Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay

Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay

MỞ ĐẦU

1. Lý dochọn đề tài

Tạicác văn kiệncủaĐảng,Đảngta luôn xácđịnhrõvềtầmquan trọng của Quốc hội trong Bộ máy nhà nước. Đồng thời ban hành nhiều văn bản xác định những nhiệm vụ và phương hướng nhấn mạnh, mang tính chiếnlượcvề đổi mới tổchức và hoạt độngnhằm nâng cao chất lượng và hiệuquả củaQuốc hội. Trong báo cáo chính trị củaBan Chấp hành Trung ương Đảng khóa X, tạiĐạihộiđạibiểu toàn quốc lần thứ XI củaĐảng nêu rõ: “Đổi mớitổ chức và hoạt động của Quốc hội, bảo đảm cho Quốc hội thực sự là cơ quanđạibiểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhànước cao nhất” [22]. Đại hội Đảng lần thứ XII khẳng định:

Tiếptụcđổimớitổchức và hoạtđộngcủaQuốc hội, bảođảmQuốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhấtcủaNhân dân, cơ quan quyền lực nhànước cao nhất. Quốc hội thực hiện tốt chức năng lập pháp, quyết định các vấnđềquan trọng của đấtnướcvà giám sáttốicao, nhất là đốivớiviệc quản lý, sử dụng các nguồn lực của đất nước [24].

Thểchếhóađườnglối củaĐảngta,kếthừa và phát triển quyđịnhcủacác Hiến pháp Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhấtcủaNhân dân, cơ quan quyềnlựcnhànướccao nhấtcủanướcCộng hoà XHCN Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sáttốicao đối với hoạtđộng của Nhà nước” (Điều69).

Thực hiện chức năng mà Hiến pháp quy định, trong những năm qua, Quốc hộiđã phát huy được vai trò của mình trong hoạt động lập pháp và đạt được những kết quả cao trong hoạt động này. Bên cạnh đó, việc quyếtđịnhnhững vấn đề quan trọng của đất nướccũng đượcchú trọngvà đổi mới nhằmbảođảmcho các quyếtđịnh của Quốchộikịpthời, chính xác, đáp ứng tốt nhiệmvụcủaNhà nướcvà xã hội. Nội dung nghị quyết của Quốc hội tập trung vào nhiều lĩnh vực quan trọngcủađời sống xã hội, chấtlượngnghị quyết của Quốc hội càng được đảmbảo. Để đạt được những thành công đó, một trong những lí do chính là quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội đã không ngừng đượcsửađổi,bổ sung. Tuy nhiên, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtcủaQuốchộivẫncònbộclộ mộtsốhạnchếvà bất cập. Một trong nguyên nhân dẫn đến hạn chế này là do quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết

2

còn chưa thực sự đồng bộ và hoàn thiện, còn có quan điểm khác nhau về tính chất, nộidung nghị quyết; công tác tham mưu cho Quốchộitrong việc ban hành nghị quyết chưa kịp thời…

Để nângcao chất lượng, hiệuquảban hành nghị quyết của Quốc hội, đòi hỏi cần nghiên cứu một cách có hệthống và đồng bộ về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết để từ đó đề xuất những kiến nghị, giải pháp hoàn thiện quyđịnh của pháp luật về nghị quyết, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội. Trong bối cảnh đó, tác giả Luận án chọn đề tài: “Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay” làm luận án tiến sĩ có ý nghĩa cả về lýluận và thực tiễn.

2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đốitượngnghiêncứucủaluận án là quy trình,thủtục ban hành nghị quyết của Quốchội nướcta. Trong đó, tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về nghị quyết và quy trình thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội.

Phạm vi nghiên cứu đượcxác địnhlà những quyđịnh củapháp luậtvề quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtcủa Quốc hội nướcta từ khi có Luật BHVBQPPL năm 2008. Trongđó chủ yếunghiên cứu quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtđược quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2008, Luật BHVBQPPL năm 2015, Nội quy kỳ họpcủa Quốc hội(ban hành kèm theo Nghị quyết 07/2002/QH11 ngày 16/12/2002 và Nghị quyết số 102/2015/QH13 ngày 24/11/2015 của QH).

3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục tiêu nghiên cứu

Nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội làm cơ sở cho việc đề xuất giải pháp hoàn thiện quy trình, thủ tục đónhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta.

3.2. Nhiệm vụ nghiêncứu

Đểđạtđượcmụcđích nghiên cứu, luận ántậptrung vào những nhiệm vụsau đây:

– Nghiên cứu cơ sở lýluận vềnghị quyết bao gồm khái niệm, đặc điểm, phân loại nghị quyết Quốc hội; nghiên cứu kinh nghiệm ban hành nghị quyếtcủamộtsố nước trên thế giới.

3

– Nghiên cứu những vấnđề lý luậnvề quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội như khái niệm, đặc điểm, vai trò của quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết, các yêu cầu đối với quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội;

– Đánh giá thực trạng về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtcủa Quốc hội ởnước ta; chỉ ra bất cập, hạn chế trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết.

-Đề xuất quanđiểmvà những giải pháp hoàn thiện quyđịnh củapháp luật quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta.

4. Phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp chung

Nhằm phục vụ cho việc nghiên cứu mộtcách khoa học, luận án cósửdụng một số phương pháp sau đây:

– Phương pháp tiếp cậnhệthống, tiếp cận liên ngành:Đâylà nhóm các phương pháp được sử dụng phổ biến trong nghiên cứu khoa học xã hội và nhân vănđượcvậndụng trong nghiêncứuluậthọc(phương pháp tiếpcậncủachuyên ngành

Luật hiến pháp, Luật hành chính, Lý luận nhà nước và pháp luật…).

– Phương pháp nghiên cứu gián tiếp: Phươngpháp đượctiến hành thông qua tổng hợp và phân tích số liệu, cụ thể là các số liệu sơ cấp.

– Phương pháp nghiên cứu trực tiếp: Trên cơ sở tham khảo những công trình khoa học của các nhà khoa học, các nhà nghiên cứu, những người phụ trách nghiên cứulĩnhvựcchính trị, pháp luậtđểthu nhận những thông tin,đặcbiệt là các quanđiểm, cách tiếp cận và sự lập luận có giá trị cho luận án.

4.2. Phương pháp cụ thể

Đểgiải quyết các nhiệmvụnghiên cứu củaluận án, tácgiảsửdụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau:

– Phương pháp phân tích,đượcsử dụngtrong quá trình xây dựng khái niệm, phân tích đặc điểm, nghị quyếtcủaQuốc hội; phân tích quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội nướcta. Phân tích sơ cấp bao gồm các Văn kiệncủa Đảng vàVBQPPLcủaNhànước.Phân tíchthứcấpbaogồmphân tích các bài báo,tạpchí chuyên ngành.

– Phương pháp tổng hợp,gồmtổnghợpnhững quan điểmkhoa họcvềnghị quyết và quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội; tổng hợp các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội, đánh giá những

4

hạn chế, bất cập trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết. Việc sử dụng phương pháp này giúp đẩy mạnh tính thuyết phục, tính khoa học của các giải pháp mà luận ánđề xuất.

– Phương pháp so sánh,đượcsửdụng trong quá trình làm rõsựkhác nhau giữa các nghị quyết Quốc hội và giữa nghị quyết với luật khi quy địnhvềquy trình, thủtụcban hành nghị quyết Quốc hội. Phương pháp nàyđượcvậndụng trong việc xây dựng cơsởkhoahọccho các giải pháp hoàn thiện quy trình,thủtục ban hành nghị quyết Quốc hội nước ta.

– Phương pháp chuyên gia, xuất pháttừđốitượngnghiêncứucủaluận án, phương pháp này được tác giảsử dụng đối vớicác chuyên gia pháp lý ở trong nước nhằm thu thập thông tin và lấy ý kiến. Tác giả liên hệ, gặp gỡ trực tiếp hoặc qua điện thoại traođổivớicác chuyên gia, nhà khoa học, ĐBQH và gián tiếp traođổithông qua thư điện tử (E – mail) với các nhà khoa học, ĐBQH khi không có điều kiện gặp trực tiếp. Các nhà nghiên cứu khoa học mà tác giả cógặpgỡ, trao đổi gồm: GS. TS Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Thái Vĩnh Thắng, PGS.TS Tô Văn Hòa, PGS. TS Nguyễn Minh Đoan. Đồng thời, phương pháp chuyêngia được sử dụng đốivới các nhà nghiên cứu khoa học, vừa đồng thời là những người đã và đang hoạt động trong thực tiễn như Ông Phan Trung Lý (nguyênChủnhiệmỦyban pháp luật của Quốc hội), ông Đặng Đình Luyến (nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của Quốc hội), Ông Lương PhanCừ(nguyên PhóChủnhiệmỦybanvềcácvấnđềxã hội), Ông Nguyễn Sĩ Dũng (nguyên phóchủnhiệm Văn phòng Quốc hội) và Ông Vũ Hồng Anh (Tạp chí nghiên cứulậppháp), ĐBQH Trần Hồng Nguyên, Nguyễn Văn Lợi,ĐBQH Tôn Ngọc Hạnh.

– Phương pháp mô tả và phân tích quy phạm,chủ yếu đượcsử dụng trong quátrình mô tả những quy định của pháp luật về vị trí, chức năng, thẩm quyền của Quốc hội, quyđịnhcủapháp luật về nghị quyết, quyđịnhcủapháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội. Luận án chỉ ra nhữnghạnchế trong quy định của pháp luật và đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội.

5. Đóng góp mới về khoa học của luận án

Luận án là công trình khoahọcnghiên cứu một cách chuyên sâu vềnghị quyết, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta.

5

Vềlý luận:Kếtquảnghiên cứu của luận ánsẽgóp phần bổsung vềmặt lýluận cho nghị quyết của Quốc hội; phân định rõ nội dung của nghị quyết với nội dung của các VBQPPL khác (luật của Quốc hội); hoàn thiện tính chất pháp lý nghị quyết của Quốc hội; tăng cường và nâng cao trách nhiệmcủanhững ngườitham gia vào quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội; hoàn thiện lý luận về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta như: về quy trình, thủ tục lập đềnghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng nghị quyết và đánh giá tác động chính sách; hoạt động soạn thảo dự thảo nghị quyết, về hoạt động thẩm định, thẩm tra; công

bố và đăng công báo nghị quyết của Quốc hội…

Về thựctiễn: Dựa và quy định của pháp luật, vận dụng đúng quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết trong thực tiễn hoạt động của Quốc hội.

5.1. Những nội dung kế thừa và hệ thống hóa

– Luận ánkế thừa kếtquả nghiên cứu của các công trình khoa học trước đây về một số nộidung liên quan đến cơ sở lý luận về nghị quyết của Quốc hội; kế thừa kết quả nghiên cứu về quy trình Quốc hội xem xét thông qua nghị quyết; quy trình, thủ tục ban hành các nghị quyếtcủaQuốc hội về kinh tế xã hội, quyết định các vấnđề quan trọng của đất nước.

– Luận án hệ thống hóa các quan điểm về tính chất, nội dung nghị quyết của Quốc hội; quyđịnh của pháp luật về quy trình, thủtục ban hành nghị quyết của Quốc hội.

5.2. Những nội dung nghiên cứu, khảo sát, phát hiện

– Phân tích khái niệm, đặc điểm nghị quyết của Quốc hội; phân loại nghịquyết; phân loại quy trình,thủtụcban hành nghị quyết; làm rõ vai trò và yêu cầuđốivớinghị quyết và quy trìnhthủtụcban hành nghị quyếtcủaQuốc hội nước ta.

– Phân tích, đánh giá ưuđiểm, hạnchế trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết và quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta.

– Luận giải quan điểm và các giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật vềquy trình,thủtụcban hành nghị quyếtcủaQuốc hội,cụthểđólà: xácđịnhrõ tính chất pháp lý nghị quyếtcủaQuốc hội; hoàn thiện quy trình, thủtụcban hành nghịquyếtcủaQuốc hội.

6

6. Kết cấu của luận án

Ngoài phầnmởđầu,kếtluận, danh mục tài liệu tham khảo vàphụlục, nội dung luận ánđược kết cấu gồm 4chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài luận án

Chương 2: Những vấn đềlý luậnvềquy trìnhthủtụcban hành nghị quyết Quốc hội

Chương 3: Thực trạng quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta

Chương 4: Quanđiểm và giải pháp hoàn thiện quy trình,thủtụcban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta

7

Chương 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1. Đánh giá tình hình nghiên cứu đề tài luận án

Từtrướcđếnnay, có nhiều công trình khoahọcnghiêncứuvềchức năng, nhiệmvụ,quyềnhạncủaQuốc hội, trongđó nhiều công trình nghiêncứuvềhoạt động lập pháp của Quốchội nướcta. Đây cũng là nguồn tài liệu quý báu để tác giả luận án tham khảo trong quá trình nghiên cứu luận án. Tuy nhiên, việc nghiêncứu về nghị quyết của Quốc hội, quy trình, thủ tục và hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội là nội dung mới, chưa có công trình nào nghiên cứu sâu, cụ thể, công phu, đầy đủ. Trong quá trình khảo sát tài liệu để xác định mục đích, nhiệm vụ, nội dung nghiên cứu, tác giả đã hệ thống một cách tổng quát các tài liệu nghiên cứu từngđượcthực hiện có liên quan đến đề tài như sau:

1.1.1. Các công trình nghiên cứu khoahọcliên quan chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội

11

1.1.2. Các công trình nghiên cứukhoa học liên quan đếnhoạtđộngban hành nghị quyết của Quốc hội

1.1.3. Các công trình nghiêncứukhoa học liên quan đến quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội

1.2. Sự kế thừa, phát triển và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

Qua khảo cứu các công trình nghiên cứu về nghị quyết Quốc hội, đặc biệt là quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội ở trong nước và nước ngoài đã nêu, người viết luận án có những nhận xét, đánh giá sau:

1.2.1. Những kết quả nghiên cứu mà luận án sẽ kế thừa và phát triển

Thứ nhất, mặc dù đã có một số công trình khoa học nghiên cứu liên quan đến quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nhưng chưa nghiên cứu có chiều sâu, mang tính hàn lâm. Có thể nói, các công trình nghiên cứu nêu trên là những công trình nghiên cứu trên diện rộng và chưa khai thác đếnvấn đềtrọng tâm của luận án.

Thứ hai,chủ yếunghiêncứu về vấn đề đổi mới tổchức và nâng cao hiệu quả hoạt độngQuốc hội trên tất cả các chức năng của Quốc hội, trong đó có chức năng lậppháp và quy trìnhlậppháp mà chưa cóbấtkỳmộtcông trình nghiêncứunào nghiên cứu trực tiếp đến quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội. Hiện nay, một số công trình có nội dung gần với đề tài chúng tôi đang nghiên cứu, nhưng không trùngvớiđốitượngnghiêncứucủaluận án.Đốivớiquy trình,thủtụcban hành và các giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội là nội dung mới mà các công trình nghiên cứu trên rất ít được đề cập đến.

Thứ ba, nguồn tài liệu tham khảo có giá trị cho luận án của chúng tôi là:

– “Quy trình, thủ tục trong hoạtđộngcủa Quốc hội” như đã trình bày ở trên, được Ban công tác lập pháp của UBTVQH ấn hành là nguồn tài liệu quý giá. Trong tài liệu này, các tác giả chia làm 3 nội dung lớn bao trùm lên tất cả các hoạt động của Quốc hội. Baogồmcơ sở lý luận về quy trình, thủ tục trong hoạtđộngcủaQuốc hội Việt Nam như quy trìnhlậphiến, quy trình lập pháp, quy trình trong hoạt động giám

17

sát, quy trình trong việc quyếtđịnhnhững vấn đề quan trọng của đất nước, quy trình trong việc quyếtđịnhvấnđềvềtổchứcbộmáy. Trong quy trình,thủtụccủahoạt động lập pháp, tài liệu có đề cập đến quy trình soạn thảo, thẩm tra, cho ý kiến, thông qua và côngbốluật.Đồngthờiđềcậpnghị quyết có chứa QPPLcủaQuốchộivà diễn giải quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội giống với luật. Tuy nhiên, trong tài liệu này chỉ đưa ra theo phương pháp liệt kê các quy trình cơ bản quy định

tại Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi bổ sung 2002) mà không đưa ra nhận xét, đánh giá nào về quy trình, thủ tục trên.Đồngthời cũng không đưa ra giải pháp nhằm hoàn thiện các quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội nói chung và hoạt động ban hành nghị quyết củaQuốchộinói riêng. Mặtkhác, QuốchộiViệt Nam không chỉ ban hành nghị quyết có chứa QPPL mà còn ban hành các nghị quyết không chứa QPPL hay còngọilà nghị quyết áp dụng pháp luật (nghị quyết cá biệt). Vấnđề đặt ra là các nghị quyết không chứa QPPL do Quốc hội ban hành sẽ thực hiện theo quy trình,thủtụcnào? Có phải là quy trìnhlậppháp hay không? Dođó,chúng tôi cho rằng trong tài liệu này không trùng với nội dung mà chúng tôi đang nghiên cứu.

– Đề tài khoa học cấpbộ“Cơ sở lý luậnvà thực tiễn đểxây dựng nghị quyết của Quốc hội về nhiệm vụ kinh tế xã hội hàng năm” do Lê Như Tiến chủ nhiệmđãnghiêncứutrực tiếp vàomộtloại nghị quyết cụthểcủaQuốchội- nghị quyếtvề nhiệm vụ kinh tế xã hội hàng năm. Đề tài đi sâu nghiên cứu các nội dung quan trọng như: sự cần thiết phải xây dựng nghị quyết, tínhkhảthi của nghị quyết, nội dung của nghị quyết và đề xuấtmột số giảipháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện nội dung của nghị quyết về nhiệmvụkinhtế xãhộihàng năm. Khi tiếp cận khái niệm nghị quyết của Quốchộichỉởmộtgócđộtheo quyđịnhcủaLuật BHVBQPPL, nghị quyết“làVBQPPL đượcQuốc hộiban hành theo thủ tục, trìnhtựluật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước đảmbảothực hiện, nhằm điều chỉnh các quan hệxãhội”[111, tr.11] mà không tiếpcậnởgócđộrộng hơn theo tính chất và nội dung nghị quyếtcủaQuốc hội. Đề tài có đánh giá quy trình xây dựng nghị quyết của Quốc hội về nhiệm vụ kinh tế xã hội hàng năm nhằm hoàn thiện những hạn chế trong Luật BHVBQPPL năm 1996(sửa đổinăm 2002) và đã được khắc phục cơ bản trong Luật BHVBQPPL năm 2008. Chúng tôi cho rằng, nghị quyếtvềnhiệm vụ kinh tế xã hội hàng năm của Quốc hội chỉ là một trong số rất nhiều loại nghị quyết do Quốc hội

18

ban hành. Vì thế, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết cũng cần xem xét một cách thấu đáo dựa trên nội dung và tính chất của văn bản.

–“Một số vấnđềlý luận và thực tiễn xây dựng và thực hiện nghị quyết của Quốc hội”là cuốn sách quan trọng giúp chúng tôi tham khảo trong quá trình nghiên cứu luận án,đặcbiệt là phầnvềlý luận. Tài liệu tiếpcậnkhái niệm nghị quyết của Quốc hội ở phạmvi rộng hơn và có chung quan điểmvớitác giả luận án khi xác định nghị quyết của Quốc hội không chỉ cómộtloại duy nhất là văn bản QPPL mà nghị quyếtcủaQuốc hội có nhiều loại. Bao gồmnghị quyết QPPL là nghị quyết có nội dung chứa đựng QPPL mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, có hiệu lựctrong phạm vi toàn quốc hoặc từngđịaphương [4, tr.20]; nghị quyết áp dụng pháp luật “là kết quả của hoạt động áp dụng pháp luật, vì vậy nội dung của nghị quyết baogiờcũng là mệnh lệnhcụthểvớiđốitượngxácđịnh”[4, tr.28]; và nghị quyết chủ đạo “là hìnhthức thể hiện các quyếtđịnh của Quốc hộiđược ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức do luậtđịnh nhằmđề ranhững chủ trương, đường lối, chính sách, nhiệmvụ lớn cótính chiến lược quyết định những vấn đề quan trọng của quốc gia” [4, tr.32].Với cách phân loạidựatrên tính chất pháp lý và nội dungcủanghị quyết cho thấy không thể sử dụng chung một quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết, “chỉ khi Quốc hội ban hành nghị quyết có nội dung là quy phạm pháp luật thì thủ tục, trình tự và hình thức mới tuân theo quy định của Luật, còn nghị quyết ADPL không phải tuân theo quy định của luật này” [4, tr.23]. Ở chương 2 của cuốn sách, tác giả tập trung nghiêncứuthực trạng ban hành nghị quyếtvề sốlượng, chất lượng, tính chất pháp lý của nghị quyết, thực trạng thực hiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết. Theo đó, tác giả cuốn sách khẳng định Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định trình tự, thủ tục ban hành nghị quyết là văn bản pháp luật được thực hiện như đối với trình tựthủtụcban hành luật.Tạichương 2, cuốn sách cònđềcậpđếnthực trạngtổchức thực hiện nghị quyếtcủaQuốc hội; chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế trong hoạtđộngban hành vàtổchức thực hiện nghị quyếtcủaQuốchộinhưtừquyđịnhcủa pháp luật chưa rõ ràng; do trình độ nhận thức của cán bộ, công chức, do năng lực củađại biểu Quốc hội, đặc biệt là chưa tuân thủ nghiêm chỉnh trình tự, thủ tục ban hành nghị quyết. Ở Chương 3, cuốn sách đề xuất yêu cầu, quan điểm, giải pháp nâng cao chất lượng ban hành và nâng cao hiệu quả thực hiện nghị quyết như: Xác định rõ tính

19

chất pháp lý của nghị quyết do Quốchộiban hành; nâng cao năng lực của đại ĐBQH trong quá trình thảo luận, cho ý kiến, biểu quyết thông qua nghị quyết của Quốc hội; xác định trách nhiệm của cácchủthểtrong việc tuân thủ nghiêm minh quy định của pháp luật về xây dựng nghị quyết của Quốc hội. Tuy nhiên, công trình khoa học này không nghiêncứuchuyên sâu và chưa chú trọngđếnviệc nhìn nhậnmộtcách tổng thểcác quyđịnhcủapháp luậtvềquy trình,thủtụcban hành nghị quyếtcủaQuốc hội; chưa có sự đánh giá, phân tích để tìm ra những hạn chế trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtcủaQuốc hội.

– Báo cáo khoa học “Đánh giá quy trình Quốc hội xem xét thông qua và giám sát thực hiện Nghị quyết của Quốc hội” của Viện Nghiên cứu Lập pháp nghiên cứu về thực trạng quy trình xem xét, thông qua nghị quyết của Quốc hội; xác địnhmột số bất cập trong quy trình xem xét, thông qua nghị quyết của Quốc hội như sau:Chưa đủcơsởlý luận nghiêncứuvềhình thức vănbảnQPPL là nghị quyếtcủaQuốc hội [133, tr.33]; quyđịnhvềthẩm quyền, nộidung, hình thức cũng như quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của Quốchộicòn chưa rõ ràng, hoàn chỉnh [133, tr.34]; việc xác định hình thức văn bản, thẩm quyền ban hành còn chưa có sự thuần thục; sự tuân thủ quy trình xem xét, thông qua nghị quyết của Quốc hội chưa thực sự nghiêm túc, chưa đúng các bước trong quy trình.Từđó, báo cáo đề xuất kiến nghị để hoàn thiện quy trình xem xét, thông qua nghị quyếtcủaQuốc hội.Đặcbiệt báo cáo xác định rõ: cần xác định cụ thể về nội dung và phân loại nghị quyết của Quốchội đểtừđóxácđịnhđượcgiátrịpháp lý và loại quy trình,thủtụcphù hợp.Đólà những hướng nghiên cứu rất bổ ích mang tính định hướng quan trọng cho Quốc hội xem xét, thông qua nghị quyết.

– Bài báo khoa học: “Quốc hội quyếtđịnhnhững vấn đềquan trọng của đất nước: Nghị quyết hay Luật?” của tác giả Nguyễn Quốc Thắng; “Tính chất, nội dung nghị quyết của Quốc hội trong mối tương quan với luật”của TS. Hoàng Thị Ngân vàbài viết “Nghị quyết của Quốc hội là văn bản Luật hay văn bản dưới luật”của tác giả Phan Trung Hiền là những công trình nghiên cứucụ thể, trực tiếp đến nghịquyết của Quốc hội. Theo TS. Hoàng Thị Ngân, nghị quyết của Quốc hội có nhiều loại, có nghị quyết mang tính quy phạm và có nghị quyết không mang tính quy phạm; tính chất pháp lý của các nghị quyết là khác nhau; chưa có sự rõ ràng về tính

20

chất pháp lý và chưa đi đến thống nhất về giá trị pháp lýcủaloại văn bản này. Sự chưa rõ ràng ấy bao gồm cả nghị quyết của Quốc hội với luật và giữa các nghị quyết của Quốc hội với nhau.

Có thể xem xét tương quan giữa luật và nghị quyết của Quốc hội dưới tiêu chí là hiệu lực và giá trị pháp lý. Theo Luật BHVBQPPL, hai loại văn bản này được đặt ởvị thếngang bằng, chỉ phân biệtvềmặtnộidungdo nghịquyết của Quốc hội. Có những nghị quyết còn có giá trị pháp lý cao hơn luật và ban hành theothủ tụcđặc biệt như nghị quyết sửa đổi, bổ sung hiến pháp [57, tr.6].

Do đó, quy trình, thủ tục ban hành loại văn bản này là như thế nào? Nếu xácđịnh tất cả nghị quyết do Quốc hội ban hành đều là VBQPPL sẽ phải ban hành theo quy trình của Luật BHVBQPPL, nghĩa là ban hành theo quy trình lập pháp. Nếu chỉtuân theo quy trình, thủ tục lập pháp sẽ làm ảnh hưởng đến quá trình phân loại nghịquyết của Quốc hội vì thựctế nộidung và tính chất nghị quyết của Quốc hội rất khác nhau. Nếuchia thành nhiều loại nghị quyết, cầncó quy trình ban hành riêng cho từng loại hay không cũng là vấn đề cần đặt ra. Tương tự như vậy, tác giả Phan Trung Hiềnđưara nhiều cách tiếp cận khác nhau về giá trị, thứ bậc pháplý đối với nghị quyết của Quốc hội và lập luận khoa học vềloại văn bản này. Theo tác giả Phan Trung Hiền, vẫn còn những quan điểm khác nhau trong khoa học luật về nghị quyết của Quốc hội. Nghị quyết của Quốc hội có thể là vănbảncó giá trị pháp lýtương tự như luật:

Nghị quyết dùngđểphê chuẩn cácđiềuướcquốctếmà Việt Nam tham gia. Nhìn chung, pháp luật Việt Nam tôn trọngđiềuướcquốctếvàđiều nàygầnnhư trở thành nguyên tắc trong tất cảcác đạoluật: trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quyđịnhkhác với quyđịnhcủa Luật này thì áp dụng theo quyđịnh của

điều ước quốc tế⁷. Mà theo suy luận, điều ước quốc tế không thể có giá trị “thấp hơn” luật. Vì vậy, văn bản dùng để phê chuẩn điều ước quốc tế cũng không thể có giá trị pháp lý thấp hơn luật [39].

Đồng thời, TS Phan Trung Hiền cũng cho rằng nghị quyết của Quốc hội là văn bản dưới luật, có thể không phải là VBQPPL mà có thể là văn bản chủ đạo hoặc văn bản cá biệt. Trên cơ sở đó, TS Hoàng Thị Ngân và TS Phan Trung Hiền có đề xuất một sốgiải pháp nhằm xác định giá trị pháp lý nghị quyết của Quốc hội rõ hơn. Đặc biệt, TS Phan Trung Hiền còn đề xuất: “bên cạnh việc xây dựng Luật BHVBQPPL, nên chăng cần xây dựng“LuậtBan hành văn bản chủđạo”, “Luật Banhành văn bản cá biệt” đểpháp điển hóa những quy phạm pháp luật điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội liên quan đến hoạt động ban hành các văn bản này” [39, tr.3].

Qua nghiên cứu và tổnghợp kếtquả trong các công trình nghiên cứu khoa học vềtổ chức và hoạtđộngcủa Quốc hội khoảng 10 nămtrởlạiđây, tácgiảxét thấy:

Mặcdù nghị quyết của Quốchộigiữvai trò quan trọng trong hoạtđộngcủaQuốc hội,gắnliềnvớihoạtđộngcủaQuốc hội. Tuy nhiên, nghị quyết vàđặcbiệt là quy trình,thủ tụcban hành nghị quyết của Quốc hội là nội dung chưa nhậnđược nhiều sự quan tâm của các nhà khoa học. Từ sự nghiên cứu các công trình khoa học trước đây cho thấy, chưa có công trình nghiêncứunào đềcậpmộtcách cóhệthống và toàn diện về vấnđềnày. Thực hiện đề tài này, tác giả xác định nhữngđịnhhướng nghiên cứu cơ bản trên cơ sở tổng quan tình hình nghiên cứu như sau:

– Một là, ở phần nghiên cứu các vấnđềlý luận của đề tài, tác giả luận án có thể kếthừa một phần từ những công trình nghiên cứu trên;

– Hai là, về cơ bản chúng tôi đồng tình với quan điểm trong cuốn sách“Một số vấn đề lý luận và thực tiễn xây dựng và thực hiện nghị quyết của Quốc hội”; báo cáo“Đánhgiá quy trình Quốchộixem xét thông qua và giám sát thực hiện NghịquyếtcủaQuốchội”;bài báo“Tínhchất,nộidung nghị quyếtcủaQuốchộitrong mối tương quanvớiluật” của TS. Hoàng Thị Ngân và bài viết “Nghị quyết của Quốc hội là văn bản luật hay văn bản dưới luật” của tác giả Phan Trung Hiền khi xácđịnh nghị quyếtcủaQuốchộigồmnhiều loại. Tuy nhiên, tácgiảcó cách phân loại nghị quyếtcủaQuốchộiđơngiản hơn sovớicác quanđiểmcủacác nhà khoahọcnêu trên. Căn cứ quan trọng để phân loại được nghị quyết của Quốc hội đó là tính chất, nội dung và giá trị pháp lý của văn bản. Đồng thời thống nhất với các quan điểm trên vềviệcsửdụng nghị quyết trong những trườnghợpnào? Cầncó cơsởpháp lý cốđịnh,ổn định cho việc ban hành nghị quyếtcủaQuốc hội. Nghị quyết có giá trị pháp lý thấp hơn luật, ngang bằng với luật, hay có giá trị cao hơn luật khi Quốc hội nước ta vẫn ban hành nghị quyết để thi hànhluật, đặcbiệt sử dụng nghị quyết để sửa đổi,bổ

22

sung Hiến pháp. Do đó,cầnphải xác định tính chất pháp lý, nội dung và giá trị pháp lý của loại văn bản này sẽ làm cơ sở quan trọngđể hoànthiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtcủaQuốc hội.

– Ba là, phần nghiên cứu thực trạng là sự tổng hợp của tác giả về quy trình, thủtụcban hành nghị quyếtcủaQuốchộitheo quyđịnhcủapháp luật. Tácgiảchủ yếu tập trung nghiên cứu về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết trong Luật BHVBQPPL năm 2008, Luật BHVBQPPL năm 2015 và các văn bản có liên quan; đánh giá thành tựu và hạn chế trong quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội. Về nội dung này, các công trình nghiên cứu có liên quan đề cập một cách mờ nhạt, chưa đề cập một cách có hệ thống về nội dung này; quy định của pháp luật về quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội hầunhư khôngđượcnghiên cứu.Đặcbiệt là chưa cósựđánh giá toàn diệnvềnhững ưu điểm, hạn chế trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta.

– Bốn là, phần quan điểm và giải pháp ở chương 4, tác giả luận án một mặt kế thừa những giá trị từ các công trình đã có và trình bày những đề xuất của tác giả xuất phát từ các nghiêncứu độc lập ởcác phần trên.

1.2.2. Cơ sở lý luận và giả thuyết nghiên cứu 1.2.2.1. Cơ sở lý luận

Chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, quanđiểmcủaĐảngvề xây dựng Nhà nước pháp quyền, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, đảm bảo nền dân chủ XHCN là cơ sở lý luận của luận án.

Thếgiới quan duy vật, phương pháp luận biện chứng, lịchsửđượctácgiảluận án vận dụngđểgiải quyết nhiêmvụnghiên cứu,thểhiện ởtấtcảcác chương trong luận án để hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtcủacơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, góp phần đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Quốc hội, đóng góp vào xây dựng Nhànướcpháp quyền XHCNcủaNhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.

Tư tưởngcủatrường phái xã hộihọcpháp luật và kinh tế học pháp luật được tác giả triển khai trong quá trình nghiên cứu luận án. Qúa trình ban hành nghị quyết

23

của Quốc hội và quy trình, thủ tục ban hành chúng phải dựa trên những vấn đề khoa học, tính hiệu lực, hiệu quả, hiệu suất và đề cao lợi ích của Nhân dân.

1.2.2.2. Giả thuyết nghiên cứu

Trong hoạt động thực hiện chức năng lập hiến, lập pháp, quyết định cácvấnđề quan trọngcủađấtnước,thực hiện quyền giámtốicaođốivớihoạtđộngcủaNhà nước,Quốchội sử dụngrộng rãi hình thức nghị quyết để thông qua quyếtđịnhcủa mình. Vì vậy, có thể nói rằng, nghị quyết đóng vai trò quantrọng đốivới hoạt động của Quốc hội.

Câu hỏi chính của luận án: Tại sao cần có sự rõ ràng về tính chất pháp lý của nghị quyết? việc ban hành nghị quyết của Quốc hội đang thực hiện theo quy trình, thủ tụcnào? có phải là quy trìnhlậppháp hay không? Mặcdù Luật BHVBQPPL năm 2015 khắc phục được một phần hạn chế so với Luật BHVBQPPL năm 2008 về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội, nhưng vẫn còn một số bất cập cần tiếp

tục nghiên cứu và hoàn thiện.

Trên cơ sở nền tảng nghiên cứu lý luận về nghị quyết, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết và thực tiễn hoạt động của Quốc hội trong những năm qua, tác giả luận án đặt ramộtsố giả thuyết nghiên cứu và sẽ phân tích, luận giải tìm ra luận cứ chứng minh cho các giả thuyết này, cụ thể như sau:

Một là, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết đóng vai trò quan trọngđối với việc bảo đảm tính minh bạch, dân chủ trong hoạt động của Quốc hội. Do đó, bảo đảm chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội.

Hai là, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội đã được quy định khá đầy đủ trong các văn bản pháp luật hiện hành, đặc biệt là Luật BHVBQPPL năm 2015. Tuy nhiên, những quy định hiện hành về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết chưa đáp ứng yêu cầuvề bảo đảmnâng cao chất lượng nghị quyết của Quốc hội nói riêng,hoạt động củaQuốc hội nói chung trong giai đoạn hiện nay. Vì vậy, cần phải có những sửa đổi, bổ sung cần thiết nhằm hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtcủaQuốc hội.

Ba là, việcsửa đổi, bổsung quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtcủaQuốchộiđượcđặttrong bốicảnh tiếptụcđổimớitổchức và

24

hoạtđộngnhằm nâng cao hiệuquảhoạtđộngcủaQuốchộiđápứngyêucầuxây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

1.3. Hướng nghiên cứucủaluận án

Vớigiảthuyết khoahọcđãnêuởtrên, luận án xácđịnhhướngnghiên cứu nhằm giải quyết các luậnđiểmkhoa học bao gồm:

– Tiếp cận chức năng: Khi nghiên cứu về cơ quan quyền lực cao nhất trong bộmáy nhà nước ta, luận án cần phải sáng tỏ chức năng và thẩm quyền của Quốc hội. Từ đó xác định Quốc hội nội dung, tính chất nghị quyết của Quốc hội, các yếutốảnh hưởng đến việc ban hành nghị quyết của Quốc hội; vai trò của quy trình, thủ tục trong bảo đảm chấtlượng và hiệu quả nghị quyết của Quốc hội.

– Tiếpcậnhệthống: Làm rõ cơ sở lý luận về nghị quyết và quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội, đánh giá quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết phải được đặt trong một chỉnh thể thống nhất với những yếu tố có liên quan. Trongđó làmối quan hệ giữa các nghị quyết của Quốc hội và giữa nghị quyết với văn bản luật.

– Tiếpcậnliên ngành: Khi nghiêncứuluận án, tácgiảkếthợptri thức của nhiều ngành khoa học xã hội như triết học, hành chính học để hỗ trợ trong quá trình nghiên cứu dưới góc độluật học.Đặcbiệt, khoahọcluật hành chính, khoahọclýluận nhànước và pháp luật có vai trò quan trọng nhằmhỗ trợcho ngành khoa học luật hiến pháp, ngành khoa học chủ đạo trong khoa học pháp lý.

– Tiếpcậnlịchsử:Quanđiểmlịch sửtrong luận ánđượcthểhiện mộtcách nhất quán khi nghiêncứuvềquy trình,thủtụcban hành nghị quyết Quốchộicũng như khi đánh giá thực trạng về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội. Luận chứng các quanđiểmvàđềxuất giải phápcụthể, toàn diện nhằm hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtcủaQuốc hội ở nước ta hiện nay; từ đó nâng cao chất lượng nghị quyết của Quốc hội.

– Tiếpcậnluật so sánh: So sánh làhướngnghiêncứuđượcluận án sửdụng trong việc làm rõ sự khác nhau giữa các loại nghị quyết của Quốc hội đang được ghi nhận trong các văn bản pháp luật của nước ta. So sánh các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội.

25

Kết luận chương 1

Thực hiện hoạtđộngban hành nghị quyết là việc Quốchộithực hiện một trong các chức năng cơ bản được ghi nhận trong hiến pháp và các VBQPPL khác của Nhànước.Quốc hội nước ta thường xuyên ban hành nghị quyếtsửdụng cho nhiều nhiệm vụ khác nhaucủaQuốc hội. Trong quá trình tiếp cận và nghiên cứu một cách cóhệthống những nội dungtừcác công trình nghiêncứukhoa học trướcđâycho thấy: các công trình khoahọcchủyếu chỉ tậptrung nghiêncứuvềhoạtđộngban hành luật, nâng cao chấtlượngvănbảnluật mà chưa chú trọngđến vai trò và chất lượng nghị quyết của Quốc hội. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội chưa nhậnđượcnhiềusựquan tâmcủacác nhà khoa học. Theo quyđịnhcủaLuật BHVBQPPL, không có nhiều điểm khác nhau trong quy trình, thủ tục ban hành luật và nghị quyếtcủaQuốc hội. Tuy nhiên, ngoài thực hiện chức năng lậppháp, Quốc hội còn thực hiện chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. NghịquyếtcủaQuốc hộicó nhiều loại do tính chất pháp lý vànộidungcủanghị quyết khác nhau.Vềquy trình,thủtụcban hành nghị quyếtcủaQuốchộinướcta là nội dung mà trong quanđiểmcủacác nhà khoa họcchưa cósựthống nhất;kếtquả nghiên cứu về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtvề Quốc hộikhông nhiều, còn mang tính dàn trải, chưa có chiều sâu. Thực tếcho thấy, quyđịnhcủapháp luậtvềquy trình, thủ tục ban hành luật chỉ có một quy trình chung duy nhất được quy định trong luật BHVBQPPL. Tuy nhiên, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtcủaQuốc hội quy định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Sự tuân thủ và thực hiện quy định củapháp luật trong quy trình,thủtục ban hành luật thường nghiêm túc hơn so với nghị quyết. Xuất pháttừnhữngvấnđềvềlý luận và thực tiễn hiện nay,đặcbiệt là quy định của hệ thống VBQPPL về quy trình thủ tục ban hành nghị quyết, tác giả cho rằng nghiêncứumộtcách toàn diệnvềquy trìnhthủtụcban hành nghị quyết của Quốc hội là điều cần thiết, có ý nghĩa thiết thực góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội; góp phần nâng cao chất lượng nghị quyết của Quốc hội. Do đó, luận án tiếp tục nghiên cứu cácvấn đề về lýluận, quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết nhằm giải quyết về cơ sở khoahọccho loại văn bản này.

26

Chương 2

NHỮNG VẤNĐỀLÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH THỦ TỤC

BAN HÀNH NGHỊ QUYẾT QUỐC HỘI

2.1. Khái quát về nghị quyết của Quốc hội

2.1.1. Khái niệm, đặc điểm nghị quyết của Quốc hội

Theo Đại từ điển Tiếng Việt của Nguyễn Như Ý, nghị quyết là “văn bản quyếtđịnh về những vấn đề cơ bản sau khi được hội nghị bàn bạc nhất trí thông qua” [137, tr.1196]. Trong Tiếng Anh, nghị quyết (resolution)đượchiểu là “quyếtđịnhchính thức đượclàm ra sau khimộtnhómngườihoặcmột tổchức thực hiện biểu quyết”; “hìnhthức thể hiện quanđiểmhoặc ý kiến tán thànhtừ chủ thể lậppháp hoặc những hình thức hội nghị khác sau khi biểu quyết”;“là quyếtnghị tại một cuộc thảo luận về chính sách,đườnglốihànhđộngcủamộttổ chức theo sựbiểu quyếtcủatậpthể những người lãnh đạo”[133, tr.4].

Với cách tiếp cận như trên, có thể hiểu nghị quyết theo nghĩa khá rộng, là loại văn bản được ban hành bởi cơ quan có thẩm quyền; là sản phẩm hoạt động được ra đời dựa trên sự nhất trí,đồngtình một cách chính thống của nhiều người thông qua một hình thức nhất định.

Tiếp cận dưới gócđộpháp lý, nghị quyết là mộtloại vănbảnphápluậtđược ban hành bởi nhiều cơ quan, trong đó có cơ quan đại diện thực hiện quyền lập pháp. Do đó, có sự khác nhau về nội dung của các nghị quyết. Nhiều nước trên thế giới, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết là quy trình chung với quy trình lập pháp.Ở nước ta, Luật BHVBQPPL là văn bản xác định trìnhtự, thủtụcxây dựng và ban hành các loại VBQPPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, từ khi ban hành Luật BHVBQPPL năm 1996, Luật BHVBQPPL năm 2008 và cho đến Luật BHVBQPPL năm 2015 hiện nay không nêu định nghĩa riêng cho từng loại VBQPPL mà chỉ đưa ra khái niệm chung nhấtthếnào là VBQPPL. Theođó,VBQPPL là “văn bảndo cơ quan nhànướccó thẩm quyền ban hành theothủtục, trìnhtựluật định, trongđó cócác quytắcxử sự chung,đượcnhà nướcbảođảmthực hiện nhằmđiều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN” [67].

27

Điều 1, Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định:

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bảndo cơ quan nhànướcban hành hoặc phốihợpban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủtục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật BHVBQPPL củaHộiđồngnhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắtbuộc chung, được Nhà nước bảo đảmthực hiện để điềuchỉnh các quan hệ xã hội [77].

Kế thừa các quy định nêu trên, Điều 2, Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định:

“VBQPPL là vănbảncó chứa QPPL,đượcban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của Luật này”. Từ những khái niệm nêu trên cho thấy, trong quyđịnhcủapháp luật nướcta đềuđưara cách tiếpcậnthống nhấtvềkhái niệm loại văn bản này.

Luật BHVBQPPL quy định, nghị quyết là một loại VBQPPL do nhiềuchủthể ban hành, trongđóQuốc hội. Luật BHVBQPPLchỉxácđịnhcácnộidung thuộc thẩm quyền ban hành nghị quyết của các cơ quan nhà nước mà không nêu định nghĩa cụ thểthế nào là nghị quyết và nghị quyết của Quốc hội là gì.

Trên các diễn đàn khoa học hiện nay, còn những quan điểm khác nhau về khái niệm nghị quyết của Quốc hội. Quanđiểmthứnhất cho rằng, “Nghị quyếtcủaQuốc hội là VBQPPLđượcQuốc hội ban hành theo thủ tục, trìnhtự luật định,trong đó có các quy tắc xửsự chung,được Nhànướcđảmbảothực hiện, nhằmđiềuchỉnh các quan hệ xã hội” [111, tr.12]. Cách tiếp cận về khái niệm nghị quyếtcủaQuốc hội như trêndựavào nhữngđặcđiểmchungcủaVBQPPL, không phản ánhhếtnhững tính chất đặc thù của nghị quyết. Quốc hội không chỉ ban hành nghị quyết có chứa QPPL mà còn ban hành nghị quyết không chứa QPPL. Vì vậy, việc xácđịnhđịnh nghĩa nghị quyết như đã nêu trên chưa phản ánh đúng thực tiễn ban hành nghị quyết trong hoạtđộngcủaQuốc hội; chưa phản ánhhếttính chất các nghị quyếtcủaQuốc hội. Quan điểm thứ hai cho rằng:

“Nghị quyếtcủaQuốchội” lànghị quyết do Quốc hội ban hành – một loại văn bản có tên gọi là nghị quyết và đượcban hành bởimột chủ thểxácđịnh là Quốc hội. Trong hệ thống văn bản pháp luật quốc gia, nó đượcsử dụng để phân biệt với các loại văn bản khác cùng do Quốc hội ban hành như Hiến pháp (nếu Quốc hội có quyền lập hiến), luật hoặc phân biệt với

28

các nghị quyết do các chủ thể khác ban hành như Nghị quyết của UBTVQH, Nghị quyết của Chính phủ hay HĐND. Ở Nghị viện cácnước trên thế giới, Nghị quyết củaQuốc hội được hiểu là “biểu hiệnchính thức của ý kiến hoặc ý chí của một cơ quan lập pháp… thường là các tuyên bố về chính sách, nhận định hoặc đánh giá và thường sẽ không ban hành các đạo luật hoặcpháp lệnh [133, tr.5].

Quan điểm trên có cách tiếp cận rất thực tế và có phầnđơn giản vềnghị quyết của Quốc hội. Nhưng đã thể hiện được nội dung của nghị quyết là biểu hiện ý chí của tậpthểvà là căncứđể phân biệtvớicác loại vănbảnkhác cũng do Quốchộiban hành hoặc do các cơ quan khá ban hành. Quanđiểmthứ ba xác định nghị quyết của Quốchộilà:“Vănbản pháp luậtđượcban hành theo trìnhtự,thủtụcvà hình thức pháp luật quy định, trong đó chứa đựng ý chí của Nhà nước mà đại diện là Quốc hội luôn mang tính bắt buộcvà được bảo đảmthực hiện bằng sức mạnh của Nhà nước” [4, tr.9]. Tácgiả ủng hộcách tiếp cận trên về khái niệm nghị quyết của Quốc hội vìđã cócách tiếp cận kháđầy đủvà bao quát về nghị quyết của Quốc hội. Khái niệm nghị quyết được khai thác dựa trên tính chất pháp lý của văn bản pháp luật, phản ánh được đầy đủ nội dung nghị quyết của Quốc hội. Thông qua khái niệm, thấy được nghịquyếtcủaQuốchộicó tínhđặcthù, xácđịnh nghị quyếtcủaQuốchộilà“vănbản pháp luật” chứ không chỉ là VBQPPL. Quan điểm thứ tư cho rằng,“Nghị quyếtcủa Quốc hội là các văn bản có hiệu pháp luật, có ý nghĩa bắt buộc thi hành” [57, tr.5]. Tácgiảcó cách tiếpcậnvềkhái niệm nghị quyết theo nghĩahẹpcủavăn bản. Nêu khái niệm ngắngọnnhưng bao quátđượccơbảntính chấtđặcthùcủanghị quyết. Tuy nhiên, khái niệm phải cụ thể hơnmớiphù hợp với tính đặc thù về nghị quyết của Quốc hộinướcta.

Pháp luật là hệ thống các quytắc xử sự đượcban hành thông qua hoạt động lập pháp và hoạt động lập quy của các chủ thể có thẩm quyền. Mỗi chủ thể có thẩm quyềnđượcpháp luật quy định ban hành một hoặc một số loại VBQPPL với tên gọi, hình thức và trình tự, thủ tục không giống nhau. Theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008 và Luật BHVBQPPL năm 2015, xác định Quốc hội có thẩm quyền ban hành nghị quyết. Tuy nhiên, hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội rấtđa dạng, sựđa dạng thể hiệncảvề mặtnộidung, phạm viđiều chỉnhcủanghị quyết và đa dạng về quy trình, thủ tục ban hành. Nghị quyết của Quốc hội không chỉ

29

có nghị quyết QPPL mà Quốc hội còn thường xuyên ban hành nghị quyết ADPL. Để có cách tiếp cận bao quát, toàn diện về loại văn bản này, tác giả đưa ra khái niệm nghị quyếtcủaQuốchộinhư sau: Nghị quyếtcủaQuốchộilà vănbảnpháp luậtđược Quốc hội ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định về các vấn đề thuộc thẩm quyền hoặc vấn đề mớiphát sinh chưa đượcluậtđiều chỉnh, không thuộc phạm vi điều chỉnh của luật, thể hiện ý chí của Nhândân, đượcbảođảmthực hiện bằng sức mạnh của Nhà nước.

Đặc điểm của nghị quyết

– Nghị quyếtcủaQuốc hội thể hiện ý chí của Nhân dân.

Ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất của Nhân dân, do Nhân dân cả nước trực tiếp bầu ra. Quốc hội thay mặt Nhân dân để thực hiện quyền lực nhà nước thông qua các chức năng của mình được ghi nhận trong hiến pháp. Quốc hội có quyền ban hành hiến pháp, luật và nghị quyết. Cũng như hiến pháp và luật, nội dung củanghị quyết phảithểhiệnýchí, nguyện vọngcủaNhân dân.Nộidungcủanghị quyết phải làtruyền tải được ýchí của giaicấpcông nhân, nông dân vàđội ngũtrí thức. Dođó,nghị quyếtchỉđượcQuốchộithông qua khinộidungcủanghị quyết phù hợp với nguyện vọng của Nhân dân, nhận được sự đồng thuậncủađa số ĐBQH và mang lại lợi ích cho Nhân dân.

– Nghị quyếtcủaQuốc hội là văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự.

Quy tắc là “những quy định trong một hoạt động,mọi ngườiphải tuân theo”

[137, tr.1381];xửsựlà“thểhiện tháiđộ,cách thức giải quyết,đối xửvớiviệc và người trong xã hội” [137, tr.1880]. Quy tắcxửsự trong nghị quyết của Quốc hội là tính bắtbuộc phải thể hiện cáchxửsự bằng những hành vi phùhợpvớinhững nội dung được xác định trong nghị quyết. Quy tắc xử sự này có thể mang tính bắt buộc chung, tác động đến nhiều chủ thể trong xã hội hoặc cóthểlà quy tắc xử sự riêng tácđộng trực tiếp đến một, mộtsố chủ thể. Nếulà quy tắc mang tínhxử sựchung, đó lànghị quyết QPPL; nếu là quy tắc xử sự riêng thường là nghị quyết ADPL. Thông qua nghị quyết, Quốc hội thay mặt Nhân dân thể hiện ý chí của mình bằng cách đặt ra các quy tắc xử sự tác động đến các chủ thể cần điều chỉnh bằng nghị quyết. Xét về hình thức của pháp luật, QPPL là yếutốnhỏnhất thuộc cấu trúc (bên trong) của hệ thống pháp luật. QPPL là quy tắc xử sự chung, biểu hiện ra hình thức bên ngoài (nguồn của pháp luật) chủyếu dướidạng VBQPPL. Nghị quyết nào của Quốc hội là quy tắc xử

30

sự chung thì đó là VBQPPL. Do vậy, nghị quyết của Quốc hội có hiệu lực bắt buộc chung, tácđộngđếnnhiều cá nhân, tổ chức khác nhau trong xã hội tùy theo tính chất, nội dung của nghị quyết, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn khi chúng còn hiệu lực pháp lí. Đối với nghị quyết của Quốc hội có nội dung tác động trực tiếp đến các chủ thể cụ thể,nộidung nghị quyếtđó vẫn chứađựng quy tắc xử sự. Tuy nhiên, chỉnhững chủ thể đó mới xử sự cho phù hợp với quy định trong nghị quyết và loại văn bản này chỉ áp dụng một lần trong từng trường hợp nhấtđịnh.

– Nghị quyết của Quốc hội là văn bản pháp luật đa dạng và khôngcố định về giá trị pháp lý

Quốc hội ban hành hiến pháp và luật và cả hai văn bản này đều là VBQPPL; Hiến pháp là vănbảncó giátrịpháp lýtốicao tronghệthống pháp luật vàtạimột thời điểmchỉ có một hiến pháp có hiệu lực; hiến phápđiềuchỉnh những quan hệ xã hội quan trọng, cơ bản nhất. Dưới hiến pháp là luật và mọi văn bản luật đều có giá trị pháp lý như nhau. Trong khi đó, Nghị quyết của Quốc hội lại đa dạng về giá trị pháp lý và khôngcốđịnhvềgiátrịpháp lý. Nghị quyếtcủaQuốchộicó thểlà văn bản QPPL, có thể là văn bản ADPL. Sự đa dạng và không cố định về giá trị pháp lý của Nghị quyết là một trong nhữngưu điểmcủa loại văn bản này. Do đó, nghị quyết được Quốc hội sử dụng linh hoạt và thường xuyênđể quyếtđịnh những vấn đề thuộc thẩm quyền trong hoạt động của Quốc hội.

– Nghị quyết của Quốc hội do Quốc hội ban hành theo hình thức, trình tự, thủ tục được quy địnhtrong pháp luật.

Mặc dù Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền ban hành các loại VBQPPL có giátrịcao nhất tronghệthống VBQPPL nhưng trong quá trình ban hành văn bản pháp luậtđòihỏiQuốchộiphải tuânthủđầyđủvà chặtchẽcác cácbướccầntiến hành đượcquyđịnhtrong pháp luật. Xuất pháttừthẩm quyền Quốchộiban hành nghị quyếtđể điều chỉnh cácquan hệ xã hội, nghị quyết có giá trị pháp lý và hiệu lực bắt buộc đối với các chủ thể. Do đó, trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật của nghị quyết được Quốchội tuân thủ trong quá trình ban hành. Tuỳ thuộc vào từng loại nghị quyết của Quốc hội mà trình tự, thủ tục có những bước khác nhau. Hiện nay, trình tự, thủ tục, hình thức ban hành nghị quyếtcủaQuốc hộichủyếuđượcquyđịnhtạiLuật BHVBQPPL. Ngoài ra,được quyđịnh ởmộtsốvăn bảnpháp lý khác như Nghị

31

quyết số 07/2002/NQ-QH11 và Nghị quyếtsố102/2015/QH13 ban hành nội quy kỳhọp Quốc hội.

– Nghị quyếtcủaQuốchộiđượcban hànhđểquyđịnhhoặc quyết địnhvềnhữngvấnđềkhông thuộcnộidung do luậtđiềuchỉnh hoặc thíđiểmnhững chính sách mới thuộc thẩm quyền của Quốc hội.

Ban hành nghị quyết không chỉ đáp ứng thẩm quyền về chủ thể, trìnhtự, thủ

tục, hình thức mà còn đúng thẩm quyềnvề nộidung. Pháp luật quy địnhđầy đủ thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong qúa trình ban hành VBQPPL. Dựa vào chức năng, thẩm quyền của từng cơ quan nhà nước, pháp luật quy định rõ cơ quan nào có thẩm quyền ban hành loại văn bảnnào; nộidung vănbảnđólà gìđể tránh sự chồng chéo về mặt thẩm quyền của chủ thể ban hành VBQPPL; đảmbảosự phù hợp giữa nội dung của các loại văn bản do cùng mộtchủthể ban hành.

Luật BHVBQPPL năm 2008 xác định nghị quyết củaQuốc hội ban hành ra để: “quyếtđịnh nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội; dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương;điềuchỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhànước;quyđịnhchếđộlàm việccủaQuốc hội, UBTVQH,Hộiđồng dân tộc, các Uỷ bancủaQuốc hội, Đoàn ĐBQH, ĐBQH; phê chuẩn điều ước quốc tếvà quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội [77].

Như vậy, Luật BHVBQPPLđãxác đinh cơbảnnhữngnộidungđượcnghị quyếtđiềuchỉnh. Theođó,nghị quyếtcủaQuốchộiđượcsửdụngvừađể“quyếtđịnh” và “quy định” những nội dung thuộc thầm quyền của Quốc hội. Khác với nghịquyết, Khoản 2, Điều 11, Luật BHVBQPPL năm 2008 xácđịnh: “Luật của Quốchội quy định các vấnđề cơ bản thuộclĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiềntệ,ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hoá, giáo dục, ytế,khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân” [86] Luật BHVBQPPL năm 2008 quyđịnhQuốchộiban hành luậtđể“quyđịnh”chứkhông“quyếtđịnh” giống như nghị quyết. Khoản 1, Điều 15, Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định nội dung được ban hành bằng hình thức luật; Khoản 2, Điều 15củaLuật quy định về nội dung được ban hành bằng hình thức nghị quyết. Theo đó, có sự phân định khá rõ ràng về nộidung và phạm vi chịu sự điều chỉnh của hai loại văn bản này. Về cơ bản, theo Khoản 1, Khoản 2,Điều15 Luật BHVBQPPL năm 2015 không cósựtrùng lắp về

32

mặt nội dung giữa văn bản luật với nghị quyết của Quốc hội. Luật BHVBQPPL năm 2015 xác định thẩm quyền ban hành nghị quyết của Quốc hội dùng để quy định:

Tỷ lệ phân chia các khoản thu và nhiệmvụchi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành; tạm ngưng hoặc kéo dài thờihạnáp dụng toànbộhoặc một phần luật, nghị quyếtcủaQuốchộiđápứngcác yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế – xãhội, bảo đảmquyền con người, quyền công dân; quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khácbảođảmquốc phòng, an ninh quốc gia; đạixá;vấnđềkhác thuộc thẩm quyền của Quốc hội [86].

Nghị quyết của Quốc hội khác với luật ở một số điểm như sau:

+ Luật là VBQPPPL, còn nghị quyết của Quốc hội có thể là VBQPPL, có thể là văn bản ADPL.

+ Luật đượcban hành theo quy trình, thủ tục lập pháp; nghị quyếtcó thể được ban hành theo quy trình,thủtụclậppháp, có thểtheo quy trình riêngdựavào tính chất pháp lý của từng loại nghị quyết.

+ Nghị quyết có thể vừa được sử dụng để quyết định và quy định; luật được sửdụng chỉ để quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Nghị quyết có đối tượng điều chỉnh thường hẹp hơn so với luật.

+ Có sự phân biệt khá rõ ràngvềthẩm quyền và nội dung ban hành luật với thẩm quyền và nội dung ban hành nghị quyết của Quốc hội. Theo đó, quan hệ xã hội nào được luật điều chỉnh thì sẽ không được nghị quyết điều chỉnh. Quốc hội ban hành Luật theo quyđịnhtại Khoản 2,Điều11, Luật BHVBQPPL năm 2008; Khoản 1, Điều15, Luật BHVBQPPL năm 2015; nghị quyếtđượcban hành theo thẩm quyền quyđịnhKhoản 3,Điều11, Luật BHVBQPPL năm 2008; Khoản 2, Điều15, Luật BHVBQPPL năm 2015. Trong đó bổ sung thẩm quyền Quốc hội ban hành nghị quyết để:“Thựchiện thíđiểmmộtsốchính sáchmớithuộc thẩm quyền quyếtđịnhcủa Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành”.

+ Hiệulựcvềthời giancủanghị quyết thườngđượcghi nhận trong văn bản trong một khoảng thời gian nhất định. Văn bản luật có hiệu lực dài hơn nghị quyết vàthường không xác định thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản.

33

+Bốcụcnghị quyếtcủaQuốchộithường khôngthểhiệndướidạng cấu trúccủaQPPL; không theokỹthuật chặt chẽ, thườngthểhiệndướidạng nghịluận. Một số nghị quyết có tính khả thi thấp, khó định lượng. Luật có bố cục chặt chẽ, thường thể hiện dưới dạng cấu trúc của QPPL và quy định của luật thường cụ thể hơn nghị quyết.

+ LuậtcủaQuốchộithườngđiềuchỉnh quan hệxãhộirộnglớnhơn; nghị quyết của Quốc hội có thể là những chính sách, giải pháp cụ thể, trực tiếp tácđộng đến các quan hệ xã hội.

– Nghị quyếtcủaQuốc hộiđược bảo đảm thựcthi.

Nghị quyết của Quốchộilà văn bản pháp luậtgắnliềnvớihoạt động của Quốc hội. Nội dungcủanghị quyết chứa đựng trực tiếp ý chí của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ở nước ta, mang tính quyền lực nhà nước. Tính bắt buộc của nghị quyết thể hiện qua việc chủ thể chịu sự tác động của văn bản sẽ có những quyền và nghĩa vụ phát sinh từ nội dung của nghị quyết. Do đó, nghị quyếtđượcbảo đảmthực hiện trên thựctếthông qua tính quyềnlựccủaNhànước.Là cơ quanđạidiện cao nhất cho Nhân dân, Quốc hội có quyền đưa ý chí của Nhân dân thành ý chí của mình, thông qua hoạt động ban hành nghị quyết nhằm tác động đến các quanhệ xã hội cầnđiều chỉnh. Có nhiều cách thức tác động đến các chủ thể thi hành nghị quyết, có thể chỉ đơn thuần mang tính giáo dục, thuyết phục, nhưng cũng có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế.

2.1.2. Phân loại nghị quyết của Quốc hội

Nghị quyếtcủaQuốchộirấtđa dạngvềtính chất pháp lý vànộidung. Cónhiều tiêu chí và quan điểm khoa học về cách phân loại nghị quyết của Quốc hội. Tuy nhiên sự phân loại này chỉ mang tính tương đối, nghị quyết của Quốc hội có thể phân chia thành hai loại như sau:

2.1.2.1. Nghị quyết quy phạm pháp luật

Cơ sở pháplý để xác định nghịquyếtcủaQuốc hội là một loại VBQPPL đó là quyđịnhcủapháp luậtvề loại văn bảnnày. Luật BHVBQPPL năm 1996, Luật BHVBQPPL năm 2008 trước đây và Luật BHVBQPPL năm 2015 đều quy định nghị quyết của Quốc hội là một loại VBQPPL. Một trong những dấu hiệu quan trọng nhất để xác định nghịquyết của Quốc hội là VBQPPL hay không phải dựa vào nội dung

34

của văn bản đó có chứa đựng các QPPL hay không. Nghị quyết QPPL của Quốc hội có các dấu hiệu sau:

– Được ban hành bởi Quốc hội và được quy định trong Luật BHVBQPPL; – Chứa đựng quy tắc xử sự chung cho nhiều chủ thể thực hiện;

– Tuân thủ các trình tự, thủ tục và hình thức luậtđịnh;

– Không hạn chế số lần áp dụng, áp dụng nhiều lần trong thực tiễn cuộc sống khi còn hiệu lực;

– Áp dụng trên phạm vi rộng, thường có hiệu lực trên toàn lãnh thổ quốc gia hoặc đối vớitừng địa phương nhất định (phụ thuộc nội dung và phạm vi điều chỉnh của nghị quyết).

Xétvềhệthốngcấutrúc, QPPLđượcthểhiện trong nghị quyết QPPL của Quốchộilàyếutốnhỏnhấtcấuthànhhệthống pháp luật. QPPL là quytắcxửsựchung, dùng điều chỉnh quan hệ xã hội và đượcnhà nước đảmbảo thực hiện. Thuật ngữ quy phạm được hiểu là “cái khuôn, cái mẫu, cái thước” [25]; và là các phép tắc, mực thướccầnphảixửsựcho phù hợp. TheoĐạitừđiểnTiếng ViệtcủaNguyễn Như Ý, QPPL là “điều quy định chặt chẽ, đòi hỏi phải tuân thủ” [137, tr.1381]. Nhưvậy, QPPL là chuẩn mực được Nhà nước đặt ra làm khuôn mẫu cho hành vi của các chủ thể trong xã hội. Nội dung của nghị quyết phải chứa đựng các QPPL, mà QPPL phải có các bộ phận cấu thành lên nógồmbộ phận giả định, quy định, chế tài. Vì vậy, nghị quyết có tính bắt buộc chung, trong đó xác định quyền và nghĩa vụ pháp lý cho nhiều chủ thể chịusự tác động củavăn bản. Nội dung nghị quyết không chứa đựng QPPL thì không được coi là nghị quyết QPPL. Yêu cầu này được xác định rõ tại Điều 2, Luật BHVBQPPL năm 2015: “VBQPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”. Ngược lại, nghị quyết chứa đựng QPPL nhưng không tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức quy trình,thủtụcsẽkhóđảmbảosựhợphiến,hợppháp và tính khoahọccủavăn bản cũng không phải là nghị quyết QPPL. Như vậy, nội dung nghị quyết QPPL của Quốchộicómốiquan hệchặtchẽvớiquy trình,thủtụcban hành nghị quyết của Quốc hội.

Nghị quyết QPPL của Quốc hội không chỉ đặt ra các chuẩn mực cho hành vi củacá nhân, tổchức mà mang tínhđịnhhướngcho hành vicủacá nhân,tổchức. Thông qua QPPL, nghị quyết Quốc hội xác định quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ

35

chức phải thực hiện theo những mệnh lệnh đãđượcquyđịnhtrong nghị quyết (thường là bộ phận quy định của QPPL). Nghị quyết không bị giới hạn số lần áp dụng khi văn bản còn hiệu lực (hiệu lực về không gian, thời gian và đối tượng áp dụng). Ví dụ, Nghị quyết số 55/2010/QH12 về miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp ngày 24/11/2010; Nghị quyếtsố 28/2016/QH14 sửa đổi,bổ sung một số điềucủanghịquyết số 55/2010/QH12 về miễn, giảm thuếsửdụng đất nông nghiệp. Nội dung của hai nghị quyếttrên đáp ứng đầy đủ nhữngđặcđiểmcủa một VBQPPL. Trong đó, nội dung của nghị quyết có các QPPL bao gồm việc quy định cho các đốitượngnhư hộgia đình, cá nhân được Nhà nước giao đấtđểsản xuất nông nghiệp; hộ gia đình, cánhân là thành viên hợp tác xãsảnxuất nông nghiệp, nông trường viên, lâm trường viên đã nhận đất giao khoán ổnđịnh củahợptác xã, nông trường quốc doanh; hộ giađình, cá nhânsảnxuất nông nghiệp góp quyền sử dụng đất nông nghiệp của mình để thành lập hợp tác xã sản xuất nông nghiệp; tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, đơn vị sự nghiệp và các đơn vị khác đang trực tiếp sử dụng đất để sảnxuất nông nghiệp được miễn thuếsử dụng đấtnông nghiệp đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp. Như vậy, nghị quyết trên đã đưa ra quy tắc xử chung sự bằng cách xác định quyền cho cácchủthể nêu trên được miễn thuế nông nghiệp. Để thực hiện nghị quyết của Quốc hội, ngày ngày 18 tháng 01 năm 2017, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 65/QĐ-TTg ban hành danhmụcvà phân công cơ quanchủtrì soạn thảo văn bản quyđịnhchi tiết các luật, nghị quyết đượcthông quatạikỳhọpthứ2, Quốchộikhóa XIV. Quyếtđịnh số65/QĐ-TTg phân côngBộTài chínhchủtrì và phốihợpvớiBộTài nguyên và Môi trường,Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan liên quan ban hành Nghịđịnhquyđịnhchi tiết và hướng dẫn thi hành mộtsố điều của Nghị quyết sửa đổi, bổ sung mộtsố điều củaNghị quyết số 55/2010/QH12 ngày 24/11/2010 về miễn, giảm thuếsử dụngđất nông nghiệp; ngày 24 tháng 02 năm 2017 Chính phủ ban hành Nghị định số 21/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 20/2011/NĐ-CP ngày 23 tháng 3 năm 2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Nghị quyếtsố55/2010/QH12 ngày 24 tháng 11 năm 2010 của Quốc hội về miễn, giảm thuếsử dụngđất nông nghiệp.

Nghị quyếtcủaQuốchộiđiềuchỉnh nhiềunộidung khác nhau, nhưng nghị quyết nào có các đặc điểm, dấu hiệu như trên mới được gọi là nghị quyết quy phạm.

36

Về nguyên tắc, theo quy định tại Khoản 3, Điều 11, Luật BHVBQPPL năm 2008 và nghị quyếtđượcliệt kêtạiKhoản 2,Điều15 Luật BHVBQPPL năm 2015 là nghịquyết QPPL. Ngoài ra, Quốc hội có thể ban hành một số nghị quyết QPPL khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội được quy định trong hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội.

2.1.2.2. Nghị quyết áp dụng pháp luật

Nghị quyết ADPL của Quốc hội là loại văn bảnpháp luật, có nội dung tácđộngtrực tiếpđếnđối tượngcụthểnhằm thực hiện các nhiệm vụ, quyềnhạncủa Quốc hội. Nghị quyết ADPL thườngđượcQuốchộiban hànhdựatrên cơsởlàVBQPPL để giải quyết các vấn đề mang tính cụ thể, sự vụ thuộc thẩm quyền và chỉ áp dụng mộtlầnđối vớimộthoặc một số chủ thể, đối tượngnhất định. Phạm vi điều chỉnh của nghị quyết ADPL cũng đa dạng và sử dụng nhiều vào công việc khác nhau của Quốc hội. Ví dụ, Nghị quyết số 106/2015/QH13 ngày 25 tháng 11 năm 2015về việcbầuTổng thư ký Quốc hội, nhiệmkỳQuốchộikhóa XIII-đâylà nghị quyết ADPL.Nộidungcủanghị quyết trên chứa đựngđầyđủnhững dấu hiệucủanghị quyết ADPL, có tính chất khác biệt với nghị quyết QPPL, tác động trực tiếp đến chủ thểcụthểlà Ông Nguyễn Hạnh Phúc, Ủy viên Ủy ban thườngvụQuốc hội, Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, Trưởng đoàn thư ký kỳ họp giữ chức Tổng thư ký Quốc hội, nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII.

Nghị quyết QPPL và nghị quyết ADPL của Quốc hội có điểm giống nhau đều là văn bản pháp luật, chứa đựng ý chí của đại đa số trong một tập thể đại diện cho ýchí, nguyện vọng của Nhân dân. Nghị quyếtcủaQuốc hội có tính chất pháp lý, mang tính bắt buộc thực hiện và đượcbảo đảmbằng bằng nhiều biện pháp khác nhau như phổ biến, tuyên truyền, cưỡng chế; nghị quyết của Quốc hội là văn bản pháp luật vìkhi nghị quyết được ban hành chính là thể hiện quyếtđịnhcuối cùng của Quốc hội, thể hiện ý chí của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất do Nhân dân cả nước bầu ra. Tuy nhiên, nghị quyết ADPL khác với nghị quyết QPPL ở yếutốnội dung. Nội dung nghị quyết ADPL luôn thể hiện bằng những mệnh lệnh tác động trực tiếp đến chủ thểcụ thể, sự việc cụ thể, không chứa đựng QPPL, không áp dụng lặp lại nhiều lần. Nghị quyết ADPL được ban hành chủ yếu dựa trên việc thực hiện thẩm quyền quyếtđịnh của Quốc hội được ghi nhận trong hiến pháp và các văn bản pháp luật.

Hiện nay, nghị quyết ADPLcủaQuốc hội đượcban hành trong các trường hợp: Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc

37

hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các uỷ viên của UBTVQH, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSND tối cao; phê chuẩn đề nghị của Chủ tịch nước về việcthànhlập Hội đồngquốc phòng và an ninh; phê chuẩnđềnghị của Thủ tướng Chínhphủvề bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; điều chỉnh địa giới hành chính cấp tỉnh, thành phốtrực thuộc trung ương; thành lập, giảithểcácđơnvịhành chính – kinhtếđặc biệt; thành lập, sáp nhập, chia tách, giải thể các Bộ và cơ quan ngang Bộ của Chính phủ; trìnhtựquyếtđịnhrút ngắn hoặc kéo dài nhiệmkỳQuốc hội; quyếtđịnhtình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, áp dụng các biện phápđặcbiệt khác trong những trườnghợp cụ thểnhằmđảmbảoquốc phòng và an ninh quốc gia; quyếtđịnh kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm, hằng năm.

Trong số các loại nghị quyết ADPL nêu trên, một số nghị quyết còn chưa có sựthống nhấtvềquanđiểmtrong khoahọcpháp lý liên quanđếntính chất và nội dung của chúng. Ví dụ như nghị quyết quyết định kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm, hằng năm. Nghị quyết này loại nghị quyết gì? nghị quyết QPPL hay nghị quyết ADPL? Có quan điểm cho rằng, đây là nghị quyết quy phạm vì có chứa QPPL, vàđượcquyđịnhtạiKhoản 3,Điều11, Luật BHVBQPPL năm 2008. Quanđiểm khác cho rằng, nghị quyết nêu trên còn được gọi là nghị quyết có chứa QPPL (cách gọi khác là nghị quyết chủ đạo), chứa đựng “những định hướng, giải pháp mang tính chủtrương”[57] nhưng không phải là nghị quyết QPPL. Chúng tôi cho rằng, nghịquyết quyết định kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm, hằng năm là nghị quyết ADPL vì những lí do sau đây:

Thứ nhất, mặc dù được quy định tại Khoản 3, Điều 11, Luật BHVBQPPL năm 2008 nhưng xétvềđặcđiểmcủanghị quyết QPPL,vềcấutrúccủaQPPL thì nghịquyết trên không đáp ứng được. Nghị quyết QPPL phải chứa đựng QPPL, phải có các bộ phận cấu thành lên QPPL trong đó đặt ra quy tắc xử sự chung, xác định quyền và nghĩa vụ pháp lý lên các quan hệ xã hội cần điều chỉnh.

Thứ hai, nghị quyết về quyếtđịnhkế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm, hằng nămmặcdù được quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2008 nhưng hiện nay không được quy định tại Khoản 2, Điều 15, Luật BHVBQPPL năm 2015. Sự thay đổi quan điểm của nhà làm luật có thể lí giải rằng nghị quyết về quyết định kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm, hằng năm có bố cục ổn định nhưng không theo kết cấu

38

giảđịnh,quyđịnh,chếtàicủaQPPL.Nộidungcủanghị quyết bao gồm: đánh giá tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch năm trước; đặt ra các mục tiêu tổng quát, mục tiêu cụ thể, chỉ tiêu tổnghợpvề kinh tế – xã hội năm tiếp theo; đề ra các nhiệm vụ và giải phápchủyếu; tổchức thực hiện bằng cách giao cho các cơ quan quyền lực, hành chính, tòa án, viện kiểm sát và các tổ chức đoàn thể thực hiện nghị quyết. Do vậy, các nghị quyết như trên thường không cóđiều,khoản,điểmgiống như các VBQPPL khác. Nội dung của chúng thường địnhlượngrõ các mục tiêu, chỉ tiêu chủ yếu, đồng thời xác định luôn các nhiệmvụ,giải pháp và các biện pháp cần tổ chức thực hiện. Mặcdù khôngđủcácyếutốcấuthànhcủanghị quyết QPPL,nộidung nghị quyết quyếtđịnh kếhoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm, hàng năm của Quốc hội chủyếulà quy định những chính sách, định hướng, chủ trương có tính chiến lược. Nhưng nghị quyết trênvẫn đảmbảođược tính bắt buộc mà nghị quyết ADPLđặtra cho các cơ quan nhà nước, các tổchức liên quan có trách nhiệm thực hiện đúng và đủnội dung được thể hiện bằng các quyết định của Quốc hội. Ví dụ Nghị quyết số23/2016/QH14 ngày 7/11/2016vềkếhoạch phát triển kinhtế- xã hộinăm 2017; Nghị quyết số 142/2016/QH13 ngày12/4/2016 về kế hoạch phát triển Kinh tế- xã hội 5 năm 2016-2020.

Trên cơsởNghị quyếtsố142/2016/QH13củaQuốc hội, ngày 22/7/2016 Chínhphủđãban hành nghị quyếtsố63/NQ-CPvềchương trình hànhđộngthực hiệnnghị quyếtcủaQuốchộivềkếhoạch phát triển kinhtế-xã hội 5 năm vàđềra một số nhiệmvụtrọng yếu để thực hiện các nhiệm vụ trong nghị quyết như:

Tiếp tục cụ thể hóa và triển khai có hiệu quả Hiến pháp năm 2013. Hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung các bộ luật, luật, thực hiện

tốt. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội và các văn bảnhướngdẫn thi hành luật. Hoàn thiện cơchếphâncấpđồngthời tăngcườngthanh tra, kiểm tra củacơ quancấptrênvớicơ quancấpdưới.Tậptrung hoàn thiệnthểchếkinhtếthị trườngđồng bộ, hiệnđạitrên cơ sở tuân thủ đầy đủ các quy luật của kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng; trongđótiếp tục nghiên cứu ban hành các cơ chế, chính sách nhằmcảithiện môi trường kinh doanh,bảođảmquyềntựdo kinh doanh, nâng cao nănglựccạnh tranh quốc gia;tậptrungchủyếuvàocảicách toàn diện các quy định về ngành,nghề đầutư kinh doanh có điều kiện, các quy định quản

39

lý chuyên ngành xuất khẩu và nhập khẩu, các quyđịnhvềthủtụchành chính liên quan đến đất đai, đầu tư, xây dựng và môi trường.

Ngoài việc phân định nghị quyếtcủaQuốc hội dựa vào nội dung và tính chất pháp lý của văn bản. Điều 8, Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định về ngôn ngữ, kỹthuật VBQPPL. Theođó,VBQPPL phải quyđịnhcụthểnộidungcầnđiềuchỉnh, không quy định chung chung. Tùy theo nội dung, từng loại văn bản cóthể đượcbố cụctheo phần, chương, mục, tiểu mục,điều,khoản,điểm.Các phần, chương, mục, tiểu mục, điều trong VBQPPL phải có tiêuđề.VBQPPL phải quy định cụ thể về số, ký hiệu để có cơ sở phân loại văn bản. Số, ký hiệu của văn bản phải thể hiện rõ số thứ

tự, năm ban hành, loại văn bản, cơ quan ban hành. Việcđánh số thứ tựcủa VBQPPL được xácđịnhtheo từng loại văn bản và năm ban hành. Đối với nghị quyết của Quốc hội, Luật BHVBQPPL xácđịnhđánhsốthứtựtheo loại vănbảnvà nhiệmkỳcủa Quốc hội. Cụ thể số, ký hiệu nghị quyếtcủa Quốc hội được sắp xếptheo thứ tự:“loại văn bản: số thứ tự của văn bản/năm ban hành/tên viết tắt của cơ quan ban hành văn bảnvàsốkhóa Quốchội[86]. Theo quyđịnhcủaLuật BHVBQPPL, nghị quyết QPPL phải cóđầyđủcácdấuhiệuvềmặtthểthứccủaVBQPPL. Dođó,ngoàisự khác nhau về mặt nội dung giữa nghị quyết QPPL với nghị quyết ADPL, cần có sự khác nhau về thể thức của các loại văn bản này. Hiện nay, tất cả các loại nghị quyết củaQuốchộiđềucó cácdấuhiệu giống nhauvề mặtthể thức,điềuđólàm chosựphân loại về nội dung và tính chất nghị quyết của Quốc hội gặp khó khăn.

2.2. Quy trình, thủ tục ban hành Nghị quyết của Quốchội

2.2.1. Khái niệm quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội

TheoĐại từ điểnTiếng Việt, “quy trình” là các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào đó [137, tr.1381]; “thủ tục” là cách thức tiến hành một công việcvớinộidung, trìnhtựnhấtđịnh,theo quyđịnhcủacơ quan nhànước[137, tr.1596]. Từ điển Tiếng Việt thì định nghĩa: “trình tự” là “sự sắp xếp trước sau theo một quy tắc nhất định” [136, tr.1037]; “thủ tục” là “nhữngviệc cụ thểphải làm theo mộttrậttựquy định, đểtiến hành mộtcông việc có tính chất chínhthức”[136, tr.960]. Như vậy, cósự tương đồngtrong cách hiểu về những thuật ngữ trên,đều là cách thức để làm một kế hoạch, công việc nào đó. Bất kỳ một kế hoạch hay công việc cụ thể nào muốn mang lại kết quả tốt nhấtđềucầnđến một sự sắp xếp hợp lý, khoa

40

học. Thể hiện cụ thể nhất chosự sắpxếp ấy chính là chủ thể thực hiện hoặc tham gia vào công việc nào đó phải tuân theo từng bước, từng khâu một cách lần lượt, tuần tự, khoa học, có nguyên tắc và thực sự nghiêm túc để đạt được mục đích của các chủ thể. Theo cách định nghĩa như trên thì “quy trình”và “thủ tục” cómối quan hệ chặt chẽ với nhau. Tuy không đồng nhất nhưng không có sự khác biệt cơ bản giữa quy trình với thủtục; trong thủ tục có quy trình và trong quy trình lại có các thủ tục. Để thực hiện được kế hoạch, công việc của chủ thể, nhất thiết phải xây dựng quy trình, thủ tục vàđòihỏisựtuân theo quy trình,thủtụcđólà yêucầuquan trọng mà cácchủthểphải tiến hành. Việc xây dựng quy trình, thủ tục và tuân thủ quy trình, thủ tục có mối quan hệ và ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng, hiệu quả công việc của các chủ thể. Do đó, chúng tôi không tách biệt giữa “quy trình” với “thủ tục’ mà gọi chung là “quy trình, thủ tục” ban hành nghị quyết Quốc hội. Trong hoạt động của Quốc hội có nhiều quy trình, thủ tục đòi hỏi Quốc hội phải thực hiện và tiến hành theonó để đạt được những yêucầuđặtra, nhất là trongbốicảnh hiện nay. Nghị quyếtcủaQuốchộilà một loại văn bản phápluật đượcban hành bởi Quốc hội để thực hiện các chức năng nhiệmvụ,quyền hạn củaQuốc hội. Nhiều công việc quan trọng của Quốchộichủ yếusửsụng nghị quyếtđểthực hiện chức năngđượcpháp luật quyđịnh.Vì vậy, Quốc hội phải tuân thủ các trình tự, thủ tục pháp lý khi tiến hành các hoạt động này. Hiện nay, khái niệm về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyếtcủaQuốc hội đượcsử dụng trong một số công trình khoa học. Hầu hết, các quan điểm khoa học đều có cách hiểu khá tương đồng khi tiếpcậnkhái niệm này.

Quy trình ban hành nghị quyết của Quốc hộilà trật tự tiến hành những hoạt động chuyên môn trong quá trình soạn thảo và thông qua nghịquyết. Thông thường, quy trình ban hành nghị quyết của Quốc hội được pháp luật quyđịnhdưới dạngnhững thủ tục nhất định. Trong pháp luật hiện nay, đối với nghị quyết của Quốc hội, mới chỉ có quyđịnh về thủ

tục ban hành nghị quyết là VBQPPL. Những hoạt độngđiểnhình trong quy trình ban hành nghị quyết là VBQPPL là: khảo sát thực tiễn, nghiên cứu, soạn thảo, thảo luận, thẩm định, thẩm tra, trình, thông qua, ký, công bố nghị quyết. Còn quy trình ban hành nghị quyết của Quốc hội là văn bản áp dụng pháp luật chưađược quyđịnhcụ thể trong pháp luật hiện hành [4, tr.62].

41

Theo quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền ban hành nhiều loại văn bản nhất. Thường mỗi cơ quan chỉ ban hànhmộtloại VBQPPL nhất định. Nghị quyếtcủaQuốc hội rất đa dạng về chủng loại, nội dung, tính chất pháp lý. Sự khác nhau về nội dung, tính chất, phạm vi, đối tượng điều chỉnh của nghị quyếtcầncó sự linh hoạt về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết cho phù hợp. Do đó, quy trình, thủ tục phải được đảmbảongay từ khâuđầutiêncủatấtcảquá trình ban hành nghị quyết như: soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý dự thảo nghị quyết và thông qua nghị quyếtcủaQuốc hội. Ngoài ra, quy trình,thủtụcban hành nghị quyếtcủaQuốchộicònthểhiện nănglựclập pháp, giám sáttốicao và quyếtđịnhcácvấnđềquan trọngcủađấtnước.Thểhiện tính dân chủ, công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng, quyết định chính sách và năng lực quản lý xã hội bằng pháp luật của bộ máy nhà nước [111, tr.5].

Đócũng là cáchsắpxếp,tổchức các hoạtđộngthuộc chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, làm cơ sở cho các chủ thể tham gia vào các hoạtđộngcủaQuốchộithực hiện. Theo chức năng củaQuốc hội, quy trình, thủ tục trong hoạtđộng của Quốc hội gồmcác quy trình cơ bản là: Quy trìnhlậppháp, quy trình giám sát, quy trình quyếtđịnhcácvấnđề quan trọng của đất nước [10, tr.20].

Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết là một loại quy trình, thủ tục trong hoạtđộng của Quốc hội. Quy trình, thủ tục hoạtđộng của Quốchội được hiểu là tổngthể trìnhtự, thủtụcpháp lý phải tuân theo khi tiến hành các hoạtđộngnhằm thực hiện chức năng, nhiệmvụ,quyềnhạncủaQuốchội[10, tr.20]. Thực hiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội là thực hiện một quy trình, thủ tục trong hoạt động củaQuốc hội. Quy trình, thủ tụccómốiquan hệ chặt chẽ vớitính chất, nội dung, giátrịpháp lý nghị quyếtcủaQuốc hội. Xuất phát từvai trò, nộidung, tính chất pháp lý nghị quyết của Quốc hội đòi hỏi phải có sự phù hợp với quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết. Đồng thời, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội là cơ sở pháp lý bảođảmcho việc ban hành nghị quyết của Quốchộiđược thực hiện một cách hợp pháp, có căn cứ và thuận tiện, hiệu quả.

Từ những phân tích nêu trên, có thể đưa ra định nghĩa về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội như sau: Quy trình,thủ tụcban hành nghị quyết của Quốc hội là toàn bộ các bước, trình tự pháp lý mà Quốc hội, các cơ quan của Quốc

42

hội, các cơ quan khác phải tuânthủtrong quá trình tham gia quy định, quyết định nhữngnộidung thuộc thẩm quyềncủaQuốc hội dướihình thức văn bản pháp luật lànghị quyết của Quốc hội.

Quy trình, thủ tục và tuân thủ quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội là một trong những yếu tố quan trọng bảo đảm chất lượng nghị quyết. Vì vậy, quyđịnh của pháp luật về quy trình, thủ tục là cơ sở pháp lý quantrọng đểđảmbảo chất lượng nghị quyếtcủaQuốc hội. Mặt khác,đòihỏi các chủ thể tham gia vàomỗigiai đoạntrong hoạtđộngban hành nghị quyết phải tuânthủđúng trình tự,thủtụcmà pháp luật quy định.

2.2.2. Đặc điểm của quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốchội

2.2.2.1. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội là một loại quy trìnhlậppháp đặc thù

Quốc hộiban hành nghị quyết xuất pháttừchức năng đượcquyđịnhtrong hiến pháp và luật. Quyết định do Quốc hội thực hiện luôn tác động vàảnh hưởngsâu rộng đếnnhiềuđốitượng, nhiều quanhệxã hội. Cầnđảmbảocác quyếtđịnh của Quốchộiphảiđượctiến hành theo những quy trình,thủtụcchặt chẽ.Mặcdù nghịquyếtcủaQuốchộicó nhữngđiểmkhác biệt sovớiluật do Quốchộiban hành, nhưng để đảm bảo hiệu lực và giá trị pháp lý của nghị quyết thì chúng phải được ban hành theo quy trình lập pháp. Một số nghị quyết của Quốc hội nhất thiết phải tuân thủtheo quy trình, thủ tục này. Ví dụ như nghị quyết về thí điểm, nghị quyết quy định vềtình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia. Quy trình lập pháp là toàn bộ trình tự, thủ tục tiến hành các bước từ lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra đến hoạt động xem xét, thông qua dự thảo nghịquyếtđượctiến hành nhưđốivới mộtdựán luật. Quy trình,thủtụcban hành nghịquyếtcủaQuốc hộilà một loại quy trìnhlậpphápđặcthùthểhiệnởchỗ, trong trường hợp cụ thể, cần thiết ban hành văn bản, Quốc hội sử dụng nghị quyết sẽ linh hoạt hơn, thuận lợi hơn so với sử dụng văn bản luật. Tuy nhiên không vì thế mà quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết có thể bị đơn giản hoá, bị giảm hiệu lực pháp lý, hoặc không quan trọng bằng luật.

2.2.2.2. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội rất đa dạng

Như trênđãxácđịnh,luật là vănbảnQPPL nên quy trình,thủtụcban hành luật luôn luôn là quy trình lậppháp. Nghị quyết của Quốchộicó nhiều loại nên

43

không thể có chung một quy trình, thủ tục. Do đó, có nghị quyết của Quốc hội được ban hành theo quy trình lập pháp. Hoạt động ban hành nghị quyết theo quy trình lập pháp chỉ áp dụng đối với nghị quyết là văn bản QPP. Nghị quyết sửa đổi hiến pháp cũng được ban hành theo quy trình lập pháp nhưng chặt chẽ hơn, nghị quyết ADPL sẽ phụ thuộc vào tính chất và nội dung của chúng để quy định quy trình, thủ tục mà không nhất thiết phải giống như quy trình ban hành luật và nghị quyết QPPL. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết càng rõ ràng, chi tiết, hợp lý, sẽ bảo đảm tính toàn diện, đồng bộ, hợp hiến và khả thi của nghị quyết.

2.2.2.3. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hộiđược điềuchỉnh bởi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

Về cơ bản, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết phải gồm những bước tiến hành như quy trình ban hành nhiều loại văn bản QPPL khác.Bảnthân quy trình, thủ tục là những công cụ, là chuẩn mực được quy định làm cơ sở cho việc xây dựng và ban hành văn bản trong đó có nghị quyết của Quốc hội. Vì thế, quy trình thủ tục phảiđược điều chỉnhbằng những văn bản có giá trị pháp lý, đó là hệ thống văn bản QPPL có hiệu lực quyđịnh vềquy trình, thủ tụcban hành nghị quyết của Quốc hội.Hệ thống văn bản QPPL quy định về quy trình thủ tục ban hành nghị quyết có thể là luật, có thể không phải là vănbảnluật, phụ thuộc vào nghị quyết đó là loại nghị quyết gì để sử dụngloại văn bản QPPL nào điều chỉnh quy trình, thủ tục cho phù hợp.

2.2.3. Vai trò của quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội

2.2.3.1. Quy trình,thủtụcban hành nghị quyếtđảmbảotínhhợphiến, hợp pháp, nghiêm túc trong hoạt động của Quốchội

Nghị quyết của Quốc hội được coi là sản phẩm của hoạt động lập pháp, hoạt động giám sát và quyết định những vấn đề quan trọngcủa đấtnước. Nhiều loại nghị quyếtchỉđược Quốc hộithông qua khiđạt đượcsựđồng ý củahơn 1/2 tổngsố ĐBQH. Một số nghị quyết Quốc hội đòi hỏi cao hơn, chỉ được thông qua khi có hơn 2/3 tổng số ĐBQHđồngý tán thành. Nghị quyết của Quốc hội có sự tác động và ảnh hưởng sâu rộng đến nhiều lĩnh vực của xã hội. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết cần quy địnhđầy đủ, được thực hiện một cáchkhoa học, chặt chẽvà đồngbộ. Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội là cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Luật BHVBQPPL là cơsởpháp lý quyđịnh chi tiết quy trình, thủ tục ban hành VBQPPL trong đó có nghị quyết của Quốc hội. Ngoài ra, quy trình,thủ tụcban hành

44

nghị quyết của Quốc hội còn được quy định trong quy chế hoạt động của Quốc hội, trong nội quy kỳ họp Quốc hội và các văn bản pháp lý khác. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hộicó đầy đủ cơ sở pháp lý, đượcxác định là căn cứ quan trọng, làmnền tảng cơ bản đểQuốc hội thực hiện các công việccủamình một cách hợphiến, hợp pháp,đúng đắn,khoahọcnhất. Nghịquyết đượcban hành đúng quy trình, thủ tục theo quy định của pháp luật sẽ giúp Quốc hội tránh đượcsự nhầmlẫn, chồng chéo trong hoạtđộng của mình. Chẳng hạnnhư quy trình thủ tụcbiểu quyết thông qua nghị quyết của Quốchội cầnbao nhiêu ĐBQH biểu quyết tán thành; việc biểu quyết của ĐBQH được tiến hành bằng hình thức nào, ĐBQH có được biểu quyết thay hay không, việc côngbố nghịquyếtcủaQuốc hội đượctiến hành ra sao? Quy trình, thủ tục sẽ giúp Quốc hội và các cơ quan có liên quan nghiêm túc thực hiện, thể hiện tinh thần trách nhiệm cao hơn trong quá trình ban hành nghị quyết.

2.2.3.2. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội nhằm bảo đảm cho Quốc hộicó sự chủ độngvà kịp thời

Thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạnđược quyđịnh trong Hiến pháp,Luật tổchức Quốc hội, Luật BHVBQPPL, nghị quyết được Quốc hội ban hành với số lượng khá lớn sử dụng cho nhiều công việc của Quốc hội. Nhằm kịp thời ban hành nghị quyếtđiềuchỉnh các quan hệ xã hội phát sinh, cần thiết, tránh bị động đòi hỏiQuốc hội phải cósẵnquy trình, thủ tục cho các hoạt động này. Quy trình, thủ tục sẽ tạora sự chủđộng,tựtin cho Quốc hội hoạt động, không phụ thuộc vào cơ quan khác hay bất kỳ yếutốnào. Quy trình, thủ tục trở thành cơ sở pháp lý giúp Quốc hội không mất thời gian cho việc dò tìm hay tranh luậnvềcác bước phải tiến hành trong quá trình ban hành nghị quyết. Dựa vào quy trình, thủ tục mà Quốc hộichủ độngban hành nghị quyết kịp thời, nhanh chóng, đúng pháp luật. Thiếu quy trình, thủ tục nào sẽgây rasựlúng túng cho hoạtđộngcủaQuốchộivà các cơ quan liên quan quy trình,thủ tục đó.

2.2.3.3. Quy trình,thủtụcban hành nghị quyết Quốchộinâng cao tính dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động của Quốc hội

NhànướccủaNhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân,đượcthiếtlậpratừ Nhân dân thì Nhà nước đó phải hoạt động một cách công khai, minh bạch. Nhànước mà cụ thể là Quốc hội được Nhân dân thiết lập dựa trên hình thức bầu cử theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín, dođó mọihoạt động củaQuốc

45

hội phải dựa trên quy trình, thủ tục luật định có sẵn. Quy trình, thủ tục quy định càng cụ thể, rõ ràng thì tính minh bạch trong hoạt động càng cao. Nhân dân là nguồn gốc của quyền lực nhà nước, mọi hoạt động của Quốc hội phảiđảmbảo tính Nhân dân là chủ. Tính dân chủ, công khai minh bạch trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết thể hiệnđầy đủ, cụthể ở nhiềugiaiđoạnnhư soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp và tiếp thu ý kiến, thảo luận cho các nghị quyết. Theo đó, các cơ quan hữu quan khi tổ chức lấyý kiếncủađốitượngtácđộngdựthảo nghị quyết phảibảođảmtính dân chủ, minh bạch; cách thức tổ chức lấy ý kiến phải đảm bảo chođối tượngchịu sự tác động củanghị quyếtthểhiện chính kiến, quanđiểmđểnộidung nghị quyết phùhợpvới thực tế. Vì thế, quy trình, thủ tục tổ chức lấy ý kiếnvề dự thảonghị quyết luônđược Quốc hội chú trọng và đổi mới cả về hình thức, phương pháp lẫn nội dung. Quy trình, thủtụcban hành nghị quyếtcủaQuốc hộithểhiện tính dân chủ, công khai, minh bạch cả trong hoạt độngđộc lập củaĐBQH khi tham gia thảo luận, đóng góp ý kiến, đề xuất phương án chỉnh lý dự thảo nghị quyết. ĐBQH phải dựa vào quy trình, thủ tục, đề cao trách nhiệmtrướcNhân dânđối vớiquyết định của cá nhân. ĐBQH phải có đủ thời gian để nghiên cứu và tham gia đóng góp ý kiến vào nội dung của dự thảo nghị quyếttrướckhi Quốchộibiểu quyết thông qua.Điềuđócho thấy, chất lượng nghị quyếtQuốc hội chỉ được cải thiệnkhi quy trình,thủ tục đượcthiết lập một cách minh bạch, công khai, thể hiện đầy đủ tính dân chủ.

2.2.3.4. Quy trình, thủ tục tạo cơ sở cho việc xác định thẩm quyền của các chủ thể tham gia trong quá trình ban hành nghị quyết của Quốc hội; là sơ sở để đánh giá, kiểm tra, giám sát

Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội có sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức như Bộ, cơ quan ngang Bộ, Chính Phủ, các cơ quancủaQuốc hội. Thông qua quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục giúp các chủ thể trên biết rõthẩm quyền, trách nhệm của cơ quan, tổ chức của mình đến đâu; công việc mình phải làm là gì khi tham gia vào hoạt động ban hành nghị quyết. Nhờ có quy trình, thủ tục làm nền tảng tạo ra sự chủ động, khoa học, tránh sự chồng chéo của các cơ quan, tổ chức tham gia vào hoạt động ban hành nghị quyết. Bên cạnh đó, việc đánh giá, kiểm tra là hoạtđộngthường xuyêncủa bất kỳcơ quan, tổ chức nào. Dựa vào quy trình, thủ tụccác cơ quan hữu quan sẽ đánh giá, kiểm tra, giám sát việc tham gia hoạt động ban hành nghị quyết và sự tuân thủ quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết. Quốc hội

46

dựa vào quy trình, thủ tục để đánh giá, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan khác, đồng thời đánh giá, kiểm tra và giám sát hoạt động của Quốc hội. Nhân dân có thể thông qua quy trình, thủ tục để theo dõi, đánh giá, giám sát việc tuân thủcủacác cơ quan liên quan và Quốc hội.

2.2.3.5. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội tạo ra sự ổn định và thống nhất trong hoạtđộng của Quốc hội

Quy trình thủ tục ban hành nghị quyếtcủaQuốc hội không thểtách rời với tính chất hoạtđộng củaQuốc hội.Đồngthời, nội dung, tính chất pháp lý của từng loại nghị quyết có mối quan hệ chặt chẽ và ảnh hưởng đến quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết là công cụ để Quốc hội hoàn thành chức năng, nhiệm vụ. Dựa vào quy trình, thủ tục mà nghị quyếtđược ban hành một cách thống nhất, thông suốt, hiệu quả, ít bị xáo trộn. Mọi hoạt động của Quốc hội,từ lậppháp, quyết định các vấnđềquan trọng của đất nước, giám sát tối cao đều cần có quy trình, thủ tục riêng. Do đó, mỗi loại quy trình, thủ tục có vai trò riêng. Sự khác nhau giữa các quy trình,thủ tụctrong hoạt động của Quốc hội không có nghĩa là gây ra sự không thống nhất. Mặc dù có sự khác nhau về quy trình, thủ tục nhưng vẫnbảo đảmsự thống nhất,đảmbảo tính phù hợp giữa nội dung và hoạt động của Quốc hộivớiquy trình, thủ tục trong quá trình Quốc hội ban hành các văn bản thuộc thẩm quyền.

2.2.3.6. Quy trình,thủtụcban hành nghị quyếtcủaQuốchộigóp phần bảo đảm hiệuquảhoạt độngcủaQuốc hội

Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội là một trong nhiều quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội. Mỗi hoạt động của Quốc hội cần có những quy trình phùhợpgiúp Quốchộithực hiệntốtchức năng, vai tròcủaQuốc hội. Nghị quyết được Quốc hội thường xuyên ban hành để giải quyết khối lượng công việc lớn liên quan đến cả ba chức năng lập pháp, giám sát và quyết định nhữngvấn đềquan trọng của đất nước. Do đó, để đảm bảo hoạt động của Quốc hội có hiệu quả, Quốc hội phải phân công công việc của mình tới các cơ quan của Quốc hội, các cơ quan phục vụ hoạt động của Quốc hội và các cơ quan, tổ chức khác có hoạt động liên quan đến hoạt động của Quốc hội [10, tr.23]. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội là một trong những căn cứ giúp cho hoạt động của Quốc hội có hiệu

47

quả; đúng thời gian quyđịnh kể cả trong thời Quốc hội làm việc tại kỳhọp hoặc Quốc hội không họp. Quy trình, thủ tụcban hành nghị quyết còn giúp cho hoạtđộng của Quốc hội, các cơ quan, tổ chức khác liên quanđến hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội có trách nhiệm cao hơn, phối, kết hợp chặt chẽ hơn; góp phần thúcđẩy hiệu quả hoạt động củaQuốchội tốthơn, tạo nên thành công to lớn trong hoạt động của Quốc hội.

2.2.4. Phân loại quy trình, thủ tục ban hành Nghị quyết

Như đã phân tích ở trên, nghị quyếtcủaQuốc hội được sử dụng cho các quyết định của Quốc hội liên quan đếnhoạt độnglập hiến, lập pháp, quyếtđịnh các vấn đềquan trọngcủađấtnước, giám sáttốicaođốivới hoạtđộngcủaNhà nước. Vì vậy, tương ứng với mỗi loại hoạt động cómộtloại quy trình, thủ tục khác nhau.Để thuận lợicho việc nghiên cứu, tìm hiểu, cómộtsốcách thức phân chia quy trình,thủtục ban hành nghị quyết của Quốc hội. Tác giả luận án cho rằng, việc phân loại quy trình, thủtụcban hành nghị quyếtcầncăncứvào nộidung, tính chất pháp lýcủanghị quyết. Quy trình thủ tụcban hành nghị quyết của Quốc hội đượcchia thành: Quy trình thủ tục ban hành nghị quyết là văn bản QPPL; quy trìnhthủ tụcban hành nghị quyết là văn bản ADPL.

2.2.4.1. Quy trình thủ tục ban hành nghị quyết là văn bản quy phạm pháp luật Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết là văn bản QPPL hiện nay được tiến

hành theo quy trình lập pháp. Bao gồm những nội dung thuộc thẩm quyền của Quốc hội được quyđịnh tạiLuật BHVBQPPL.Cụ thể là nộidung được quyđịnhtại Khoản 2, Điều 11, Luật BHVBQPPL năm 2008; Khoản 2, Điều 15, Luật BHVBQPPL năm 2015 về các vấn đề quan trọng của đất nước, những vấn đề như thực hiện thíđiểmmộtsố chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hộinhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành; tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Đối với những nội dung trên, Quốc hội áp dụng quy trìnhthủtục ban hành nghị quyết giống với quy trình, thủ tụcban hành luật,được quyđịnh trong Luật BHVBQPPL.Ở Việt Nam, Khoản 1, Điều 119, Hiến pháp năm 2013 quy định: Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ

48

nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Do đó, tất yếu cần phải có quy trình, thủ tụcđặcbiệtđể ban hành hiến pháp. Quốc hộisử dụng nghị quyết đểsửađổi hiến pháp nhưng chưa có văn bản nào quyđịnh quy trình,thủtụcban hành nghị quyết của Quốc hội về đề xuất, phê chuẩn hoặc sửa đổi, bổ sung hiến pháp. Do đó, tác giả luận án xếp quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hộivề đề xuất, phê chuẩn hoặcsửađổi, bổ sung hiến pháp thuộc loại quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết là văn bản quy phạm pháp luật.

2.2.4.2. Quy trình thủ tục ban hành nghị quyết là văn bản áp dụng pháp luật Bên cạnh quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết là văn bản QPPL, Nội quy kỳ

họp Quốc hội còn bao hàm một loạt quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết về những vấn đề quantrọng của đất nướcnhư: tổ chức bộ máy nhà nước; thành lập mới, nhập chia điều chỉnh địa giớiđơnvị hành chính tỉnh; thành lập mới, sát nhập, giảithểbộ, cơ quan ngang bộ…

So với quy trình, thủ tụcban hành nghị quyết QPPL, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết ADPLđơngiản hơn. Vídụ,không cóbướclậpchương trình xây dựng nghị quyết, không có bước đánh giá tác động của nghị quyết; yêucầuđối với ban soạn thảo nghị quyết không được đặt ra; yêu cầu đối với chất lượng báo cáo thẩm tra khôngđược đềcập đến.

Tuy nhiên, thực tiễn chỉ ra cho thấy, nghị quyết ADPL đóng vai trò quan trọng tronghoạt độngcủa Quốc hội. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết ảnh hưởng lớn đốivớichấtlượngcủanghị quyết. Vì vậy, tácgiảcho rằng, quy trình,thủtụcban hành nghị quyết ADPL phảiđượcquyđịnhtrong các vănbảnQPPL. Vănbảnquyđịnh về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết ADPL có thể là luật, hoặc nghị quyết của Quốc hội. Nghị quyết ADPLcủaQuốc hội có nhiều loại, nên quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết ADPL có thể khác nhau, dựa vào nhóm công việc của Quốc hội được nghị quyếtđiềuchỉnh. Theo đó, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết ADPL có thể được chia thành các loại sau:

+ Quy trình,thủtụcviệc quyếtđịnh vềtổchứcbộmáy nhànước,cơcấutổ chức nhân sự. Quy trình, thủ tục này được được tiến hành nhằm bầu các chức danh cao cấpcủanhà nước như bầuChủtịch nước, bầu Phó Chủ tịch nước, phê chuẩn đềnghị của Chủ tịch nước về danh sách Phó Chủ tịch và Ủy viên Hội đồng quốc phòng

49

và an ninh; bầu Thủ tướng Chính phủ, quyết định cơ cấu số lượng thành viên Chính phủ, phê chuẩnđềnghịcủaThủ tướngChính phủvề việcbổnhiệm Phó Thủtướng Chính phủ,Bộ trưởngvà thành viên khác của Chính phủ;bầuChánh án TANDTC, phê chuẩn đề nghị của Chánh án TANDTC về việc bổ nhiệm Thẩm phán TANDTC; bầu Viện trưởng VKSNDTC; phê chuẩn đề nghị của Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia về danh sách Phó Chủ tịch và Ủy viên Hội đồng bầu cử quốc gia; miễn nhiệm, bãi nhiệm, phê chuẩn đề nghị miễn nhiệm, cách chức người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.

+ Quy trình, thủtụcban hành nghị quyếtvềquyếtđịnhthành lập, bãibỏcơ quan; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnhđịagiới hành chính cấp tỉnh, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

+ Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết quyết địnhvấnđềquan trọng khác củađấtnướcnhư Quyếtđịnhngàybầucửtoàn quốcđốivớicuộcbầucử đại biểu Quốc hội, bầu cử đạibiểu Hội đồng nhân dân các cấp; quyết định việc bầu cử bổ sung đại biểu Quốc hội trong thời gian giữa nhiệmkỳ;

+ Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết về hoạt động của Quốc hội, cơ quan của Quốc hội, ĐBQH như quy trình, thủ tục về chương trình kỳ họp; về quy trình, thủ tục quyết định rút ngắn hoặc kéo dài nhiệm kỳ Quốc hội.

Cách phân loại về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết nêu trên chỉ mang tính tươngđối. Quy trình,thủtụccó mốiquanhệvớinhau, không cósựđộc lập giữa các quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội. Về cơ bản, quy trình, thủ

tục ban hành nghị quyết của các bước không thể thiếu như soạn thảo nghị quyết; thẩm định, thẩm tra dự thảo nghị quyết; UBTVQH xem xét, cho ý kiến về dự thảo nghị quyếtcủaQuốc hội; thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông quadựthảo nghịquyết; côngbốnghị quyết. Tuy nhiên, do tính chất vànộidungcủanghị quyết khác nhau nên quy trình thủ tục ban hành nghị quyết không nhất thiết phải có đầy đủ các bước nêu trên.

Ngoài căn cứ chủ đạo nêu trên, có thể căn cứ vào việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội mà quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốchộiđượcchia thành: quy trìnhthủtụcban hành nghị quyết trong lĩnh vực lập hiến, lập pháp; quy trình thủ tục ban hành nghị quyết trong lĩnh vực quyết định

50

các vấn đề quan trọng của đất nước; quy trình thủ tục ban hành nghị quyết về hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội.

2.2.5. Yêu cầu đối với quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội

2.2.5.1. Quy trình,thủtụcban hành nghị quyếtcủaQuốchộiphải do Quốc hội quyếtđịnh

Quốc hội giữ vị trí pháp lý đặc biệt với nhiều chức năng quan trọng được Hiến pháp quy định. Việc thực hiện những chức năng, nhiệm vụ, quyềnhạncủa Quốc hội có tác động sâu rộngđến mọi lĩnh vực của đờisống xã hội. Do đó, cần phải có một quy trình, thủ tụcnghiêm túcđểQuốchộithực hiện hiệu quảcác chức năngđược hiến pháp và luật quy định. Quy trình, thủ tục cho hoạt động của Quốc hội nói chung và quy trình ban hành nghị quyếtcủaQuốchộinói riêng phải do Quốchộiquyết định, quy định. Về nguyên tắc, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội không thể giao cho cơ quan nào khác quyết định thay Quốc hội những công việc quan trọng này. Quốchộilà cơ quan quyềnlựcnhànướccao nhất, cơ quanđạidiện cao nhất của Nhân dân thì mọi công việc của Quốchộiphải do Quốc hội quyết định, quyđịnh. Hiện nay, quy trình thủ tục ban hành nghị quyếtcủa Quốc hội được quy định ở nhiều VBQPPLchủyếudo Quốchộiban hành. Quốc hội chủđộng,tránhsự phụ thuộc hay bị chi phối từ các cơ quan khác. Thực hiện tốt yêu cầu nàyđảmbảo tính chủ độngtrong công việc của Quốc hội, đồng thời Quốc hội phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan có thẩm quyền tham gia vào quá trình ban hành nghị quyết của Quốc hội; đảm bảo được lợi ích của Nhân dân từ những quyết định của Quốc hội,đảm bảo tính hiệu quả trong nghị quyếtcủaQuốc hội.

2.2.5.2. Yêu cầu tuân thủ nghiêm ngặt quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốchội

Yêu cầu này đặt ra trongbốicảnh thực hiện nguyên tắc pháp quyền và dân chủ trong nhà nước pháp quyền XHCN. Quy trình,thủ tụcđược đặt ra làmtiêu chuẩnđể Quốc hội và các cơ quan liên quan phải tuân theo trong hoạt động của mình. Trước hết phải có sự tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, tuân thủ các quy định về quy trình, thủtụctrong hoạtđộngcủaQuốchộivà trong hoạtđộngban hành nghị quyết của Quốc hội. Khoản 1, Điều 3, Luật Tổ chức Quốc hội quy định Quốc hội làm việc theo chếđộhộinghị và quyếtđịnhtheo đasố[84], thành phầncủaQuốchộilà các ĐBQH. Như vậy, yêu cầu đặt ra cho Quốc hội và từng ĐBQH phải tuân thủ đúng quy

51

trình, thủ tục trong hoạtđộngban hành nghị quyết mới đảmbảo đượcchất lượng và hiệu quả của nghị quyết. Trong xã hội có nhiều nhóm cử tri khác nhau, lợi ích mà các nhóm cử trihướngđến có thể không giống nhaucả về mức độ lẫnphạm vi. ĐBQH làngười đại diệncho những nhóm cử tri khác nhau trong xã hội, ĐBQH phải tuân thủquy trình, thủ tục để dung hoà lợi ích trong các quyếtđịnhcủa mình. Trước hết, đòi hỏi các chủ thể tham gia việc ban hành nghị quyết phải nắm rõ, thuần thục quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục thì mới tuânthủđúng quy trình, thủ tục. Các chủ thểtham gia vào hoạtđộngban hành nghị quyếtcủaQuốchộiphải tiến hành theo đúng và đầy đủ các giai đoạn, các bước phải tiến hành mà không được phép bỏ bớt hay coi nhẹ bất kỳ giai đoạn nào.

2.2.5.3. Quy trình,thủ tục phải đầy đủ và phù hợp với từngloại nghị quyết

Quốchộiban hành nhiều loại nghị quyết,nộidung, tính chấtmỗiloại nghịquyết không giống nhau. Đòi hỏi quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết cũng cần phải cân nhắc để bảo đảm “công việc nào, thủ tục đó” [44]. Hoạt động của Quốc hội chỉ cóhiệu quả cao khi quy trình, thủ tục cho mọi công việc của Quốc hội phải đầy đủ, không cho phép thiếu sót hoặc phiến diện, không phù hợp. Thiếu đi bất kỳ một giai đoạn nào trong quy trình, thủ tục đều dẫn đến sự khiếm khuyết cho hoạt động đó. Quy trình, thủ

tục ban hành nghị quyết của Quốc hội cũng cần phải đầy đủ và phù hợp với tính chất và nội dung của từng loại nghị quyết mới góp phần đảm bảo nâng cao chất lượng hoạtđộng của Quốc hội. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết có thể được quy định trong các văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội. Các văn bản pháp lý được coi là công cụquan trọng giúp Quốchộichủđộngáp dụng quyđịnhđóđểthực hiệntốthơn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do hiến pháp và luật trao cho. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội cómốiquanhệbiện chứngvớichấtlượngvà hiệu quả của nghị quyết. Quy trình, thủ tục là thước đo để đánh giá chất lượng của nghị quyết. Quy trình càng đầy đủ, phù hợp thì chất lượng văn bản càng tốt.

Xây dựng quy trình, thủ tục cho từnghoạt động củaQuốc hội cần được tính toán một cách khoahọc để bảođảmquy trình, thủ tục phải phù hợp với nội dung của nghị quyết. Tùy theo tính chất, nội dung nghị quyết mà xây dựng quy trình, thủ tục ban hành dài hay ngắn, đơn giản hay phức tạp, chặtchẽhay linh hoạt. Điều này bảo đảmcho Quốc hội có khả năng linh động trong việcxử lýnhững vấn đề thuộc thẩm quyền thông qua việc ban hành nghị quyết. Mặt khác, xây dựng quy trình, thủ tục ban

52

hành nghị quyết cần phải tínhđến yếutố đặc thù về tổ chức củaQuốc hội Việt Nam – Quốc hộihoạtđộngkhông thường xuyên. Dođó,quy trình,thủtụcban hành nghị quyết phải là những quy định phù hợp.

2.2.5.4. Quy trình thủ tục ban hành nghị quyết phải công khai, minh bạch

Quốc hội là nơitậptrung cao nhất và đông đủ nhất ý chí và nguyện vọng của Nhân dâncảnước.Trongđó,ĐBQH làngườiđạidiện cho Nhân dâncảnướccó trách nhiệm trực tiếp bàn bạc, thảo luận và cân nhắc thấuđáomọiquyếtđịnhcủa mình. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết nói riêng, hoạt độngcủaQuốc hội nói chung luôn mang tính mở. Nội dungdự thảo nghị quyết đều đượctruyền tải một cách đầyđủ, đảmbảotính công khai, minh bạch đếnNhân dân. Có nhiều hình thức để thực hiện yêucầunày như: đưa lên trang web của cơ quan soạn thảo nghị quyết và Quốc hội, đưa thông tin qua báo chí, phát thanh, truyền hình; nhiều nội dung trong dự thảo đượccông khai thảo luận và đượctruyền hình trực tiếp.Từđó,thuận lợicho Nhân dân theo dõi, nắm bắt tin tức, đánh giá sự minh bạch và chất lượng hoạt động củaQuốc hội; thực hiện việc giám sátđốivớiQuốc hội. Bên cạnhđó,đạidiện cơ quan nhà nước, cơ quan thông tấn, báo chí, tổ chức kinh tế và Nhân dân có thể được mời tham dự các buổi làm việc của Quốc hội.

2.2.5.5. Quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết phảibảođảm tính dân chủ

Tính dân chủ thểhiện ở sự bình đẳngtham gia đóng góp ý kiến của nhiều chủ thểtrong xã hội mộtcách rộng rãi, thẳng thắn bằng nhiều hình thức. Mọi chủthể trong xã hội đều có quyền đóng góp ý kiến của mình ở nhiều khâu đoạn trong quy trình, thủ tục ban hành văn bản. Giai đoạnrấtquan trọng là đưa dự thảo nghị quyết ra lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan. Mọi người đều có quyền đưa ra quan điểm, chính kiến của mình trong việc thảo luận, đóng góp ý kiến. Đặc biệt là vai trò hoạt động độclậpcủaĐBQH. Nghị quyết của Quốc hội chỉ được quyết định thông qua khi đại đa số các ĐBQH tán thành theo tỉ lệ mà pháp luật quyđịnh đối với từng loại nghị quyết. Đảm bảo được yêu cầu này, một mặt bảo đảm tính dân chủ trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết, mặt khác bảo đảm nghị quyết của Quốc hội được thảo luận và xem xét một cách kỹ lưỡng, đạt chất lượng tốt trước khi thông qua.

Tính dân chủ trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết còn thể hiệnở chỗ, ĐBQH có quyền và nghĩa vụ như nhau trong quá trình thảo luận, đưa ra quan điểm,

53

chính kiến của mình dựa trên các yêu cầu đối với nghị quyết mà không có sự thiên vị, nể nang, ngại va chạm vì bất cứ lý do gì. ĐBQH có quyền được biết đầy đủ thông tin về vấnđềđang xem xét, thảo luận; bìnhđẳngtrong thảo luận, tranh luận. Tính dân chủ còn được thể hiện ở quy trình biểu quyết thông qua nghị quyết, chủ toạ phiên họpđềunhắc lạivắntắtcácvấnđề liênquan để ĐBQHnắmbắt đầyđủ thông tin, thận trọng đi đến lựa chọn, quyết địnhviệc “đồng ý” hay “không đồng ý” đối với nội dung nghị quyết sắp được ban hành.

Tính quyết định theo đa số trong quá trình ban hành nghị quyếtcủaQuốc hội là yêu cầu không thể thiếu trước khi một chính sách hay một vấn đề quan trọngcủađất nước được Quốc hộithông qua. Quốc hộithay mặt Nhân dân thực hiện quyền

lựcnhà nước, trước hết phải đảm bảo số lượng tối thiểu của ĐBQH có mặt để tham gia biểu quyết thông qua nghị quyết. Đâylà yêu cầu mang tính nguyên tắc, bắt buộc. Bởi lẽ một vấn đề quan trọng của đất nước được đưara xem xét, thảo luận và thông qua nhưng số lượng đại biểu có mặt lạiquá ít sẽ không đảm bảo được yếu tốđại diện cho cử tri cũng như nguyên tắc quyết định theo đa số. Việc quyết định cóthông qua hay không thông qua dự thảo nghị quyết cụ thể sẽ phụ thuộc vào sự hoạt động độclập của ĐBQHđến đâu, chất lượng của dự thảo nghị quyết có đảmbảo hay không. Trong đó, phải đảm bảo số lượng đại biểu đồng ý tán thành đối với từng loại nghị quyết cụ thể.

LIÊN HỆ:

SĐT+ZALO: 0935568275

D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\HOÀN THIỆN QUY TRÌNH, THỦ TỤC BAN HÀNH NGHỊ QUYẾT CỦA QUỐC HỘI NƯỚC TA HIỆN NAY

Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay Hoàn thiện quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay