CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CẢI CÁCH PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐẤT ĐAI

PGS. TS. Ngô Huy Cương

Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội

Giới thiệu

Chính sách và pháp luật vềđất đaiởViệt Nam đã ngày càng nhanh chóng tỏ ra bất cập, trong khi, hiện nay trên thế giới, người ta luôn luôn xem chính sách về đất đai là một chính sách cônghàng đầu ở tất cảcác nước, nhất là ở những nước đang phát triển, những nướccó nền kinh tế chuyểnđổi. Vậy việc sửa đổi haycảicách căn bản và toàn diện chính sách và pháp luậtvềđấtđai ởViệt Nam là mộtnhu cầubức báchđể giảm bớtsựbất bình đẳng, căng thẳng và xung đột trong đời sống xã hộimà có nguy cơ ảnh hưởng tới cả an ninh và quốc phòng.

Bài viết trình bày những vấnđềlý luận nềntảng, kinh nghiệm quốctếvề chính sách và pháp luật đất đai, đồng thời phê bình pháp luật đất đai của Việt Nam để tập trung làm rõ các địnhhướngchủ yếu trong việc cải cách căn bản pháp luật của Việt Nam vềđất đai, kể cảvề kỹ thuật pháp lý.

Bài viết sử dụng các phương pháp mô tả và phân tích luật học,định danh pháp lý, phân loại pháp lý, quan hệ pháp luật hóa các quan hệ xã hội, so

sánh pháp luật… Nội dung chủyếu của bài viết được chia thành ba mục: (i) Mục I nói về “Nền tảng lý luận của chính sách và pháp luật đất đai”; (ii) Mục II nói về “Phê bình pháp luật đất đai hiện hành của Việt Nam; và (iii) Mục III nói về “Định hướng cải cách pháp luậtđất đai củaViệt Nam”.

I. Nền tảng lý luận của chính sách và pháp luật đất đai

1. Vai trò và ýnghĩa chung của chính sách đất đai và chỉnh sửa chính sách đất đai

Chính sách đất đai luôn là một chính sách công hàng đầu,nhất là ởnhững nước đang phát triển hiện nay. Nó đã từng có vai trò cực lớn mang tính chất quyết định, làm thay đổi nền tảng đời sống xã hội ở những nước tiến hành cách mạng xã hội chủ nghĩa trước kia.

Định nghĩa vắn tắt củabatổ chức quốc tế (bao gồm: African Union, African Development Bank, và Economic Commission for Africa)về chính sách đất đai như sau: “Chính sách đất đai là một tập hợp các nguyên tắc được thỏa thuận để điều chỉnh quyền sở hữu (hoặc để tiếp cận tới), việc sử dụng vàquản lý tài nguyên đất nhằm nâng cao sức sản xuất và đóng góp cho sự phát triển xã hội, kinh tế, chính trịvà môi trường và làm giảm đói nghèo.”¹ Định nghĩa này không chỉ cho thấy những nội dung chủ yếu của chính sách đất đai, mà còn cho thấy qui trình dân chủ trong việc thiết kế và quyết định chính sách thông qua đồng thuận xã hội.Đất đai của mộtquốc gia là nơi chung sống của cả cộng đồng chính trị xây dựng nên quốc gia đó, cho nên tạo được sự đồng thuận trong việc thiết lập chính sách đất đai là vô cùng cần thiết cho sự bình ổn và phát triển của cộng đồng ấy.

Chính sách đất đai, theo một nghiên cứu của Ngân hàng Phát triển ChâuÁ (Asian Development Bank), luônđược bàn luận trongbốicảnh phát triển nông nghiệp; và qua đóngườita tìm thấyở đósự công bằng xãhội, “sức khỏe chính trị” (political health), sự gia tăng của sản lượng nông nghiệp và sự duy trì phát triển toàn diện². Nhưng những nhận xét đó có lẽ chỉ là những nhận xétvềvai trò của chính sách đất đai tại những nước có nền chính trị ổnđịnh.

Nếu xét đấtđai từ giácđộ làđối tượngcủacác quyền, thì có thể thấysởhữu những thửa đất có sự khác biệt khá nhiều sovới sởhữu những tài sản khác vì sở hữu đấtkhông chỉ đơn thuần làmộtvấn đề pháp lý, mà còn là mộtvấn đềkhông thể bỏ qua của môi trường tự nhiên, công bằng xã hội và kinh tế,kể cảan ninh và quốc phòng.

Vì thế, nóivề thiếtkếvà quyết địnhchính sách đất đaiởnhữngnướcđang phát triển, nhiều nhà nghiên cứu chính sáchquốc tếkhuyến nghị:

“Các chính sáchđấtđai làmộtyếu tốthen chốt của những chính sách công. Chúng có tầm ảnh hưởng to lớn về chính trị, kinh tế và xã hội

¹ Africa Union-African Development Bank-Economic Commission for Africa, Land Policy in Africa:

North Africa Regional Assessment, Edited and designed by the ECA Publications and Conference Management Section (PCMS), Addis Ababa, Ethiopia, 2010, p. VIII. Nguyên văn: “Land policy”: the set of agreed principles to govern ownership (or access to), use and management of land resources to enhance their productivity and contribution to social, economic, political and environmental development and poverty alleviation.”

² R. S. Deshpande, Emerging Issues in Land Policy, Asian Development Bank, New Delhi, 2007, p. 1

bởi vì chúng xácđịnhcách thức mà theo đómọi ngườiquanhệ vớinhau trong lĩnh vực đấtđai và tài nguyên thiên nhiên. Chúng cóthểlà bao gồm hoặc loại trừ, tiếp cậntới đấtđai, nhàở và tài nguyên thiên nhiên linh động hơn hoặc khắt khe hơn, và giúp củng cố hòa bình hoặc gia tăng căng thẳng và xung đột. Các chính sáchđất đaiđã từlâu là một nguồn của loại trừ hơn là bao gồm. Giờ đây, khi đất đai gia tăng bất bìnhđẳng, thì đó là vấn đề quan trọng hơn bao giờ hết mà thúc giục các chính quyền cầnhành độngcódự tính làm cân bằng lại giữasự phức tạp và hỗn hợp những vấn đềluôn chất chứa sự bùng nổ liên quan tới đất đai trong đất nước họ.”³

Những nhận định khái quát vềchính sách đấtđai, nhất là nhậnđịnh vềsự bất bình đẳng, gia tăng căng thẳng và xung độttrong khuyến nghị này dường như đang được minh chứng thêm ở Việt Nam thông qua những vụ tranh chấpđấtđai vô cùng phức tạpđã từng xảy ra ởTây Nguyên, Thái Bình, Hải Phòng, Hà Nội, Hưng Yên, Thànhphố HồChí Minh…, và thông qua nhữngvụtranh chấp nhỏ lẻ hơn liên quantới đềnbù giải phóng mặt bằng khi nhà đầu tưlấy đất để làm các dự án khác nhau.

Nhận thức rõ về tầm quan trọng của đất đai, và với mong muốn cần cómột chính sách đất đai thích hợpvớisự phát triển của đất nước, Tờ trình Dự án Luật Đất đai ra Quốc hội năm 2012, Chính phủ Việt Nam viết“Đấtđai là vấnđề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm, tác động trực tiếp đến kinh tế,chính trị, xã hội, sự ổn định và phát triển củađất nước”,tuy nhiên vẫn duy trì quan điểm “Tiếp tục khẳng định đất đaithuộc sở hữu toàn dân do Nhà nướcđại diện chủsở hữu và thốngnhất quản lý”⁴. Là một nước nông nghiệp, nên chính sách đấtđai ở nước ta không thể không nhằm tới phát triển nông nghiệp và nông thôn. Tuy nhiên việc cânđối để tiến hành công cuộc công nghiệp hóa, hiện đạihóa luôn được đặt ra, thậm chí ngay cảvấn đềcông nghiệp hóa và hiệnđại hóa nông nghiệp và nông thôn. Gần đây Đảng Cộng sản Việt Nam nhấn mạnh

³ Technical Committee on “Land Tenure and Development”, Formalising land rights in developing countries- Moving from past controversies to future strategies, Printed by XL-Print & Mailing, Paris, March 2015, p. 15.

⁴ Chính phủ, Tờ trình về Dự án Luật Đất đai (sửađổi), Số 222/ TTr- CP ngày 06/09/2012, tr. 4.

“Công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp, nông thôn là một nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của quá trình công nghiệp hoá,hiện đại hoá đất nước”⁵ với một trong các giải phápchủ yếulà “Quy hoạch bố trí lại dân cư nông thôngắnvới việc quy hoạch xây dựng công nghiệp, dịch vụ và phát triển đô thị ở các vùng”⁶. Thực tế ở Việt Nam hiện nay, nông thôn, nông nghiệp khởi động sự nghiệp đổi mới, cứu thua cho cái hiện đại và đô thị công nghiệp, nhưng người

nông dân phải bỏ làng ra đi làm thuê với giá rẻ mạt do thiếu đất, mất đất…⁷.

Vì vậy sự chỉnh sửa chính sách đất đai, thậm chí thiết kế lại chính sách này, là việc hếtsức cầnthiết. Ngay ở HoaKỳ (một liên bang cóđấtđai rộng lớn vớimật độ dân cư thấp), nhưng các cơ quan hành pháp và tư pháp của liên bang này phải thường xuyên cố gắng thiết lập những chính sách sử dụng đất đểđáp ứng các mối quan tâmmớinổi và nhu cầu phát triển⁸. Gần đây, BộTài nguyên và Môi trường vẫn khẳng định:“Việc tích tụ,tập trung ruộng đấtlàbước đi cần thiết, đáp ứng đòi hỏi của tính hiệu quả trong sản xuất nông nghiệp, tạo điềukiệnđể thực hiện thành công công nghiệp hóa, hiện đạihóa

nông nghiệp, nông thôn.”, và cho rằng “Đây là quan điểm nhất quán của Đảng và Nhà nước ta”⁹.

2. Những nội dung chủ yếu của chính sách đất đai và pháp luật đất đai FAO (Food and Agriculture Organization-Tổ chức Nông Lương Liên

Hiệp Quốc) đưa rađịnhnghĩa vềđấtđai như sau: “Đất đai là một khu vực cóthể phân định được của bề mặt trái đất, chứađựng các thuộc tính sinh quyển trực tiếp trên hoặcdướibề mặtđóbao gồm thuộc tính cận bề mặt, khí hậu, thổnhưỡng và dạng địa hình, thủy học bề mặt (như những hồ nông, sông, đầm lầy, và đất ngập nước), những lớp trầm tích cận bề mặt và trữ lượng nước ngầm liên quan, thực vật và quần thể động vật, mô hình định cư của con người và kết quả

⁵ Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương Khóa X về Nông nghiệp, Nông dân và Nông thôn số 26- NQ/TW ngày 05/8/2008, điểm 1, Mục II.

⁶ Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương Khóa X về Nông nghiệp, Nông dân và Nông thôn số 26- NQ/TW ngày 05/8/2008, điểm 2, Mục I.

⁷ Tương Lai, “Về nông thôn và nông dân” (tr. 9 – 127), Nông dân, nông thôn & nông nghiệp, những vấn đề đang đặt ra, Nxb. Tri thức, Hà Nội, 2008, tr. 13.

⁸ Robert R. Wright and Susan Webber Wright, Land Use in a Nutshell, Second Edition, St. Paul, Minn. West Publishing Co., 1985, p. 9.

⁹ Bộ Tài nguyên và Môi trường, Đề án thí điểm tính tụ, tập trung đất đai phục vụ thu hút đầu tư sản xuất nông nghiệp tập trung, 2018, tr. 1.

vật lý củahoạt độngtrong quá khứ và hiện tại của con người (tôn tạo, các công

trình trữ nướchoặc thoát nước, đườngxá, xây dựng…)”¹⁰ Như vậyđấtđai làmột khái niệm rất rộng, gắnchặtvớimôi trường vàđờisống củacon người, nhất là các hoạt động kinh tế nông nghiệp và lâm nghiệp. Vì vậy nội dung chính sách đất đai không chỉ dừng lại ở sử dụng đất. Tuy nhiên trong phạm vi của luật đất đai,nộidung của chính sách đất đai có thể được xem xétở mức độhẹp hơn.

Nội dung củachính sáchđất đai bao gồm, nhưng không chỉ bao gồm:

(1) những vấn đềliên quantớiviệc thủ đắc, phân bổ,bảo tồn, tôn tạo và phát triển đất đai; (2) địnhhướng,mụctiêu và biện pháp chủ yếu liên quan tớilập qui hoạch,kếhoạch và quản lý “sửdụng đất”; và (3) các khuyến khích liên

quan tới đất đai và phát triển bền vững, tăng trưởng xanh…

Chính sách công, nhất là chính sáchđất đai ảnh hưởng rấtlớntới pháp luật nếu như không muốn nói nó là linh hồn của pháp luật về đất đai, luật tài sản. Ngoài việc xem lập qui hoạch và quản lý tài nguyên đất đai có ảnh hưởng tích cực tới sự pháttriển của đấtnước bởichúng giúp giành được sự phát triển bền vững toàn diện¹¹, người ta còn nhậnđịnhrằng: Sự quan tâm của chính sách công ảnh hưởng tới pháp luật về sử dụng đất với mức độ lớn hơn rất nhiều so với bất kỳ lĩnh vực nào của pháp luật tài sản¹².

Khi nói tớichính sáchđấtđai ởnhững nướccó nền kinhtếchuyển đổi từ nền kinh tếkế hoạch hóa,tậptrung sang nền kinh tế thịtrường, trước hết phải nói về chế độ sở hữu đất đai.

