
đai, sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, môi trƣờng sinh thái… [71, tr.2]. Với đặc điểm này, cơ quan có thẩm quyền lập quy hoạch sử dụng đất có trách nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử dụng đất, điều hoà các mâu thuẫn về đất đai của các ngành, lĩnh vực, lựa chọn một phƣơng án sử dụng đất hợp lý. Quy hoạch sử dụng đất còn xác định và điều phối phƣơng hƣớng, phƣơng thức phân bố sử dụng đất phù hợp với mục tiêu kinh tế – xã hội, bảo đảm cho nền kinh tế quốc dân luôn phát triển bền vững, đạt tốc độ cao vàổn định. Tóm lại, tính tổng thể của quy hoạch thể hiện ở 3 nhiệm vụ chủ yếu nhƣ: Xác định triển vọng, mục tiêu và phƣơng hƣớng phát triển của đất nƣớc cả trƣớc mắt và lâu dài; xác định không gian sử dụng đất của toàn quốc gia và từng địa phƣơng; cân đối giữa việc tổ chức sử dụng đất với các nhu cầu của mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội – môi trƣờng – an ninh quốc phòng.
+ Quy hoạch sử dụng đất mang tính ổn định – dài hạn.
Quy hoạch sử dụng đất đai là một quá trìnhtừ ý tƣởng, đến tƣduy, đến hànhđộng, đến kết quả nhằm đạt mục tiêu đã địnhtrƣớc. Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất mang tính ổn định và dài hạn. Để xác định thời hạn sử dụng đất là 10 năm, 20 năm, 50 năm (quy hoạch trung hạnhay quy hoạch dài hạn) ngƣời ta căncứvào các dựbáo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế – xã hội quan trọng nhƣsựthay đổi về nhân khẩu, tiến bộ kỹ thuật, đô thị hoá, công nghiệp hoá, hiện đại hoánông nghiệp, đề ra các phƣơng hƣớng, chính sách và biện pháp có tính chiến lƣợc, tạo căn cứ khoa học cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất [83, tr.20] hàng năm và ngắn hạn.
Quy hoạch dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu về đất để phát triển lâu dài kinh tế
26
– xã hội, cơ cấu và phƣơng thức sử dụng đất đƣợc điều chỉnh từng bƣớc trong thời gian dài cùng với quá trình phát triển dài hạn kinh tế – xã hội cho đến khi đạt đƣợc mục tiêu dự kiến. Thời hạn của quy hoạch sử dụng đất đai thƣờngtừtrên 10 năm đến 20 năm hoặc lâu hơn, có những quốc gia thời hạn quy hoạch còn lên đến 60, 70 năm.
+ Quy hoạch sử dụng đất mang tính chiến lược.
Với đặc tính trung hạn và dài hạn, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ dự kiến trƣớc
đƣợccác xuthếthayđổiphƣơng hƣớng,mụctiêu, cơcấuvà phân bốnhucầusửdụng đất mang tính tổng thể, không dự kiến đƣợc các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết củasựthayđổi [83, tr.21]. Quy hoạch sửdụng đấtvìvậymang tính chiến
lƣợc, các chỉ tiêu của quy hoạch mang tính chỉ đạo vĩ mô, nhất là quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia. Quy hoạchsử dụng đất chỉra phƣơng hƣớng sử dụng đất của các ngành nhƣ phƣơng hƣớng,mụctiêu và trọng điểmchiếnlƣợccủaviệcsửdụngđất trong vùng, cân đối tổng quát nhu cầu sử dụng đất của các ngành, điều chỉnh cơ cấu sửdụngđấtvà phânbốđất đai trong vùng. Quy hoạchsửdụngđấtcòn phânđịnh ranh giới và các hình thức quản lý việc sử dụng đất đai trong vùng, đề xuất các biện pháp, các chính sáchlớn để đạt đƣợc mục tiêu của phƣơnghƣớng sử dụng đất.
Do khoảng thời gian dự báo tƣơng đối dài (10 năm, 20 năm, 30 năm) trong quá trình thực hiện quy hoạch chịu ảnh hƣởng của nhiều nhân tốkinh tế- xã hội khó xác định, khó tiên liệu chính xác nên chỉtiêu quy hoạch càng khái quát quy hoạch sẽ càng ổn định.
+ Quy hoạch sử dụng đất mang tính khả biến.
Bên cạnh tính ổn định- dài hạn, quy hoạch sửdụng đất còn mang tính khảbiến, tức có thểbiến động và thayđổi. Ởmọi giai đoạn phát triển kinh tế, xã hội, mọi giai đoạn lịch sử để sử dụng đất có hiệu quả, con ngƣời cần tiến hành công tác quy hoạch đất phù hợp với mục đích sản xuất. Tính chất của quy hoạch sử dụng đất không phải bất biến mà nó luôn thay đổi phù hợp với sự phát triển của sức sản xuất.
Dƣới sự tác động của nhiều nhân tố và khó dự đoán trƣớc, theo nhiều phƣơng diện khác nhau, quy hoạch sửdụng đất đai chỉlà một trong những giải pháp biến đổi hiện trạng sử dụng đất đang tồn tại sang trạng thái mới thích hợp hơn cho việc phát triển kinh tế trong một thời kỳ nhất định. Khi xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tếthayđổi, các dựkiến của quy hoạch sử dụng đất đai không còn phù hợp [83, tr.21], thì việc hoàn thiện quy hoạch
27
và điều chỉnh biện pháp thực hiện là cần thiết. Quy hoạch sửdụng đất đai luôn làquy hoạch động, một quá trình lặp lại theo chiều xoắn ốc “quy hoạch – thực hiện – quy hoạch lại (chỉnh lý) – tiếp tục thực hiện…” với chất lƣợng, mức độ hoàn thiện và tính phù hợp ngày càng cao. Một phƣơng pháp quy hoạch mới hiện nay đang đƣợc
ƣu tiên áp dụng ở nhiều quốc gia là phƣơng pháp “quy hoạch động” – tức quy hoạch thayđổimụcđíchsửdụng đất sovớihiện trạng banđầuvà trong quá trình thực hiện có thể tiếp tục điều chỉnh mục đích sử dụng đất cho phù hợp với sự phát triển kinh tế, xã hội. Ở phƣơng pháp này, ngƣời ta chú trọng nhiều hơn đến tính linh hoạt và mềmdẻo của phƣơng án sửdụng đất. Tuy nhiên, sựlinh hoạt mềmdẻo ởđây phải đƣợc đặt ra trong giới hạn cụ thể và vẫn luôn đảm bảo đƣợc tính ổn định, dài hạn của quy hoạch sử dụng đất.
2.1.2. Vị trí, vai trò của quy hoạch sử dụng đất
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có vai trò to lớn về mọi mặt đối với sự phát triển kinh tế – xã hội của một quốc gia, biểu hiện cụ thể nhƣ sau:
Thứ nhất, quy hoạchsử dụng đất làmột trong những côngcụ để quản lý đất đai được thống nhất
Hoạt động quản lý đấtđai không thểtách rờiquy hoạch,kếhoạch sửdụng đất. Quy hoạch sửdụng đất sau khi đƣợc quyết định, xét duyệt nó có hiệu lực thi hành, cơ quan có thẩm quyền quyếtđịnhhoạtđộnggiaođất,cho thuêđất,cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đều phải căn cứvào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất [30, tr.5]. Bên cạnh việc tuân thủ quy hoạch trong quản lýđấtđai thìngƣờisửdụngđấttrong qúa trìnhsửdụngđấtvà thực hiện các quyềncủamình cũng khôngđƣợctráivớiquy hoạch,kếhoạchsửdụngđất.Xétvềbản chất, quy hoạch sử dụng đất là sự định hƣớng chiến lƣợc cho công tác quản lývà sửdụng đấttrong tƣơng lai. Nó góp phần đảmbảo cho đấtđaiđƣợc sửdụngđúng mục đích, tiết kiệm và đạt hiệu quảkinh tếcao, đồng thời ngăn ngừa tình trạng giao đất, cho thuê đất tùy tiện, trái thẩm quyền. Nhìn chung, quy hoạch, kếhoạch sử dụng đất giữ vai trò quan trọng trong việc tăng cƣờng hiệu lực và hiệu quảcủa quản lý Nhà nƣớc về đất đai [9, tr.14].
Thứ hai, quy hoạch sử dụng đất là cơ sở để sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm.
Ý tƣởng, mục đích sửdụng đất của Nhà nƣớc đƣợc ghi nhận và thực hiện thông qua quy hoạch, kế hoạchsử dụngđất. Bằng quy hoạch, kế hoạch sử dụngđất
28
Nhà nƣớc tính toán đến các điều kiện kinh tế, chính trị xã hội, đến nhu cầu sử dụngđất cho các mục tiêu phát triển của đất nƣớc, tính toán đến quỹ đất của cả nƣớc vàtừng địa phƣơng để tìm ra phƣơng án sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm.
Thứba, thông qua quy hoạch sửdụng đất Nhà nước sửdụng quyền địnhđoạt đối với đất đai.
Khoản 1 Điều 5, Luật Đất đai 2003 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu”, Nhà nƣớc có đầy đủ ba quyền năng của chủ sở hữu là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt, nhƣng đất đai là loại tài sản đặcbiệt nên Nhànƣớckhôngthểđịnhđoạtđấtđai nhƣ tàisảnthông thƣờng là bán,
tặng, cho màđịnhđoạtthông qua hoạtđộngquy hoạchsửdụngđấtvàmộtsốhoạt động khác nhƣ quyết định thu hồi đất, định giá đất và quyết định mục đích sử dụng đất.
Thứ tư, quy hoạch sử dụng đất điều tiết thị trường bất động sản và thúc đẩy nền kinh tế quốc dân tăng trưởng bền vững.
Quy hoạch sử dụng đất không chỉ có vai trò là công cụ để Nhà nƣớc quản lý
đất đai (giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất…) mà còn là công cụ quan trọng để điều tiết thị trƣờng, nó gắn với việc đăng ký biến động đất đai (giao dịch đất đai) và nâng cao giá trị đất đai (định giá đất). Quy hoạch sử dụng đất là quá trình phân phối tài nguyên đất với mục tiêu chung là phát huy hiệu quả cao nhất về kinh tế, môi trƣờng, xã hội [37, tr.278].
Xét vềgócđộkinh tếquy hoạchsửdụng đấtgiúp chuyển đổimục đích sửdụng đất phù hợp với nhu cầu thị trƣờng, nâng cao giá trị của bất động sản, thúc đẩy nền kinh tế quốc dân phát triển.
Thịtrƣờng là tập hợpnhững ngƣờimua và ngƣời bán tácđộngqua lại lẫn nhau dẫn đến khả năng trao đổi [85, tr.7]. Trên thế giới tại các nƣớc phát triển chế độsở hữu tƣ nhân về ruộngđất đãđƣợc xác lập ổn định, quátrình tích tụ đất đãđạt tới đỉnh cao, thị trƣờng bất động sản cũng mang tính độc quyền cao [85, tr.9]. Ở nƣớc ta, xuất pháttừchếđộsởhữutoàn dânvềđấtđai,thịtrƣờngbấtđộngsản bao gồm những tài sản gắn liền trên đất và giá trị quyền sử dụng đất. Có tính đặc thù, song các giao dịch về quyền sử dụng đất (chuyển đổi, chuyển nhƣợng, thừa kế, cho thuê, cho
thuê lại…) vẫn chịu sự tác động mạnh mẽ của các quy luật đặc thù của nền kinh tế thị
trƣờng. Việcsửdụngđấtđƣợcquyếtđịnhtrên cơsởđộnglựccủa thịtrƣờng, quy hoạchsửdụngđấtvềgócđộkinhtếđóchính làsảnphẩmcủathịtrƣờng.Ýđồsửdụng đất trong tƣơng lai thông qua các phƣơng án quy hoạch đất không thể tách rời
29
từ việc xác định nhu cầu sử dụng đất, nhu cầu phát triển của thị trƣờngbất độngsản. Yêu cầu đặt ra trong công tác quy hoạch sử dụng đất nhƣ đã phân tích là mỗi thửa đất phải sử dụng sao cho có giá trị lớn nhất mà không làm giảm giá trị của các thửa đất còn lại trong vùng. Một quy hoạch sử dụngđất tốt sẽ làmcho tổng giá trị của đất đai trong vùng đƣợc tăng lên. Thực tế cho thấy, quy hoạch sử dụng đất sau khiđƣợc xét duyệt nó tác động mạnhmẽ đến thị trƣờng bất động sản, nócó vai trò kích thích thị
trƣờng bất động sản phát triển. Thông qua quy hoạch, chúng ta làm tăng thêm giá trịcủađất,vídụchuyểnmụcđíchsửdụngđấttừđấtnông nghiệp sangđấtphi nông nghiệp, quy hoạch xây dựng hệ thống giao thông, điện, nƣớc, hệ thống các công trình dịch vụ công cộng khác nhƣ bệnh viện, trƣờng học, khu thƣơng mại sẽ làm cho các thửa đất trong khu quy hoạch đƣợc tăng thêm về giá trị. Vì vậy, phải coi trọng công tác quy hoạchsử dụng đất, “đảmbảo cho quy hoạch phải đitrƣớcmộtbƣớc,nhằm phát triển thị trƣờngbất độngsản đúng mục đích, cânđối vàhiệu quả” [86, tr.150].
Tuy nhiên, việctốiđa hóa giátrịbấtđộngsảnkhôngchỉhiểu là làm tăng giáthành của đất đai, mà giá trị của thửa đất đƣợc tăng lên phù hợp với mục tiêu chiến lƣợc phát triển của quốc gia và nguyên tắc phát triển bền vững. Thông qua việc tác động trực tiếp đến thị trƣờng bất động sản, quy hoạch sử dụng đất khi làm thay đổi giá trị của từng thửa đất đã kích thích tới tăng trƣởng kinh tế, thu hút sự đầu tƣ vào bất động sản nhƣ dự
án phát triển kinh tế, du lịch… Sự thay đổi đó tạo ra sự chuyển dịch lao động giữa các ngành, các vùng và cũng tác động mạnh mẽ đến thị trƣờng tài chính của quốc gia.
Quy hoạchsửdụngđấtlàm thayđổitính chất,mụcđíchsửdụngđất,tạora nhiều hàng hóa mới cho thị trƣờng bất động sản, tác động mạnh mẽ đến thị trƣờng bất động sản,cụ thể:Thông qua quy hoạch, một số diện tích sẽ dịch chuyển từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp, làm tăng việc xây dựng nhà ở và các công trình khác trên đất khu quy hoạch và vùng lân cận, làm tăng các giao dịch về đất đai và bất động sản; quá trình đô thị hóa cũng làm tăng nhu cầu về bất động sản cả về số lƣợng và cơcấu nhằm thỏa mãn, phù hợp với các hoạt động kinh tế, xã hội, sản xuất kinh doanh, dịch vụ; Quy hoạch sử dụng đất cũng là công cụ quan trọng để Nhà nƣớc quản lý chặt chẽ đất đai và thị trƣờng bất động sản [37, tr. 218-219].
Thứnăm, quy hoạch sửdụng đất góp phần nâng cao chất lượng sống cho cộng đồng.
Xét về mặt xã hội, nếu quy hoạch sử dụng đất đáp ứng tốt các yêu cầu đặt ra
nhƣ quy hoạch hợp lý, cân đối các nhu cầu sử dụng đất của các chủ thể, phát triển
30
bền vững thị trƣờng bất động sản, tác động tích cực đến thị trƣờng lao động và thị
trƣờng tài chính sẽ góp phần nâng cao chất lƣợng sống cho cộng đồng. Ngoài chức năng là nguồn lực vật chất, đất đai là địa bàn, là nơi phân bố dân cƣ, là nơi tổ chức các hoạt động sống của con ngƣời (đƣờng xá, khu dân cƣ, các cơ sởy tế, du lịch, nghỉ dƣỡng, khu bảo vệ thiên nhiên và môi trƣờng, an ninh quốc phòng, công trình
văn hóa…). Kinh nghiệm những quốc gia, những vùng lãnh thổ xây dựng đƣợc quy hoạch tốt, hợp lý sẽthúc đẩykinh tế- xã hội phát triển đồng thời nâng cao chất
lƣợng sống cho con ngƣời. Chất lƣợng sống của con ngƣời ngoài những nhu cầu vật chất còn là nhu cầu chăm sóc sức khỏe, nhu cầu tinh thần. Tất cả các nhu cầu đó của cộng đồng chỉ đƣợc thoả mãn khi có một quy hoạch sử dụng đất tốt. Thực tế về quy hoạch sử dụng đất ở quốc đảo Singapore cho thấy chúng ta có thể giúp chất lƣợng sống của cộng đồng đƣợc nâng lên nhờ sự bố trí hợp lý việc sử dụng đất, quy hoạch giao thông dƣới lòng đất (hệ thống tàu điện ngầm) đáp ứng nhu cầu di chuyển của
ngƣời dân, đảm bảo an toàn giao thông và tiết kiệm đƣợc khá lớn diện tích trên bềmặt đất. Ởtrong nƣớc, chất lƣợng sống củacộng đồng ngƣời dân thành phốĐà Nẵng trong những năm gần đâycũng đƣợcnâng lên rõ rệt nhờchiến lƣợc quy hoạch tốt, hệthống đƣờng giao thông đƣợcmởrộng, thông thoáng, hợp lý, xây dựng hệ thống các cây cầu trên sông Hàn vừa đáp ứng nhu cầu đi lại của ngƣời dân, đồng thời phát triển du lịch, đáp ứng nhu cầu vui chơi, giải trí cho cộng đồng, xóa bỏ khu nhà “ổ chuột” trƣớc đây bên bờ sông Hàn, nâng cấp các bãi tắm, thu hút đầu
tƣ du lịch vào khu du lịch Bà Nà, xây dựng thêm nhiều bệnh viện theo tiêu chuẩn quốc tế, đáp ứng nhu cầu chăm sóc sức khỏe của cộng đồng. Phƣơng án quy hoạch sửdụng đất hợp lý còn tạo điều kiện có nhàởcho các đối tƣợng lao động có thu nhập thấp. Tóm lại, quy hoạch sử dụng đất tốt sẽ “phát huy tiềm năng đất đai, phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, chuyển đổi cơ cấu lao động thông qua chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, tạo việc làm mới, tăng thu nhập, cải thiện đời sống cho nhân dân” [9, tr.14].
Thứ sáu, quy hoạch sử dụng đất là một công cụ hữu hiệu thực hiện mục tiêu phát triển bền vững.
Trong chƣơng trình Nghị sự 21 của Việt Nam ban hành kèm theo tại Quyếtđịnh số 153/2004/QĐ-TTG của Thủ tƣớng Chính Phủ ngày 17/8/2004 Về việc ban hành Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam cũng đã khẳngđịnh:
31
Mục tiêu tổng quát của phát triển bềnvững là đạt đƣợcsựđầyđủvềvật chất, sựgiàu có về tinh thần và văn hóa, sự bình đẳng của công dân và sự đồng thuận của xã hội, sự hài hòa giữa con ngƣời và tự nhiên: phát triển phải kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hòa đƣợc 3 mặt là phát triển kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trƣờng”.Điều này cho thấy phát triển bền vững là con đƣờng tất yếu của Việt Nam. Sự phát triển đó dựa trên 3 nền tảng không thể tách rời nhau là phát triển kinh tế, bảo vệ môi
trƣờng và công bằng xã hội. Để gắn kết 3 nền tảng nêu trên thì quy hoạch sử dụngđất là giải pháp hữu hiệu, bởi quy hoạch sử dụng đất sẽ lựa chọn và ƣu tiên những hoạt động phát triển kinh tếmà không ảnh hƣởng đếnmôi trƣờng. Quy hoạch sửdụng đất cũng sẽ cân đối nhucầu sử dụngđất của các nhóm lợi ích khác nhau, hỗtrợ làm tăng tổng giá trị của đất đai trong một vùng quy hoạch.
Có vai trò quan trọng nhƣng quy hoạch sử dụng đất luôn phải đặt trong mối quan hệvới các loại quy hoạch khác đểthúcđẩyvà phát triển kinhtếxã hộiphát triển bền vững. Quy hoạch sử dụng đất có mối quan hệ chặt chẽ với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, có vị trí đặc biệt trong mối quan hệ với quy hoạch phát triển nông nghiệp, quy hoạch đô thị, quy hoạch của các ngành khác nhƣ quy hoạch phát triển kinh tế công nghiệp, quy hoạch bảo vệ môi trƣờng, quy hoạch phát triển
kinh tế du lịch, quy hoạch xây dựng…
+ Quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội.
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội là mang tính chiến lƣợc đƣợc luận chứng bằng nhiều phƣơng án vềphát triển kinh tế- xã hội và phân bốlực
lƣợng sản xuất theo không gian có tính đến chuyên môn hóa [83, tr.35]. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội là một trong những công cụ quan trọng để thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao đời sống vật chất, văn hóa, tinh thần của nhân dân. Quy hoạch tổng thểphát triển kinh tế- xã hội là một trong những tài liệu trƣớc khi xây dựng kếhoạch, cung cấp căn cứquan trọng cho việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội. Trong điều kiện kinh tế thị trƣờng quy hoạch tổng thểphát triển kinh tế- xã hội có 2 nội dung cơ bản là: Một là dựbáo phát triển đối với các ngành, lĩnh vực trên phạm vi lãnh thổ nghiên cứu, nó trả lời câu hỏi làm cái gì? Làm cho ai và làm bao nhiêu? Hai là, luận chứng các phƣơng án
tổ chức kinh tế – xã hội theo lãnh thổ, nó trả lời cho câu hỏi: làm ở đâu? [87, tr.53] Quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội bao gồm quy hoạch thành phần chủ yếu: Quy
32
hoạch phát triển xã hội; quy hoạchsửdụng đất; quy hoạch phát triển đô thị; quy hoạch phát triển nông nghiệp; quy hoạch phát triển công nghiệp; quy hoạch sử dụng tài nguyên nƣớc; quy hoạch phát triển giao thông, vận tải; quy hoạch phát triển du
lịch; quy hoạch phát triển thƣơng mại, dịch vụ…[87, tr.51]. Nhƣ vậy, quy hoạch sửdụng đất là một bộ phận cấu thành quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội.
Tuy nhiên, khác với quy hoạch tổng thểphát triển kinh tếxã hội,đốitƣợng nghiên cứu của quy hoạch sử dụng đất là tài nguyên đất, nhiệm vụ chủ yếu của quy hoạch sử dụng đất là căn cứ vào yêu cầu phát triển kinh tế và điều kiện tự nhiên, kinh
tế – xã hội mà điều chỉnh cơ cấu và phƣơnghƣớng sử dụngđất,xây dựng phƣơng án quy hoạch phân phối sử dụng đất thống nhất, hợp lý. Nhƣ vậy, quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch tổng hợp chuyên ngành, cụ thể hóa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế- xã hội, nhƣng nội dung của nó phải đƣợc điều hòa thống nhất với quy hoạch tổng thểphát triển kinhtế,xã hội. Suy cho cùng, mốiquanhệgiữa quy hoạch tổngthểphát triển kinh tế – xã hội và quy hoạch sử dụngđất làmối quan hệ giữa cái tổng thểvà cái chi tiết, giữa cái vĩ mô và cái vi mô, giữa cái chung và cái riêng, giữa chúng cómối quan hệ qua lại biện chứng với nhau, hỗ trợ, tƣơng tác lẫn nhau.
+ Quanhệ giữa quy hoạch sửdụngđất với các quy hoạch khác như quy hoạch phát triển nông nghiệp, quy hoạch môi trường, quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng, quy hoạch đô thị và các quy hoạch khác.
Quan hệ giữa quy hoạch sửdụng đất với quy hoạch các ngành là quan hệ
tƣơng hỗ vừa phát triển vừa hạn chế lẫn nhau. Quy hoạch các ngành là cơ sở và làbộ phận hợp thành củaquy hoạch sửdụng đất nhƣng lại chịu sựchi phối của quy hoạch sử dụng đất, không có sự sai khác về quy hoạch theo không gian thời gian ởcùng một khu vực cụ thể. Tuy nhiên, chúng có sự khác nhau rất rõ về tƣ tƣởng chỉ đạo và nội dung:Mộtbên làsựsắpxếpphƣơng án mang tính chấtcụ thể, cụcbộ(quy hoạch ngành), một bên là sự định hƣớng chiến lƣợc có tính toàn diện và toàn cục (quy hoạch sử dụng đất).
Quan hệphát triển nông nghiệp xuất phát từnhu cầu phát triển kinh tế, xã hội đối với sản xuất nông nghiệp đểxác định các biện pháp đầu tƣ, biện pháp vềnhân lực bảo đảm cho phát triển nông nghiệp theo các chỉ tiêu về đất đai, lao động, giá trị sản phẩm, sản phẩm hàng hóa trong một thời gian dài với tốc độ và tỷ lệ nhất định [83, tr. 35].
Dƣới góc độ nào đó quy hoạch phát triển nông nghiệp lại phải tuân theo quy
33
hoạch sử dụng đất, xác định cơ cấu sử dụng đất phải bảo đảm đƣợc việc chống suy thoái, ô nhiễm đất và bảo vệ môi trƣờng. Ngƣợc lại, quy hoạch sử dụng đất tuy dựa trên quy hoạch và dự báo sử dụng đất của ngành nông nghiệp nhƣng chỉ có tác dụng chỉ đạo vĩmô, điều chỉnh quy hoạch phát triển nông nghiệp. Có mối quan hệ qua lại mật thiết, nhƣng quy hoạch nông nghiệp và quy hoạch sửdụng đất vẫn không thểthay thế lẫn nhau, chúng chỉ chi phối và tác động qua lại với nhau.
Quy hoạch đô thịnhằm xác định sựphát triển hợp lý của đô thịtrong từng giai đoạn và định hƣớng phát triển lâu dài cho đô thị đó về mặt tổ chức sản xuất, đời sống, không gian kiến trúc, cảnh quan và môi trƣờng [3, tr.10-11]. Quy hoạch đô thịcăn cứ vào yêu cầu của kế hoạch dài hạn phát triển kinh tế, xã hội và phát triển đô thịsẽ định ra tính chất, quy mô, phƣơng châm xây dựng đô thị, các bộ phận hợp thành của đô thị, sắp xếp một cách hợp lý toàn diện, đảm bảo cho sự phát triển đô thị một cách hài hòa và trật tự, tạo điều kiện thuận lợi cho đời sống sản xuất. Tuy nhiên, trong quy hoạchđôthị, cùng với việc bố trí cụ thể từng khoảnh đất dành cho các dự án sẽ giải quyếtcảvấnđềtổchức,sắpxếplạicácnộidung xây dựng. Quy hoạchsửdụngđất
đƣợc tiến hành nhằm xác định chiến lƣợc dài hạn về vị trí, quy mô và cơ cấu sử dụng toàn bộ đất đai cũng nhƣ bố cục không gian quy hoạch đô thị. Quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị có mối quan hệ diện và điểm, cục bộ và toàn cục. Sự bố cục, quy mô sử dụng đất, các chỉ tiêu vùng đất xây dựng trong quyhoạch đô thị sẽ đƣợc điều hòa trong quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất tạo điều kiện thuận lợi cho xây dựng và phát triển đô thị [83, tr.38].
Trong mối quan hệ đối với quy hoạch bảo vệ môi trƣờng thì chúng ta thấy quy hoạch đất là sự tính toán việc sử dụng đất trong tƣơng lai, còn quy hoạch bảo vệmôi trƣờng và kế hoạch bảo vệ các tài nguyên thiên nhiên và các yếu tố vật chất khác nhằm phát triển mà không ảnh hƣởng đến môi trƣờng sống của con ngƣời. Vìvậy, để bảo vệ môi trƣờng tốt thì các hoạt động diễn ra trên một diện tích đất phải chú trọng, tính toán đến việc bảo vệ môi trƣờng. Cũng nhƣ khi quyết định các mụcđích sửdụng đất phải xem xétđếncác hoạt động sử dụng đất cho các nhu cầu khác nhau đó cóbảo vệ đƣợc môi trƣờngtrong tƣơng lai hay không? Quy hoạch đất tốt thì góp phần bảo vệ đƣợc môi trƣờng ví dụ nhƣ xác định những diện tích đất thoái hóa bạc màu thì chuyển sang mục đích phi nông nghiệp. Khi quy hoạch các khu công nghiệp, khu chế xuất thì nên cách xa khu dân cƣ, quy hoạch đất nghĩa trang,
34
nghĩa địa thì xa nguồn nƣớc sinh hoạt của cộng đồng dân cƣ… Quy hoạch môi
trƣờng cũng tính toán đến các yếu tố lợi ích trong quá trình sử dụng đất, vì vậy đây là mối quan hệ vừa song song vừa phụ thuộc, (quy hoạch đất góp phần bảo vệ môi
trƣờng, quy hoạch môi trƣờng cũng góp phần bảo vệ tài nguyên đất).
Tóm lại, quy hoạch sử dụng đất và các quy hoạch ngành khác đều phải phù hợp, tuân thủ những định hƣớng, chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội đã đƣợc xác định trong quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế, xã hội, nhƣng giữa quy hoạchsử dụng đấtvới các quy hoạch khác thì quy hoạch sử dụng đất phải có trƣớc, làm nền tảng cho các quy hoạch khác, vì mọi hoạt động xây dựng, kiến trúc đô thị, bảo vệ môi trƣờng đều phải diễn ra trên một diện tích đất, một không gian nhất định, quyhoạch đất vì lẽ đó giữ vịtrí then chốt trong mối quan hệ tổng thể với các loại quy hoạch khác.
2.1.3. Yêu cầu đặt ra đối với quy hoạch sử dụng đất
Bất cứmột hoạt độngnào của con ngƣời cũng hƣớng đến những mục tiêu nhất định, mụctiêu của việc xây dựng quy hoạch sửdụng đất là nhằm lựa chọn
đƣợc phƣơng ánsửdụng đấtđạt hiệu quảcao nhất. Hiệuquảsửdụng đấtcao màNhà nƣớc hƣớng đến trong hoạt động quy hoạch sử dụng đất không chỉ là hiệu quảvề mặt kinh tế mà là hiệu quả về nhiều mặt (kinh tế – xã hội, môi trƣờng – sinh thái, an ninh – quốc phòng). Tuy nhiên, để đạt đƣợc mục tiêu, phát huy vai trò của quy hoạch sử dụng đất, công tác quy hoạch sử dụng đất phải đạt đƣợc những yêu cầu cơbản sau đây:
+ Thứnhất, công tác quy hoạch sửdụng đấtphải đảmbảo nguyên tắc phát triển bền vững.
Nhƣ đã phân tích, phát triển bền vững là con đƣờng tất yếu của Việt Nam. Nội dung cốt lõi để đảm bảo phát triển bền vững là có sự phát triển kinh tế hiệu quả, xã hội công bằng và môi trƣờng đƣợc bảo vệ, gìn giữ. Để đạt đƣợc điều này, tất cả các thành phần kinh tế – xã hội, Nhà nƣớc, các tổ chức xã hội… phải bắt tay nhau thực hiện nhằm mục đích dung hòa ba lĩnh vực chính: kinh tế, xã hội, môi trƣờng. Báo cáo chính trị tại Đại hội XI, Đảng ta cũng đã khẳng định bài học về mục tiêu phải bảo đảm phát triển bền vững nền kinh tế, đó là: “Phát triển nhanh và bền vững phải luôn gắn chặt với nhau trong quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển kinh tế – xã hội”.
Không chỉởViệt Nam, hiện nay Liên HợpQuốc cũng nhƣ nhiềutổchức phát triển trên thế giới đều coi quy hoạch sử dụng đất là công cụ rất quan trọng để
35
đảm bảo phát triển bền vững, trong quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện, giám sát quy hoạch sửdụng đất, các chủthểtham gia phải đảmbảo đƣợc nguyên tắc phát triển bền vững. Quy hoạch sử dụng đất phải là công cụ gắn kết lợi ích kinh tế và lợi ích bảo vệ môi trƣờng và đảm bảo công bằng xã hội. Khi khoanh định các diện tíchđất cho phát triển công nghiệp, phát triển du lịch, văn hóa xã hội, phát triển nông nghiệp phải cân đối các nhu cầu và lồng ghép yếu tố bảo vệ môi trƣờng, hạn chế lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm đảm bảo sự công bằng xã hội. Trong các nhu cầu sử dụngđất, chúng ta phải thực sựƣu tiên và bảovệđất nông nghiệp nhằm góp phần bảo đảman toàn lƣơng thực quốc gia, đồng thời bảo vệmôi trƣờng cảnh quan thiên nhiên. Nguyên Bộ trƣởng Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng Phạm Khôi Nguyên nhận định: Hiện nay diện tích đấttrồng lúa của cảnƣớc có khoảng 4,1 triệu ha. Trong vòng 20 năm tới, nhằm đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội và tạo đột phátrong xây dựng kết cấu hạ tầng, đất trồng lúa sẽ tiếp tục phải chuyển sang mục đích phi nông nghiệp ƣớc khoảng 450 – 500 nghìn ha (nhất là các vùng đồng bằng). Bên cạnhđó, để đảm bảo an ninh lƣơng thực quốc gia trƣớc mắt cũng nhƣ lâu dài, nƣớc ta cần phải duy trì ổn định quỹ đất trồng lúa khoảng 3,8 triệu ha [28].
Ngân hàngthếgiới cũngđãnhấn mạnh tínhcấpthiết của quản lý đấtđai bềnvững:“Cáchoạtđộngsửdụngđất – dù là chuyểnđổiđịahìnhtựnhiênđểphục vụ nhu cầu sử dụng của con ngƣời hay thay đổi cách thức quản lý trong hoạt động chi phối đất đai của con ngƣời – đã biến đổi một phần lớn diện tích đất trên bề mặt trái đất” [47, tr.5].
Quy hoạch sử dụng đất là kiểm soát việc sử dụng đất, là ý đồ sử dụng đất dựa trên các tính toán, cơ sở khoa học, vì vậy trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất phải luôn luôn thấm nhuần và đảm bảo nguyên tắc phát triển bền vững.
+ Thứ hai, công tác quy hoạch sử dụng đất phải đảm bảo tính thống nhất vàđồng bộ.
Một trong những vai trò của quy hoạch sửdụng đất đó là công cụđểNhà
nƣớc quản lý đất đai đƣợc thống nhất. Đảm bảo tính thống nhất và đồng bộ góp phần đảmbảođƣợccác yêucầukháccủacông tác quy hoạchsửdụngđất.Theo Từđiển tiếng Việt do Viện Khoa học xã hội Việt Namấn hành thì “thống nhất là làm cho phù hợp với nhau, không mâu thuẫn nhau” [96, 36]. Sự thống nhất và đồng bộ ở đây
đƣợc biểu hiện thông qua 3 yếu tố sau đây:
36
* Quy hoạch sửdụngđất phải được xây dựng và thực hiện dựatrên quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội.
Quy hoạch tổng thể đƣợc quan niệm là quy hoạch chung cho mọi ngành kinh tế, cho mọi lĩnh vực xã hội và cho mọi yếu tố môi trƣờng trên một quy mô lãnhthổnhất định, là công cụ để nâng cao đời sống vật chất văn hóa và tinh thần của nhân
dân [89, tr.3]. Quy hoạch sửdụng đấtlà quy hoạch tổng hợp chuyên ngành, thực hiện việc phân phối và tái phân phối quỹ đất nhằm đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tếxãhộitrong từng giaiđoạn.Quy hoạchsửdụngđấtvìvậyphải căncứvào yêu cầu phát triển và đặc điểm tự nhiên kinh tế, xã hội để điều chỉnh cơ cấu và phƣơng hƣớng sử dụng đất đai, xây dựng phƣơng án sử dụng đất đai hợp lý và hiệu quả nhất.
* Quy hoạch sử dụngđất phải được xây dựng thống nhất – không chồng chéo, mâu thuẫn với các quy hoạch khác (quy hoạch bảo vệ môi trường, quy hoạch xây dựngđô th ịvàđiểm dân cư nông thôn, quy hoạch nông nghiệp, quy hoạch kiến
trúc…)
Các mục tiêu phát triển của bất kỳ quốc gia nào cũng căn cứ vào hai yếu tốnội lực quan trọng nhất là laođộngvàđất. Vì vậy, cùng với quy hoạch, kếhoạch phát triển nguồn nhân lực (giáo dục, đào tạo, lao động) quy hoạch phát triển đất đai quốc gia phải trở thành quy hoạch phát triển cao nhất, phải trở thành nguồn của mọi quy hoạch phát triển khác trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội, quy hoạch đất đai là“quy hoạch của các quy hoạch”, là bản “tổng phổ” của quy hoạch [36, tr.3], quy hoạch sửdụng đất phải là “nhạc trƣởng” đểkết nối các quy hoạch ngành, tạo nên một bản “hợp xƣớng” thúc đẩy kinh tế – xã hội phát triển bền vững.
* Hệ thống quy hoạch sử dụng đất phải được xây dựng thống nhất từ Trungương đến địa phương.
Sự thống nhất – đồng bộ trong quy hoạchsử dụng đất cònbiểu hiện sự thống nhất, đồng bộ trong hệ thống các cấp quy hoạch từ quy hoạch tổng thể mang tính vĩmô đến quy hoạch chi tiết cấp cơ sở. Quy hoạch cấp dƣới phải thống nhất với quy hoạch cấp trên, quy hoạch cấp trên phải xây dựng từ nhucầu sử dụng đất của cấp
dƣới. Mốiquanhệgiữa các cấp quy hoạch (quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch chi tiết) là mối quan hệ biện chứng, tác động qua lại lẫn nhau, là
37
mối quan hệgiữa ý tƣởng, tƣ duy mang tính vĩ mô với ý tƣởng, kếhoạch cụthểmang tính vi mô.
+ Thứ ba, công tác quy hoạch sử dụng đất phải căn cứ vào đặc điểm tự nhiên, kinh tế, văn hóa-xã hội, phong tục tập quán của từng vùng lãnh thổ.
Mỗi vùng, mỗi đơn vị sử dụng đất đều có những điểm khác biệt về điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội, không có vùng đất nào giống hệt với vùng đất nào, sự khác biệt này có thể nhận thấy ở cả tầm vĩ mô và tầm vi mô, chính sự khác biệt này tạo ra sựđa dạng sinhhọcchomỗivùng lãnh thổ. Vì vậy,nếucác nhà quy hoạch không tính toánđến các điềuđó trong khi xây dựng các phƣơng án sửdụng đất sẽkhông tổchức đƣợc việc sử dụng đất đai hợp lý, không đảm bảo đƣợc tính hiệu quả, tính khảthi của quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất phải tạo ra đƣợc những điều kiện để tổ chức lãnh thổ hợp lý thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội. “Quy hoạch sửdụng đất phải phù hợp các quy luật phát triển của tự nhiên, thể hiện đầy đủ các quy luật phát triển kinhtế- xãhộivà phản ánhđƣợcnhững thànhtựucủakhoahọckỹthuật hiện đại” [83, tr.42]. Các quy luật tự nhiên, kinh tế xã hội, thành tựu khoa học tác độngđến từng vùng lãnh thổ sẽ cho ra những kết quả khác nhau về mặt kinh tế xã hội.
Đất đai có đặc tính không đồng nhất vềđiềukiện bản thân của đấtđai (địa chất, thổ nhƣỡng, nƣớc), về điều kiện khí hậu tƣơng ứng (ánh sáng, nhiệt độ, lƣợng
mƣa), vì vậy khi quy hoạch sử dụng đất phải phù hợp với đặc tính của từng diện tíchđấtđểquyếtđịnhmụcđíchsửdụngđất.Khi quy hoạchsửdụngđấtnhất thiết phải nghiêncứuđếntính chấtđấtđaicủatừng vùng lãnh thổ, từngđịaphƣơng nhƣ tính không gian, tính thổ nhƣỡng, tính chất thảm thực vật tự nhiên, các điều kiện thủy văn, tính chất phân dị lãnh thổ [83, tr.41].
Mỗi địa phƣơng, mỗi vùng lãnhthổđều không chỉmang những đặc điểm khác nhau về tự nhiên, về điệu kiện kinh tế mà còn có những điều kiện văn hóa – xãhội mang tính đặc thù nhƣ phong tục, tập quán, yếu tố tâm linh, quan niệm đạo đức, nhu cầu vật chất khác nhau. Khi lựa chọn phƣơng án sửdụngđất, các nhà quy hoạch nhất thiết phải quan tâm đếncác yếu tốmang tính đặc thù của địa phƣơng, vùng. Các yếu tố này thể hiện các nhu cầu sử dụng đất khác nhau, nếu bỏ qua chúng trong hoạch định phƣơng án sửdụng đất sẽkhông đạt đƣợc mục tiêu, không phát huy đƣợc vai trò của đất đai, gây lãng phí trong công tác quy hoạch, quy hoạchsửdụng đất đƣợc lập sẽ không có tính khả thi, không tạo ra sự công bằng xã hội trong
38
nguyên tắc phát triển bền vững mà Việt Nam chúng ta đã lựa chọn.
+ Thứ tư, phải xây dựng đƣợc quy hoạch sử dụng đất mang tính ổn định, lâu dài. Một trong các đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất là mang tính chiến lƣợc,
chỉ đạo vĩ mô và ổn định lâu dài. Quy hoạch sử dụng đất là ý đồ sử dụng đất trong
tƣơng lai cho nên khi tính toán trên cơsởkhoa học đểhình thành nên ý tƣởngsửdụng đất, thực hiện các ý tƣởng đó, cho ta kết quả để thỏa mãn nhu cầu đặt ra trong quá trình sử dụng đất, các nhà quy hoạch phải đảm bảo đƣợc tính ổn định, lâu dài cho các quy hoạch sử dụng đất, phải tiên liệu đƣợc những thay đổi trong các quan hệkinh tế- xã hội đểlựa chọn chiến lƣợc sửdụng đất. Trong quá trình triển khai thực hiện các quy hoạch chúng ta cũng cầntôn trọng tính ổn định của các quy hoạch, hạn chế việc thay đổi tùy tiện ý đồ sử dụng đất (điều chỉnh). Một phƣơng án sử dụng đất đƣợc xây dựng sẽ phải đầu tƣ tài chính, nhân lực, thời gian, vì vậy sẽ vôcùng lãng phí nếu chúng ta xây dựng mà không tôn trọng tính ổnđịnh của quy hoạch sửdụng đấtđó.Tham luận của GS Đặng Hùng Võ tại Hộinghị tập huấn “Phân tích chính sách đối với quy hoạch, kếhoạch sửdụng đất (QH,KHSDĐ) vàvai trò của đại biểu dân cử”, do Ban Công tác đại biểu Uỷ ban Thƣờng vụ QH tổ chức ngày 18 và 19-9 tại TP.Hồ Chí Minh nêu rõ những bất cập của quy hoạch sử dụng đất là “chƣa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, thiếu tính dự báo lâu dài…kém chất
lƣợng, thiếu khả thi và điều chỉnh tùy tiện” [27].
Từnhững phân tích trên chúng ta thấy,mộttrong những yêucầucủacông tác quy hoạch sử dụng đất là phải đảm bảo đƣợc sự ổn định cho quy hoạch sử dụng đất từcấp quốc gia đến quy hoạch sử dụng đất chi tiết của các đơn vị cơ sở hoặc của các ngành.
+ Thứ năm, công tác quy hoạch sử dụng đất phải công khai, minh bạch, dân chủ. Quy hoạch sử dụng đất với mục tiêu đảm bảo sự công bằng xã hội, lựa chọn
đƣợc phƣơngánsử dụng đất tối ƣu, đápứng và dung hòa đƣợc các nhu cầu sử dụng đất khác nhau thì phảiđảmbảo đƣợc tính dân chủtrong quá trình xây dựng và tổchức thực hiện. Điều 3 Hiến pháp 1992 cũng đã khẳng định:“Nhà nƣớc bảo đảm vàkhông ngừng phát huy quyền làm chủ về mọi mặt của nhân dân, thực hiện mục tiêu dân giàu, nƣớc mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Để đạt đƣợc mục tiêu dân chủ nói chung và dân chủ trong quy hoạch sử dụng đất nói riêng thì một trong những biện pháp bảo đảm chính là công khai, minh bạch, để “dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” thì trƣớchếtdân phải biết. Công khai, minh bạch các thông tin vềquy
39
hoạch cũng nhằm bảo đảmquyền tiếp cận thông tin của nhân dân. Quy hoạch sửdụng đất ảnh hƣởng trực tiếp đến ngƣời dân dƣới góc độ lợi ích vật chất cũng nhƣ lợi ích tinh thần. Quá trình quy hoạch sửdụng đất từhình thành ýtƣởng, đến lập
phƣơng án sử dụng đất trên các cơ sở khoa học, tổ chức thực hiện các phƣơng án sửdụng đất phải luôn đảm bảo dân chủ. Yêu cầu công khai, minh bạch, dân chủ thực sựlà một yêu cầu cấpbách, cần nghiêm túc lựa chọn cách thức công khai, minh bạch thông tin quy hoạch. Xây dựng quy trình và quy định trách nhiệm công khai, minh bạch các thông tin về quy hoạch sử dụng đất.
+ Thứsáu, sửdụng phƣơng pháp tham vấncộng đồng trong quy hoạch sửdụng đất.
Thamvấncộngđồnghay còn hiểu là cósựđóng gópýkiếncủacộngđồng trong quá trình làm quy hoạchsửdụngđất.Thamvấncộngđồngsẽgiúp QHSDĐmang tính khả thi,đảm bảo đƣợcquyền bìnhđẳng củacông dân trong quan hệ pháp luậtđất đai,đảmbảo quyền tiếp cận thông tin của công dân, đồng thờivẫnđảmbảo nguyên tắc: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc thống nhất quản lý. Phƣơng pháp tham vấn cộng đồng hiện nay đƣợc xem là một xu thế, một giải pháp cho rất nhiều vấnđềxã hội,đặcbiệt trong các lĩnhvựcbảovệcác nguồn tài nguyên rừng, tài nguyên
nƣớc, tài nguyên đất… Trong lĩnh vực quy hoạch đất việc lấy ý kiến cộng đồng đã đƣợc nhiều nƣớc trên thế giới áp dụng và có hiệu quả, trong quy hoạch sử dụng đất các nƣớc phát triển coi trọng vị trí của “cộng đồng”.
Ở Trung Quốc có 5 nguyên tắc lập quy hoạch thì nguyên tắc thứ 5 là nguyên tắc “Tham giacủacông chúng”, trong các phƣơng pháp và cácbƣớclậpquy hoạch thì
bƣớc thứ 6 là: “Trƣng cầu ý kiến của công chúng” [24, tr.30].
Bảo đảm sự tham gia của ngƣời dân, tạo ra sự đồng thuận của ngƣời đang sửdụng đất trong thực hiện góp phần bảo đảm dân chủ đồng thời thúc đẩy kinh tế – xã hội theo nguyên tắc bền vững. Vai trò của cộng đồng trong quy hoạch sử dụngđất thểhiện ởmột sốkhía cạnh cơ bản nhƣ: Giúp cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền, các nhà quy hoạch lựa chọn đƣợc phƣơng án sử dụng hợp lý nhằm đảm bảo sử dụngđất đạt hiệu quả cao nhất về mặt kinh tế – xã hội, an ninh – quốc phòng, môi trƣờng sinh thái; thực hiện tốt nghĩa vụ của công dân trong qúa trình sử dụng đất; đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời sử dụng đất trong quy hoạch, thu hồi đất; tự tuyên tuyền, tự giáo dục nâng cao nhận thức trong quá trình thực hiện quy hoạch, giảm bớt
40
những mâu thuẫn, bất đồng giữa ngƣời sử dụng đất với nhau, giữa cơ quan Nhà nƣớc với ngƣời sử dụng đất; giảm quy hoạch “treo”, đảm bảo tính khả thi cho quy hoạch sửdụng đất; giám sát, đấu tranh phòng chống các vi phạm, các tội phạm trong quá trình quản lý và sử dụng đất [59].
+ Thứ bảy, xây dựng đƣợc quy hoạch sử dụng đất mang tính khả thi.
Quy hoạchsử dụng đất đề cập đến rất nhiều lĩnh vực nhƣkhoa học tự nhiên, khoa học xã hội, kinh tế, dân số, sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, môi trƣờng sinh thái,yếutốvăn hóa, tâm linh của từngđịa phƣơng. Quy hoạch sửdụngđất tổng hợp các nhu cầu,điều hòa mâu thuẫn phù hợpvớimụctiêu kinh tế- xã hội.Đối tƣợng nghiên cứu trong một quy hoạch sử dụng đất rất đa dạng, phức tạp nhƣ: Đặc điểm khi hậu, địa hình, thổ nhƣỡng; hình dạngvà mật độ khoảnh đất,thửa đất; đặc điểm thủy văn, địa chất; đặc điểm thảm thực vật tự nhiên;mật độ cơ cấu vàđặc
điểm phân bố dân cƣ; tình trạng và sự phân bố cơ sở hạ tầng …Để xây dựng đƣợc một phƣơng án sửdụng đất, chúng ta phải đầu tƣrấtnhiều vềmặttài chính, con
ngƣời, thời gian. Ngoài ra, quy hoạch sử dụng đất sau khi đƣợc xây dựng tác động trực tiếp, mạnh mẽ tới mọi mặt của đời sống xã hội, sẽ vô cùng lãng phí nếu chúng ta khôngđảmbảođƣợcrằng phƣơng ánsửdụngđấtđósẽđƣợcthực hiện có hiệuquảtrong
tƣơng lai, góp phần thúc đẩy kinh tế – xã hội phát triển bền vững.
2.2. Sựcần thiết phảiđiều chỉnh bằng pháp luật đốivới quy hoạch sửdụng đất
Quy hoạch sử dụng đất có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy kinh tế, xã hội phát triển, bình ổn các quan hệ xã hội, tối đa hóa giá trị bất động sản, thúc đẩy thịtrƣờng bất động sản phát triển đúng hƣớng và bền vững, nâng cao chất lƣợng cuộc sống cho cộng đồng. Thông qua quy hoạch sử dụng đất, chúng ta sẽ thực hiện
đƣợc mục tiêu phát triển bền vững, đảm bảocho đấtđai đƣợc sửdụng hợplý tiết kiệm, có hiệu quả cao nhất về mọi mặt kinh tế, xã hội, môi trƣờng và an ninh quốc phòng. Quy hoạch sử dụng đất “góp phần tích cực vào phát huy tiềm năng đất đai phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng an ninh và chuyển đổi cơ cấu lao động thông qua chuyển đổi cơ cấu sửdụng đất, tạo việc làm mới, tăng thu nhập, cải thiện đời sống cho nhân dân. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã khoanhđịnhquyđấtnông nghiệp,bảođảmmụctiêu an toàn lƣơng thực quốc gia, bảo đảm nhu cầu phát triển công nghiệp mà vẫn bảo vệ môi trƣờng, sinh thái
41
[9, tr.14]. Nhƣng hiện trạng quy hoạch sửdụng đất ởnƣớc ta hiện nay chƣa phát huy đƣợc vai trò to lớn của quy hoạch đất, chất lƣợng quy hoạch chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, chƣa có tầm nhìn xa trong dự báo. Quy hoạchđất đang đặt ra nhiều vấn đềgây bức xúc cho cộng đồng nhƣ hiện tƣợng quy hoạch treo, quy hoạch không có tính khả thi, quy hoạch chủ quan theo ý chí của một nhóm
ngƣời có quyền lực vì lợi ích nhóm, quy hoạch đƣợc điều chỉnh tùy tiện. Quy hoạch sửdụng đất phục vụchỉnh trang đô thị, khu dân cƣ nông thôn, đƣờng giao thông
chƣa tạo đƣợc quỹ đất có giá trị cao hai bên đƣờng, xung quanh khu vực đất thu hồi đểđấu giá tăng nguồn thu bù đắpchi phí bồi thƣờng, xây dựng công trình công cộng [9, tr.14-15]. Đểnâng cao hiệu quảcủaquy hoạch cần thiết phải có sựđiều chỉnh của pháp luật, phải có những quy tắc đƣợc thiết lập để điều chỉnh các quan hệphát sinh trong quá trình quy hoạch sử dụng đất. Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do Nhà nƣớc ban hành hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí và bảo vệlợi ích của giai cấp thốngtrịtrong xã hội,đƣợc Nhà nƣớc bảođảm thực hiện nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệxã hội. Pháp luật là công cụđểthực hiện quyền lực Nhà nƣớc và là cơ sở pháp lý cho đời sống xã hội có Nhà nƣớc. Một trong những chức năng của pháp luật là chức năng điều chỉnh,sựđiều chỉnh của pháp luật lên các quan hệxã hội đƣợc thực hiện theo hai hƣớng:mộtmặt pháp luật ghi nhận các quan hệ xã hội chủ yếu trong xã hội, mặt khác pháp luật bảo đảm cho sự phát triển của các quan hệ xã hội. Nhƣ vậy, pháp luật đã thiết lập “trật tự” đối với các quan hệ xã hội, tạo điều kiện cho các quan hệ xã hội phát triển theo chiều hƣớng nhấtđịnhphùhợpvớiýchícủagiaicấpthống trị, phùhợpvớiquy luậtvậnđộng khách quan của các quan hệ xã hội.
Quan hệ xã hội là mối quan hệ giữa con ngƣời với con ngƣời và mối quan hệgiữa con ngƣời với thiên nhiên. Quá trình xây dựng và thực hiện quy hoạch sử dụngđất phát sinh rất nhiều quan hệ xã hội nhƣ: Quan hệ giữa các cơ quan Nhà nƣớc với nhau trong quá trình lập, xét duyệt, công bốvà thực hiện quy hoạch kếhoạch sửdụng đất;quan hệ giữa cơ quan quản lý Nhà nƣớc về đất đai với các tổ chức chuyên môn xây dựng quy hoạch; quan hệ giữa cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức chuyên môn xây dựng quy hoạch,kếhoạch sửdụng đất vớitổchức, cá nhân, cơ sởtôn giáo, cộngđồng dân cƣ sử dụng đất (gọi chung là ngƣời sử dụng đất).
Quan hệ giữa các cơ quan Nhà nƣớc trong quy hoạch sử dụng đất đó là quan
42
hệ giữa cơ quan Nhà nƣớc cấp trên với cơ quan Nhànƣớc cấp dƣới nhƣgiữa Chính phủ với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, quan hệ giữa Ủy ban nhân dân cấp tỉnh với Ủy
ban nhân dâncấphuyện…VídụnhƣỦyban nhân dâncấptỉnhlậpquy hoạch,kếhoạch sử dụng đất cấp tỉnh gửi lên cho Chính phủ xét duyệt. Quan hệ giữa các cơ quan Nhà nƣớc trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn là quan hệ giữa các cơ quan cùng cấp nhƣ giữa Ủy ban nhân dân với Hội đồng nhân dân; quan hệ giữa cơ quan quản lýNhà nƣớc về đất đai có thẩm quyền chung với cơ quan quản lý Nhà nƣớc về đất đai có thẩm quyền chuyên môn nhƣ giữa Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh với Sở Tài nguyên vàMôi trƣờng, quan hệ giữa Chính phủ với Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng…
Quan hệ giữa cơ quan quản lý Nhà nƣớc vềđất đai với các tổ chức chuyên môn xây dựng quy hoạch ví dụnhƣ quan hệgiữa cơ quan Nhà nƣớc các cấp cótrách nhiệmtổchức việc lập quy hoạch vớicác trung tâm quy hoạch, các đội quy hoạch, các chuyên gia kỹ thuật về quy hoạch bởi đặc điểm của quy hoạch là mang tính kỹ thuật nhƣ đã phân tích ở phần trên. Quy hoạch sử dụng đất vì thế sẽ không có hiệu quả nếu không có các chuyên gia quy hoạch, chuyên gia có kiến thức sâu vàchuyên môn nhƣ: nhà khảo sát đất đai, nhà đánh giá đất đai, nhà nông học, chuyên gia lâm nghiệp, các chuyên gia về chăn nuôi thú y, nhà kinh tế và nhà xã hội học.
Trong quá trình xây dựng và thực hiện quy hoạch còn phát sinh mối quan hệgiữa cơ quan quản lý Nhà nƣớc về đất đai, giữa tổ chức chuyên môn xây dựng quy hoạch với ngƣời sử dụng đất. Ngƣời sử dụng đất là ngƣời mà quyền và lợi ích của họ gắn chặt với quy hoạch. Quy hoạch sử dụng đất ảnh hƣởng đến lợi ích kinh tế vàcả lợi ích môi trƣờng sinh thái của ngƣời dân trong vùng quy hoạch và lân cận với vùng quy hoạch. Vì vậy,họkhông chỉcó mối quan hệvới các cơ quan Nhà nƣớc trong quá trình thực hiện quy hoạch mà quanhệđó còn phát sinh ngay trong quá trình xây dựng quy hoạch. Quá trình xây dựng quy hoạch, cơ quan quản lý Nhà
nƣớc và tổ chức chuyên môn xây dựng quy hoạch phải lắng nghe ý kiến, nhu cầu, nguyện vọng của ngƣời sử dụng đất. Thông thƣờng cho thấy, những cố gắng thành công nhất là biết kết hợp giữa các nghiên cứu kỹ thuật với mong ƣớc của ngƣời địa
phƣơng đang sống giúp cho quy hoạch đƣợc tốt hơn. Một trong những nguyên tắc lập quy hoạch là phải dân chủ công khai, phƣơng pháp quy hoạch tiến bộ mà chúng ta cần ghi nhận là huy động sự tham gia của cộng đồng.
Mối quan hệ giữa con ngƣời với đất đai đó là quan hệ giữa cơ quan quản lý Nhà
43
nƣớc về đất đai với đất đai, giữa tổ chức chuyên môn xây dựng quy hoạch sử dụng đất vớiđấtđai, giữangƣờisửdụngđấtvớiđấtđai. Hay nói cách khác là tháiđộđốixửgiữa con ngƣời với đất đai trong xây dựng và thực hiện quy hoạch sử dụng đất.
Các quan hệxã hội phát sinh trong quá trình xây dựng và thực hiện quy hoạch nói trên đòi hỏi phải đƣợc điều chỉnh bằng pháp luật, cần phải có nguyên tắc xửsựbắt buộc, đƣợc làm gì, không đƣợc làm gì và làm nhƣthếnào đểhƣớng chúng đi theo một trật tự nhất định, không thể là mối quan hệ tự phát. Có nhƣ vậy đất đai mới đƣợc bảo vệ, đƣợc sử dụng hợp lý tiết kiệm và có hiệu quả. Pháp luật cóchức năng điều chỉnh, tuy nhiên pháp luật không thể điều chỉnh hết tất cả các quan hệ xã hội, mà chỉ điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản. Quan hệ phát sinh trong quá trình quy hoạch sử dụng đất cũng vậy nó không thể đƣợc điều chỉnh hết bằng pháp luật. Pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong xây dựng và thực hiện quy hoạch sử dụng đất cũng ở nhiều cấp độ khác nhau.
Điều 17, 18 Hiến pháp 1992 quy định: “đấtđai thuộc sởhữu toàn dân do Nhà nƣớc thống nhất quản lý”. Luật Đất đai 2003 cụ thể hóa nguyên tắc hiến địnhấy bằngnhững quy định về việc quản lý đất đai theo quy hoạch, về nguyên tắc, căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụngđất, kỳ quy hoạch sử dụng đất. Quy định về trách nhiệm, thẩm quyền, trình tự lập, thông qua, xét duyệt, công bố, thực hiện và điều chỉnh quy hoạchsử dụng đất. Nội dung này đƣợc cụ thể hóa tại các Nghị định, Thông tƣ. Những quy định về quy trình kỹ thuật trong quá trình xây dựng quy hoạch (mối quan hệ giữa tổ chức chuyên môn xây dựng quy hoạch với đất đai) chủyếu đƣợc quyđịnh tại các Thông tƣ do Bộchuyên ngành (Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng) ban hành.
Các quan hệ cơ bản phát sinh trong quá trình xây dựng và thực hiện quy hoạch có nhu cầu điều chỉnh bằng pháp luật bởi bên cạnh chức năng điều chỉnh, pháp luật còn có chức năng bảo vệ, pháp luật là công cụ bảo vệ các quan hệ xã hội mà nóđiều chỉnh. Khi có các hành vi vi phạm pháp luật xảy ra, xâmphạm đếncác quanhệ xãhội đƣợc phápluật điều chỉnh thì các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền sẽ áp dụng các biện pháp cƣỡng chế đối với các chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật.
Ý thức bảo vệ đất đai, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên của tổ chức, cá nhân, xã hội còn rất hạn chế trong quá trình sử dụng đất nói chung và trong quy hoạch sử dụng đất nói riêng. Vì vậy, pháp luật quy hoạch sử dụng đất cần đƣợc ban hành nhằm tác động vào ý
44
thức của con ngƣời, làm cho conngƣời xửsự phùhợp vớicáchxửsự đƣợcquyđịnh trong các quy phạm pháp luật. Từ sự nhận thức này hƣớng con ngƣời đến những hành vi, cách xửsựphù hợp với lợi ích của xã hội,lợiích của Nhànƣớc,lợiíchcủabảnthân trong quá trình sử dụng đất và quy hoạch sử dụng đất.
Quy hoạch sửdụng đất sau khi đƣợc xét duyệt, quyết định (tức có hiệu lực pháp lý) thì nó trởthành căncứđểnhà nƣớc quản lý đất đaiđƣợcthống nhấttừtrung ƣơng đến địaphƣơng thông qua sựthống nhất quy hoạch sửdụng đất cấp quốc gia và quy hoạchsửdụng đất các cấp, các ngành. Quy hoạchsửdụng đất làcăn cứ quan trọng để cơ quan có thẩm quyền tiến hànhhoạt độnggiao đất, cho thuêđất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất và giải quyết tranh chấp đất đai. Mọi hoạt động phát triển kinh tế, xã hội, các dự án phát triển các vùng kinh tế,
xây dựng các khu công nghiệp, khu chế xuất, mở rộng khu dân cƣ… đều phải tiến hành dựa trên quy hoạch sử dụng đất đã đƣợc xét duyệt. Từ các phân tích trên cho thấy điều chỉnh pháp luật đối với quy hoạch sử dụng đất là nhu cầu mang tính khách quan và cấp thiết.
2.3. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc của pháp luật quy hoạch sử dụng đất 2.3.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật quy hoạch sử dụng đất
Điều 18 Hiến pháp 1992 quy định “Nhà nƣớc thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả”, mọi tổ chức, cá nhân, và cả các cơ quan Nhà nƣớc đều phải tuân thủ nguyên tắc ấy. Các văn bản pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn Hiến pháp nhƣ cácđạo luật,luật, văn bản dƣới luật cũng đều nhằm cụ thể hóa Hiến pháp và không đƣợc trái với Hiến pháp. Luật Đất đai hiện hành và các văn bản hƣớng dẫn thi hành Luật Đất đai đãcụthể hóa quy định quản lý Nhà nƣớc về đất đai bằng quy hoạch.
Trong công tác quản lý đất đai, quy hoạch sửdụng đất chính là cơ sởkhoa học là căn cứ pháp lý quan trọng để Nhà nƣớc quản lý các biến động về đất đai, nótrực tiếp thểhiện phƣơng thức yêu cầu trong công tác quản lý và sửdụng đất đai. Quy hoạch sử dụng đất đai là một trong những phƣơng tiện để Nhà nƣớc thực hiện các chủ trƣơng, chính sách đất đai của mình, giúp cho Nhà nƣớc can thiệp một cách sâu sắc vào quá trình sử dụng đất, đồng thời khắc phục những khó khăn do lịch sửđểlại. Việc quản lý đất đai theo quy hoạch chính làđiềukiệnđểđất đaiđƣợc sửdụng hợp lý và có hiệu quả.
45
Trong nền kinh tếhiện nay,ngƣờisửdụng đất có nhiềumụcđíchsửdụngđất khác nhau nhƣng nếu trái với quy hoạch là trái với pháp luật. Vì quy hoạch sau khi đãđƣợc quyết địnhlà biện pháp, chính sách, phƣơng thức để Nhà nƣớc quản lý đất đai. Các cơ quan quản lý đất đai, ngƣời sử dụng đất phải tuyệt đối tuân thủ theo quy hoạch, kếhoạch sửdụng đất đã đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền xét duyệt. Đất đai dù là nguồn tài nguyên có phong phú,đa dạng đếnđâu thì nó cũng không phải là vô tận, mà là một đại lƣợng hữu hạn, trong khi nhu cầu sử dụng đất ngày càng gia tăng. Nhà nƣớc không thểcho phép các nhu cầu sửdụng đất phát triển một cách tự phát mà phải có kế hoạch, điều tiết nó phù hợp với quá trình phát triển kinh tế – xã hội. Vì vậy, quy hoạchsử dụng đất làcơ sở khoa học của quá trình xây dựng các chiến lƣợc vềkhai thác, sửdụng đất, là tiền đềcho việc thực hiện đúng đắn các nội dung quản lý Nhà nƣớcvềđất đai. Pháp luật vềquy hoạch, kếhoạch sử dụng đất sẽ là quy tắc bắt buộc để điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến quá trình sử dụng đất của mọi tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, và quá trình quản lý đất đai của các cơ quan quản lý Nhà nƣớc về đất đai.
Pháp luật điều chỉnh hoạt động quy hoạch sửdụng đất đai ởchỗ: quyđịnh trách nhiệm của mỗi cơ quan Nhà nƣớc, mỗi ngành, mỗi đơn vị trong xây dựng quy hoạch và kếhoạch hóa sửdụng đất đồng thời đảmbảo cho các quy hoạch và kếhoạch đó có hiệu lực pháp luật trong thực tế.
Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất có vai trò vô cùng quan trọng trong quản lý Nhà nƣớc về đất đai, trong việc phát triển kinh tế – xã hội của đất nƣớc, biểu hiện cụthểdƣới một sốgóc độnhƣ: Là phƣơng tiện đểthểchếhóa đƣờng lối, chiến
lƣợc, chính sáchcủaĐảng Cộng sản Việt Namvềquy hoạch sửdụng đất đểphát triển bền vững; là phƣơng tiện nhằmđảmbảo những quyền cơ bảncủa công dân
nhƣ quyền tài sản, quyền tiếp cận thông tin, quyền cƣ trú, quyền dân chủ, quyền bình đẳng thông qua việc đƣợc đáp ứng nhu cầu sửdụng đất; chính thức hóa quy trình, phƣơng pháp xây dựng quy hoạch, yêu cầu của công tác quy hoạch sử dụngđất;xác định rõ trách nhiệm, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia xây dựng, thực hiện quy hoạch sử dụng đất; là một công cụ hữu hiệu để Nhà nƣớc quản lý quy hoạchsửdụng đất và đảmbảo tính khảthi của các quy hoạch sửdụng đất.Pháp luật quy hoạch sử dụng đất cũng là công cụ để điều tiết, định hƣớng thị trƣờng bất động sản phát triển bền vững, tác động tích cực tới sự phát triển kinh tế xã hội trong thời kỳkinh tế hội nhập.
46
Pháp luật quy hoạch sử dụng đất ngoài các đặc điểm của quy phạm pháp luật thì so với các quy phạm pháp luật khác nó có những đặc điểm cơ bản nhƣ sau:
+ Mang tính đa chiều (vừa mang yếu tố kinh tế, vừa mang yếu tố hành chính, vừa mang yếu tố môi trƣờng, xã hội).
Ngoài việc quy định trình tự, thủ tục, thẩm quyền xây dựng các quy hoạch sửdụng đất theo thủ tục hành chính, pháp luật quy hoạch sử dụng đất còn mang yếu tốmôi trƣờng, xã hội và yếu tố kinh tế. Cụ thể khi xây dựng một phƣơng án sử dụngđất ngƣời ta phải đảmbảo đƣợc yếu tố bảo vệmôi trƣờng để phát triển bền vững, các mụcđích sửdụngđất dù là phát triển khu công nghiệp, khu kinh tế, diện tích cho giao thông, các công trình công cộng cũng luôn phải chú ý đến việc bảo vệ môi
trƣờng. Các dự án có quy mô lớn có khả năng ảnh hƣớng trực tiếp đến môi trƣờng đều phải tiến hành hoạt động “Đánh giá Tác động Môi trƣờng”, nhằm phòng ngừa và giảm thiểu tác nhân gây hại cho môi trƣờng trong các hoạt động phát triển. Pháp luật quy hoạch sửdụng đất cũng luôn tính đến các yếu tốmang tính xã hội nhƣ
những phong tục, tập quán, những giá trị văn hóa, những hoạt động cộng đồng … Ngoài các yếu tố hành chính, môi trƣờng, xã hội vừa kể trên, pháp luật quy hoạch sử dụng đất đặc biệt mang yếu tố kinh tế, các quy định cụ thể các căn cứ, nội dung, nguyên tắc lập quy hoạch đều nhằm mục tiêu thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội, bảo đảmcho các hoạt động kinh tếphát triển đúng hƣớng trong thời kỳphát triển nền kinh tế thị trƣờng, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực. Một trong số các căn cứ đểxây dựng phƣơng án sử dụng đất là chiến lƣợc, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tếxã hội; điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội và nhu cầu của thị trƣờng; nhu cầu sử dụngđất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cƣ (Điều 22, Luật Đất đai năm 2003). Thông qua các quy định của pháp luật quy hoạch sử dụng đất các hoạt động vềgiá đất, vềbồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất, thu tiền sửdụng đất khi chuyển mục đích sửdụng đất cũng bịtác động, chi phối. Các thông tin vềquy hoạch tác động mạnh mẽđến thịtrƣờng bấtđộng sản, thịtrƣờng tài chính và thị
trƣờng lao động… Tóm lại, pháp luật quy hoạch sửdụng đất mang tính đa chiều, chứa đựng nhiều yếu tố, trong đó mang đậm yếu tố kinh tế – xã hội.
+ Vừa mang yếu tố pháp lý vừa mang yếu tố kỹ thuật.
Pháp luật quy hoạch đất đai ngoài những đặc điểm của một quy phạm pháp luật nhƣ tính bắt buộc, tính cƣỡng chế, tính bảo đảm thi hành, tính thống nhất, tính
47
giáo dục, răn đe…thì so với các chếđịnh khác của pháp luật đất đai thì pháp luật quy hoạch sử dụng đất chứa đựng các thông số kỹ thuật, nhiều yếu tố kỹ thuật. Để
lựa chọn đƣợc một phƣơng án sử dụng đất hợp lý cho rất nhiều nhu cầu sử dụng đất khác nhau, các chuyên gia quy hoạch phải xác định rõ các loại đất, các thành phần của đất, các yếu tốthỗnhƣỡng của đất đai, độmàu mỡ, phì nhiêu, các yếu tốnày phải sử dụng đến các thiết bị, thông số kỹ thuật. Yếu tố kỹ thuật trong chế định quy hoạch sử dụng đất tạo nên sự khác biệt của pháp luật quy hoạch sử dụng đất so với các chế định khác của pháp luật đất đai nhƣ các quy định về giao đất, cho thuê đất, thu hồiđất,giải quyết tranh chấpđất đai, thu tiềnsửdụng đất, đấu giá quyềnsửdụng đất, tài chính về đất đai.
Tóm lại: Pháp luật quy hoạch sử dụng đất là hệ thống các quy tắc xử sự bắt buộc chung do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xây dựng, quản lý và tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất.
2.3.2. Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật quy hoạch sử dụng đất
Nguyên tắcpháp luật là những địnhhƣớng, những tƣ tƣởng chỉđạo xuyên suốt quá trình từkhi xây dựng đến khitổchức thực hiện pháp luật. Xây dựng vàthực hiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất có những nguyên tắc cơ bản sau:
+ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu.
Pháp luật quy hoạchsửdụng đất là những quy phạm mang tính bắt buộc chung của Nhànƣớcnhằmđiềuchỉnh hành vi của các tổchức, cá nhân tham gia vào hoạt động xây dựng, thực hiện quy hoạch sử dụng đất. Quan điểm chỉ đạo khi xây dựng và thực hiện các quytắcđƣợc làm gì, khôngđƣợc làm gì liên quanđến đất đai nói chung và quy hoạch đất đai nói riêng là đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu. Nguyên tắc đƣợc quy định tại Điều 17, 18 Hiến pháp
năm 1992 và Điều 57 Hiến pháp 2013: “Đất đai, tài nguyên nƣớc…là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo quy định của pháp luật”, Luật Đất đai 2003 tiếp tục khẳng định: “Đất đai thuộc sởhữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu”. Với nguyên tắc này, Nhà nƣớc làchủthểchính chịu trách nhiệm xây dựng và tổchức thực hiện quy hoạch sửdụng đất, nhằm mục tiêu lựa chọn đƣợc phƣơng án sử dụng đất đạt hiệu quả cao nhất vềmặt kinh tế- xã hội, an ninh – quốc phòng, môi trƣờng – sinh thái. Hình thức của
48
chếđộsởhữu đấtđai không thayđổitừnăm 1980đếnnay, trải qua 3 bản hiến pháp: Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, để phù hợp với nền kinhtế thị trƣờng định hƣớngxã hội chủ nghĩa, nội dung của chế độ sở hữu toàndân về đất đai đƣợc cụ thể hóaqua Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai 2013 thì quyền và nghĩa vụ của ngƣời sử dụng đất ngày càng đƣợc mở rộng để thích ứng với sự phát triển của nền kinh tế thị trƣờng trong nhu cầu hội nhập kinh tế khu vực và kinh tếtoàn cầu. Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất cũng phát triển theo hƣớng đó, căn cứ, nội dung sử dụng đất cũng phải xuất phát từ nhu cầu của thị trƣờng, nhằm đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững và bảo đảm nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
+ Đảm bảo tính thống nhất trong xây dựng và thực hiện pháp luậtvềquy hoạch sử dụng đất.
Quy hoạch sử dụng đất phải đảm bảo tính đồng bộ và thống nhất, pháp luật về quy hoạch sử dụng đất vì thế cũng phải đảm bảo nguyên tắc thống nhất cao. Sựchồng chéo, mâu thuẫn trong các quyđịnh của pháp luật quy hoạch sẽphá vỡsựthống nhất, tính khả thi của quy hoạch sử dụng đất. Thống nhất cao trong pháp luật quy hoạch sử dụng đất thể hiện ở chỗ thống nhất nội dung của các quy định, thống nhất về tính hiệu lực của các văn bản và thống nhất trong hệ thống cơ quan quản lý Nhà nƣớc về quy hoạch sử dụng đất từ Trung ƣơng đến địa phƣơng.
+ Ưu tiên bảo vệ và phát triển quỹ đất nông nghiệp.
Nguyên tắc này trong pháp luật quy hoạch sửdụng đất nhằm hạn chếviệc chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp, đảm bảo an ninh, lƣơng thực quốc gia đáp ứng nhu cầu lƣơng thực, thực phẩm cho xã hội.Điểm tƣơng đồng trong pháp luật quy hoạch đất đai Trung Quốc và pháp luật quy hoạch đất đai Việt Nam là chú trọng bảo vệ đất nông nghiệp, đảm bảo an toàn lƣơng thực quốc gia. Để bảo vệ và mở rộng vốn đất nông nghiệp xuất phát từ hai phƣơng diện: Thứnhất,cầncoi trọng việc thâm canh, tăngvụchuyểnđổicơ cấumùavụtrên diện tích hiện có, thứ hai cần tích cực khai hoang mở rộng ruộng đồng từ vốn đất chƣa sử dụng có khả năng nông nghiệp [79, tr.52]. Mọi trƣờng hợp chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp phải phù hợp với quy hoạch đã đƣợcxét duyệt, những diện tích có năng suất nông nghiệp cao, nhất là
49
diện tích đất trồng lúa nƣớc thì có thể xây dựng quy chế “quy hoạch đỏ” – tức trong kỳ quy hoạch tuyệt đối không đƣợc điều chỉnh, thay đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang loại đất khác vì bấtkỳlý do gì. “Quy hoạch đỏ” đƣợchiểu là những diện tích cần bảo vệ nghiêm ngặt, bảo đảm tính ổn định lâu dài, việc phát triển kinh
tế, xã hội với bất kỳlý do nào cũng không đƣợc xâm phạmđến diện tích đất đã
đƣợc khoanh vùng bảo vệ. “Quy hoạch đỏ” đƣợc áp dụng chủ yếu cho việc bảo vệdiện tích lúa nƣớc, diện tích đất nông nghiệp nhằm bảo đảman toàn lƣơng thực quốc gia hoặc những diện tíchđấtcó những di tích lịch sử- văn hóa, danh lam thắng cảnh.
+ Sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm, bảo vệ môi trường để phát triển bền vững.
Đất đai là loại tài nguyên có hạn nhƣng có khả năng tái tạo phục hồi, chính vì vậy trong quá trình sử dụng đất, tác động đến đất đai chúng ta phải có kế hoạch, có chiến lƣợc sử dụng đất để vừa thỏa mãn các nhu cầu vật chất, tinh thần đồng thời vẫn đảm bảo có nguồn đất để sử dụng trong tƣơng lai. Diện tích đất đai có hạn mà áp lực đối với đất đai trong mọi lĩnh vực ngày càng tăng, vì vậy phải bố trí sử dụng đất hợp lý, vừa đảm bảo nhu cầu vừa bảo vệ đƣợc nguồn tài nguyên hữu hạn và quý giá vớiquanđiểmphát triểnbềnvững. Trong lĩnhvựcbảovệđất,thông qua quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc, quy hoạch sử dụng đất có nhiệm vụ bảo vệ đất đai, tránh việc tiêu hủy, pháhủyđấtđaidƣớibấtkỳhình thức nào, chống xói mòn, chốngônhiễm đất, bảo vệ môi trƣờng thiên nhiên để phát triển bền vững.
+ Tổ chức phân bố nhu cầu sử dụngđất hợp lý, công bằng cho các ngành, các vùng lãnh thổ có tínhđến cácđiều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của vùng lãnh thổ.
Quy hoạch sử dụng đất ở góc độ cụ thể đƣợc hiểu là việc: phân bố và khoanhđịnh nguồn tài nguyênđất đai cho cácmụctiêu phát triển kinh tế,xã hội, quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trƣờng theo vùng kinh tế, xã hội và đơn vị hành chính trên cơ sởtiềm năng đất đai và nhu cầu sửdụng đất cho các ngành, lĩnh vực. Tài nguyên đất lại là nguồn tài nguyên có hạn nhƣng dân số thì ngày càng gia tăng, kéo theo nhucầu sử dụngđất ngày càng tăng. Nhu cầu sử dụng đất của các ngành, các vùng lãnh thổ, các chủ thể là vô cùng phong phú, làm thế nào để đáp ứng đƣợc các nhu cầu đó trên một nguồn tài nguyên có hạn là việc chúng ta phải đặt ra trong công
50
tác quy hoạch để phân bố hợp lý và công bằng. Chỉ có công bằng trong phân bố quỹđất mới xây dựng đƣợc một xã hội văn minh, mới ổn định và thúc đẩy các quan hệxã hội phát triển. Tuy nhiên, công bằng không có nghĩa là cào bằng, trong phân bổnguồn tài nguyên đất chúng ta phải xét đến những đặc thù của ngành và của từng vùng lãnh thổ để đạt đƣợc mục tiêu của quy hoạch sử dụng đất là phát triển kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trƣờng.
2.4. Điều chỉnh pháp luật đối với quy hoạch sử dụng đất
Pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xây dựng và thực hiện quy hoạch sử dụng đất nhƣng không thể điều chỉnh hết tất cả các quan hệ ấy mà chỉ điều chỉnh những quan hệ cơ bản. Quan hệ xã hội phát sinh trong quátrình xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch cần thiết phải đƣợc điều chỉnh bằng các quyđịnh mang tính bắt buộc của Nhà nƣớc. Trong tất cả các các quan hệ quy hoạch sử dụng đất đó,pháp luật cần điều chỉnh các nội dung sau để đảm bảo mục tiêu, vai trò, yêu cầu của quy hoạch sửdụng đất và vai trò, yêu cầucủa pháp luật quy hoạch sử dụng đất:
+ Ghi nhận chính thức các thuật ngữ, khái niệm trong hoạt động quy hoạch sử dụng đất.
Hoạt động quy hoạch sử dụng đất là một lĩnh vực vừa mang yếu tố kỹ thuật, vừa mang yếu tố kinh tế, vừa mang yếu tố hành chính, vừa mang yếu tố môi trƣờng và xãhội. Để pháp luật quy hoạch sử dụng đất có tính khả thi, áp dụng thống nhất trong thực tếcuộc sống,cầncó những quyđịnhđểgiải thích rõ các thuật ngữ, các khái niệm trong hoạt động quy hoạch sử dụng đất nhƣ: khái niệm quy hoạch sử dụng đất, khái niệm kếhoạch sử dụng đất, khái niệm bản đồ quy hoạch sử dụng đất, khái niệm đất đô thị trong quy hoạch, phƣơng án quy hoạchsửdụngđất,quy trình quy hoạchsửdụngđất, định
mức sử dụng đất, chỉ tiêu sử dụng đất, quy hoạch treo, quy hoạch đỏ…
+ Trình tự, thẩm quyền xây dựng các quy hoạch sử dụng đất.
Pháp luật cầnquyđịnh rõ vềtrìnhtựxây dựng và tổchức thực hiện quy hoạch sửdụng đất,hay nói cách khác là các bƣớc trong quá trình quy hoạch sửdụng đất. Ởmỗi khâu trong quy trình quy hoạch, phải quy định rõ các cơ quan cóthẩm quyền thực hiện hoặc tổchức thực hiện, xác định rõ trách nhiệm của các cơquan tiến hành quy hoạch. Quy định này sẽ góp phần minh bạch hóa hệ thống pháp luật vềquy hoạch,đảm bảosựkiểm tra giám sát của nhân dân đối vớihoạtđộng
51
quy hoạch sử dụng đất.
+ Nguyên tắc, căn cứ, thời hạn, chi phí lập quy hoạch sử dụng đất.
Nội dung điều chỉnh này của pháp luật sẽgiúp cho pháp luật quy hoạch sửdụng đất đƣợc lập một cách thống nhất dựa trên nguyên tắc, căn cứ chung dù là quy hoạch của địa phƣơng nào. Việc quyđịnh vềthời hạn lập quy hoạch sẽgiúp cho quy hoạch sử dụng đất đƣợc thực hiện mang tính liên tục bởi quy hoạch sử dụng đất là căn cứ pháp lý quan trọng cho mọi hoạt động quản lý Nhà nƣớc về đất đai (giaođất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sửdụng đất, thu hồiđất, cho phép
chuyển mục đích sửdụng đất…). Quyđịnh vềchi phí trong hoạt động xây dựng quy hoạch giúp chúng ta tiết kiệm đƣợc chi phí, phòng chống phát sinh đây là biểu hiện của tính công khai, minh bạch trong pháp luật quy hoạch sử dụng đất.
+ Nội dung, phương pháp, kỳ quy hoạch sử dụng đất, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất.
Quyđịnhvềnộidung, phƣơng pháp tiến hành quy hoạch sửdụng đất góp phần xây dựng đƣợc một quy hoạch sử dụng đất có chất lƣợng, có tính khả thi, lựa chọn đƣợc một phƣơng án sử dụng đất đạt hiệu quả cao nhất. Trong việc điều chỉnh vềphƣơng pháp xây dựng quy hoạch cũng sẽđảmbảo cho pháp luật quy hoạch
đƣợc công khai, minh bạch. Ngoài ra nội dung của quy hoạch sử dụng đất phải thểhiện đƣợc nhu cầu của thị trƣờng, góp phần thúc đẩy thị trƣờng bất động sản phát triển đúng hƣớng và bền vững, thúc đẩy nền kinh tế quốc dân phát triển. Quy hoạchđất phải góp phần làm tăng thêm giá trị của các thửa đất mà không làm giảm đi giátrị của các thửa đất khách trong vùng quy hoạch. Quy định về kỳ quy hoạch hay còn gọi là thời hạn của quy hoạch và việc có thể điều chỉnh quy hoạch,điều kiện điều chỉnh quy hoạch giúp quy hoạch vừa đảmbảo đƣợc tính linh hoạt, mềmdẻo vừa đảm bảo đƣợc tính ổn định lâu dài. Nội dung này giúppháp luật đạt đƣợc yêu cầu ổn định và dự báo.
+ Công bố, thực hiện quy hoạch sử dụng đất.
Pháp luật cần quy định chặt chẽ, cụ thể về nội dung công bố quy hoạch nhƣhình thức công bố, quy trình công bố, nội dung công bố, thẩm quyền công bố quy hoạch giúp cho quyềnđƣợc tiếp cận thông tin vềquy hoạch của ngƣời dân đƣợc đảmbảo, tránh việc công bốmang tính hình thức không đạt đƣợc yêu cầu công khai, minh bạch của pháp luật quy hoạch sử dụng đất. Việc công bố quy hoạch sử
52
dụng đất cũng hạn chế tình trạng mua bán thông tinvềquy hoạch dẫn đến đầu cơđất đai, tác động tiêu cực đến thị trƣờng bất động sản và ảnh hƣởng đến lợi ích kinh
tế của ngƣời sử dụng đất. Công bố quy hoạch sẽ góp phần định hƣớng thị trƣờng bất động sản phát triển lành mạnh, đƣa giá cả bất động sản về sát với giá trị thật của nó. Việc công bốquy hoạch sửdụng đất cũng góp phần giảm bớt sựphân hóa giàu nghèo trong xã hội, tạo điều kiện cho tầng lớp nhân dân laođộngcó cơ hội sở hữu nhà ở. Quy định cụ thể, chi tiết về việc thực hiện quy hoạch sẽ giúp nâng cao tính khả thi cho pháp luật quy hoạch sử dụng đất, giảm tình trạng quy hoạch treo, chống lãng phí. Giúp cho những chi phí xây dựng quy hoạch đƣợcsửdụng có hiệu quả, đồng thời cũng đảm bảo lợi ích của ngƣời sử dụng đất nơi diễn ra quy hoạch.
+ Quản lý, giám sát, trách nhiệm của các chủthểtham gia xây dựng và tổchức thực hiện quy hoạch sử dụng đất.
Đâylà những quyđịnh hậu kiểm, quyđịnh vềtrách nhiệm của các chủthểsau khi quy hoạch đã đƣợc xét duyệt, công bố và thực hiện. Nội dung của pháp luật cũng không ngoài mụctiêu đảmbảo tính khảthi củaquy hoạch sửdụng đất, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể tham gia quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch sau khi có hiệu lực, phƣơng án quy hoạch sử dụng đất sau khi đƣợc tính toán các yếu tố kinh tế – xã hội, môi trƣờng thì phải đƣợc giám sát để tiến hành đúng tiến độ. Ngƣời sử dụng đất đƣợc quyền biết tiến độ thực hiện quy hoạch để có kế hoạch tài chính, kế hoạch cƣ trú và việc làm phù hợp. Trong trƣờng hợp diện tích đất của
ngƣời sử dụngđất cóquyết định thu hồi cho các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, an ninh quốc phòng, ngƣời sửdụng đất phải đƣợc bồi thƣờng thỏa đáng vềgiá trịquyền sửdụng đất, chi phí di chuyển, chi phí chuyển đổi ngành nghề và đƣợc ƣu tiên có nơi ở mới tốt hơn hoặc bằng với nơi ở mà họ bị thu hồi đất.
Để điều chỉnhcác quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xây dựng và thực hiện quy hoạch đi vào một trật tự, phát huy đƣợc vai trò của quy hoạch sử dụng đất trong việc thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển bền vững, thì phải xác định đƣợc hình thức điều chỉnh phù hợp. Căn cứ vào đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất, đặc điểm của pháp luật quy hoạch sử dụng đất có hình thức điều chỉnh pháp luật sau đây:
– (1) Hiến pháp sẽ ghi nhận hình thức sở hữu đất đai và ghi nhận vai trò của quy hoạch sử dụng đất là công cụ hữu hiệu để Nhà nƣớc quản lý đất đai đƣợc thống nhất.
– (2) Pháp luật quy hoạch quyđịnh các nguyên tắc, phƣơng pháp, yêu cầu
53
của quy hoạch sử dụng đất
+ Các nội dung nhƣ các khái niệm, thuật ngữ trong hoạt động quy hoạch sửdụng đất, nội dungvềtrình tựthẩm quyền xây dựng quy hoạch sửdụng đất. Các căn cứ, nội dung, kỳ quy hoạch sử dụng đất, công bố, thực hiện và giám sát sau quy hoạch sửdụng đất cầnđƣợc định trong văn bản luật có thểlà quyđịnh thành một
chƣơng, một chếđịnhvềquy hoạch trong Luật Đất đai hoặc xây dựng một Luật Quy hoạch điều chỉnh chung vềcác hoạt động quy hoạch (quy hoạch đô thị, quy hoạch khu dân cƣ nông thôn, quy hoạch xây dựng, quy hoạch môi trƣờng, quy
hoạch bảo vệvà phát triển rừng, quy hoạch tài nguyên nƣớc…), trong đó có một
chƣơng riêng quy định về quy hoạch sử dụng đất.
+ Ban hành Nghịđịnhriêng đểhƣớng dẫn vềcác nội dung quy hoạch sửdụng đất đã đƣợc quyđịnh trong văn bản luật. Ởđây, tiếp tục cụthểhóa các nội dung của Luật Đất đai hoặc Luật Quy hoạch, hƣớng dẫn cụ thể về phƣơng pháp quy hoạch, vềcách thức công bốquy hoạch, vềthực hiện quy hoạch,vềtrình tự, thời gian lập quy hoạch, về chi phí cho hoạt động xây dựng quy hoạch, về việc xử lý quy hoạch treo, trách nhiệm pháp lý của các chủthểtham gia công tác quy hoạch vi phạm pháp luật.
+ BộTài nguyên và Môi trƣờng, BộTài chính ban hành những thông tƣ, công văn hƣớng dẫn cụ thể về các nội dung đã quy định trong văn bản Luật, trong Nghị định mà xét thấy cần quy định chi tiết hơn.
+ BộCông an, BộQuốc phòng ban hành những văn bản hƣớng dẫn cụthểhoạt động quy hoạch của Bộ, ngành mình.
+ Ban hành một văn bản vềxửphạt hành chính đối với các vi phạm pháp luật trong hoạt động quy hoạch sử dụng đất.
– (3) Pháp luật hình sự quy định đối với các hành vi vi phạm nghiêm trọng của các cá nhân trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất.
2.5. Các yếu tố chi phối pháp luật quy hoạch sử dụng đất
D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH THỪA THIÊN HUẾ