Xét từ giác độ kinh tế,người ta cho rằng tư tưởng trung tâm của hệ tư tưởng cộng sản làsự đốilập với quyền tư hữu về tư liệu sản xuất; và như một hệ quả trực tiếp,điều cấm chống lạiquyền tư hữu tài sản đượcthể hiện trước hết và cao nhất trong quan hệđất đai; và vì thế ngay ngày hôm sau khi mới giành được chính quyền từ Chính phủ lâm thời vào tháng 10/2017, những

¹⁰ Xem Filipe Batista e Silva, Land Function: Origin and Evolution of the Concept, Cadernos Curso de Doutoramento Em Geografia Flup, 2011, p. 68.

¹¹ Africa Union-African Development Bank-Economic Commission for Africa, Land Policy in Africa:

North Africa Regional Assessment, Edited and designed by the ECA Publications and Conference Management Section (PCMS), Addis AbabaEthiopia, 2010, p.1.

¹² Robert R. Wright and Susan Webber Wright, Land Use in a Nutshell, Second Edition, St. Paul, Minn. West Publishing Co., 1985, p. 9.

người Bolshevik đã ban hànhSắc lệnh vềđất đai xóa bỏ quyềnsở hữutư nhân về đất đai¹³. Chế độ sởhữu nàyđượccủng cố qua Hiến pháp 1936 cho tới Hiến pháp 1977 (bản Hiến pháp cuối cùng) của Liên Bang Cộng hòa Xã hộichủnghĩa Xô Viết (cũ). Cácnướcxã hội chủnghĩa cũ cũng theođómà thiết lập chế độsởhữu khác biệt hay gọixa xôi hơn là chếđộ sởhữu toàn dânvề đấtđai.

Bộluật Dânsự1950 theo kiểu Xô viếtcủaTiệp Khắc(từĐiều 155tớiĐiều 165) bắt đầu tách quyền sở hữu đất đai khỏi quyền sở hữu các công trình được xây dựng trên đất. Và từ đó Đảng Cộng sản Tiệp Khắc từng bước tiến tới xóa bỏ quyền tư hữu đất đai và biến Nhà nước thành chủ sở hữu tuyệt đối, tuy nhiên vẫn cho phép các công trình đượcxây dựng trên đất thuộcsở hữu của Nhà nước không chỉ thuộc quyền sở hữu của Nhà nước, mà còn thuộc quyền sở hữu của các cơ quan Nhà nước, các pháp nhân và thậm chí thuộc quyền sở hữu của công dân- những người được phép sở hữu những ngôi nhà nhỏ của giađình¹⁴. Như vậy xét từ khíacạnh kỹthuật pháp lý, NhànướcTiệp Khắcđã cấp quyền bề mặt cho mọi tổchức và cá nhân. Nói cách khác, mọi tổchức và cánhân tại Tiệp Khắc chỉ có quyền bề mặt trên đất của Nhà nước liên quan tới các công trình xây dựng. Điều này khác ở Việt Nam vì ở Việt Nam thực chất có nhiều công trình được xây dựng như vậy nhưng pháp luật không cho rằngchủsở hữu công trình có quyền bề mặt trên thửa đất đó của Nhà nước bởi cho đến khi Bộ luật Dân sự 2015 ra đời, tại đó mới có các qui định về quyền bề mặt.

Cũng là một nướctheo conđường xã hội chủ nghĩa nhưng Việt Nam không giống Trung Quốc vềchế độsởhữu đất đai. LuậtĐất đai 1986 của Trung Quốc trong lần sửa đổi gần đây vào năm 2004 vẫn duy trì một chế độ đa hình thức sởhữu vềđấtđai. Điều 2,đoạn 1 của đạo luật này qui định:“Nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa theo đuổi công hữu xã hội chủ nghĩa về đất đai, cụ thể là sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể tập thể của người lao động.” Sở hữu

¹³ Encyclopedia.com, Land Tenure, Soviet and Post-Soviet,

[http//www.encyclopedia.com/history/encyclopedias-almanacs-transcripts-and-maps/land-tenure- soviet-and-post-soviet], 17:01,10/10/2021, p. 1.

¹⁴ George E. Glos, “The Czechoslovak Civil Code of 1964 and Its 1982 Amendment Within the Framework of Czechoslovak Civil Law”, NYLS Journal of International and Comparative Law: Vol. 6 : No. 2 , Article 2, 1985, p. 244.

toàn dân về đất đai được giải thích chính thức bởi đạo luật này như sau: “Sởhữu toàn dân có nghĩa là quyền sở hữu đối với đất đai của Nhà nước được thi hành bởi Hội đồng Nhà nước nhân danh Nhà nước.” (Điều 2, đoạn 2).Chế độsở hữu này gần với chế độ sở hữu được thiết lập bởi Hiến pháp 1977 của Liên Bang Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Xô Viết hơn so vớichế độ sở hữu được Việt Nam thiết lập trong Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 và Hiến pháp 2013.

Ấy thế mà khi xây dựng kinh tế thị trường, sau khi Liên Xô sụp đổ, Liên Bang Nga hiện nay ban hành một Bộ luật Đất đai vào năm 2001(đượcsửa đổi và bổ sung vào các năm 2003, 2004, 2005, 2006 và 2007) có quan điểmngược

lại hẳn vớitư tưởng trên. Ngay tạiĐiều1 của Bộ luật này, hai nguyêntắc¹⁵ nền tảng nhất về đất đai được tuyên bố như sau:

“1.Bộluật này và cácđạo luật khácvề đấtđai được ban hành phù hợp với nó phải tuân thủ các nguyên tắc sau:

1) cân nhắc tới tầmquan trọng củađất đai như là nền tảng củađời sống và hoạtđộng của con người mà theo đó việc điều chỉnh các mối quan hệ trong việc sử dụng và bảo tồn đất đai được theo đuổi xuất phát từ ý tưởng rằng đất đai là một điều kiện tự nhiên được gìn giữ nhưthành tố quan trọng nhất của tự nhiên, một tài nguyên thiên nhiên được sử dụng như một tư liệu sản xuất trong nông nghiệp và lâm nghiệp và là nền tảng của cáchoạt độngkinh tế trên lãnh thổ Liên Bang Nga và đồng thời là bất động sản, đối tượng củaquyền sở hữu và các quyền khác liên quan tới đất;

2) ưu tiênbảotồn đấtđai như mộtthành phần quan trọng nhất của môi trường và của tư liệu sản xuất trong nông nghiệp và lâm nghiệpđối với việc sử dụng đất như bất động sản,có nghĩa là việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đượcthực hiện một cách tự do bởi cácchủ sởhữu những thửa đất, trừ khi nó có hại cho môi trường;”.

Quyềnsở hữu tư nhân về đấtđai ở Liên Bang Nga được Bộluật này thừa nhận, phát triển và bảo vệ như sau:

¹⁵ Tại Điều 1, khoản 1, Bộ luật Đất đai của Liên Bang Nga tuyên bố 11 nguyên tắc cơ bản về đất đai.

“1.Tài sản của công dân và pháp nhân (tài sản tư) là những thửađất được thủ đắc bởi công dân và pháp nhân căn cứ theo luật của Liên Bang Nga.

2. Công dân và pháp nhân có quyền ngang nhau tiếp cận tới việc thủ đắc quyền sở hữu những thửa đất.Những thửa đất của nhà nước hoặc của chính quyền thành phốcó thể được chuyển nhượng cho công dân và pháp nhân để trở thành tài sảncủahọ,trừ những thửa đất không thể là tài sản tư theo Bộ luật này và pháp luật liên bang.” (Điều 15)

Điều luật này khuyến khích tư nhân hóa đất đai- một vấn đề quan trọng trong chính sách xây dựng kinh tế thị trường.

Tuy nhiên có quan điểmkhácvớiquan điểmtư nhân hóađất đai xuất hiện ở Trung Quốc vàởViệt Nam. Khi nghiên cứu về chếđộ sở hữu đấtđai (một vấn đề vật quyền) ở Trung Quốc, có nhận định rằng chế độ này sẽ giữ vai trò chủ chốt trong việc làm biến đổi cơ cấu hiện tại mà đang chuyển Trung Quốc từ một xã hội nông nghiệp và nông thôn chiếm ưu thếsang một xã hội thành thị và công nghiệp¹⁶.

Ở ViệtNam có quanđiểmcho rằng vì những thửa đất là những bộ phận của lãnh thổ quốc gia mà cả dântộcta đã đổ biết bao xương máu để giành giật và gìn giữ, cho nên để thi hành nguyên tắc Hiến pháp 1980 về chế độ sởhữu toàn dân về đất đai, Luật Đất đai 1987 của Việt Nam đưa ra lập luận cho chế độđất đai nàytạilờimởđầunhư sau:“Đấtđai là tài nguyên quốc gia vô cùng quýgiá, là tư liệu sản xuấtđặc biệt không gì thay thế đượccủanông nghiệp, lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàngđầu của môi trường sống, là địabàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng. Trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta tốn bao công sức và xương máu mới khai thác, bồi bổ, cải tạo và bảo vệ được vốn đất như ngày nay.” Và căn cứ vào đó, đạo luật này tuyên bốtrong Điều 1 rằng“Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhànước thống nhất quản lý.” Kếtiếp các lập luậnđóđểkhẳng định

lại một lần nữarằng “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất

¹⁶ Dwight H. Perkins, “China’s Land System: Past, Present, and Future”, Property Rights and Land Policies, Edited by Gregory K. Ingram and Yu-Hung Hong, Proceedings of the 2008 Land Policy Conference, The Lincoln Institute of Land Policy, 2009, p. 70. quản lý”(Điều 1), LuậtĐất đai năm 1993 cũng tạilờimởđầuđưa ra một khẳng định nhất quán làm căn cứ xây dựng nên đạo luật này như sau:“Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sảnxuấtđặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, làđịabàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế,văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng; Trải qua nhiều thế hệ, nhân dân tađã tốnbao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất đai như ngày nay;”.

Đồng ý rằng một quốc gia phải hội đủ ba yếutốtheo luật quốc tếhiệnđại, bao gồm: (1) phải có lãnh thổ; (2) phải có dân cư; và (3) phải có một chính quyền có khảnăng duy trì quyền kiểm soát có hiệu quảđốivớilãnh thổ của mình và có khả năng tiến hành quan hệ quốc tế với các quốc gia khác. Các luật gia về công pháp quốc tế hiện đại cho rằng:đối với yếutố lãnhthổtrong khái niệm quốc gia, thìsự chắc chắn hoàn toàn vềbiên giới quốc gia không được yêu cầu (nguyên văn: But absolute certainty about a state’s frontiers is not required)¹⁷. Lãnh thổ theo cách hiểu thông thường là một khu vực đất hoặc nước hoặc bao gồm cả hai thuộc về một cộng đồng hay một cá nhân nào đó. Quốc gia có chủ quyền trên lãnh thổ của mình. Và chủ quyền quốc gia luônđược xem xét trên hai phương diện bên trong và bên ngoài. Trước hết chủquyền của một quốc gia thuộc về cơ quan có quyền làm ra luật cho toànbộ đất nước- đó là chủ quyền bên trong (internal sovereignty); và chủ quyền mở rộng ra bên ngoài (external sovereignty) được thừa nhận bởi luật quốc tế rằng quốc gia có quyền tài phán trên lãnhthổ củamình¹⁸. Trong mối quan hệvớicác thửađất, lãnh thổ được xem là một phần của không gian mà trong đó bao gồm các thửa đất thuộcvề nhữngtổ chức hoặc cá nhân nào đó.Vì vậykhi chúng ta chiến đấu bảo vệ lãnh thổ thiêng liêng của tổ quốc có nghĩa là chúng ta bảo vệcho cái không gian mà tại đócộngđồng chính trị của chúng ta có chủquyền bên trong và bên ngoàiđốivớinó,chứviệc chiến đấunhư vậykhông cóýnghĩa thô thiển là bảo vệ cho những thửa đất cụ thể thuộc về ai đó. Trước khi

¹⁷ Michael Akehurst, A Modern Introduction to International Law, Sixth Edition, Routledge, London and New York, 1995, p. 53.

¹⁸ Rod Hague, Martin Harrop, Shaun Breslin, Political Science: A Comparative Introduction, St. Martin’s Press, New York, 1992, p. 7.

có Hiến pháp năm 1980, dân tộc tađã chiến đấu bảo vệ tổ quốcmà trong đó cócả công thổvà tư thổ. Hiện nay chúng ta chiến đấugiành lại Hoàng Sa màkhông loại trừtrong không gianđó cócảtư thổ tạithờiđiểm mà quân Trung Quốc xâm chiếm? Việc tranh chấp quần đảo Senkaku giữa Trung Quốc vàNhật Bản cho chúng ta thấy rõ điều này.

Nhận thức khoa học về sở hữu toàn dân về đất đai của nhiều nhà nghiên cứu Việt Nam có những nội dung khá “khó hiểu” như đoạn trích dẫn dưới đây:

“Sở hữu toàn dân có nghĩa làsở hữu củatoàn thể nhân dân trong xã hội xã hội chủ nghĩa, cũng có nghĩa là sở hữu xã hội chủ nghĩa Nhànước.Chế độ này ra đời cùng với việc thiết lập Nhà nước xã hội chủ nghĩa. Trong cơcấukinh tếnhiều thành phần, sởhữu xã hội chủnghĩa thể hiện dướihai hình thức: Sở hữu Nhànướcvà sở hữutập thể. Trong hai hình thứcsởhữu đó,sởhữuNhà nướclà hình thức cao, vì nó thểhiện đầy đủ nhất nguyên tắc xã hội hóa xã hội chủ nghĩa”¹⁹.

Tuy nhiên ở Việt Nam, tiến trình công hữu hóa đất đai diễn ra chậm hơn so với hầu hết các nước làm cách mạng xã hội chủ nghĩa khác do điều kiện và hoàn cảnh đặc biệt. Cách tiếp cận ban đầu của cuộc cách mạngở ViệtNam khákhác biệt góp phần quyết định thời điểm muộn của công hữu hóa đất đai mãi vềsau này.

Cách mạng Tháng Tám năm 1945 thực chất là một cuộc Cách mạng dân tộc, dânchủdo nhân dân Việt Nam tiến hành và xây dựng nên chính quyềncủa

mình, thể hiện rất rõ qua khởi nghĩa cướp chính quyền và xây dựng nên nền tài chính cho chính quyền cách mạng… Nhưng không thể phủ nhận được vai trò

tập hợp lực lượngvà lãnh đạo của Đảng Cộng sản trong cuộc cách mạng này. Tuy nhiên trước đó,bản chất củacuộc cách mạng này được xác định là cách mạng“tư sản dânquyền” vớinhiệm vụ“phản đế vàphản phong kiến”, sauđó

¹⁹ Xem Nguyễn Mạnh Hùng, Tìm hiểu LuậtĐấtđai mới – Chính sách ruộng đấtmới, Nxb. Chính trị

Quốc Gia, Hà Nội, 1993, tr. 9 – 10.

được thay đổichút ít cho phù hợpvớitình hình mới vào tháng 11/1939 mà tạiđó Đảng đã chỉ rõ việcđặt nhiệm vụ phảnđế lên vị tríchủ yếu nhất²⁰.

Vì vậy, như một hệ quả tất yếu, Tuyên ngônĐộc lập 1945 đã dẫn lại những danh ngôn nổi tiếng của các cuộc cách mạng cùng bản chất, rằng:

“Hỡi đồng bào cả nước,

‘Tất cả mọi người đều sinh ra có quyền bình đẳng.Tạo hóa cho họ những quyền không ai cóthểxâm phạmđược; trong những quyềnấy, có quyền được sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc’.

Lời bất hủ ấyở trong bản Tuyên ngôn độc lập năm 1776 của nước Mỹ. Suy rộng ra, câuấy có ý nghĩa là: tất cả các dân tộctrên thếgiới đều sinh ra bình đẳng; dân tộc nào cũng có quyền sống, quyền sung sướng và quyền tự do.

Bản tuyên ngôn nhân quyền và dân quyền của cách mạng Pháp năm 1791 cũng nói: ‘người ta sinh ra tự do và bình đẳng về quyền lợi, và phải luôn luôn được tự do và bình đẳng vềquyền lợi’.

Đó là những lẽ phải không ai chối cãi được.”

Qua đó, Tuyên ngônĐộc lập1945 của chúng ta đã khẳngđịnh mấyđiểm sau xét từ khía cạnh lãnh thổ:

Thứ nhất, cũng giống như mỗi con người,mỗidân tộc đềuphải được bình đẳngvới các dân tộc khác về quyền lợi mà trong quyền lợi đó có quyền lợi về lãnh thổ. Còn vấn đề lãnh thổ là đối tượng của quyền lợi đó rộng hay hẹp và với vị trí và địa hình ra sao hoàn toàn phụ thuộc vào nguồn gốc lịch sửđểlại.

Thứ hai, cũng giống như mỗi con người, mỗi dân tộc đều có quyền tự dođối vớilãnh thổ của mìnhđể xây đắphạnh phúc và có quyền chốnglạisự xâm chiếm lãnh thổ hay biến lãnh thổ của dân tộc khác thành thuộc địa.

Xét cho cùng, conngườiluôn luôn có khuynh hướng nhìn và đánh giácác sự vật, sự việc từ các phẩm chất của mình (chính con người). Quốc gia dân

²⁰ Xem Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội, Viện Kinh tế Việt Nam, Cách mạng Ruộng Đất ở Việt Nam, Tái bản theo bản in năm 1968, Trần Phương (Chủ biên), Nxb. Khoa học xã hội- MaiHa Books, 2021, tr. 62-65.

16

tộc cũng được con người xem xét theo kiểu nhân cách hóa để cho nó có mộtđời sống pháp lý và có chủ quyền. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhìn như vậy.

Do đó, rất logic, Hiến pháp 1946 tuyên bố (tại Điều 12) một nguyên tắc nền tảng để xây dựng pháp luật, xây dựng chính quyền và thiết lập nên nhiệm vụ và mục tiêu bảo vệcủa pháp luật và của chính quyền như sau: “Quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”. Ngắn gọn, dứt khoát,đầy tính nhân văn và pháp lý là những gì mà không thể không nhận thấytừ tuyên bố đó.

Quyền tư hữu tài sản là nội dung nền tảng của “quyền được sống, quyền

tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc”, và là nội dung quan trọng nhất để bảo đảm“tự do và bình đẳng về quyền lợi”. Việc đáp ứng nhu cầu vật chất và tinh thần theo kiểu ban phát hay “cào bằng” là trái với phẩm chất của con người, làchống lại “tự do và bình đẳng về quyền lợi”.

Rõ ràng có quy luật phân bổ không đồng đều mà con người hoàn toànýthức được. Trí tuệ, sức khỏe, tài năng, khả năng lao động và cống hiến, tình

cảm,sự nhanh nhậy, giới tính, nhu cầu… không thể được phân bổ đồng đều giữa mọi người, dù hết lòng mong muốn. Dođó sự công bằng và bình đẳng phải giải thích theo nghĩa công bằng và bình đẳng về cơ hội.

Rõ ràng chúng ta đều thấy, thủ tiêu quyền tư hữu đồng nghĩa với thủ tiêuđộng lực phát triển của xã hội loài người. “Mỗi người làm việc bằng hai,đểcho chủ nhiệm mua đài, mua xe; Mỗi ngườilàm việc bằng ba,đểcho chủnhiệm xây nhà, xây sân” là một câu dân thơ từ thời còn tồn tại hợp tác xã nông nghiệp mà mỗi trong số chúng đều đặt dưới sự lãnh đạo củamột vịchủ nhiệm hợp tác xã. Câu dân thơđóđang nhắc chúng ta về hậu quả củasự thủ tiêu quyền tư hữu ruộng đất. Cái đói dày vò những con người đầy tình yêuđối với quê hương và đất nướcbởi họ không có động lực để lao động, sản xuất. Tư tưởng của Kim Ngọc xuất hiện gây một cú sốc. Thực chất của tư tưởng ấy là trả

lại ruộng đất cho nông dân, nhưng buộc phải sử dụng hình thức khác.

Vẫn theo tư duyvề sởhữu củatruyền thống Sovietique Law, Hiến pháp năm 2013 cũng như Bộ luật Dân sự năm 2015 đều nhầm lẫn giữa tài sản chung và tài sản công. Hiến pháp năm 2013 qui định: “Đất đai, tài nguyên nước,tài

17

nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhànước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộcsở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”²¹. Bộ luật Dân sự năm 2015 đã sao chép nguyên văn qui định trên của Hiến pháp năm 2013 vào Điều 197 để qui kết đó là hình thức sở hữu toàn dân.

Rất đáng tiếc, lịchsửkhông diễn ra như vậy. Luật La Mãcổđạidựa vào tài sản có thuộc sở hữu tư hay không để phân loại tài sản thành: tài sản chung

(res communes) bao gồm không khí, nước chảy, biển… không thể thuộc sở hữu của bấtkỳ ai, chung chotấtcảmọi ngườihưởng thụ, và tài sản công (res

publicae) thuộc về nhà nước như đường xá, cầu cống, bến cảng công…²². Trên căn bản đó, luật dânsự củaQuébec (Canada) xem các vậtthểvật chất là tài sản chung không phụ thuộc vào sự chiếm giữ (occupation) dù rằng pháp luật cóthểqui định về việc sử dụng chúng²³. Bộ luật Dân sự Louisiana cũng phân loại tài sản thành tài sản chung (common things), tài sản công (public things) và tài sản tư (private things) trước khi phân loại tài sảnthành hữu hình (corporeals), vôhình (incorporeals), bất động sản (immovables) và động sản (movables)²⁴. Tuy nhiên khi xem lại, Hiến pháp 1977 của Liên Xô (cũ) có sự khác biệt với những nhầm lẫn của pháp luật Việt Nam như trên đã dẫn.

Hiến pháp 1977 của Liên Xô (cũ) có sự phân biệt giữa quyền sở hữu vàtài sản. Điều 10 của Hiến pháp này quy định (theo bản dịch chính thức ra tiếng Anh của Liên Xô) như sau:

“Chế độ kinhtếcủaLiên Bang Cộng hòa Xãhộichủ nghĩa XôViết dựa trên sở hữu xã hội chủ nghĩa về tư liệu sản xuất dưới hình thức tài sản nhà nước,và tài sản của các nông trang tập thể.” (Nguyên văn:

“The economic system of the USSR shall be based on socialist ownership of the means of production in the form of state (public) property, and collective farm-and-co-operative property.”).

²¹ Hiến pháp năm 2013, Điều 53.

²² Xem Andrew Borkowski & Paul du Lessis, Textbook on Roman Law, Third Edition, Oxford University Press, New York, 2005, tr. 154.

²³ John E. C. Brierley, Roderick A. Macdonald, Quebec Civil Law – An Introduction to Quecbec Private Law, Edmond Montgomery Publications Limited, Toronto, Canada, 1993, p. 278.

²⁴ Louisiana Civil Code, Article 448.

18

Điều 11 của Hiến pháp này quy định:

“Tài sản nhà nước, tức là tài sản chung của nhân dân Xô Viết, là hình thức chủ yếu của tài sản xã hội chủ nghĩa.

Đất đai, khoáng sản, nước, và rừng là tài sản riêng của nhà nước. Nhà nước sở hữu những tư liệu sản xuất chủ yếu trong công nghiệp, xây dựng, và nông nghiệp, các phương tiện giao thông và thông tin, liên lạc; ngân hàng; tài sản của các tổ chức thương mại nhà nước và dịch vụ công cộng, và doanh nghiệp nhànước;hầu hếtnhàởđôthị; và tài sảnkhác cần thiết chomụcđích nhà nước.” (Nguyên văn: “State property, i.e. the common property of the Soviet people, is the principal form of socialist property. The land, its minerals, waters, and forests shall be the exclusive property of the state. The state shall own the basic means of production in industry, construction, and agriculture; means of transport and communication; the banks; the property of state-run trade organisations and public utilities, and other state-run undertakings; most urban housing; and other property necessary for state purposes.”

Để bênh vực cho chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và thiết lập các qui chế pháp lý khác nhau đốivớiquyền sử dụng đất ở Việt Nam, có quan niệm cho rằng quyền sử dụng đất ở Việt Nam giống với chế định ‘estate’ trong luật tài sản của Anh Quốc.

Vậy luật tài sản của Anh Quốc nói gì về đất đai với tính cách là tài sản, và ‘estate’ là gì và có thật giống với quyền sử dụng đất ở Việt Nam không?

Trả lời cho các câu hỏi này, trước hết chúng ta cần khảo sát sơ lược vềluật tài sản của Anh Quốc và đặc biệt là chế định ‘estate’. Tuy nhiên cần lưu ýrằng: pháp luật Anh Quốc là truyền thống Common Law rất khác biệt với truyền thống Civil Law và truyền thống Sovietique Law. Có nhiều khái niệm chỉ có ở Common Law mà không có ở các truyền thống pháp luật khác, nhất là những khái niệm trong khuôn khổ của luật tài sản- phần cổ nhất trong pháp luật Anh Quốc. Vì vậy việc dịch chính xác thuật ngữ luật tài sản của Anh Quốc ra tiếng Việt là không thể, mà chỉ có thểcốgắng dùng thuật ngữ tươngđươngcủa

19

tiếng Việt để dịch thuật, kèm theo dùng nguyên văn thuật ngữ tiếng Anh, cộng với mô tả trong một chừng mực nhất định để hiểu.

Nói tới luật tài sản của Anh Quốc phải nói tới các khái niệm chủ yếu liên quan bao gồm: chiếm hữu(possession); vật quyền (title)²⁵; và quyền sởhữu (ownership). “Pháp luật Anh chưa bao giờ trình bày thấu đáo và logic hoàn toàn về khái niệm chiếm hữu” bởi nó được nhào nặn qua nhữngsựáp dụng khác nhau²⁶. Tuy nhiên đểhiểu được luật tài sản của Anh Quốc trước hếtcần tìm hiểu ‘the doctrine of tenure’ và ‘the doctrine of estate’ (tạm dịch là:‘học thuyết về chiếm hữubất động sản’và‘học thuyết vềsở hữu bấtđộng sản’).

Một cuốn sách nóivề luật tài sản của Anh và Úc có viết: theo ‘the doctrine of tenure’ và ‘the doctrine of estate’, thì không thể nói rằng một cánhân có được quyền sở hữu tuyệtđối (absolute ownership) bất động sản; hậu quả là một người chỉ có ‘title’ (quyền sở hữu hạn chế) trên bất động sản²⁷. Vàthuật ngữ ‘title’đượcgiải thích là biểuhiện của ‘quyền sở hữu’(ownership) tới mứcđộ mà quyền sở hữuđược thừa nhận bởi pháp luật với giả định rằng (hay căn cứ vào) Nhà vua làngườinắmgiữ tốicaobấtđộng sản(nguyên văn: Title represents ‘ownership’ to the degree that ownership is recognised by the law, given that the Crown is ultimate holder of real property.²⁸). Bản chất của ‘title’ là quyền đượcchiếm hữu và có thểđượcthủ đắc bởicác căncứ như: đượcNhàvua cấp quyền, mua bán, tặng cho hoặc thừa kế.

Có thể hiểu ‘tenure’ trong học thuyết chiếm hữu bất động sản (the doctrine of tenure) làmộtphương thức chiếm hữu bất động sảnđã đượcxácđịnh bởi mối quan hệ giữa người chiếm hữu và chủ sởhữumà có nguồngốctừviệc nhà vua ban phát bất độngsản cho các quần thần; và ‘estate’ (quyềnsởhữu bất động sản) xuất phát từ căn cứ đó và bị thay đổi tùy thuộc vào đặc tính của mối quan hệ²⁹. ‘Tenure’ có thể hiểu đơn giản là sự chiếm hữu những thửa đất nhất định vớicác dạng thức khác nhau được phát triển từthời Trungcổ ở

²⁵ Thuật ngữ “title” trong luật tài sản của Anh Quốc cũng có thể gọi là “quyền sở hữu” như nhiều công trình nghiên cứu. Song nó có những khác biệt với “ownership”.

²⁶ Bruce Ziff, Principles of Property Law, Second Edition, Carswell, Canada, 1996, p. 116.

²⁷ Bronwen Jackman, Kip Werren, Property Law, LexisNexis Butterworths, Autralia, 2011, p.26. ²⁸ Bronwen Jackman, Kip Werren, Property Law, LexisNexis Butterworths, Autralia, 2011, p.26.

²⁹ Nguyễn Thế Kỳ, Phạm Quốc Toản, Lương HữuĐịnh,Từ điển Pháp luật Anh-Việt, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 1994, tra từ “tenure”, tr. 406.

20

Anh Quốc với giả định là Nhà vua nắm giữ quyền tối cao đối với đất đai. Theo hệ thống này,người chiếm hữu đất được gọi là ‘tenant’(người chiếm hữu đất) chiếm hữu đấtcủamột ngườicótướchiệu (a lord) để người cótướchiệu (cònđược gọi không chính xác lắm là người chủđất) đổi lấy những gì do người chiếm hữu đất cung cấp hay tuân thủ. ‘Tenure’ có nhiều dạng thức khác nhau, tiêu biểu là dạng thức cung cấp dịch vụ quânsự, hoạt độngnông nghiệp, cống

nạp hay thực hành tôn giáo… để đổi lấy chiếm hữu đất, do người có tước hiệu và người chiếm hữu đất dàn xếp với nhau. Câu chuyện bắt nguồn từ khi người Norman xâm chiếmđất đaiở Anh Quốc vào năm 1066, William I lên ngôi xây dựng chế độ quân chủ chuyên chế và cấp đất cho quần thần trên căn bản sự tin tưởng của ông ta về tính xứng đángvớiquyền được cấp trong từng trường hợp cụ thể. Nhà vua không chuyển giao quyền sở hữu tuyệt đối (absolute ownership) bất động sản được cấp mà chỉ cấpnhững quyền trên bất động sản dựa vào người đượccấphoàn thành những nhiệm vụ cụthể như chi trảtiền, cung cấp các dịchvụcần thiết, phong tướchiệu phong kiếnđểbảovệ vương

quốc… Người được Nhà vua cấp đất ngay lập tức trở thành ‘tenant-in-chief’ (người chiếm hữu chính đốivớiđấtđai). Rồi người này cóthểcấpnhững phần của đất cho những người khác để đổi lấy những thứ khác. Cứ như vậy kế tiếpđể trởthànhmộthệ thống phức tạp mà trongđó một thửa đấtcóthể bịcắtkhúc hay phân đoạn ra nhiều lần³⁰. Bởi đổi cấpđất lấy dịch vụ hơn là lấy tiền, cho nên người ta chia dịchvụ thành nhiều loại, và mỗi loại dịch vụđược biết đến như một ‘tenure’, chẳng hạn: dịchvụ hiệpsỹ (knight service) đượccấp‘tenure in chivalry’, có nghĩa là người được cấp đất theo dạng thức đó phải có nghĩa vụthực hiện các dịch vụ quân sự; thấp hơn loại ‘tenure’ này là ‘tenure in socage’ (lĩnh canh trả tô) được cấp để đổi lấy các dịch vụphi quân sự³¹. Dạng thức ‘socage’ được gọilà ‘freehold’ (ngày nay ‘freehold’ có nghĩa làđấtlàm rẽ,tôđịa được toàn quyền sử dụng trọn đời³²).

³⁰ Bronwen Jackman, Kip Werren, Property Law, LexisNexis Butterworths, Autralia, 2011, p.27.

³¹ H. R. Light, The Legal Aspects of Business and General Principles of Law, Sixth Edition, Sir Isaac Pitman & Sons LTD., London, 1965, p. 32.

³² Nguyễn Thế Kỳ, Phạm Quốc Toản, Lương HữuĐịnh,Từ điển Pháp luật Anh-Việt, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 1994, tra từ “freehold”, tr. 173.

21

Người chiếm hữu đất (tenant) không sở hữu đất mà có lợi ích (interest) trên đất.Pháp luật gọi lợiích đó là ‘estate’. Và mỗi một ‘tenant’ sở hữu một ‘estate’ trên đất. Tóm lại: ‘Estate’ là một mớ quyền mà không đạt tới quyền sởhữu tuyệt đối (nguyên văn: The estate is a bundle of rights which fall short of absolute ownership.³³).

Thuật ngữ ‘tenure’ được sử dụng để chỉ ra mối quan hệ giữa ‘tenant’ (người chiếm hữu đất) và ‘lord’ (người có tước hiệu và có quyền cấp quyền hay

lợi ích trên thửa đất), chứ không chỉ mối quan hệ giữa người chiếm hữu đất vàthửa đất,có nghĩa là các lợi íchvề bất động sản đó không được cấpdứt khoát cho người chiếm hữu đất mà chúng cóthể bịthu hồi khi ‘tenant’ (người chiếm hữu đất) không thực hiện được nghĩa vụ để đổi lấy các lợi ích đó; và như một hệ quả,trên một bất động sản như vậy,cả người cấp và người được cấp đều có những lợi ích đồng thời trên cùng một thửa đất³⁴.

Bởi cho phép nhiều người có thể nắmgiữ lợi ích tài sản (proprietary interests) trên cùng một thửa đất,cho nên học thuyết chiếm hữu bất động sản (the doctrine of tenure) tạo ra một nền tảng để phân chia bất động sản khác với quan hệ chiếm hữu (tenurial relationship). Học thuyết sởhữubất độngsản (the doctrine of estate) rađờicho phép cáclợiích tài sản cóthểđược phânkhúc về

thời gian, tức là một người có thể có quyền chiếm hữu hiện tại (present right to possession), nhưng cùng tại thời điểm đó những người khác cũng có những lợiích trên cùng thửa đất đó, ban cho họ những quyền chiếm hữu tương lai (future rights to possession). Người có lợi ích tương lai không nắm giữquyền chiếm hữu hiện tại, nhưng lợi ích đó vẫn là một lợiích đầy đủ (a full interest) theo nghĩa rằng lợi ích đó có khả năng chuyển nhượng, có nghĩa là ‘estate’ tách khỏi đất và khái niệm chuyển nhượng quyền chiếm hữu tương lai cóthể đượcchấp nhận³⁵.

Thuật ngữ ‘estate’ nóivề mốiquan hệgiữa người chiếm hữu (tenant) với đất (vật quyền) bởichỉ ra phạm vilợiíchvề tài sản hoặcsố lượnglợi ích của người này trên đất và được chia thành nhiều loại: (1) được cấp chỉtrong

³³ Bronwen Jackman, Kip Werren, Property Law, LexisNexis Butterworths, Autralia, 2011, p.27. ³⁴ Bronwen Jackman, Kip Werren, Property Law, LexisNexis Butterworths, Autralia, 2011, p.27. ³⁵ Bronwen Jackman, Kip Werren, Property Law, LexisNexis Butterworths, Autralia, 2011, p.27.

22

thời hạnngười được cấpcòn sống (life estate); (2) được cấp trong thời hạn người được cấp hoặc bất kỳ hậu duệ nào của người được cấp còn sống (fee tail); và (3)đượccấp trong thờihạn ngườiđược cấphoặc bấtkỳngười thừakếnào của ngườinày, khôngkể có làhậuduệ hay không, còn sống (fee simple). Tuy nhiên, theoĐạo luật vềLuật Tài sản (Law Property Act 1925), bây giờchỉcòn mỗi ‘quyềnsởhữupháp lý’(legal estates) có thể tồntạitrênđấtmà là‘quyền sởhữu hoàn toàn tuyệtđối đượcchiếm hữu’(an estate in fee simple absolute in possession) còn được gọi là ‘freehold tenure’, và“thời hạn nhiều năm tuyệt đối” (a term of years absolute) cònđược biết đến là ‘lease of land’ (thuê đất)³⁶. Lưu ý: ở Anh Quốc ‘estate’ lớnnhất đối vớiđất trong thực tếtương đương với“quyền sởhữu tuyệt đốivới đất” (absolute ownership of the land) là dạng ‘the fee simple’.

Quyền sử dụng đất theo pháp luật Việt Nam là một quyền rất rành mạch xuất phát từ quyền sởhữu sẽ đượcnói tới ở mục ngaydưới đây. Như vậy ‘quyền sử dụng đất’ theopháp luật Việt Nam không giống với ‘estate’ của Anh Quốc từ nguồn gốc, quan niệm, căncứ phát sinh, nội dung của quyền, phân

loại, căn cứ chấm dứt quyền…

Xét nguồn gốc thủ đắc quyền sởhữu đất đai, chúng ta thấy có sự khác biệt lớn giữa Liên Xô (cũ) và Việt Nam hiện tại, dù rằng pháp luật Việt Nam là‘cái bóng’ của pháp luật Liên Xô (cũ).

Khi Liên Xô chưa sụp đổ, luận về Hiến pháp 1977 của Liên Xô, học giả Xô Viết Boris Topornin nhấn mạnh rằng: “Tài sản xã hội chủ nghĩa sinh ra từ tài sản của tư sảnvà các chủ đất bịquốc hữu hóa từ ngay từ những nămđầu tiên của Cách mạng ThángMười.”³⁷, có nghĩa là quốc hữuhóa đấtđai của từng chủ đất là căn cứ duy nhất làm phát sinh ra quyền sở hữu xã hội chủ nghĩa đối với đấtđaiởLiên Xô (cũ). Có lẽtheo thế, Luật Cải cách ruộngđất1953 của Việt Nam cũng quy định rành mạch rằng:

³⁶ H. R. Light, The Legal Aspects of Business and General Principles of Law, Sixth Edition, Sir Isaac Pitman & Sons LTD., London, 1965, p. 33.

³⁷ Boris Topornin, The New Constitution of the USSR, Translated from the Russian by Murad Saifulin, Progress Publishers, Moscow, 1980, p. 85.

23

“Đối với nhân sĩ dân chủ, địa chủkháng chiến,địa chủ thường, thì:

Trưng thu toàn bộ ruộng đất hiện có cùng trâu bò và nông cụ. Không đụng đến tài sản khác.

Giá trưng mua ruộng đất là giá sản lượng trung bình hàng năm của ruộng đất trưng mua.

Giá trưng mua trâu bò, nông cụ là giá thị trường ở địa phương. Giá trưng mua được trả bằng một loại công phiếu riêng.

Công phiếu ấy được trả lãi 1,5 phần trăm mỗi năm. Sau thời hạn mười năm sẽ hoàn vốn.” (Điều 4).

Tất nhiên bên cạnh trưng thu và trưng mua ruộng đất của các đối tượng trên, ruộng đất của thực dân,địa chủViệt gian, phản động, cường hào gian ác bị tịch thu³⁸. Nếu qui luật của xã hội loài người phải trải qua các hình thái kinh

tế xã hội khác nhau mà cái sau “tiến bộ” hơn cái trước như nghiên cứu của Mác, thì xã hội“mới” phải tiếpthu và chấp nhận những gì của xã hội “cũ”để“cải tạo”.Vì vậy phương pháp “cải tạo” luôn phải nhân văn hơn và phải chăm chút hơn như “cải tạo”chính mình? Hiến pháp 1980 bằng một tuyên bốtạiĐiều 19 trở thành căn cứ để Nhà nước thủ đắc quyền sở hữu đối với tất cảnguồn của cải và tài sản chủ yếu của xã hội như sau:

“Đất đai, rừng núi, sônghồ,hầmmỏ,tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa, các xí nghiệp công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thương nghiệp quốc doanh; ngân hàng và tổ chức bảo hiểm; công trình phục vụ lợi ích công cộng; hệ thống đường sắt, đường bộ, đường sông,đường biển, đường không; đêđiều và công trình thuỷ lợi quan trọng; cơsởphục vụquốc phòng; hệthống thông tin liên lạc, phát thanh, truyền hình, điện ảnh; cơ sở nghiên cứu khoa học, kỹthuật, cơsởvăn hoá và xã hội cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước – đều thuộc sở hữu toàn dân.”

³⁸ Luật Cải cách ruộng đất 1953, Điều 2 và Điều 3.

24

II. Phê bình pháp luật đất đai hiện hành củaViệt Nam

“Quả thực, đất đai là một thực tại tâm lý cất giữ những ý niệm bền chặt, vĩnh cửu, và thiếu vắng sự mạo hiểm.”³⁹ Nhận định về đất đai như vậy được đưa ra sau khi người ta nghiên cứu so sánh pháp luật về tài sản của những truyền thống pháp luật khác nhau.

Thế nhưng ở Việt Nam, các cuộc cách mạng hay cải cáchvề đất đai xảy ra liên tụctrong mộtgiai đoạnngắn khoảng 2/3 thế kỷsau Cách mạng Tháng Tám bắt đầu từ Cải cách ruộng đất năm 1953. Trong khi Hiến pháp 1946 tuyên bố “Quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam đượcbảo đảm” (Điều thứ 12), thì Luật Cải cách ruộng đất ngày 4/12/1953 quy định: “Đối với nhân sĩ dân chủ, địa chủ kháng chiến, địa chủ thường, thì: Trưng thu toàn bộ ruộng đất hiện có cùng trâu bò và nông cụ” (Điều 4). Cuộc cải cách này thu hẹp sở hữu đất đai xuống còn hai hình thức chủ yếu là sở hữu của Nhà nước và sở hữu của người nông dân⁴⁰. Sau đó,Hiến pháp 1959 lại tuyên bố: “Ởnước Việt Nam dân chủcộng hòa trong thời kỳ quá độ, các hình thức sở hữu chủ yếu về tư liệu sản xuất hiện nay là: hình thức sởhữucủa Nhà nướctức là của toàn dân, hình thức sởhữu hợp tác xã tức là hình thức sở hữu tập thể của nhân dân lao động, hình thức sở hữu của người laođộng riêng lẻ, và hình thức sở hữu của nhà tư sảndân

tộc” (Điều 11).Sự đảo lộn chủ yếu và toàn diện vềchế độ sở hữu đất đaibắtđầu từ khi Hiến pháp 1980được thông qua. Tính chất cực đoan củabản Hiến pháp này về mặt kinh tế thể hiện rất rõ tại Điều 19 như đã trích dẫn ở mục trên.

Tuy nhiên xét tính rõ ràng về chính sách, thì bản Hiến pháp này là một mẫumực. Rất nhiều chính sách về chính trị, kinh tế,văn hóa, xã hội, quốc phòng được tuyên bố rất rành mạch. Mức độ hiện thực của chúng thì luôn cần bàn tớiđể làmgương cho những mong ước phi hiện thực. Thế nhưng tuyên bốbất ngờ về chính sách đất đai tại đó lại làm cơ sở cho những quyết sách “loay hoay chạy chữa” về sau này.

³⁹ Xem Ugo Mattei, Basic Principles of Property Law- A Comparative Legal and Economic Introduction, Greenwood Press, Westport, Connecticut, London, 2000, p. 83.

⁴⁰ Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình luậtđất đai, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2009, tr. 9.

25

Kể từ đónhiều cuộc cải cáchnhỏ lẻvề đấtđai cứ loay hoay trong khuôn khổ chật hẹp, trong khi “cơ thể kinh tế” đã đột biến và ngày càng phình ra.Sựloay hoay này thể hiện rất rõ quasự sửa đổi liên tục của đạo luật về đất đai.

Luật Đất đai của Việt Nam cứtheo “qui luật”khoảng từ năm năm đến mười năm lại sửa đổitoàn diện một lần mà đạo luật sau thay thế đạo luật trước (Luật Đất đai 1987, Luật Đấtđai 1993; LuậtĐất đai 2003; và LuậtĐất đai 2013). Hiện nay, sựđòi hỏisửa đổi LuậtĐấtđai 2013 đang thúc bách. Điều này chứng tỏ: (1) hoặc là quanhệ đấtđai sau cách mạng sở hữu chưa ổn định, (2) hoặc là cácđạoluậtvềđất đaicủaViệt Nam chưa điều chỉnh thích hợp các quan hệ xã hội phát sinh từ chếđộ sởhữu toàn dân về đất đai, (3) hoặc làchếđộ sở hữu đất đai thiếu thích hợp với hiện thực kinh tế, xã hội. Trường hợp thứ ba nói ở đâyrấtđáng được chú ý.

Nói tới đất đai, thông thường người ta nghĩ tới tài sản và quan niệm luật đất đai có bản chất là luật tài sản mà có phạm vi truyền thống là vật quyền (“rights in rem” hay còn gọi là “real rights”). Các hệ thống pháp luật đều đồngý rằng đất đailà đối tượngcủa quyền tài sản, có tầm quan trọng riêng biệt, dùkhông phải là loại tài sản quan trọng nhất hiện nay, nhưng thực sự là hình mẫu của luật tài sản hiện đại⁴¹.

Để thực hiện được chính sách, nhất là khi có sự đảo lộn về sở hữu, và đểbảo đảm sử dụng đất có hiệu quả xã hội lớn hơn, người ta còn phải dùng tới các qui tắc của luật hành chính để tác động. Như vậy pháp luật điều chỉnh các quan hệ đấtđai là một phức hợp bao gồm các quitắc củacả luật công và luật tư. ỞHoa Kỳ, ngườita cũng quan niệm pháp luậtvề sửdụng đấtlà mộtlĩnh vực pháp luật năng động nhất và liên tục làm thayđổi hướng củaluật tàisản bởivìnó là một hỗn hợp của luật tài sản và luật công⁴². Nhưng luật đất đai không thểđược xem là một ngành luậtđộc lậphay luậttự trị. Cólẽ có nhu cầulàm cho bản thân trở nên quan trọng hơn, dựa vàotầmquan trọng“đặc biệt”của chính

⁴¹ Ugo Mattei, Basic Principles of Property Law- A Comparative Legal and Economic Introduction, Greenwood Press, Westport, Connecticut, London, 2000, p. 83.

⁴² Robert R. Wright and Susan Webber Wright, Land Use in a Nutshell, Second Edition, St. Paul, Minn. West Publishing Co., 1985, p. 8.

26

sách đất đaiở Việt Nam, Trần Quang Huy viết trong “Giáo trình luật đấtđai” rằng:

“Nhiều ngành luật củaViệt Nam có tên như văn bảnluật quan trọng tạo thành nguồn của ngành luật đó, ví dụ như luật hình sự có Bộ luật hình sự là nguồn cơ bản của ngành luật này hoặc luật dân sự có Bộ luật dân sự. Có thể viện dẫn nhiều ngành luật khác như: Luật hôn nhân và gia đình, luật hiến pháp, luật lao động. Ngành luật đất đai thuộc trường hợp trên, vừa là ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, vừa có nguồn cơ bản là luật đất đai.”⁴³

Trước hết phải nói, ở truyền thống Civil Law, người ta mong muốn pháp điển hóa để tâo thành những bộ luật khổng lồ mà có khả năng bao quát hết các qui tắc của một ngành luật. Tuy nhiênviệc đólà không thể. Cho nên người ta phải thừa nhận ngoài văn bản qui phạm pháp luật ra, còn có nghiều loại nguồn

pháp luật bổ sung như tập quán, án lệ, luật học và lẽ công bằng… Và nhiều khi, vì sự đồ sộ và phức tạp quá của các quan hệ xã hội mà ngành luật nào đó điều tiết,ngườita xây dựng bên cạnhBộluật chính nhiều đạoluật riêng lẻkhác, nhất là trong lĩnh vực thương mại, ví dụ Bộ luật Thương mại và Luật Công ty của Nhật Bản. Ngược lại người ta hợp nhất các ngành luật lại để điều tiết chung trong một bộ luật như trong trường hợp của Bộ luật Dân sự Quebec 1991 (Canada),Bộluật Dânsự và Thương mại Thái Lan 1992, vàBộluật Dân sự

Bắc kỳ 1931 của Việt Nam… Ở Việt Nam hiện nay: (1) luật hôn nhân và giađình chỉ đượcxem là một tiểu phân ngành của luật dân sự, chứkhông phải làmột ngành luật độc lập; (2) nguồn văn bản qui phạm pháp luật của ngành luật thương mại rất phong phú, bao gồm: Luật Thương mại 2005, Luật Doanh nghiệp 2020, Luật Kinh doanh bảohiểm đang sửa đổi,bổsung,Bộluật Hàng

hải 2015… Vì vậy lấyviệc phápđiển hóara đểtô vẽcho nhận địnhthiếu lập luận khoa họcvề việcphân chia các ngành luật là không nên. Đất đai có vai tròquan trọng mà không ai không thừa nhận như trên đãphân tích, nhưng không có nghĩa là các quan hệ đất đai có tính chất đặc biệt tới mức người ta phải xây dựng một ngành luật riêng đểđiều tiết nó trong sựkhác biệt với cảthế giới.

⁴³ Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình luậtđất đai, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2009, tr. 7.

27

Luật đất đai có là một ngành luật độc lập hay không thì cũng chẳng làm ảnh hưởng gì tới tầm cỡ khoa học của những người chuyên nghiên cứu hay giảng dạyvề nó, nhưng chắc chắn làm ảnh hưởng tới nhận thức khoa học của người học và đôikhi gây ảnh hưởngtớingườilàm công tác xây dựng pháp luậtđấtđai nếu không suy tínhkỹ lưỡng?

Vì vậy tại đây, bài viết này đánh giá pháp lý Luật Đất đai 2013 nói riêng theo quan niệm rằng đạo luật này bao gồm các qui địnhcủaluật hành chính vàcác qui định của luật tài sảnvớitính cách là một tiểu phân ngành của luật dân sự.Mặc dù có một bộ luật về đất đai, khẳng định tính chất dân sự của các quan hệ đất đai, Bộ luậtĐất đaihiện hành của Nga, tuyên bố như sau: “Quan hệ tài sản vềchiếm hữu,sửdụng,định đoạtnhững thửa đất, cũng như việc thực thi các giao dịchvớichúng được điều chỉnh bởi pháp luật dânsự, trừkhi pháp luật về bảo vệ đất đai, rừng, nước,đất ngập nước,môi trường và các đạo luật đặc biệt của liên bang quy định khác.”⁴⁴ (Điều 3, khoản 3).Đất,theo truyền thống Common Law,dướigiác độ pháp lý làbấtđộng sản được xácđịnh như các quyền thiết lập trên đất và bất kỳ những gì gắn với nó, bao gồm cả phần không gian bên trên, vìvậyđược chia thành hai loại bao gồm: tài sản hữu hình lànhững quyền trực tiếp tác độngtớibản thân đất (nguyên văn: “Corporeal property, or ‘hereditaments’, refers to the land itself”), và tài sản vô hình liên quan tới những quyền thiết lập trên đất (nguyên văn: “Incorporeal property, by contrast, relates to rights over the land”)⁴⁵. Các quyền thiết lập trên đất nói ở đây ví dụ như ‘easement’ mà được hiểu đơngiản là “quyền sử dụng đất của người khác theo một cách thức cụ thể và xác định, không được lấy đi bất kỳ một yếu tốvậtchất nàotừ đất.”⁴⁶ Phân loại bất động sản như vậy phùhợpvới

⁴⁴ Nguyên văn: “The property relationships of possession, use and disposal of plots of land andalso of accomplishing deals with them shall be governed by the civil legislation, except as otherwise required by the land, forestry, water, sub-soil, environmental protection legislation and special federal laws.”

⁴⁵ Janice Gray, Brendan Edgeworth, Neil Foster, Shaunnagh Dorsett, Property Law in New South Wales, Third Edition, LexisNexis Butterworth, Australia, 2012, pp. 35-36.

⁴⁶ H. R. Light, The Legal Aspects of Business and General Principles of Law, Sixth Edition, Sir Isaac Pitman & Sons LTD., London, 1965, p. 34.

28

quan niệm về tài sản là một tập hợp các quyền và lợi ích,thường được hợp lại với ý niệm về quyền sở hữu⁴⁷.

Ở Việt Nam, dân chúngbị ám ảnh bởi cái gọi là “sổ đỏ”-thứ màthểhiện sựban phát quyền sử dụng đất chohọ. Bởi vậy họ thườnggắn đất đai với mộtthứ tài sảnđượcgọilàquyền sử dụng đấtnhư một “sự ban phátđặc biệt” giúp rất ít người trong sốhọ nhanh trở nên giàu có“bất ngờ”ởmột đất nước nông nghiệp mà tại đóđất đaichỉ có một ông chủ duy nhất (Nhà nước) dù ông ta tự xưng mìnhchỉ là đạidiện cho một ông chủ vô định khác (toàn dân). Tuy nhiên như trên đã phân tích, khi nói chungtới đấtđai, người ta thường nhắc tới thuật ngữ “land use” (lưu ý: thuật ngữ này khác với thuật ngữ “land use right”). Thuật ngữ “land use” (sử dụng đất) được cắt nghĩa đơn giản là những hoạtđộng khai thác đất của loài người với mục đích sản xuất ra các sản phẩm và/hoặc thu lợi thông qua việc sử dụng tài nguyên đất⁴⁸. Sử dụng đất (land use)được xác định bởi nhiều yếu tố như địa hình, khí hậu, thổ nhưỡng,mật độ dân cư, và các yếu tố kinh tế-xã hội và kỹ thuật…

Điều 1, Luật Đất đai 2013 ngụ ý tới hai vấn đề pháp lý chính được bao hàm trong nó là quyền sở hữu đất đai và sử dụng đất.

Về sở hữu đất đai, đạo luật này tuyên bố theo chế độ sở hữu đất đai màHiến pháp 2013, rằng: “Đất đai thuộc sở hữutoàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (Điều 4). Như vậy toàn bộ đất đai ở Việt Nam thuộc sở hữu của một thực thể duy nhất nhưng rất mơ hồ, không xác định như đã phân tích ở mục trên, và toàn bộ người dân Việt Nam và các tổchức khác, không kể công hay tư, đều chỉ có ‘dịch quyền’ trên đất của thực thể không xác định đó. Sau đây gọi thực thể không xác định này là‘Nhà nước’ vì‘Nhà nước’ tự tuyên bố đại diện cho chủ sở hữu không xácđịnh đó.

Từ thời cổ đại,Luật La Mã đã có quan niệm về vật quyền và phân loại chúng thành quyền trên vật của mình, và quyền trên vật của người khác (iura in

⁴⁷ Nguyên văn tiếng Anh là “In law, property is a collection of rights and benefits, generallyassociated with the idea of ownership”. Robert W. Emerson, John W. Hardwicke, Business Law, Third Edition, Barron’s Educational Series, INC., USA, 1987, p. 408.

⁴⁸ Ryan Coffey, The Difference between “land use” and “land cover”, Michigan State Unversity Extension- January 18, 2013, Michigan State University- MSU Extension, p.1.

29

re aliena – rights in rem over other man’s property)⁴⁹ mà thuật ngữ tiếng Anh là‘servitude’ (dịch quyền). Quyền trên vật của mình là quyền sở hữu vì quyền sở hữu là mộtvậtquyền mẫu mực, thống trịđốivới vật, baogồmba chi phânchủyếulà: quyền sử dụng (usus); quyền hưởng hoa lợi (fructus); và quyền định đoạt (abusus). Chủ sởhữu hay pháp luật có thể cho ngườikhác hưởng một hoặc nhiều chi phân hay một hoặc nhiều yếu tố trong các chi phân của tài sảnđó hình thành nên các vật quyền khác. Lưu ý: hầu hết các nền tài phán đều coi quyền chiếm hữu (possessio) là một quan hệ thực tế, không nằm trong nội dung của quyền sở hữu. Thế nhưng nội dung của quyền sở hữu theo quan niệm của pháp luật Việt Nam hiện nay có khác biệt vì cho rằng nội dung của quyền sởhữubao gồm ba quyền là: quyền chiếm hữu; quyền sử dụng; và quyền địnhđoạt.Do đó thuật ngữ “quyền sử dụng đất” làmột thuật ngữ chỉ một loại dịch quyền trên một thửađấtnhất địnhmà thửađất đó thuộcquyền sởhữucủaNhànước.Khi Nhà nước‘cấp’ quyền sử dụng đấtcho một ngườicó nghĩa là Nhà nướccho người được cấp hưởng ‘quyền sử dụng’ (một yếu tốcấuthành nội dung của quyền sởhữu) trên một vậtlà một thửa đất nhất định.Lưu ý: không nên nhầm lẫn giữa ‘quyền sử dụng đất’ theo nghĩa của luật tài sản với ‘sử dụngđất’ theo nghĩa của quản lý hành chính đất đai. Quan niệm của cácnước theo truyền thống Sovietique Law, quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng vàthụ hưởng cáclợiích kinh tếtừvật. Và đương nhiên khiđượccấp quyềnsửdụng đất đối với mộtthửa đất thì quyền chiếm hữu thửa đất đó phải đi theo vìkhông có quyền chiếm hữuthì không thể khai thác đượccông dụng và hưởng hoa lợi. Khi Nhà nước‘cấp’ quyềnsử dụngđất đối với mộtthửa đấtnào đó, thìNhà nước chỉ còn lại quyềnđịnh đoạt đối với thửa đất đó. Trong trường hợp này, có thể gọi Nhà nước là chủ sở hữu tối thiểu (naked owner) đối với thửa đất đó vì quyền sở hữu đối với thửa đất đó củaNhà nước chỉcònlạilà quyền sởhữu tối thiểu (bared ownership). Khi Nhà nước thu hồi lại thửa đất đó thì Nhànước lại trởthành chủsởhữu tuyệtđối đốivới thửa đấtđó,có nghĩa là Nhànướclại có đủ ba quyền là chiếm hữu, sử dụng và định đoạt với nó. Tuy Luật

⁴⁹ Barry Nicholas, Ernest Metzger, An Introduction to Roman Law, Clarendon Law Series, Oxford

Unversity Press, 2008, pp. 140 – 141.

30

Đất đai 2013 không làm rõđượcnhững vấnđề khoa học luật tài sản như vậy, nhưng đạo luật này đã tuân thủ nguyên tắc do Hiến pháp 2013 ấn định rằng:

“Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch vàđược bồi thường theo quy định củapháp luật.” (Điều 54, khoản 3).

Nhà nướcđã tựhạnchế quyềnđịnhđoạt củamìnhbởicác qui địnhtừĐiều 61 đến Điều 71 của Luật Đất đai 2013. Hơn nữa thông qua đạo luật này, Nhà nước đãcho phéptrướcnhững người sử dụng đất thay mình địnhđoạt thửa đất được cấptrong mộtsố trường hợp. Thông thường,ngườiđi thuê tài sản muốn cho thuêlạitài sảnđó,thì phảiđược sự đồngý củachủsởhữu tài sản đó. Nhưng Luật Đất đai 2013 hoàn toàn cho phép người thuê đất của Nhànước được tựthực hiện quyền cho thuê lại. Điều 167 củađạo luật này hoàn toàn cho phép người có quyền sử dụng đất được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đấtvà định trước một loạt qui chế pháp lý cho các loại giao dịch đó.

Tuy nhiên quan niệm về ‘quyền sử dụng đất’ như vậy gây mẫu thuẫn với Bộ luật Dân sự 2015. Trong cả quá trình xây dựng tại cơ quan soạn thảo, quan niệm về nội dung của quyền sở hữu theo truyền thống Civil Law được Dự thảo Bộ luật Dân sự 2015 tôn trọng.

Theo truyền thống Civil Lawkếthừa từ Luật La Mãcổ đại, quyềnsởhữu bao gồm ba quyền là quyền sử dụng (usus); quyền hưởng hoa lợi (fructus) và quyền định đoạt (abusus)⁵⁰. Quyền hưởng dụng được xem là quyền lớn nhất của một ngườiđược hưởngtrên tài sản củangười khác kéo dài trong phạm vi không quá một đời người. Quyền này bao gồm quyền sử dụng (usus) và quyền hưởng hoa lợi (fructus)⁵¹, được xem là tương đương với ‘quyền sử dụng’ theo truyền thống Sovietique Law. Sau này, trong quá trình thẩm tra và thông qua,

⁵⁰ John E. C. Brierley, Roderick A. Macdonald, Quebec Civil Law – An Introduction to Quecbec Private Law, Edmond Montgomery Publications Limited, Toronto, Canada, 1993, p. 272; Vũ Văn

Mẫu, Dân luật khái luận, Bộ Quốc gia Giáo dục, In lần thứ hai, Sài Gòn, 1960, tr. 336 – 337. ⁵¹ David Johnston, Roman Law in Context, Cambridge University Press, UK, 1999, p. 67.

31

nội dung của quyềnsở hữu được quiđịnh trong Bộ luật Dân sự 2015củaViệt Nam đã không tách quyền hưởng hoa lợi ra thành một nhánh riêng màvẫntheo truyền thống Sovietique Law quyđịnh nộidung quyền sở hữu bao gồm: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, và quyền định đoạt, khácvớihầuhết cácnướctrên thế giới. Thế nhưng, thiếu thận trọng,Bộ luậtnày đã không theo đó chỉnh sửa lại các quy định liên quan. Vì vậy có những mẫu thuẫn xảy ra ngay trong Bộluật này.Bảnthân ‘quyền sử dụng’ nằm trong nội dung của quyền sở hữu theo pháp luật Việt Nam đã bao gồm cả quyềnsử dụng (usus) và cảquyền hưởng hoa lợi (fructus) rồi⁵². Vì vậy, dù một vấn đềcó nội dung tương đươngnhau như trên đã phân tích, nhưng Luật Đất đai 2013 thì gọi là ‘quyền sử dụng’, trong khi Bộ luật Dân sự 2015 thì có chỗgọi là ‘quyền hưởng dụng’,nhưng cóchỗ thì gọi là ‘quyền sử dụng’.Chẳng hạn: Điều 267, Bộ luật Dân sự 2015 quy định “Quyền bề mặt là quyền củamột chủ thể đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đấtđó thuộc vềchủthể khác.”, trong khiđóĐiều 257, Bộ luật Dân sự 2015lạiquyđịnh:“Quyền hưởng dụng là quyền củachủ thể được khai thác công dụng vàhưởng hoa lợi,lợitức đốivớitài sảnthuộc quyền sởhữu của chủthểkhác trong một thời hạn nhất định.”Đặc biệt lưu ý: theo quan niệm nội dung của

‘quyền sở hữu’ bao gồm quyền sử dụng, quyền hưởng hoa lợi, và quyền định đoạt, thì các quyền trên vật của người khác (kể từ thời La Mã Cổđại) được chia thành hai loạilớnlà: (i) thứ nhất, ‘dịch quyềnthuộc vật’(‘praedial servirtude’ hay còn gọi là ‘real servitude’) mà người Việt Nam thường gọi là ‘quyền địa dịch’ hay Bộ luật Dânsự 2015 gọi thiếu đúng đắn là ‘quyền đốivớibất động sản liền kề’; và (ii) thứ hai, ‘dịchquyền thuộc người’ (personal servitude). ‘Dịch quyền thuộc người’tớilượt nólạiđược chia thànhđược năm tiểu loại nhỏ bao gồm: (1) quyền hưởngdụng (usufruct); (2) quyềnsử dụng (usus); (3) quyền ngụ cư (habitatio); (4) quyền thuê dài hạn(emphyteusis); và (5) quyền bề mặt (superficies). Vì vậy, nếu theo quan niệm củatruyền thống Sovietique Law mà nội dung quyềnsởhữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và

⁵² Đồng quan điểm giải thích với tác giả bài viết này có Giáo trình luật dân sự của Học viện Tư pháp xuất bản tại Nxb. Công an nhân dân năm 2007, xem tr. 229.

32

quyền định đoạt,thì trong ‘dịchquyền thuộcngười’khó có thể cóđược một tiểu phân loại nhỏ là ‘quyền sửdụng’ (usus), vì ‘quyền sử dụng’theo quan niệm này tương đươngvới ‘quyềnhưởng dụng’ (usufruct). Đây là một mâu thuẫn lớn trong hệ thống các vật quyền theo pháp luật Việt Nam bắt nguồn từbất đồng nhất trong việc quan niệm về nội dung của quyền sở hữu.

Có lẽ để giải quyết xung đột giữa quan niệm về nội dungcủaquyền sở hữu theo truyền thống Sovietique Law và sự cần thiết xây dựng chế định quyền hưởng dụng do đòi hỏi của kinh tếthịtrường và đòi hỏi củahộinhập quốc tế, Bộ luật Dân sự 2020 mới tinh của Trung Quốc quyđịnhvề nộidung của quyền sở hữu bao gồm bốn quyền như sau: “Chủ sở hữucó quyền chiếm hữu, sử dụng, thu hoạch hoa lợi và định đoạt bất động sản hoặc động sản của mình phù hợp vớiphápluật.”(Điều240). Như vậylà pháp luật Trung Quốc vẫncoi quyền chiếm hữu nằm trong nội dung của quyền sở hữu để bảo vệ quyền thống trị tuyệt đối của chủ sở hữuđối với vật,nhưng vẫn thừa nhận nội dung quyền sở hữutheo truyền thống Civil Lawđể phânchia dịch quyền thuộc người thành quyền hưởng dụng, và có thể có quyền sử dụng. Theo đó, Bộ luật Dân sự 2020 của Trung Quốc định nghĩa về ‘quyền hưởng dụng’ như sau: “Người nắm quyền hưởng dụng có quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, và quyền hưởng hoa lợi từ bất động sản hoặc động sản đượcsở hữu bởi người khác phù hợp với pháp luật.” (Điều323) (nguyên văn: A usufructuary has the right to possess, use, and benefit from the immovable or movable property owned by another person in accordance with law.) , có nghĩa làchủ sởhữu tàisảncho người khác hưởng hai chi phân là quyền sử dụng (usus) và quyền hưởng hoa lợi (fructus) trên tài sản của mình. Khimột ngườiđược hưởng những quyền đótrên tài sản của chủ sở hữu thì đương nhiên họ phải được chiếm hữu tài sản. Nhưng Trung Quốc cẩn thận, nên cứ quy định luôn cho họ có quyền chiếm hữu.

Vì quan niệm về nội dung quyền sở hữu như vậy, Bộ luật Dân sự 2020 của Trung Quốc vẫn quy địnhđược về ‘quyền sử dụng’ (usus) như sau: “Một người mà có quyền sử dụng đất xây dựng nhà được chiếm hữu và sử dụng thửađất thuộc quyền sở hữu của tập thể, và dùng thửa đất đó để xây dựng nhà ở và các công trình phụ phù hợp với pháp luật.” (Điều 362) (nguyên văn: A person

33

who has the right to use a house site is entitled to possess and use the lot of land owned by the collective, and to utilize such lot of land to build a dwelling and auxiliary facilities in accordance with law.) Cũng như vậy Điều 366, Bộ luật Dân sự 2020 của Trung Quốc thiết lập‘quyền ngụ cư’ (habitatio) có là ‘quyền sử dụng’ đối với nhà ởmà Bộ luật Dânsự 2015 của Việt Nam lãng quên. Lưu ý rằng Bộ luật Dân sự 2015 không quy định về ‘quyền sử dụng’ với tính cách là một quyền trên vật của người khác.

Như vậy khi có quan niệm đúng về nội dung của quyền sở hữu, tài sản được khai tháchợplý và kinhtếhơn.Bởicó quan niệm về nội dung quyềnsởhữu không thích hợp, nên pháp luật Việt Nam khó có thể đưa ra đầy đủ các vật quyền cần thiết để khai thác một cách kinh tế nguồn của cải khan hiếm.

Dù ‘quyền sử dụng đất’ theo pháp luật Việt Nam là một dịch quyền trênđất củaNhà nước, nhưng nó không được xem là quyền trên vật của người khác theo Điều 159 của Bộ luật Dân sự 2015. Đây là một thiếu sót lớn đingượclại với nguyên tắc numerus clausus (vật quyền xác định)mà đãđược khẳng định tại Điều 160 của Bộ luật Dân sự 2015.

Luật Đất đai 2013 quy định các căn cứ làm phát sinh ra quyền sử dụngđất bao gồm: (1) giaođất;(2) cho thuê đất;(3) công nhận quyền sửdụng đất; và (4) nhận chuyển quyền sử dụng đất. Theo luật học hiện đại, người ta nhóm họp các căn cứ làm phát sinh ra hậu quả pháp lý thành ba loại: hành vi pháp lý; sự kiện pháp lý; và hiệu lực của luật. Xét từ đó, có thể thấy ‘giao đất’, ‘cho thuê đất’ thuộc hành vi pháp lý; công nhận quyền sử dụng đấtthuộc hiệu lực của luật. Còn riêng đốivới‘nhận chuyển quyềnsử dụng đất’ thì cầnphân biệt thêm. Hầu hết‘nhận chuyển quyền sửdụng đất’đều là hành vi pháp lý. Chỉriêng thừa kếtheo pháp luật thuộcvềcăn cứphát sinhbởihiệu lực củaluật. Tuy nhiên căncứ ‘công nhận quyền sửdụng đất’ là có vấn đề. TrướcHiến pháp 1980, Việt Nam vẫn có sở hữu tư nhân về đất đai. Việc quốc hữu hóachỉbởimột‘tuyên bố’trong Hiến pháp 1980 biến những ngườisởhữu đấtthành chiếm hữu đất mà từ đó cần có sự thừa nhận là hợp pháp để đượchưởng cái gọi là“quyền sử dụngđất”thì đúng là một vấnđề không nhỏ. Tuy nhiênđể ổnđịnh kinh tế, xã hội, Hiến pháp 1980 quy định tại Điều 20 rằng: “Những tập thể

34

và cá nhân đangsử dụng đất đaiđược tiếp tục sử dụng và hưởngkết quảlaođộng của mình theo quy định của pháp luật”. Như vậy nhẽ ravấn đề ‘sửđụngđất’ có tính chất kinh tế và quản trị đơn thuần nói tại Điều này phải được chuyển hóa thành vấn đề pháp lý, nhưng LuậtĐất đai1987 quiđịnhtheo kiểu ‘nhại lại’ngay tại Điều 1 của đạo luật này rằng:

“Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, hợp tác xã,

tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, xí nghiệp, đơn vịvũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân-dưới đây gọi làngười sử dụng đất-để sử dụng ổn định, lâu dài.

Nhà nước còn giao đất để sử dụng có thời hạn hoặc tạm thời.

Người đang sử dụngđất đaihợppháp đượctiếp tục sửdụng theo quy định của Luật này.”

Điều luật này cho thấy mấy vấn đề lớn về mặt pháp lý như sau: (1) thứnhất, đạo luật này chỉ sử dụng một căn cứ làm phát sinh quyền sử dụng đất của cá nhân và tập thể- đó là ‘giao đất’; (2) thứ hai, chưa có chính sách pháp luật rõ ràng đối với “người đang sử dụng đất đai hợp pháp”, do đó vấn đề pháp lý liên quanchủ yếucoi như bị “bỏ ngỏ” và việc cho phép tiếp tục sử dụng đất của họ dường như có tính tạm thời nhiều hơn là chắc chắn về mặt pháp lý. Ở đây chưa kể đến,đạo luật này cũng như các đạo luật sửa đổi kế tiếp của Việt Namđềudễgây nhầm lẫn giữa ‘sử dụng đất’ (có tính chất kinh tế và quản trị) với ‘quyền sử dụng đất’ (có tính chất pháp lý).

Về sử dụng đất, vẫn trung thành với quan niệm của truyền thống Sovietique Law, Luật Đất đai 2013 của Việt Nam mang bản chất là mộtđạo luật thiết lập và bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và thiết kế việc trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo những nguyên lý quản trị công xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên thực trạng của hệ thống quản trị này dựa trênchếđộ sở hữu toàn dân về đất đai đã để lại nhiều vấn đề đáng quan ngại.

Với tính cách làmộtông chủ đấtthứ cấp, Nhà nước đãcó những việc chưa làm được liên quan tới việc quản trị thứ tài sản này và gây bức xúc trong

35

xã hội. Vụ Thủ Thiêm là một trong những ví dụ điển hình. Ủyban kinh tế- ngân sách trong báo cáo thẩm tra thừa nhận:

“Trên thực tế, nhiều hộgia đình, cá nhân hiện có mộttrong các loại giấy tờhợplệ, nhưng chưa được cấpGiấy chứng nhận do cơ quan quản lý nhà nước vềđất đai triển khai chậm. Do vậy, cần kế thừa quyđịnh của pháp luật về đất đai hiện hành và tiếp tục cho phép người sử dụng đất cómộttrong các loại giấytờhợp lệvề quyền sửdụng đấtđược thực hiện các giao dịch về quyền sử dụngđất”⁵³.

Ngày 25/8/2021vừaqua, tại Hà Nội, Ban Kinh tế Trung ương và Hộiđồng Lý luận Trung ương phối hợp tổchức Hội thảo về “Quanđiểmvà định hướng quản lý, sử dụng đất đai ở Việt Nam trong bối cảnh mới” và đưa ra nhậnđịnh rất đáng suy nghĩ như sau:

“Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, nhiều hạn chế, bất cập đã bộclộ như: Sử dụng đất đai còn lãng phí, chưa hiệu quả, trong đócó một số cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp, nông trường; tích tụ, tập trung ruộng đất chưa đápứng đượcyêu cầucủathực tiễn; tình trạng suy giảm chất lượng, ô nhiễm, thoái hóa đất, xâm thực diễn biến phức tạp; quản lýnhà nướcvề đấtđai còn nhiều bấtcập; chưa thực sự cósự thống nhất cao từ Trung ươngtớiđịa phương, chưa thực sự công khai, minh bạch và dựa trên cơ chế thịtrường; tranh chấp, khiếu nại,tốcáo và vi phạm pháp luật về đất đai còn diễn biến phức tạp, chậm được xử lý, giải quyết, gây bức xúc xã hội; thịtrường bất độngsản, trongđócó thịtrường quyền sử dụng đất phát triển chưa thực sự ổn định, thiếu minh bạch,

chưa bền vững…”⁵⁴

Nhìn tổng quát pháp luật vềđất đai của Việt Nam cho thấy, việc “ômđồm”toàn bộ đất đai do Nhà nước tiến hànhdẫnđếnnhững hậu quả chủ yếu sau:

⁵³ Quốc hội Khóa XIII, Ủy ban Kinh tế – Ngân sách, Báo cáo thẩm tra Dự án LuậtĐấtđai (Sửa đổi),

Số 735/BC-UBKT13 ngày 26/10/2012, tr. 5 – 6.

⁵⁴ Nguyễn Thùy, “Quan điểm và định hướng quản lý, sử dụng đất đai ở Việt Nam trong bối cảnh mới”, Tạp chí Cộng sản, [https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/thong-tin-ly-luan/- /2018/823971/quan-diem-va-dinh-huong-quan-ly%2C-su-dung-dat-dai-o-viet-nam-trong-boi-canh-

moi.aspx], 10:26, ngày 26-08-2021.

36

(1) Thứ nhất, tạo ra cơ chế xin-cho trong việc cấp quyền sử dụng đất, vìvậydễ dẫnđến sựbất công bằng liên quan tới tiếp cận đấtđai (thực tiễn này quá rõở ViệtNam), đồng thờidễ dẫnđếntham nhũng,lợiích nhóm, và không sử dụng có hiệu quả quỹ đất cho các hoạt động kinh tế;

(2) Thứ hai, hành chính hóa cáchoạt độngquản trị quốc gia không hợp lý, đồngthời làm cho bộmáy quản lý nhànước cồng kềnh hơn, nhưng kém hiệu quả trong quản lý sử dụng đất, tiêu tốn ngân sách nhà nước;

(3) Thứ ba, thúc đẩy cục bộ địa phương trong việc quản lý đất đai, chuyển đổi mục đích quyền sử dụng đấtcho các mục tiêu kinh tếvà văn hóa, xã hội;

(4) Thứ tư, gây bấtổn xã hộibởinhững tranh chấp,đồngthời thiết lập cơ chế giải quyết tranh chấp nặng vềhành chính, thiếu tính pháp lý và thiếu khách quan;

(5) Thứ năm, gây lãng phí tài nguyên đấttrong khâu giao đất, cho thuêđất do thiếu thực tế sử dụng.

(6) Thứ sáu, gây nên sự thiếu rõ ràng vàbấtổn về các quyền tài sản-động lực thúc đẩysự phát triển xã hội, nhất là kinh tế thị trường.

III. Định hướng cải cách pháp luật đất đai của Việt Nam

1. Địnhhướng thứnhất, tư nhân hóađất đaidần dầnvà ở một mứcnhấtđịnh

Khi phát triển kinh tếthị trường như trên đãnói, người ta khôngthểkhông thiết lậpcác chính sáchđấtđai thích hợp, nhất là chính sách pháp luậtđất đai liên quan tới sở hữu đất đai.

Trong một công trình so sánh luật tài sản của các truyền thống pháp luật lớn trên thế giới, Ugo Mattei khẳng định: một hệ thống chiếm hữu đất tự do là một trong những chế định của kinh tế thị trường được tạo lập bởi các cá nhân cạnh tranh với nhau, đối lập với nền kinh tế phong kiến mà ở đó hệ thống thứbậc trong xã hội khác hơn các qui tắccủathị trường⁵⁵. Vậy việc xác định phát triển nền kinh tế trường phải tuân thủ đầy đủ các qui luật của nó cần phải cân

⁵⁵ Ugo Mattei, Basic Principles of Property Law- A Comparative Legal and Economic Introduction, Greenwood Press, Westport, Connecticut, London, 2000, p. 83.

37

nhắc lại trướctiênvềchếđộ sởhữu, nhất làsở hữuđất đai. Như trênđãnói, quyền tư hữu là động lực phát triển của xãhộiloài người, là nền tảng của kinh tế thịtrường. Vì vậy khôngbảo vệquyền tư hữu thì không thể phát triểnđược kinh tế tư nhân và cũng không thể khuyến khích sử dụng đất có hiệu quả trong nông nghiệp, chưa kể đến công nghiệp hóa nông nghiệp và nông thôn.

Tâm lý của ngườiViệt từ xa xưađã gắn với mảnh đất cha ông và văn hóa làng xã.Có nhận định về một “tấtyếu” rất đáng chú ý rằng: Ở Việt Nam, “Xu thế tư hữu hóa ruộng đất là một công lệ của lịch sử.”⁵⁶ Trong suốt chiều dài lịch sửcủamình, Việt Nam làmộtxứ nông nghiệp gắn chặtvớinông thôn. Do đó ruộng đất và nông dân là những yếutố cơ bản củanông nghiệp và nông thôn⁵⁷ và cũng chính là bản sắc của dân tộc Việt Nam. Dân Việt Nam trước kia thường thì ai cũng có vài ba sào ruộngđể cày cấy⁵⁸ và là tất cả tàisản củahọ⁵⁹, có nghĩa là trước khi thiết lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai,chế độ sở hữu tư nhân về đất đai là nền tảng của xã hội. Từ nền tảng đó, chế độ làng xãtự trịtrở thànhmột chếđộ đặc biệtphát triển ở Việt Nam từ thờicổđại⁶⁰. Vì thế cócâu châm ngôn “Phép vua thua lệ làng” phản ánh đúng vấn đề pháp chế ở Việt Nam dưới các chế độ cũ mà dư chấn của nó vẫn còn khá lớn trong xã hội Việt Nam hiện nay. Chế độ tự quản này dẫn đến việc làng xã nào cũng có tài sản riêng như bất động sản là ruộngđất vàđộng sản là đồ vật, tiềnbạc⁶¹, có nghĩa là có một chếđộ tài sản công tồn tạilúc bấygiờ. Đất công của làngđã được phân chia lại khoảng ba năm một lần đã trở thành vấn đề trụ cột trong sự đoàn kết của làng xã Việt⁶². Tới năm 1932, ruộng công của các làng đồng bằng Bắc Bộ còn khoảng 2.300 km vuông-đólà diện tích bằng khoảng 1/7 diện tích

⁵⁶ Nguyễn Đổng Chi, “Vài nhận xét nhỏ về sở hữu ruộng đất của làng xã ở Việt Nam trước cách mạng” (tr. 51- 72), Nông thôn Việt Nam trong lịch sử, Tập I (Tái bản theo bản in năm 1977), Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội, Viện Sử học, Nxb. Khoa học Xã hội, MaiHaBooks, Hà Nội, 2021, tr. 52.

⁵⁷ Lâm Quang Huyên, Vấnđề ruộng đất ở Việt Nam, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2007, tr. 14.

⁵⁸ Trần Trọng Kim, Việt Nam sử lược, Quyển II, Bộ Giáo dục Trung tâm học liệu xuất bản, Sài Gòn, Lần thứ nhất, 1971, tr. 248.

⁵⁹ Vũ Văn Mẫu, Dân luật khái luận, Bộ Quốc gia Giáo dục, In lần thứ hai, Sài Gòn, 1960, tr. 206. ⁶⁰ Vũ Quốc Thông, Pháp chế sử Việt Nam, Tủ sách đại học, Sài Gòn, 1973, tr. 157.

⁶¹ Vũ Quốc Thông, Pháp chế sử Việt Nam, Tủ sách đại học, Sài Gòn, 1973, tr. 157.

⁶² Mai Văn Hai, Nguyễn Tuấn Anh, Nguyễn Đức Chiện, Ngô Thị Thanh Quý, Bản sắc làng Việt trong tiến trình toàn cầu hóa hiện nay (Qua tư liệu một số làng ở Bắc Bộ và Bắc Trung Bộ), Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2013, tr. 26.

38

đồng bằng Bắc Bộ và khoảng bằng 1/5 diện tích đất có thểtrồng trọt được⁶³. Cho đến trước khi cách mạng xã hội chủ nghĩa thành công, ở Việt Nam có ba chế độ đất đai tồn tại bên nhau: chế độ ruộng đất công của Nhà nước,chế độruộngđất công làng xã và chế độruộng đấttư⁶⁴. Cólẽ chếđộruộng đấtcông làng xã có ý nghĩa rấtlớntrong việc quyếtđịnh chế độ làngxãtự trị,thếnhưng đã bị chuyển phần lớn thành đất tư ngay trước Cách mạng Tháng Tám năm

1945⁶⁵. VìvậyPhan Kế Bính (1875 – 1921) (một nhà nghiên cứu văn hóa Việt Nam) đã nóivề việcsử dụngruộng đấtcông làng xã như một phong tụctốtđẹp của Việt Nam từ xa xưa rằng làng xã nào có ruộng công, tiền công thì lấy hoa lợi ra để sử dụng vào việc công hoặc nếu có nuôi lính canh làng thì cấp ruộng công cho lính⁶⁶.

Làng xã là một nét truyền thống trong tổ chức đời sống xã hội của người Việt gắn chặtvớisản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp và ngư nghiệp, đôi chỗ gắn với thủ công nghiệp. Nghiên cứu vềvăn hóa, kinh tế,xã hội Việt Nam không thể không nói tới làng xã, không thể không nói tới nông nghiệp và đất đai. Làng xã theo nghĩa tiếng Việt dường như tương phản với mộtđơnvị hành chính, chỉ đơn thuần là mộtthực thể tựnhiên và được coi là mộtđơnvị tụcư, một đơn vịvăn hóa truyền thống của ngườinông dân Việt Nam, cóđịa vực riêng, có cơ cấu tổ chức, cơ sở hạ tầng và các tục lệ riêng tương đối ổn định⁶⁷. Người dân ở đồng bằng Bắc Bộ có tập quán “mua hậu”,có nghĩa là chuyển một phần số tài sản tư hữu cho tập thể làng xãđể người chuyển đượcthờ cúng hàng năm bên cạnh các vị thần tôn giáo tín ngưỡng mà tập thể ấy tôn thờ⁶⁸.Đây là một nét văn hóa làng xã liên quan tới ruộng đất đáng chú ý. Thế nhưng

⁶³ Xem Nguyễn Đổng Chi, “Vài nhận xét nhỏ về sở hữu ruộng đất của làng xã ở Việt Nam trước cách mạng” (tr. 51- 72), Nông thôn Việt Nam trong lịch sử, Tập I (Tái bản theo bản in năm 1977), Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội, Viện Sử học, Nxb. Khoa học Xã hội, MaiHaBooks, Hà Nội, 2021, tr. 52.

⁶⁴ Lâm Quang Huyên, Vấnđề ruộng đất ở Việt Nam, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2007, tr. 33 – 34. ⁶⁵ Mai Văn Hai, Nguyễn Tuấn Anh, Nguyễn Đức Chiện, Ngô Thị Thanh Quý, Bản sắc làng Việt trong tiến trình toàn cầu hóa hiện nay (Qua tư liệu một số làng ở Bắc Bộ và Bắc Trung Bộ), Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2013, tr. 26.

⁶⁶ Phan Kế Bính (1875 – 1921), Việt Nam phong tục, Nxb. Văn hóa thông tin, Hà Nội, 2005, tr. 219.

⁶⁷ Mai Văn Hai, Nguyễn Tuấn Anh, Nguyễn Đức Chiện, Ngô Thị Thanh Quý, Bản sắc làng Việt trong tiến trình toàn cầu hóa hiện nay (Qua tư liệu một số làng ở Bắc Bộ và Bắc Trung Bộ), Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2013, tr. 21 & 23.

⁶⁸ Xem Nguyễn Đổng Chi, “Vài nhận xét nhỏ về sở hữu ruộng đất của làng xã ở Việt Nam trước cách mạng” (tr. 51- 72), Nông thôn Việt Nam trong lịch sử, Tập I (Tái bản theo bản in năm 1977), Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội, Viện Sử học, Nxb. Khoa học Xã hội, MaiHaBooks, Hà Nội, 2021, tr. 55.

39

làng xã hiện nay đang bị khủng hoảng do nhiều nguyên nhân khác nhau. Trong số đó có một nguyên nhân chủ yếu là vấn đề liên quan tới đất đai – nền tảng của nông nghiệp và nông thôn, chưa được xem xét thỏa đáng, mặc dù có nhận thức

rằng “Trong sản xuất nông nghiệp, ruộng đất là tư liệu sảnxuất quan trọng nhất, là loại tư liệu sản xuất đặc biệt, không có gì có thể thay thế được,còn nông dân lao động lại là nhân tố quyết định của quá trình sản xuất”⁶⁹. Cho tới thời gian gần đây, có khoảng 80% trong số khoảng hai vạn đơn thư khiếu nại, tố cáo củacửtri liên quantớiđất đai⁷⁰. Có những ý kiến cho rằng: Muốn bảo vệ nông dân, cần phảibảovệquyền tàisảntư của họ, giúphọhưởngdụng quyền ấy phù hợp với qui hoạch quốc gia,địa phương⁷¹. Cách mạng ở Việt Nam thực ra là cách mạng của những người nông dân. “Người cày có ruộng” làmơ ước của họ và đã được dùng làm khẩu hiệu khiến họ quên đi cái chết cho sựnghiệp cách mạng.

Hiện nay phần lớnquỹđấtnông nghiệp bị sử dụng kém hiệu quảmàtrong đó có trào lưu người nông dânrờibỏruộng đấtđểlên cácđôthị kiếm sống trong khi đó số ruộng đất này không được tập trung vào tay những người biết tận dụng khai thác cho mục đích kinh tế⁷². Mặt khác,đòihỏi tích tụ đất đai là một vấn đề kinh tế và cũng là một vấn đề pháp lý lớn. Chính phủ khẳng định:

“Khuyến khích tích tụ ruộng đất,phát triển trang trại, doanh nghiệp nông nghiệp phù hợp với điều kiện của từng vùng”⁷³.

Hệ lụy của chế độsở hữu đấtđai hiện nay ởViệt Nam không chỉ liên quan tới kinh tế, phát triển bền vững, mà còn liên quan không ít tớicả những nét văn hóa truyền thống cần phải gìn giữ. Có học giả than vãn: Văn hóa làng

⁶⁹ Lâm Quang Huyên, Vấnđề ruộng đất ở Việt Nam, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2007, tr. 14.

⁷⁰ Xem Phạm Duy Nghĩa, “Nông thôn, nông dân từ góc nhìn sở hữu” (tr. 129 – 135), Nông dân, nông thôn & nông nghiệp, những vấn đề đang đặt ra, Nxb. Tri thức, Hà Nội, 2008, tr. 130.

⁷¹ Phạm Duy Nghĩa, “Nông thôn, nông dân từ góc nhìn sở hữu” (tr. 129 – 135), Nông dân, nông thôn & nông nghiệp, những vấn đề đang đặt ra, Nxb. Tri thức, Hà Nội, 2008, tr. 130.

⁷² Tương Lai, “Về nông thôn và nông dân” (tr. 9 – 127), Nông dân, nông thôn & nông nghiệp, những vấn đề đang đặt ra, Nxb. Tri thức, Hà Nội, 2008, tr. 93.

⁷³ Chính phủ, Tờ trình về Dự án Luật Đất đai (sửađổi), Số 222/ TTr- CP ngày 06/09/2012, tr. 4.

40

xã đang bị hấp hối⁷⁴. Đồng ý rằng khả năng thay đổi cũng là một đặc điểm góp phần tạo nên bản sắc của làng Việt⁷⁵.

Việc tư nhân hóabớtđất đaicũng là một cứu nguy cho nền kinhtế nước nhà và cho việc giải quyết khoản nợ công quá lớn?

Kinh nghiệm lịch sử ở Việt Nam còn in rành rành rằng: Vào năm 1871, triều đình Tự Đức vì quân nhu thiếu hụt đã tính chuyện bán ruộng công của các làng- một việc chưa bao giờ có tiềnlệ⁷⁶. Duy trì mộtphần đấtcủalàng xã làm hiện đại hóa nông thôn?

2. Định hướng thứ hai, mở rộng giải pháp tổng thể để kiểm soát việcsử dụng đất đầy biến động sang lĩnh vực tư pháp.

Với công cuộc theođuổiCách mạng công nghiệp lần thứtư, việcdự đoán hoàn toàn tương lai của pháp luật nói chung và pháp luật về sử dụng đất nói riêng là không thể. Sự phát triển nhanh chóng của công nghệ làm biến đổi nhanh chóng các mô hình và phương thức hoạt động của con người. Vì vậy việc xây dựng những đạo luật đầy đủ nhưngổn định là khó có khả năng trởthành hiện thực đốivớimột lĩnh vực pháp luật đầy biếnđộng phụthuộc nhiều vào chính sách công qua từng thời kỳ,ngay cả khi chưa bước vào cuộc cách mạng này. Vì vậy việc du nhập “yếu tố mở” của truyền thống Common Law làcần thiết.

Bởi đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủsở hữu vàthống nhất quản lý, nên Nhà nước có thể lấy lại đất đai bất cứ lúc nào và giátrịbồi thường cho việcđất đaibị lấylại cũng do Nhà nước quyết địnhdẫn đếnhệlụy là gia tăng các vụ khiếu kiện về đất đai và gia tăng tham nhũng⁷⁷. Trong khiđó cơchế giải quyết tranh chấp đất đai thiếu chắc chắn, thiếu tính pháp lý nhưtrên đã nói gây nên bất ổn lớn trong xã hội và đụng chạm tới cả hệ thống chính

⁷⁴ Tương Lai, “Về nông thôn và nông dân” (tr. 9 – 127), Nông dân, nông thôn & nông nghiệp, những vấn đề đang đặt ra, Nxb. Tri thức, Hà Nội, 2008., tr. 100.

⁷⁵ Mai Văn Hai, Nguyễn Tuấn Anh, Nguyễn Đức Chiện, Ngô Thị Thanh Quý, Bản sắc làng Việt trong tiến trình toàn cầu hóa hiện nay (Qua tư liệu một số làng ở Bắc Bộ và Bắc Trung Bộ), Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2013, tr. 133.

⁷⁶ Xem Nguyễn Đổng Chi, “Vài nhận xét nhỏ về sở hữu ruộng đất của làng xã ở Việt Nam trước cách mạng” (tr. 51- 72), Nông thôn Việt Nam trong lịch sử, Tập I (Tái bản theo bản in năm 1977), Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội, Viện Sử học, Nxb. Khoa học Xã hội, MaiHaBooks, Hà Nội, 2021, tr. 52.

⁷⁷ Trung tâm tư vấn chính sách nông nghiệp (CAP), Chính sách đất đai cho phát triển tại Việt Nam:Cơ hội và thách thức, tài trợ bởi Viện Chính sách và chiến lược phát triển nông nghiệp nông thôn

(IPSARD) và Chương trình phát triển Liên hiệp quốc (UNDP), Hà Nội, 2011, tr. 53.

41

trị. Vậy ngoài việc giải quyết tậngốc của vấnđề đất đai như nói ở trên về việc tư nhân hóa dần dần và có mức độ, cần phải thiết lập một cơ chế quản trị đấtđai mà có sự góp phần quan trọng của tư pháp.

Khảo sát cho thấy, ngoài sự kiểm soát sử dụngđất của cáccơ quan hành pháp,ởHoa Kỳ ngườita phát triển việc kiểm soát sử dụng đấtbằng các cơquan tư pháp và được khẳng định là chắc chắn và tích cực. Những tố quyền liên quan việc kiểm soát như vậyđược sửdụng trong hai trường hợp: (1) những vụkiện mà tgrong đó những người hàng xóm kiện những người hàng xóm hoặc nhân viên công quyền nhân danh quyền lực công khởi kiện chống lại chủ sởhữu đất xóm giềng – đây là loại vụ kiện liên quan tới cáo buộc vi phạm (alleged nuisance); và (2) những vụ kiện bao gồm những cá nhân cùng chia sẻ quyền sởhữu đối với một thửa đất-đây là loại vụ kiện liên quan tới tố quyềnvề bỏ hoang (action for waste)⁷⁸.

3. Định hướng thứ ba, sử dụng nguyên tắc numerus clausus một cách thích hợp trong luật đất đai

Như ở Mục II đãphê bình,Bộ luật Dânsự 2015 nói tớinguyên tắc numerus clausus tại Điều 160, trong khi đó Điều 59 của Bộ luật này lại chỉ thừa nhận một vài dịch quyền trên tài sản củachủ sở.Như vậy các vật quyền thực chất khác bị bài bỏ mặc dù đều do luật định. Do đó khi xây dựng pháp luật cần phải làm đồng bộ giữa Bộ luật Dân sự với các đạo luật khác về tài sản, nhất là Luật Đất đai để bảođảm cho nguyên tắc numerus clausus.

Nguyên tắc numerus clausus là một nguyêntắc nổitrội của truyền thống Civil Law, có thể đứng ngay sau hoặc ngang hàng với nguyên tắc công khai của luật tài sản. Nguyên tắcnumerus clausus của luật tàisảnđượchiểu đơn giản là pháp luật chỉ thừa nhận mộtdanh sách có giới hạn các dạng bắt buộc của vật quyền⁷⁹. Ở nguyên tắc này, chỉ những vật quyền mà các Bộ luật Dânsựcho phép một cách đặc biệt thì được thừa nhận là các vật quyền, và như một hệquả, các bên chỉ có thể tạo lập các vật quyền khi thực hiện các tiêu chuẩn được

⁷⁸ Robert R. Wright and Susan Webber Wright, Land Use in a Nutshell, Second Edition, St. Paul, Minn. West Publishing Co., 1985, p. 10.

⁷⁹ Anna di Robilant, “Property and Democratic Deliberation: The Numerus Clausus Principle and Democratic Experimentalism in Property Law” (pp. 301- 350), The American Journal of Comparative Law [Vol. 62, 2014], Boston University School of Law, p. 302.

42

qui định bởi luật,được phéptự do có giới hạn hoặc không có chút tự do nàođểtạo nên nội dung quan hệ tàisản của họ⁸⁰. “Trong những năm gần đây các tòaán củaÚc đã đưara sự khẳngđịnhrõ ràngvề mộtchính sáchnềntảng làm cơ

sở cho luật tài sản của tất cả các nền tài phán áp dụng common law. Theo qui ước được mô tả là “nguyên tắc numerus clausus”- mà tiếng Anh gọi là “nguyên

tắc closed list”⁸¹ – nó biểu lộ tính chặt chẽ về cách tiếp cận của common law tới các quyền tài sản⁸², cụ thểđối với đất. Về bảnchất, nguyên tắc này tin rằng những chủ sở hữu đất không được tự do để tùy biến các quyền đối với đất đai, trong nghĩa tái lập lạichúng theo cáchmớilạ hoàn toàn đểlàm thích hợp với các yêu cầu và hoàn cảnh cá nhân của họ.”⁸³

Nguyên tắc numerus clausus quan trọng trong việc bảo vệ chắc chắn quyền sở hữu và làm rõ ràng cho các vật quyền, vìvậyrấtthích hợp với kinhtếthị trường./.

LIÊN HỆ:

SĐT+ZALO: 0935568275

D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 2\CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT  CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT  CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT  CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT  CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT  CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT  CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT  CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT  CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT  CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT  CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT  CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TẶNG CHO QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT