Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước theo pháp luật Việt Nam

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước theo pháp luật Việt Nam

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Pháp luật về TNBTCNN ở Việt Nam có sự hình thành từ rất sớm. Ngaytừ thời Phong kiến, pháp luật của Nhà nước Phong kiếnđã có những quyđịnhvềtrách nhiệmbồithường thiệthạido quanlạigây ra.Kể từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa cho đến nay, pháp luật về TNBTCNN cũng đã cómột quá trình hoàn thiện và phát triển tương đối lâu dài.

Với nhiệm vụ “hoàn thiệnchếđịnh về bồi thường, bồi hoàn” [78, tr. 4] đểhoàn thành mục tiêu của chiến lược cải cách tư pháp, đồng thời cũng là nhiệmvụphải“khẩntrương ban hành Luậtvề bồithường nhànước”[79, tr. 5]để thực hiện địnhhướnghoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Namđếnnăm 2010, định hướng đếnnăm 2020, ngày 18/6/2009, Luật TNBTCNN 2009 đã được thông qua tạikỳhọpthứ 5, Quốc hộikhóa 12. Đây là lần đầutiên, TNBTCNN được quyđịnh một cách đầy đủ, toàn diện nhất và ở một văn bản tầm Luật.

Sau hơn 6 năm thi hành, Luật TNBTCNN năm 2009 đã trở thành công cụpháp lý quan trọngđể cá nhân, tổchứcbịthiệthạisửdụng trong việcbảovệquyền, lợi ích hợp pháp của mình. Trung bình hàng năm, có khoảng hơn 50 vụviệc yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường (Chi tiết xin xem Phụ lục 2 của Luận án). Luật TNBTCNN năm 2009đã bộc lộnhiều khiếm khuyết, thiếu sót lớnmà những khiếm khuyết, thiếu sót này là nguyên nhân trực tiếp ảnhhưởng lớnđến quyền yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại, việc bảo hộ quyền vàlợi ích hợp pháp của họ cũng như gây khó khăn cho chính hoạtđộnggiải quyết bồi thường. Những thiếu sót này thể hiện ở một sốđiểmchủyếu, bao gồm: một là, những thiếu sót do khôngbảođảmđược sự cậpnhậtkịpthời của các quyđịnhmới ban hànhvềquyền con người, quyền công dân như Hiến pháp 2013, BLDS 2015, BLHS 2015, Bộ luật TTDS 2015, Bộ luật TTHS 2015, Luật TTHC

2015…hai là, những thiếu sót của chính những quy định nộitạicủa Luật TNBTCNNđã tácđộngtiêu cực đến việc thi hành, làmảnhhưởngđếnquyền, lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại.

Trên cơsởđó, ngày 20/6/2017, Quốc hộikhóa XIVđã thông qua Luật TNBTCNN 2017 và chính thức có hiệu lực kể từ ngày 01/07/2018. Có thể nói, Luật TNBTCNN 2017 đã sửađổi nhiềuquy định của Luật TNBTCNN 2009 vàsẽ góp phần bảo vệ tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại. Tuy

9

nhiên, dù mới được ban hành cũng như mới có hiệu lực thi hành, nhưng đã ngay lập tứcLuật TNBTCNN 2017 bộc lộ những hạn chế, thiếu sót mới cũng như còn nhiều nội dunghạnchế,bấtcậpcủa Luật TNBTCNN 2009 mà Luật năm 2017 chưa khắc phục được. Nhữnghạnchế, bấtcậpnàydự báo việc thi hành Luật TNBTCNN 2017 trên thực tiễn sẽ tiếp tục gặp khó khăn, cản trở. Chính vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu, làm rõmộtsố vấn đề lý luậnđồngthời với việc đánh giá thực tiễn thi hành Luật TNBTCNN để đề xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật vẫn còn tính cấp thiết.

Đến nay, đã có một số công trình nghiên cứu khoa học, bài viết của một sốtác giả về vấnđề TNBTCNN, có thể kể đếnnhư:Đề tài khoa họccấpBộ“Các biện pháp bảo đảm thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước” do Cục Bồi thường nhà nước Bộ Tư pháp thực hiện; Luận án tiến sỹ luật học của tác giả Lê Mai Anh: “Bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra”;Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Lê Thái Phương:

“Một sốvấn đề lý luận và thực tiễnvềtrách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhànước”;GS.TS Nguyễn Đăng Dung: “Bồi thường thiệt hại của lập pháp” TạiHội thảo “Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường nhà nước” – Trung tâm Thông tin thư viện và nghiên cứu khoa học Văn phòng Quốc hội, Hà Nội, 2007; GS.TS Phạm Hồng Thái: “Một số vấn đề về bồi thường nhà nước” tạiHội thảo “Pháp luậtvề bồi thường nhà nước”do Ủy ban Pháp luật của Quốc hội tổ chức, Quảng Ninh, 18, 19 tháng 12 năm 2008; PGS.TS Nguyễn Như Phát: “Một số vấnđề lý luận vềtrách nhiệm bồi thường nhà nước”,Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số4/2007; TS Trần Thái Dương: “Các yếu tố phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước”,Tạp chí Nhà nước và Pháp luậtsố5/2009; PGS.TS Trịnh Đức Thảo:

“Hai lý thuyết và hai loại trách nhiệm bồi thường nhà nước”, Tạp chí nghiên cứu

lập pháp số 1 (115), tháng 1/2008……

Trong những công trình nghiên cứu, bài viết, bài nghiên cứu nêu trên, cómộtsốcông trìnhđã nghiêncứucông phu vềTNBTCNN nhưnglạichưa toàn diện, còn lại, đa sốcác công trình, bài viết khoa học mới chỉ nghiêncứuvềTNBTCNN ở những bình diện nhỏ lẻ, chưa có tính bao quát, toàn diện và cũng chưa có công trình nàođưara hướngsửađổi, hoàn thiện những quy định pháp luậtmộtcách tổng thể, có hệ thống. Trướcthựctế trên cho thấy, việc tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện quy định của pháp luật về TNBTCNN là cần thiếtcần thiết, đặcbiệt là trongbốicảnh mà Đảngvà Nhà nướcvẫnđang tiếptụcchủtrương hoàn thiện hơn nữa các cơ chế pháp lý phúc đáp và bảo đảm các quyền con người, quyền công dân nói chung cũng như quyền được Nhà nước bồi thường nói riêng. Với lẽ nêu trên, khẳng định, việclựachọn và nghiên cứu đề tài “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước theo pháp luật Việt Nam” sẽ cógiá trị lý luận và thực tiễn sâu sắc.

2. Tổng quan tình hình nghiên cứuđề tài (nghiên cứu sinhsẽ trình bàycụ thểtrong phụ lục)

3. Phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đề tài“Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo pháp luật Việt Nam” là một đề tàirộng. Hiện nay, ngoài các quy định rải rác ở các Luậtvà một sốvăn bản hướng dẫn thi hành, các quy định nền tảng, chủ đạo về TNBTCNN chủ yếuđược đề cập trong BLDS 2015 và Luật TNBTCNN. Do đó, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án bao gồm:

Thứ nhất, nghiên cứuvấnđềTNBTCNNtạiViệt Namdưới góc độlýluận, góc độ pháp luật thựcđịnh và góc độ thựctiễn thi hành kể từ khi thành lập nước Việt Nam DânChủCộng Hòa chođến nay, trong đó, tập trung vào giai đoạn kể từ khi có Luật TNBTCNN năm 2009 cho đến nay.

Thứ hai, nghiêncứukinh nghiệm pháp luật của mộtsốquốc gia, vùng lãnh thổ trên thế giới về TNBTCNN dưới góc độ luật thực định.

4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

Mục đích của việc nghiên cứu đề tài luận án là làm sáng tỏ những vấn đềlý luận và thực tiễn của chế định TNBTCNN trong pháp luật Việt Nam. Trên cơsở đó, đề xuất cáckiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật về TNBTCNN.

Với những mục đích như trên, luận án có những nhiệm vụ nghiêncứu cụthể như sau:

Thứ nhất, làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản về TNBTCNN.

Thứ hai, nghiên cứu quy định pháp luậtcủa một sốnước trên thế giới vềTNBTCNN và rút ra những vấn đề mà Việt Nam có thể tham khảo, học tập.

Thứ ba, đánh giá, phân tích nhữngnộidung cơ bảncủa pháp luật Việt NamvềTNBTCNN như: căncứyêu cầubồithường, phạm vi TNBTCNN, các cơ chế yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường, thiệthạiđược bồi thường,

kiểm soát việc thực hiện TNBTCNN…đồng thời, đánh giá thực trạng thi hành

11

pháp luật Việt Namvề TNBTCNNđể từđónhận ra nhữngđiểmcòn khiếm khuyết của pháp luật hiện hành.

Thứ tư, đề xuất các quanđiểmvề hoàn thiện pháp luậtvề TNBTCNN cũng như kiến nghị các nội dung cần sửa đổi cụ thể.

5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học 5.1. Câu hỏi nghiên cứu

– Các nhà khoa học ởtrong và ngoàinước đã có những nghiên cứu như thế nào về TNBTCNN?

– Pháp luật của các nước trên thế giới quy định như thế nào về TNBTCNN và kinh nghiệm cho Việt Nam?

– TNBTCNN có nhữngđặcđiểmgì khác biệt so với trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nói chung?

– TNBTCNN ở Việt Nam kể từ khi thành lập nước Việt Nam đến nay đãcó sự hình thành và phát triển như thế nào?

– TNBTCNN có đặcđiểmgì, hạn chế,bấtcập như thế nào qua từng giaiđoạn?

– Quan điểm và những kiến nghị cụ thể để tiếp tục hoàn thiện pháp luậtvềTNBTCNN.

5.2. Giả thuyết khoa học

– TNBTCNN luôngắnliền với cơ chếđánh giá tính hợp pháp,đúng đắn của hành vi thi hành công vụ.

– TNBTCNN chưa hoàn thiện dưới nhiềugóc độ,chưabảo đảmđượctốt nhất quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức bị thiệthạido người thi hành công vụcó hành vi trái pháp luật gây ra theo tinh thần của Hiến pháp 2013.

– Việc hoàn thiện pháp luật về TNBTCNN phảibảo đảmcó tiêu chí đánh giá và quan điểm tiếp cận rõ ràng.

6. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu

6.1. Phương pháp luận: việc nghiên cứu, thực hiện luận án sẽ dưa trên cơsở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác – Lênin. Đâyđượccoi là kim chỉ nam xuyên suốt trong quá trình nghiên cứu, thực hiện luận án cũng như địnhhướngcho việc sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể của tác giả.

12

6.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể: trên cơ sở phương pháp luận của chủnghĩa Mác – Lênin, trong quá trình nghiên cứu, thực hiện luận án, tácgiả sẽ sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây:

– Phương pháp phân tích và bình luận để làm rõ nhữngnộidung cơ bản của TNBTCNN theo quy định pháp luật hiện hành, đánh giá thực trạng pháp luật cũng như thực tiễn thi hành Luật TNBTCNN;

– Phương pháp tổng hợp nhằm khái quát tình hình thực tiễn thi hành Luật TNBTCNN, đặcbiệt là trong thực hiện quyền yêu cầubồithường cũng như trong hoạtđộng giảiquyết bồi thường, khái quát thông tin pháp luật nước ngoài về TNBTCNN;

– Phương pháp so sánhđể nhằm chỉ ra nhữngđiểmtươngđồngvà khác biệt về TNBTCNN trong pháp luật Việt Nam qua các giai đoạn.

7. Những đóng góp mới của việc nghiên cứu đề tài

Kếtquả nghiêncứuđề tài“Trách nhiệmbồithườngcủaNhànước theo pháp luật Việt Nam” đã mang lại những điểm mới sau:

Thứ nhất, lần đầu tiên xây dựng khái niệm về TNBTCNN và chỉ ra một sốđặcđiểmriêng của TNBTCNN so với trách nhiệmbồithường thiệthạingoài hợp đồng một cách hoàn chỉnh.

Thứ hai, nghiên cứu, tổnghợpkinh nghiệm pháp luậtnước ngoàivềTNBTCNNđể từ đórút ra nhữngvấnđề mà Việt Nam có thể tham khảo, học tập.

Thứ ba, phân tích đặc điểm của pháp luật về TNBTCNN tại Việt Nam qua các thời kỳmà trongđótập trung vào giaiđoạn kể từ khi có Luật TNBTCNN năm 2009đếnnay, đánh giá thực trạng thi hànhđể từ đóchỉra những khiếm khuyết của chế định pháp luật về TNBTCNN hiện hành.

Thứ tư, đề xuất các quan điểm, địnhhướng hoàn thiện pháp luậtvềTNBTCNN vàđưaramộtsốkiến nghịcụthểhoàn thiện các quyđịnhcủachếđịnh này.

8. Kết cấu của luận án

Ngoàiphần mở đầu, kếtluận, danh mục tài liệu tham khảo và các phụ lục, nội dung của luận án bao gồm 3 chương:

Chương 1: Một sốvấnđề lý luận pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

13

Chương 2: Quyđịnhcủa pháp luậtvềtrách nhiệmbồithường của Nhànước tại Việt Nam

Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ở Việt Nam

14

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

1. Các công trình nghiên cứu đã đƣợc công bố liên quan đến đề tài luận án 1.1. Một số công trình khoa học trong nƣớc:

1.1.1. Luận án, luận văn, khoá luận:

1.1.2. Đề tài khoa học

1.1.3. Bài đăng tạp chí

1.1.4. Sách

1.2. Một số tài liệu nghiên cứu nƣớc ngoài

17

2.2. Kinh nghiệm pháp luật nƣớc ngoài

Chưa công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống và tổng thể cácvấnđề có liên quan đến kinh nghiệm pháp luật nước ngoài về TNBTCNN.

2.3. Về kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Có thể thấy, hầu hết các công trình nghiên cứu đều chỉ tập trung vào một khía cạnh nhỏ của TNBTCNN. Tuy nhiên, từ khi Luật TNBTCNN năm 2017 cóhiệulựcpháp luậtđếnnay, chưa cómộtcông trình nào nghiêncứumộtcách tổng hợp các quyđịnhvề TNBTCNN, dođó,nên chưa công trình nào có kiến nghị hoàn thiện pháp luật về TNBTCNN.

3. Hệ thống các vấn đề thuộc nội dung nghiên cứu của luận án 3.1. Cơ sở lý luận của trách nhiệm bồi thƣờng nhà nƣớc

Qua tổng hợp tình hình nghiên cứu có thể thấy, nhiều nghiên cứu đã đưa ra một số cơ sở lý luận cho vấn đề TNBTCNN như: TNBTCNN là biểu hiện của mộtchếđộdân chủ, hay là biểu hiện rõrệtbảnchấtcủaNhànước Việt Nam pháp quyền xã hội chủ nghĩa, là sự thể chế hóa của các quyền hiến định [52; tr. 18]. Ở góc độ tổ chức quyền lực nhà nước, có nghiên cứu cho rằng TNBTCNN là cơ chế để kiểm soát và giới hạnquyền lựcnhà nước [49; tr 207, 208]. Dưới góc độquyền conngườithì việcbảovệ quyền con người là yêucầutốiquan trọng và do đó, cần điều chỉnh TNBTCNN. Dưới góc độ đánh giá tính trực tiếp hay gián tiếp của việc sử dụng quyềnlựcNhà nước – có coi hành vi của công chức nhà nước là hành vi của Nhà nước hay không – thì có quan điểm cho rằng có hai lý thuyết về TNBTCNN: Lý thuyết về trách nhiệm trực tiếp và Lý thuyết và trách nhiệm thay thế [65; tr 32-36].

Như vậy, có thể thấy, đa sốcác nghiêncứuđềucho rằng việc quyđịnh TNBTCNN là một điều tất yếu. Tuy nhiên, những lý do để lập luận cho tính tất

19

yếucủa TNBTCNN vẫn chỉmang tính hình thức. Ví dụ:“là biểuhiện của một Nhà nước dânchủ” chỉlà sự thể hiệnvề mặthình thức của mộtNhà nước màtrongđóchế độbồithường nhànước được thiết lập, hoặc,“việc giới hạnvàkiểm soát quyền lực nhà nước” chỉ là một biểu hiện của ý nghĩa, vai trò của chế địnhtrách nhiệmbồithường của Nhà nước, hoặc, “yêucầucủa việcbảovệquyền conngười”mớichỉ thể hiệnđược mộtkhía cạnh của tínhtấtyếutrong mối quan hệ tương quan giữa Nhà nước và công dân của mình.

Chưa nghiên cứu nào chỉ ra được những quan điểm có tính lý luận làm cơ sở cho việcđịnhhướnghoàn thiện pháp luậtvềTNBTCNN cũng như những kiến nghị cụ thể cho việc hoàn thiện pháp luật TNBTCNN.

Với tình hình như trên, Luận án sẽ tiếp tục nghiên cứuđể hoàn thiện những vấn đề về cơ sởlý luận của TNBTCNN, trong đó, trọng tâm là phải chỉ ra những quanđiểmcó tính lý luận làm cơsở cho việc hoàn thiện pháp luật TNBTCNN.

3.2. Bản chất của trách nhiệm bồi thƣờng nhà nƣớc

Có thể nói, đa sốcác nghiêncứuđềucó xu hướng đánh giá,lập luận để chỉra bảnchất của TNBTCNN là trách nhiệm dân sự hay trách nhiệm hành chính hoặc nửa hành chính, nửa dân sự.

Tuy nhiên, nếuchỉxoay quanh việc giải quyếtvấnđề là thuần túy xácđịnh trách nhiệm bồi thường là trách nhiệm hành chính hay trách nhiệm dân sựthì sẽ không bảo đảm tính toàn diện vì một trong những đặc thù của trách nhiệm bồi thường nhà nước là phải xuất phát từ hành vi công vụ và không tách khỏi yếu tố công vụ. Ví dụ: nếu coi quan hệ bồi thường nhà nước là quan hệ hành chính thì đặctrưng của quan hệ hành chính là quan hệ mệnh lệnh phục tùng? Vậy ai là ngườiphải phục tùng và ai là ngườiđưara mệnh lệnh trong quanhệ pháp luật hành chính này? Phải chăng biểu hiệncủaquanhệpháp luật này là việc Nhànướcmuốn bồi thường bao nhiêu thì tùy, còn người bị thiệthạiphải phục tùng, phải chấp nhận việc bồi thường đó? Ngược lại, nếu chỉ thuần túy coi trách nhiệm bồi thường nhà nước là quan hệ dân sự thì sẽ không có cơ sở để giới hạn trách nhiệm của Nhà nước trong một số trường hợp ngoại lệ (ví dụ như lý do an ninh,

quốc phòng….).

Với tình hình như trên, Luận án sẽ nghiên cứu, làm rõ hơnnữabảnchất TNBTCNN theo hướng không chỉ nhìn nhận bản chất của loại hình trách nhiệm

20

này với tư cách là một trách nhiệm pháp lý thuần túy mà phải tìm ra những điểmđặcthù khácthểhiệnbảnchấtcủaTNBTCNN, trong đó, chú trọngđếnnhữngđặc thù gắn liền với yếu tố công quyền.

3.3. Khái niệm trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc

Có thể nói, đa số các nghiên cứu chỉ hướng tới việc chỉ ra các yếu tố cấu thành nên TNBTCNN trên cơ sở xácđịnhbảnchất của loại hình trách nhiệm này. Chính vì vậy, ít có nghiêncứuxây dựng khái niệm nàymộtcách hoàn chỉnh.

Nghiêncứucho rằng “Trách nhiệmbồithường của nhà nước là trách nhiệm pháp lý trong đó, Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệthạido hành vi trái pháp luật của ngườithi hành côngvụgây ra trongmộtsốlĩnhvựchoạtđộng của Nhà nước”[67] đã chỉ ra một sốđặcđiểmcủa TNBTCNN như: (i) là trách nhiệm pháp lý do hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại, (ii) là loại trách

nhiệm pháp lý có giới hạn… Tuy nhiên, khái niệm này chưa làm rõ “trong một sốlĩnh vực hoạtđộng của Nhà nước”là bao gồm những lĩnh vực hoạt động này, lĩnh vực hoạt động thuộc phạm vi điều chỉnh của luật công hay luật tư,hoạt động

thuộc chức năng công quyền hay chức năng phi công quyền của Nhà nước…

Nghiên cứu cho rằng “Trách nhiệm bồi thường thiệthạicủa Nhà nước làtrách nhiệm khôi phục nhữngtổnthấtvề tài sản, bù đắp nhữngtổnthấtvề tinh thần trong trườnghợpcán bộ, công chức nhà nước có hành vi trái pháp luật trong khi thi hành công vụ gây thiệt hại về tài sản, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cá nhân, tài sản, uy tín của tổ chức, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủthể khác” [34; tr. 27] đã chỉ ra một số đặcđiểmnhư (i) là trách nhiệm pháp lý do hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại, (ii) là trách nhiệm phát sinh từ việc gây ra

thiệt hại trong khi thi hành công vụ, (iii) là trách nhiệm không giới hạn…

Cả hai khái niệm nêu trênđềuchưađề cậpđến vấnđề là TNBTCNN cóphát sinh hay không nếu hành vi gây ra thiệt hại là hành vi hợp pháp hoặc Nhà nước hoàn toàn không có lỗi trong việc để xảy ra thiệt hại.

Chính vì vậy, Luậnán sẽtiếp tục nghiên cứu để xây dựng một khái niệm hoàn chỉnh hơn về TNBTCNN.

3.4. Các yếu tố phát sinh trách nhiệm bồi thƣờng nhànƣớc

Về vấn đề này, đa sốcác nghiêncứuđều cho rằng, các yếutốphát sinh TNBTCNN có nhiều điểm tương đồng với các yếu tố phát sinh trách nhiệmbồi

21

thường thiệthạingoài hợp đồng. Một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng cần phân biệt “lỗi công vụ” với “lỗi cánhân”, phân biệt“lỗi hệ thống” với “lỗi cánhân”. Một sốnghiên cứu còn cho rằng, không nên quy định lỗi là một yếu tố bắt buộc khi xác định TNBTCNN.

Tuy nhiên, vấn đề có nên quy định lỗi là một yếu tố bắt buộc khi xácđịnh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước hay không thì chưa nghiên cứu nào lý giải lý do có tínhbảnchấtđể làm cơ sở cho việc xácđịnhTNBTCNNcả trong trường hợp không có lỗi gây ra thiệt hại.

Chính vì vậy, logic với vấn đề nghiên cứu, xây dựng một khái niệm hoàn chỉnh hơn về TNBTCNN , Luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu, tìm ra vấn đề đặc thùkhi của các yếu tố phát sinh TNBTCNN.

3.5. Phạm vi trách nhiệm bồi thƣờng nhà nƣớc

Đa sốcác nghiên cứu đều cho rằng phạm vi TNBTCNN đều cho rằng, các trường hợp được bồi thường phổ biến nhất là thiệthạido hành vi thi hành công vụ gây ra, trong đó, hoạt động lập pháp là hoạt động có tính đặc thù nhất bởi tính

tập thể trong việc ra các quyết sách và phạm vi tácđộng rấtrộng của hoạtđộng này. Đồng thời, hoạt động lập pháp cũng là hoạt động mang nhiều chính trị nhất do đó, việc quy định trách nhiệm bồi thường cũng phải phù hợp. Có nghiên cứuđã đề xuấtviệc cần quy định trách nhiệm bồi thường thiệthạido tàisảnthuộc sở hữu củaNhà nước gây ra do thực tế cho thấy, cơ chế pháp lý hiện nay không bảo vệ tốt quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại.

Tuy nhiên, hiện nay, các nghiêncứunêu trên chủyếu xem xét phạm vi TNBTCNN dưới góc độ các hoạt động cụ thể của Nhà nước mà chưa nghiên cứu về mộtsốvấnđề khác như: phạm vi TNBTCNNdưới các góc độkhác nhauđượchiểu như thế nào? Nhữngyếutốnào tácđộngđếnphạm vi TNBTCNN? Mối quan hệ giữa luật thực định và án lệ ra sao khi xác định phạm vi TNBTCNN.v.v.. Bên cạnh đó, các nghiên cứu đều chưa chỉ ra vấn đề có tính lýluận làm cơ sở lý giải cho việc mở rộng hay thu hẹp phạm vi TNBTCNN cũng như chưa có nghiên cứu nào chỉ ra mối liênhệ giữaLuật TNBTCNN và các luật có liên quan về phạm vi TNBTCNN, đặc biệt là trong bối cảnh Hiến pháp năm 2013được ban hànhđã quyđịnhrõ nétvềvấn đề bảovệ hơnnữaquyền con người, quyền công dân.

22

Do đó, Luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu để làm rõ một sốvấn đề như:cơ sởlý luận cho việcmở rộng phạm vi TNBTCNNđể bảo đảmtốthơn quyền con ngườitheo tinh thần Hiến pháp 2013, nhữngyếutốtácđộngđếnphạm vi TNBTCNN và nhữngyếutốloại trừ trách nhiệm nhà nước ra khỏi phạm vi TNBTCNN.

3.6. Thủ tục giải quyêt bồi thƣờng

Nhìn chung, về vấnđề này chưa có nhiều nghiêncứuđề cập. Trong đó, chủ yếu là nhìn nhận vấn đề thủ tục giải quyết bồi thường trong mối liên hệ với việc xác định bản chất của TNBTCNN.

Chính vì vậy, Luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu về vấn đề này theo hướng:

Thứ nhất, làmrõ đặcthù của từng lĩnh vực hoạt động cụ thể thuộc phạm vi TNBTCNNđể qua đó, đánh giá cơ chế pháp lý trongthủtục giải quyết bồi thường theo quy định hiện nay.

Thứ hai, nghiên cứu, làm rõ những yêu cầu mới đặt ra hiện nay trong bối cảnh nhiều đạo luật khác cũng có quy định liên quan đến Luật TNBTCNN nhưLuật Khiếunại2011, LuậtTốtụng hành chính 2015, Bộluậttốtụng dân sự

2015… mà trong đó, có nhiều quyđịnhmới về trìnhtự,thủtụcđể ngườidân kiến nghị những phản ánh của mình đối với các quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền mà họ cho là trái pháp luật để qua đó, đánh giávề thực trạng thủ tục giải quyết bồi thường hiện nay mà pháp luật quy định.

Thứ ba, nghiên cứu, đánh giá để kiến nghị việc nên quy định thống nhất một cơ chế pháp lý giải quyết bồi thường hay nên quy định nhiều cơ chế pháp lýgiải quyết bồi thường bảo đảm phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành.

3.7. Về thực trạng thi hành pháp luật về trách nhiệm bồi thƣờng nhà

nƣớc

Nhìn chung, chưa có nhiều nghiên cứu về vấn đề này. Trong các lĩnh vực hoạt động thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường thì mới chỉ có một nghiên cứuđánh giá tương đối toàn diện về thực trạng thi hành pháp luật về trách nhiệm bồi thường nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính [44]. Một nghiên cứu khác cũng đã đánh giá về thực trạng này ở bình diện bao quát hơn nhưng chưa đánh giá được thực chất của tình hình. Đặcbiệt, chưa có nghiên cứunào đánh giáchuyên sâuvề thựctrạng thi hành pháp luật về trách nhiệm bồi thường nhà nước

23

trong hoạtđộng:thi hành án dânsự,tốtụng dânsự,tốtụng hành chính và thi hành án hình sự.

Trên cơ sở đó, Luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu, đánh giá về thực trạng thi hành pháp luật về trách nhiệm bồi thường nhà nước trong các hoạt động thi hànhán dân sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính và thi hành án hình sự,cụthể nhưsau:

Thứ nhất, đánh giá thực chất tình hình yêucầubồithường và giải quyết bồi thường.

Thứ hai, nhữngvướngmắc, bấtcậpchủyếu của thủtục giải quyết bồi thường.

Thứ ba, những hạn chế của Luật TNBTCNN và ảnh hưởng của những hạn chế đó đối với việc thi hành Luật trong những lĩnh vực nêu trên.

Thứ tư,mộtsốđặcthù của các lĩnhvựchoạtđộngnêu trên và tácđộng của những yếu tốđặcthùđóđếnviệc thi hành Luật TNBTCNN trong các lĩnh vực đó.

24

CHƢƠNG 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀTRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀNƢỚC

1.1. Khái niệm, bản chất của trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc 1.1.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc

Thuật ngữ “Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước” tại Việt Nam hiện nayđã trở nên quen thuộc.NếutínhtừthờiđiểmLuật TNBTCNN 2009 có hiệu lực đến nay thì thuật ngữ này đã tồn tại được gần 10 năm. Thuật ngữ này lầnđầutiênđượcđềxuấtbởicơ quan có thẩm quyền thẩm tradựán Luật Bồi thường nhà nước vì cho rằng “tên gọi này rõ hơn và phù hợp hơn với phạm viđiều chỉnh quy định tại Điều 1 và nội dung của dự thảo Luật, theo đó quy định trách nhiệmbồithường của Nhà nước đốivới cá nhân, tổchứcbịthiệthạido ngườithi hành côngvụgây ra và hạnchếcách dùngtừ ngữ theo kiểunước ngoài” [136; tr. 3]. TNBTCNN sau đó đã trở thành tên gọi của Luật nói riêng và là tên gọicủamộtchế định pháp luật nói chung điều chỉnh một loại quan hệpháp luật dânsựđặcthùvềtrách nhiệmbồithường thiệthạingoàihợpđồng.

Có thể nói, TNBTCNNđượctiếp cậndưới nhiều góc độkhác nhau vàdướitừng góc độthì TNBTCNNlạiđược kháiniệmrấtkhác nhau. Hiện nayở Việt Nam có khá nhiều khái niệm về TNBTCNN được đưa ra dưới những góc độtiếp cận khác nhau.

Dưới góc độ trách nhiệm bồi thường thiệthại, có quan điểm đưa ra khái niệm về TNBTCNN là “hậu quả pháp lý bất lợi về vật chất và tinh thần mà Nhà nướcphải gánh chịu do công chức cơ quan hành chính nhà nước thực hiện trái pháp luật trong thi hành công vụ, gây thiệthạivậtchất, tinh thần cho cá nhân, tổchức”[44; tr. 37-38] hay “trách nhiệm pháp lý dânsự thể hiện việc Nhà nước phải gánh chịu hậu quả bất lợi mà cụ thể là bồi thường cho cá nhân, tổ chứcbịxâmhạixuất pháttừ hành vi trái pháp luật của ngườithi hành côngvụgây ra trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được Nhà nước giao” [28; tr. 15].

Dướigóc độphạm vi trách nhiệmbồithườngcủaNhànước, có quanđiểmđưara khái niệm về TNBTCNN là “trách nhiệm khôi phục những tổn thất về tài sản, bù đắp những tổn thất về tinh thần, uy tín, danh dự khi người thi hành

25

công vụ gây thiệthạicho các tổ chức, cá nhân trong quá trình thực thi quyền lực công” [62; tr. 12] hoặc TNBTCNN là “trách nhiệm pháp lý mà theo đó, Nhà nước phảibồithường những thiệthạivề vậtchất và bùđắptổnhạivềtinh thần khi ngườithi hành côngvụcó hành vi trái pháp luật làm gây thiệthạicho các tổchức, cá nhân trong quá trình thực thi quyền lực công” [59; tr. 8] hoặc TNBTCNN là “trách nhiệm pháp lí trong đó nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luậtcủa ngườithi hành công vụ gây ra trong một sốlĩnh vực hoạt động của Nhà nước” [67; tr. 11].

Dưới góc độ thực hiện pháp luật về TNBTCNN, có quan điểmđưara khái niệmvềTNBTCNN là“tổngthể các quyđịnhcủa pháp luật và biện pháp thi hành để thực hiện trách nhiệm của Nhà nước nhằm khắc phục những hậu quả bất lợi về vậtchất, tinh thần mà người có thẩm quyền tiến hành tố tụng đã gây ra do

xâm phạm quyền tư pháp bằng cách bù đắp, đền bù những tổn thấtvề vậtchất, tinh thần và khôi phục danh dự, uy tín, nhân phẩm cho người bị oan trong hoạtđộng tố tụng hình sự”[27; tr. 16] hoặc TNBTCNN là “việc Nhà nước thực hiện thủ tục do pháp luật quy định để khôi phục, bù đắp những tổn thất tài sản, bù đắp những tổn thất tinh thần khi cán bộ, công chức có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại về tài sản, tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cá nhân; tài sản, uy tín của

tổ chức trong khi thi hành công vụ” [54; tr. 30].

Dướigócđộnộihàmcủakhái niệm pháp luật, có quanđiểmđưara khái niệmvềTNBTCNN là“hệ thống quytắcxử sự chung thể chếhóa chủtrương,đường lối củaĐảng Cộng sản Việt Nam, thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân, do các CQNN có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện trên nguyên

tắcthỏa thuận, bình đẳng, nhằmđiều chỉnh các quanhệ xã hộiphát sinh trong quá trình thực hiện TNBTCNN, xử lý trách nhiệm của người thi hành công vụ vàhoạt động quản lý nhà nước về công tác bồi thường” [29; tr. 8].

Dưới góc độxem xét tính “trựctiếp”của TNBTCNN gắnvớiyếutốchủthể chịu trách nhiệmbồithường, có quanđiểmcho rằng, TNBTCNN là một dạng trách nhiệm dân sự nhưng theo nguyên tắc thay thế, theo đó, TNBTCNN làmộtdạng trách nhiệm dân sự thay thế,tứclà, TNBTCNN“đượchiểu là trách nhiệmbồithườngcủaNhà nước cho những thiệthạido cán bộ, công chức nhànướcgây ra” [76; tr. 95]. Quan điểmnày được thừanhận rộng rãi trong giới học giả cũng như trong thực tiễn xétxử,áp dụng pháp luậtở NhậtBản. Theo đó cho

26

rằng, TNBTCNN chẳng qua là trách nhiệm của cá nhân người thi hành công vụnhưng vì người thi hành công vụ nhân danh Nhà nước trong thực thi công vụ nên Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm bồi thường thay cho người thi hành công vụ – hay còn gọi là “vicarious liability” hay “subrogated liability”.Cùng dưới góc độ này là quanđiểmcho rằng, TNBTCNN là trách nhiệm trực tiếpcủaNhà nước mà không phải là trách nhiệm thay thế cho trách nhiệmcủa ngườithi hành công vụ. Quan điểm này dựa trên lập luận cho rằng “hành vi của người thi hành công vụđược coi là hành vi của Nhà nước, vì vậy, nếu người thi hành công vụ có hành vi gây thiệthạithì được coi là Nhà nước gây thiệthạivà đương nhiên Nhà nước cótrách nhiệm bồi thường” [67; tr. 13].

Dưới góc độ quyền miễn trừ trách nhiệm của Nhà, có quan điểm cho rằng, TNBTCNN là dạng trách nhiệm dân sự của Nhà nước mà trách nhiệm này không thể phát sinh nếu không cósự đồngý, chấp nhận của chính Nhà nước hay nói cách khác, về nguyên tắc, Nhà nước không thể bị kiện bởi các cá nhân, tổ chức [71; tr. 131]. Đây là quan điểm phổ biến hiện nay tại Cộng hòa Philippines, trongđó,đồngthời với việc pháp luật của Philippines cho phép cá nhân, tổchứcbịthiệthạicó thể khởi kiện cá nhân người thi hành công vụ vì đã gây ra thiệt hại trong khi thi hành công vụ thì pháp luậtcủaPhilippines quy định Nhà nước vẫn không phải chịu trách nhiệmbồithường mà người phải chịu trách nhiệm bồi thường là cá nhân người thi hành công vụ.

Dướigóc độquyền tiếp cậncông lý (access to justice), thì hiện có hai cách hiểu chính về quyền tiếp cận công lý: một là, quyền được xét xử công bằng và hai là, quyềnđượcđền bù. Quanđiểmvề quyền tiếp cậncông lý theo cách hiểuthứhai cho rằng, TNBTCNN là“khảnăng tìm kiếmsự đềnbù (hoặcsự khắc phục – remedy) cho những bất công hay thiệthạimà một cá nhân hay một nhóm cá nhân, đặcbiệt là cho những nhóm xã hộidễ bịtổnthương, phải gánh chịu” [69; tr. 353]. Theo quan điểm này thì những bất công và thiệthạicó thể do bất kỳ chủ thể nào gây ra, trong đó, bao gồm cả Nhà nước.

Dưới góc độ xem xét TNBTCNN trong mối quan hệ với vấn đề pháp quyền và Nhà nước pháp quyền, có quan điểm cho rằng, TNBTCNN là “sản phẩm của xã hội dân chủ và phải được nhìn nhận từ góc độ các nguyên tắc cơ bản của pháp quyền”[50; tr. 9]. Quanđiểmnàyđưara nhiều tácđộngcủanguyêntắcpháp quyền tới vấnđềTNBTCNN như: nguyêntắccủapháp quyền là cơ sở để đặt

27

vấn đề nhà nước có trách nhiệm hay không có trách nhiệm bồi thường khi gây ra những thiệthạivậtchất hoặc tinh thần cho các chủthể khác; nguyêntắccủa pháp quyền là cơ sở để xác định ranh giới TNBTCNN hay là cơ sở để xácđịnh các lĩnhvựchoạtđộngcủa Nhà nước chịusự điều chỉnh của pháp luật bồi thường nhà nước…

Như vậy, các khái niệm về TNBTCNN đưa ra ở trên dướimỗi một góc độtiếp cậnkhác nhauđều chỉra những khía cạnhhợplýđể nhận diệnvấnđềTNBTCNN. Tuy nhiên, ở mỗi khái niệmđưara thì có thể TNBTCNN được đềcập đến nhiều khía cạnh nhưng trong mỗi khái niệm thì lại chỉ có một khía cạnh chính. Chính vì vậy, nếu chỉ nhận diện được một khía cạnh chính thì khó có thểgiải quyết triệtđể được vấn đề là điều chỉnh một cách hàihòa và toàn diện việc thực hiện TNBTCNN.

Nghiên cứu sinh cho rằng, cần xem xét những vấn đề sau đây khi tiếp cận vấn đề TNBTCNN:

1.1.1.1. Trách nhiệmbồithườngcủaNhànước trongmốiquanhệ với trách nhiệm của Nhà nước nói chung

Trong quá trìnhtổchức thực hiện các nhiệmvụthuộc chức năng của mình, Nhà nước luôn đối với mặt với những nguy cơ để xảy ra sai phạm. Và khi sai phạm xảy ra thì nó có thể, ít hoặc nhiều, gây ra những hậu quả cho cá nhân,

tổchức thuộc đốitượngquản lý của Nhà nước.Trướcnhững hậu quả xảyra, Nhà nướccó phảichỉchịu trách nhiệmbồithường? Hay Nhànướccòn phải gánh chịu trách nhiệm những loại hình trách nhiệm khác đặt ra?

Liên hệ với thực tiễn của Việt Nam cũng như của thế giới, có thể nhận thấy có một số loại trách nhiệm chính mà Nhà nước phải gánh chịu:

Thứ nhất, trách nhiệm chính trị của Nhà nước.

Gọilà trách nhiệm chínhtrịcủa Nhà nước nhưngcụthểthì trách nhiệm chính trị của Nhà nước chính là trách nhiệmcủacá nhân có thẩm quyền trong bộmáy nhà nước. Một cá nhân có thẩm quyền hoặcngườithi hành công vụ thuộc phạm vi quản lý của cá nhân có thẩm quyền đó để xảy ra sai phạm dẫn tới hậu quả thì cá nhân đó phải chịu trách nhiệm chính trị. Trách nhiệm chính trị này ởmức độ đơngiản nhất là việc cá nhân có thẩm quyền phải công khai xin lỗi, công khai thừa nhận trách nhiệm bằng lời nói hoặc bằng vănbảntrước tổchức, cơquan hoặc trước dư luận hoặc cơ quan, tổ chức nơi cá nhân đó đang nắmgiữ vị

28

trí công tác phải công khai xin lỗi, công khai thừa nhận trách nhiệm trước cơquan, tổ chức cấp trên của mình hoặc trước dư luận. Ở mức độ nặng hơn, trách nhiệm chính trị có thể là việc cá nhân có thẩm quyền phảitừ chứchoặc cơ quan, tổ chức nơi cá nhân đó đang giữ vị trí công tácbị giảithể, giải tán (như trường hợp giải tán Nghị viện trong quy định của nhiều nước trên thế giới…).

Thứ hai, trách nhiệm khôi phục lại tình trạng ban đầu.

Trách nhiệm khôi phục lại tình trạng ban đầu có biểu hiện rất đa dạng. Đócó thểlà việc Nhà nước ban hànhmộtquyếtđịnhphụchồilạimộtquyền mà trước đó Nhà nước đã tước bỏ từ một cánhân, tổ chức (như việc Tòa án có thẩm quyền ra bản án tuyên bị cáo vô tội và trả tự do tại phiên tòa…) hoặc là việc Nhà nướctrả lợi các lợi ích mà Nhà nước đã lấy đi từ một cá nhân, tổ chức (như việc trưng mua, trưng dụng tài sản…).

Thứ ba, trách nhiệm kỷ luật.

Khác với trách nhiệm chính trị, trách nhiệmkỷ luậtlà dạng trách nhiệm cánhân cụ thể điển hình mà mỗi một người thi hành công vụ sẽ phải chịu gánh chịu trong mối quan hệ với cơ quan, tổ chức nơi người đó làm việc. Tùy theo các mứcđộsai phạmcụ thể mà pháp luậtsẽ ấn địnhmứckỷluật nặng hoặc nhẹ cho người thi hành công vụ đã để sai phạm xảy ra.

Thứ tư, trách nhiệm bồi thường.

Khi một cá nhân, tổ chức chịu tác động bởi một sai phạm từ phía người thi hành côngvụtrong quá trình thực hiện nhiệmvụdo Nhà nước giao thìnếucánhân, tổchức đóbịtổnthấtvề vậtchất hoặctổnthấtvề tinh thần thì khiấysẽ phát sinh một hậu quả pháp lý đó là trách nhiệm của Nhà nước trước những tổn thất ấy – hay còn gọi là trách nhiệm bồi thường.

Như vậy, có thể thấy rằng, trách nhiệmbồithường của Nhà nước chỉ làmột dạng cụ thể của trách nhiệm của Nhà nước. Trách nhiệmcủaNhà nước cóthể đặtra ở nhiều dạng khác nhau tùy vào từng hoàn cảnh cụ thể và không phải trongbấtkỳhoàn cảnh nào cũng phát sinhmọiloại hình trách nhiệm của Nhànước.

1.1.1.2. Nguồn của sai phạm

Nhà nước có nhiều hoạtđộngkhác nhau và cóthểphân chia các hoạtđộngcủaNhà nước theo nhiều tiêu chí khác nhau. Song dưới tiêu chí tính chất của hoạtđộngcủa Nhà nước thì có thể phân loại các hoạtđộngcủa Nhà nước

29

thành hoạtđộngcó tính chất côngvụvà hoạtđộngcó tính chất phi công vụ. Hoạt động có tính chất công vụ được hiểu là những hoạtđộng được thựchiện đểNhà nước quản lý, điều hành xã hội hay nói cách khác là những hoạt động nhân danh quyềnlựccông. Còn hoạtđộngcó tính chất phi côngvụlà những hoạtđộng mà Nhà nước thực hiện với tư cách như một chủ thể thông thường.

Như vậy, rõ ràng là nếu những tổn thấtvề vậtchất và tinh thần gây ra bởi những hoạtđộng cótính chất phi công vụ như hoạt động tham gia các giao dịch dân sự, kinh tế.v.v.. thì Nhà nước cũng chỉ chịu trách nhiệm bồi thường tương tự như một chủ thể thông thường. Ngược lại, nếu những tổn thấtvề vậtchất và tinh thần đó gây ra bởi hoạt động có tính chất công vụ thì trách nhiệm bồi thường của Nhà nướcsẽ là trách nhiệmđặtra từ sai phạm phát sinh trong hoạtđộngnhân danh quyềnlựccông. Chính vì vậy, việc Nhà nướcphải chịu trách nhiệmđếnđâu chính là phạm vi TNBTCNN. Dưới góc độ các lĩnh vực hoạt động của Nhànước, ở góc độ chung nhất, phạm vi TNBTCNN được hiểu là phạm vi các lĩnh vựchoạt động mà Nhà nước có trách nhiệm bồi thường. Đơn cử, Nhà nước chỉphải chịu TNBTCNNđốivới thiệthạido hành vi thi hành côngvụgây ra hay TNBTCNNđặtra cảđốivới những thiệthạidocảnhững hành vi không nhân danh quyềnlựccông gây ra.Cụthể hơn, ngay trong hoạtđộngcông vụ, Nhànước chỉchấp nhận bồithường trong hoạtđộngQLHC, tốtụng mà khôngbồi

thườngđốivới thiệthạigây ra trong hoạtđộnglập pháp… hoặc Nhà nước chỉbồithường đốivới thiệthạigây ra bởi các hoạtđộngthuộc chức năng công quyền mà không bồi thường đối với thiệt hại gây ra bởi các hoạt động phi công

quyền (như muasắmchínhphủ…). Dướigóc độxác địnhthiệthạiđượcbồi thường, phạm vi TNBTCNN có thể được hiểu là giới hạn các loại thiệthạiđược Nhà nước bồi thường. Vídụ: Nhà nước chỉ chấp nhận bồi thườngđối vớinhững thiệthạinhư: thiệthạido tàisảnbịxâm phạm, thiệthạido thu nhập thựctế bị

mấthoặcbị giảmsút… mà không chấp nhận bồi thường đối với những thiệthại

như chi phí đi lại, ăn ở trong quá trình thực hiện khiếu nại, khiếu kiện… [55; tr. 26-27]. Tuy nhiên, cách hiểu phổ biến hiện nay được thừa nhận rộng rãi, kể cảdướigóc độ luậtthực định, đó là, phạm vi TNBTCNN là “giới hạn các lĩnh vực hoạtđộngcủa Nhà nước phát sinh thiệthạimà Nhà nước có trách nhiệm bồi thường” [60; tr. 93].

30

Nguồn của sai phạm là vấn đề có mối quan hệ chặt chẽ với quan điểmvềbản chất pháp lý của TNBTCNN. Đơn cử, nếu cho rằng nguồn của sai phạm dẫn tới làm phát sinh TNBTCNNchỉlà hoạtđộngcông quyềnđể thực hiện chức năng quản lý, điều hành của Nhà nước thì TNBTCNN chỉ có thể là trách nhiệm bồi thường thiệthạingoàihợpđồng bởi vì nó không phát sinh từ một hành vi vi

phạmcủaNhà nước theo hợp đồng hay một giao dịch dân sự nào cả. Ngược lại, nếu coi nguồn của sai phạm là mọi hoạt động do Nhà nước thực hiện,bấtcứhoạtđộng nào gây ra thiệthạiđềulàm phát sinh TNBTCNN, hay nói cách khác, cứhoạt động nào do Nhà nước thực hiện thì đó được coi là hoạt động công quyền thì TNBTCNN sẽ không chỉ là trách nhiệm bồi thường thiệthạingoàihợp đồng do hành vi thi hành côngvụgây ra mà cònmở rộng sangcảtrách nhiệm bồi thường thiệthạido vi phạm hợp đồng gây ra… Quan điểm thứ hai nêu trênchủyếu đến từ những nước theo hệ thống thông luật – những nước đến nay vẫn thừa nhận quan điểm“vua không thể làm sai” (the king can do no wrong) và Nhànước chỉ bồi thường khi Nhà nước thừa nhận mình sai. Như tại Hoa Kỳ thì “pháp luật nước này quy định Nhà nước Hoa Kỳ không thể bị kiện nếu như không cósự đồng thuận của chính quốc gia này. Chỉ Quốc hội Hoa Kỳ mới có thẩm quyền phủquyết hoặc thừa nhận việc áp dụng nguyêntắcmiễn trừ trách nhiệm quốc gia” [52; tr. 17]. Và tại các nước theo hệ thống thông luật có Luật về TNBTCNN thì việc Nhà nước thừa nhận mình saiđược thể hiện bằng cách Nhà nước quyđịnhrõ trườnghợpđược bồithường trong Luật. Nói cách khác, pháp luậtvềTNBTCNN tại các nước theo hệ thống thông luật là một trong những “công cụ” để Nhà nước “từ bỏ” quyền miễntrừ trách nhiệm bồi thường của mình. Chính vìvậy, trong pháp luật về TNBTCNN của những nước theo hệ thống thông luật thìnhững trườnghợpđược bồithườngđược quyđịnhliệt kê trong Luậtbấtkể trường hợp đó là bồi thường do hành vi thi hành công vụ gây ra hay bồi thường do vi phạm hợp đồng gây ra…

1.1.1.3. Ai là chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường

Quan điểmphổbiến hiện nay đangđược thừa nhận rộng rãi cho rằng, trách nhiệmbồithường thiệthạido người thi hành công vụ gây ra thực chất làtrách nhiệm của Nhà nước.Chủthể có trách nhiệmbồithường là Nhà nước vì“mọi cơ quan nhà nước đều là những bộ phận cấu thành của một chủ thể thống nhất là Nước Cộng hòa Xã hộiChủ nghĩa Việt Nam, là đạidiệncủaNhà nước

31

trong từng lĩnh vực cụ thể theo phạm vi và nhiệmvụ đượcgiao. Tấtcảcán bộ, công chức hưởnglươngtừ ngân sách nhànước đềuđượccoi là “ngườinhànước” và thựchiện công việc của Nhà nước nói chung” [67; tr. 12]. Nghiên cứu sinhđồngtình với quan điểmnêu trên. Tuy nhiên, đốichiếu vớicác quyđịnh pháp luật hiện hành điều chỉnhcác vấn đề liên quanđếntổchức nhânsự trong cơ quan nhà nước, đơnvịsự nghiệp cônglậpở Việt Nam hiện nay thì“người nhà nước”như quanđiểmnêu trênđề cậpcòn baogồmcảđốitượnglà “viên chức” trong cácđơnvịsựnghiệp công lập. Theo quyđịnhhiện hành của Luật Viên chức năm 2010 thì“Đơnvịsự nghiệp công lập là tổchức do cơ quan cóthẩm quyền của Nhà nước,tổ chứcchính trị, tổ chức chính trị – xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụquản lý nhà nước”[10;Điều9] và viên chứcđược hiểu là“côngdân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp cônglậptheo quyđịnhcủa phápluật”[10;Điều 2]. Đồngthời, tronghệ thống pháp luật hiện hành, nhiều lĩnh vực pháp luật hiện vẫn coi hoạtđộng của đơnvịsự nghiệp công lập là hoạt động công vụ và viên chức được coi là người thi hành công vụ theo quy định của pháp luật trong những lĩnh vựcđó. Đơn cửtrong lĩnh vựcTTHS, pháp luật TTHS quyđịnhtrong quá trình giải quyếtvụán hìnhsự qua các giai đoạn khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử thì cơ quan tiến hành TTHS cóquyền trưng cầu giám định và hoạt động giámđịnh là cơ sở để quyếtđịnh việc xácđịnhcácyếutố cấu thành tội phạm, định tội danh và quyết định hình phạt. Tuy nhiên, hoạtđộnggiámđịnhhiện nay theo quy địnhcủapháp luậtthì được coi là một hoạt động sự nghiệp và do các đơn vị sự nghiệp công lập là các trung tâm giám định, Viện giámđịnh thựchiện và các giám định viên được xác định làviên chức.Gầnđâyđã cómộtvụviệcmộtngườibịthiệthạitrong hoạtđộng TTHSđã yêucầuSởYtế mộttỉnh miền bắcbồithường dobịoan trong hoạtđộng TTHS. Lý do người bị thiệthạinày yêu cầu bồi thường là vì kết quả giámđịnh của Trung tâm giám định y khoa thuộc Sở Y tế đã đưa ra kết luận giám định dẫntới việcngười đóbịtruycứutrách nhiệm hìnhsựmà sau đó khi trưng cầu giámđịnh lạithì kết quả giám định của Trung tâm giám định y khoa thuộc Sở Y

tế được xác định là sai [129; tr. 6].

32

Chính vì vậy, mặc dù đồng tình với quan điểm cho rằng trách nhiệm bồi thường thiệthạido người thi hành công vụ gây ra là trách nhiệm của Nhà nước nhưng Nghiên cứu sinh cho rằng TNBTCNN là trách nhiệm của Nhà nước là bởi hoạt động thi hành công vụ là hoạtđộng được thựchiện nhân danh Nhà nước vàdo cán bộ, công chức, viên chức của Nhà nước thực hiện.

Từ những phân tích nêu trên, Nghiêncứusinh cho rằng, trước hết, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ là một dạng cụ thể của trách nhiệm của Nhànướcvà nó chỉ cóthể bị đặtra nếu có phát sinh thiệthạihay nói cách khác, cóphát sinh nhữngtổnthấtvề tài sản hoặc tinh thần của cá nhân, tổchứcchịu sựtácđộngNhà nước. Tiếp đó, chỉnhững hoạtđộngnào mà Nhà nước thực hiện nhân danh công quyền mà gây ra thiệthạithì Nhà nước mới phải chịu trách nhiệm với tư cách là chủ thể mang quyền lực công. Còn đối với những thiệt hại gây ra bởi những hoạt động không nhân danh quyền lực công thì trách nhiệmđặt ra đối với Nhà nước cũng chỉ như đặt ra đối với một chủ thể thông thường. Trên cơ sở đó, TNBTCNN có thể được hiểu như sau:

“TNBTCNN làmộtdạngcụthểcủacủatrách nhiệmcủaNhànướcmàtrong đó, Nhànước có trách nhiệm bùđắpnhữngtổnthấtvềtài sản, bùđắp những tổn thất về tinh thần trong trường hợp người thi hành công vụ trong khi thi hành côngvụđãgây thiệthạitrái pháp luậtvềtài sản, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cá nhân hoặc gây thiệt hại trái pháp luật về tài sản, uy tín của tổchức”.

1.1.2. Bản chất pháp lý của trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc Trong khoa học pháp lý và trong pháp luật của nhiều nước, quanđiểmvề

bản chất pháp lý của TNBTCNN cũng khá đa dạng.

Nghiên cứu pháp luật của những quốc gia, vùng lãnh thổ trên thế giới cópháp luật điều chỉnh TNBTCNN thì đến nay, có hai quan điểm chính về bản chất của TNBTCNN: quanđiểmthứnhất cho rằngbảnchất của TNBTCNNđược hiểu là một loại trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệthạingoài hợp đồng, theođó, TNBTCNN chỉ là trách nhiệmcủa Nhà nước “đối với các thiệthạido hành vi thi hành côngvụgây ra”[41; tr. 183] – vídụnhư Trung quốc, Israel, Cộng

hòa Pháp, Phần lan, Bulgaria… – và trong quan niệm truyền thống của pháp luật về TNBTCNN của Việt Nam từ trước tới nay vẫn coi bản chất của TNBTCNN là một loại TNBTTHNHĐ; quan điểm thứ hai thì cho rằng, bản chất của

33

TNBTCNN được hiểu là bao gồm cả trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng cũng như trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệthạido vi phạm hợp đồng, theo đó, TNBTCNN được xác định là “không chỉ đối với các thiệt hại hành vi thi hành công vụ gây ra mà cả đối với các thiệthạido vi phạmhợp đồng gâyra”[41; tr. 183]. Quanđiểmthứ hai nêu trên là quanđiểmthể hiện trong pháp luật của các quốc gia, vùng lãnh thổ theo truyền thống pháp luật Common law, trongđó,doảnhhưởng của học thuyết“miễn trừ trách nhiệm quốc gia” (crown immunities) hình thành tại Vương quốc Anh vào khoảng thế kỷ thứ XV, theo nguyêntắcnày thì“Nhàvua và bộmáy caitrịkhông bao giờ làm sai vàkhông thể bị kiện” [52; tr. 17].

Ngoài hai quanđiểmchính nêu trên, hiện nay, pháp luật của Cộng hòa liên bangĐứccó thể coi là có quan niệm rộng nhấtvề TNBTCNN. Trong đó, TNBTCNNđược hiểu baogồmtrách nhiệmbồithường thiệthạingoàihợpđồng, trách nhiệm bồi thường thiệthạido vi phạmhợpđồng và trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi chiếm đoạt. Trên cơ sở quan niệm như trên, pháp luật của Cộng hòa liên bang Đức xác định TNBTCNN là trách nhiệm của Nhà nướcđốivới: (1) thiệthạiphát sinh trongmộtquanhệ hợpđồng;(2) thiệthạiphát sinh do hành vi thi hành công vụ trái pháp luật của công chức nhà nước gây ra (trách nhiệmbồithường thiệthạingoàihợpđồng)và (3) thiệthạiphát sinh do hành vi“chiếmđoạt” gâyra [72; tr. 37]. Hành vi“chiếmđoạt” trong pháp luật của Cộng hòa liên bang Đức được hiểu khá rộng, trong đó, bao gồm các hành vi:

(i) quốc hữu hoá (trách nhiệm của Nhà nước khi nhà nước thực hiện việc quốc hữuhoá); (ii)sựcan thiệp củaNhànước với tính chất tươngđươngviệc quốc hữu hoá (trưng thu, trưng dụng tàisản của ngườidân); (iii) yêu cầu khôi phục lại tình trạng ban đầu như trước khi thiệthạixảy ra; (iv) yêu cầu do phải hy sinh lợiích của cá nhân vìlợiích công cộng; (v) yêu cầuhoàn trả theo pháp luật công những tàisảnđã bịchuyển dịch cho nhà nước (vídụ:trường hợpngười có tài sảnchết không tìm thấy người thừa kế thì tàisảnthuộc về Nhà nước. Do tại thờiđiểmđó không tìm thấy người thừa kế nên tàisảncủa người chết được chuyển dịch thành tài sản của Nhà nước. Sau khi tài sản đã chuyển dịch thành tài sản của Nhà nước thì xuất hiện người thừakế mà người này chứng minhđược mình là người thừa kế hợp pháp và có yêu cầu Nhà nước trả lại tài sản thì trong trường hợp này nhà nước phải trả lại tài sản đó) [30; tr. 18].

34

Ở Châu Á, pháp luật của Indonesia cũng có quan niệm rất rộng vềTNBTCNN như Cộng hòa liên bang Đức. Trong đó, TNBTCNN được hiểu bao gồm: (1) trách nhiệm bồi thường thiệthạingoàihợpđồng; (2) trách nhiệm khôi phục quyền trong các vụ kiện theo thủ tục TTHC; (3) trách nhiệm bồi thường đối với các thiệthạiphát sinh do hoạt động xây dựng chính sách (như xây dựng văn bản quy phạm pháp luật) gây ra; (4) TNBTCNN trong việc phục hồi hiện trạng do vi phạm nghiêm trọng quyền con người gây ra [73; tr. 67-68].

Ở Châu Mỹ, pháp luật của Canada cũng được coi là có quan niệmrấtrộng về TNBTCNN. Trong đó, TNBTCNN được xác định bao gồm: (1) trách nhiệm bồi thường thiệthạingoài hợp đồng; (2) trách nhiệm bồi thường thiệthạido vi phạm hợp đồng và (3) trách nhiệm bồi thường thiệthạido Canada vi phạm một sốđiều ước quốc tế đã ký kếtvớiquốc gia khác – “một dạng trách nhiệm pháp lýtrong công pháp quốc tế” [41; tr. 183].

Đa số các nước có Luật riêng điều chỉnh TNBTCNN đều coi TNBTCNN là mộtquan hệ pháp luật dân sự vềtrách nhiệmbồithường thiệthạingoàihợpđồng. Đốivới nhữngnước theohệ thống thông luật, quan điểmpháp lý truyền thống các nước này tiếp cận vấn đề TNBTCNN dưới góc độ chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường, theo đó, tấtcảnhững hoạt động gì do Nhà nước thực hiện mà gây ra thiệthạithì đều coi là TNBTCNN, chính vì vậy, TNBTCNN trong pháp luật của các nước theo hệ thống thông luậtvừacó thể là trách nhiệm bồi thường thiệthạingoài hợp đồng và cũng vừa có thể là trách nhiệm bồi thường thiệt hại do vi phạm nghĩa vụ trong giao dịch dân sự. Một số ít nước thì coi TNBTCNN không thuần túy là một quan hệ pháp luật dân sự mà điển hình là Cộng hòa Pháp và Hàn Quốc. Bản án Blanco ngày 08/02/1873đã đưara những nhận định làm nềntảng chosựhình thành và phát triển của TNBTCNNtạiCộng hòa Pháp, trongđóxácđịnh:“trách nhiệmcủaNhànước đốivới các thiệthạidolỗicủa công chức nhà nước gây ra cho người dân không thể chịu sự điều chỉnh của các nguyên tắc quy định trong Bộ luật Dân sự giống như các quan hệ giữa cá nhân với cá nhân; trách nhiệmbồithườngcủaNhà nướckhông phải là tuyệtđốivà cũng không đặt ra trong mọi trường hợp” [75; tr. 5]. Nói cách khác, truyền thống pháp luật của Cộng hòa Pháp cho rằng dù TNBTCNN được xác định là một quan hệ pháp luật dân sự nhưng “không thể áp dụng các nguyên tắc bồi thường của Bộluật Dânsự,mà việcbồithường phảiđược điềuchỉnh bởi những nguyêntắc

35

riêng, tùy từng trường hợp” [57; tr. 113]. Tại Hàn Quốc, quan điểm pháp lý được thừa nhận rộng rãi coi pháp luật TNBTCNNvề bản chất“cósự giao thoa giữa pháp luật hành chính và dânsựhay nói cách khác là giữa luật công và luậttư” [49; tr. 149] vì cho rằng quan hệ bồi thường giữa Nhà nước với cá nhân bị thiệt hạicần được điều chỉnh khác với những vụ việc bồi thường thiệthạingoàihợpđồngthông thường giữa các bên là cá nhân, tổchức thông thường trong pháp luật dân sự.

Quan niệm pháp lý truyền thống ở Việt Nam hiện nay được nhiều người thừa nhận đó là coi TNBTCNN một dạng trách nhiệm bồi thường thiệthạingoài hợp đồng. Dưới góc độ luật thực định, quan niệm nàyđượcthể hiện rõ nét nhất kể từ khi BLDS đầu tiên của nước ta (BLDS 1995)được thông qua. Trong đó, BLDS năm 1995 dành 02điều để quyđịnhvề TNBTCNN là Điều 623về Bồi thường thiệthạido công chức, viên chức nhà nước gây ra và Điều 624về Bồi thường thiệthạido người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra – Chương V về trách nhiệm bồi thường thiệthạingoàihợpđồng, Phần thứ ba về Nghĩa vụ dân sự và hợp đồng dân sự. Quan niệm này tiếptục được kế thừatrong BLDS năm 2005 (Điều 619 về Bồi thường thiệthạido cán bộ, công chức gây ra và Điều 620về Bồithường thiệthạidongườicó thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra – Chương XXI về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoàihợpđồng, Phần thứ ba về Nghĩa vụ dân sự và hợp đồng dân sự) và BLDS năm 2015 (Điều598về Bồithường thiệthạidongườithi hành côngvụgây ra – Chương XX về trách nhiệmbồithường thiệthạingoài hợp đồng, Phần thứ bavềNghĩa vụ và hợp đồng). Dưới góc độ khoa học pháp lý, quan niệm pháp lý chiếmđa sốhiện nay cũng coi TNBTCNN là mộtquan hệ pháp luật dânsự[66; tr. 12-13]. Bên cạnh quan niệmđa sốnêu trên, một số ít quan điểm cho rằng bản chất của TNBTCNN là mộtquan hệ hành chính. Quan điểmnày cho rằng, khi thực thi côngvụ,cánbộ,công chức nhànước nhân danh quyềnlựcnhà nước, đạidiện cho quyền lực hành chính họ tham gia vào quanhệ với cánhân, tổ chứcchịu sựràng buộc bởi các quy tắc hành chính – một loại thể chế chứađựng yếu tố mệnh

lệnh – quyềnlựcphục tùng. Nhưng yếu tố này lạiđượcràng buộc bởi pháp luật, nên người thực thi côngvụkhôngthểtùy tiện thực hiện theoýthứcchủquan của mình mà phải dựa vào các chuẩn mực của thể chế. Khi vi phạm các quy định thể chế gây thiệthạiphải bồi thường, người vi phạm có thể là cố ý hay vô ý, về

36

nguyên tắc chung nhà nước phải bồi thường. Như vậy, việc gây thiệthạivề vật chất hay tinh thần cho cá nhân, tổ chức do cán bộ, công chức hay những người khác gây nên đều gắn với hoạt động công vụ, gắn với quan hệ hành chính, do đóTNBTCNN xuất hiệngắnliền với hoạtđộngcôngvụcủanhànước,vì lý do côngvụmà có quanhệ TNBTCNN, mà khônggắnvới quanhệhợp đồngtrên nguyên tắc bình đẳng dân sự nàocả[58; tr. 6-7]. Quan điểm thứ ba thì cho rằng có sự giao thoa giữa luật hành chính và luật dân sự trongbảnchất pháp lý của TNBTCNN. Quanđiểmnày cho rằng TNBTCNN “mang trên mình vóc dáng của pháp luật công nhưng lại mang trong mình tâm hồn của pháp luậttư”[47; tr. 133] – dù chỉ là quanđiểmthiểu số, tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay thì dưới góc độpháp luậtvề kiểm soátthủtục hành chính, đây lạilà quanđiểmđược thừa nhận.Cụ thể,trong cả hai lần ban hành Luật TNBTCNN năm 2009 và năm 2017 thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở các cấp từ trung ương đến địa phương đều phải công bố thủ tục hành chính áp dụng đối với việc giải quyết bồi thường (các quyết định: Quyết định số 1972/QĐ-BTP ngày 9/11/2015 củaBộ trưởng Bộ Tưpháp về việc côngbốthủtục hành chính trong lĩnhvựcBồithường nhànước thuộc thẩm quyền quản lý của BộTư pháp; Quyếtđịnhsố1442/QĐ-BTP ngày 26/6/2018 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc công bố thủ tục hành chính được ban hành mới,thủtục hành chínhđược thay thế,thủtục hành chínhbịbãibỏtrong lĩnhvựcBồithường nhànướcthuộc phạm vi chức năng quản lý của BộTư pháp). Dưới góc độ đối tượng điềuchỉnh của các ngành luật, hiện nay ở Việt Nam cũng có quanđiểmcho rằng, pháp luật TNBTCNN cósự giao thoa giữa pháp luật hành chính và pháp luật dânsự.Trong đó, khía cạnh pháp luật hành chính của TNBTCNN thể hiện quan hệ bồi thường phát sinh do hành vi công vụvà bên bồi thường luôn là Nhà nước – đối tượng điều chỉnh của pháp luật hành chính. Khía cạnh pháp luật dânsự của TNBTCNN thể hiện ởmục tiêu, đối tượngbảovệ của TNBTCNN là quyềnvề tài sản, sứckhỏe, tính mạng và các quyền về nhân thân khác – thuộc đối tượng điều chỉnh của pháp luật dân sự [54; tr. 32-33]. Dướigóc độnguồn gốc phát sinh trách nhiệmbồithường, có quanđiểmcho rằngcầnxácđịnhbảnchất pháp lý của TNBTCNN thành hai dạng riêng biệt là trách nhiệmbồithường thiệthại(compensation liability) và trách nhiệmđền bùtổnthất (repairation liability). Theo quanđiểmnày, trách nhiệm bồithường thiệthạiphát sinhtừ mộthành vi trái pháp luật của ngườithi hành

37

công vụ còn trách nhiệmđềnbù tổn thất thì phát sinh từ một hành vi hoàn toànđúng luật nhưng xét về hậu quả thì vẫn gây ra thiệthạicho cá nhân, tổ chức [65; tr. 35-36]. Quan điểm nêu trên phân biệt“bồithường” với “đền bù” dựatrên tính trái pháp luật của hành vi gây thiệt hại. Cùng quanđiểmnhưng khác về tiêu chíphân chia, quan điểm khác thì cho rằng cần có sự phân biệt rõ giữa bồi thường nhà nước với đềnbù nhà nước. Theo quanđiểmnày thì trách nhiệm của Nhànướcsẽlà trách nhiệm bồi thường nếu “cán bộ, công chức nhà nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổchức trong khi thực hiện côngvụ”[61; tr. 34] và sẽ là trách nhiệm đền bù nếu việc gây ra thiệthạilà do “nhà nước thực hiện các chính sách của mình, chẳnghạnchính sáchcảitạo quanhệ sản xuất, phát triển kinhtế,

trưng mua, trưng dụng, quản lý, sử dụng đấtđai, các nguồn tàinguyên…”[61; tr. 34].

Nghiên cứu sinh cho rằng, vấn đề xácđịnh bản chấtpháp lý của quan hệTNBTCNN là rất quan trọng, đặc biệt là ở khía cạnh xácđịnh cơchếthực hiện quyền yêu cầubồithường và giải quyếtbồithường phải phù hợp với cách tiếp cận về mặt bản chất pháp lý, thể hiện ở một số điểm sau đây:

Thứ nhất, nếu xácđịnhvà tiếp cậnquanhệpháp luật TNBTCNNdưới góc độ coi đây là một quan hệ pháp luật dân sự – thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật tư – thì không thể đưara những quyđịnhhoặc những biện pháp thi hành mang tính “áp đặt” của một bên đối với bên còn lại.

Hệ quả pháp lý kéo theo của cách tiếp cậnnày sẽ là cơ chế yêucầubồi thường và giải quyếtbồithường phải là mộtcơ chế pháp lý dânsự thuần túy, trong đó, giữa Nhà nước với cá nhân, tổ chức bị thiệthạihoàn toàn bình đẳng và việc giải quyết TNBTCNN sẽ được điều chỉnh như đối với một quan hệ về bồi thường thiệt hại thông thường giữa các cá nhân, tổ chức thông thường với nhau.

Thứ hai, ngược lạivớicách tiếp cậnnêu trên, nếu xácđịnhvà tiếp cận quan hệ pháp luật TNBTCNNdướigóc độcoi đâylà mộtquanhệ pháp luật hành chính – thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật công – thì rõ ràng quan hệbồi thường thiệthạisẽ mang tính chất“áp đặt”,“mệnh lệnh phục tùng” mà biểu hiện rõ ràng nhất là sự “áp giá” mang tính chất luật định từ phía Nhà nước.

Hệ quả pháp lý kéo theo của cách tiếpcậnnàysẽlà cơchếbồithường phải là một cơ chế pháp lý hành chính thuần túy, trong đó, giữa Nhà nước với cánhân, tổ chức bị thiệthạikhông có sự bình đẳng và việc giải quyết TNBTCNN

38

sẽ được điều chỉnh như đối với một quan hệ hành chính về “đền bù” mang tính “chính sách hỗ trợ”.

Ý nghĩa quan trọng của việc xác định được bản chất pháp lý của TNBTCNNthểhiện ở chỗnó sẽ giúp cho các nhà làm luật xác lập mộtcơ chếpháp lý vận hành phù hợp bản chất đó. Do đó, những tranh cãi rằng TNBTCNN mangbảnchất pháp lý dânsự hay hành chính hay cósự giao thoa giữa hành chính và dân sự mà không chỉ ra được sự kết nối giữa cơ chế pháp lý thực hiện TNBTCNN với bản chất pháp lý đã được xác định của TNBTCNN thì sẽ là vônghĩa. Trên cơsởđó, Nghiên cứu sinh cho rằng, cần xem xét, xácđịnh bảnchất pháp lý của TNBTCNN đồng thời dưới cả hai góc độ là bảo đảm quyền dân sựvà cơ chế pháp lý để yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường. Theo đó, khiđồng thời nhìn nhận dướigóc độ bảo đảmquyền dân sự cũng như dướigóc độcơ chế pháp lýđể thực hiện trách nhiệmbồithường – hayđể giải quyết bồi thường – thì TNBTCNN mang bản chất là một loại trách nhiệm bồi thường thiệt hạingoàihợp đồng nhằmbảo đảmquyền được Nhà nước bồi thường thiệthạido ngườithi hành công vụ gây thiệthạitrái pháp luật trong khi công vụ và quan hệpháp luậtnày đượcvận hành bởi các cơ chế pháp lý tương tác giữa Nhà nước và ngườibịthiệthạitrongxử lý các phảnứngcủa người bịthiệthạiđốivới các quyết định, hành vi của người thi hành công vụ tácđộng tới họ.

1.2. Đặc điểm của trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc

Từ bảnchất pháp lý của TNBTCNN, theo đó, trước hếtTNBTCNN làmộtquan hệ pháp luật dân sự về bồithường thiệthạingoàihợpđồng, do đó, TNBTCNN cũng cónhững đặcđiểmchung của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, cụthể:mộtlà, TNBTCNN là trách nhiệm dân sự;hai là, TNBTCNN là trách nhiệmvậtchất(đối vớinhững tổn thất tàisảnvà tổn thấtvềtinh thần) và phivậtchất(đốivới nhữngtổnthấtvề tinh thầncầnđược khôi phục); ba là,chỉphát sinh khi cóđủcácđiều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường;bốnlà, được bảođảmthực hiệnbởiNhà nước;năm là, phát sinh giữa các chủ thể mà giữa các chủ thể đó không có quan hệ hợp đồng nào.

Ngoài nhữngđặcđiểmchung nêu trên, TNBTCNN còn có nhữngđặc điểm riêng như sau:

1.2.1. Trách nhiệmbồithƣờngcủaNhà nƣớc phát sinh từ thiệt hại gây ra bởi hành vi thi hành côngvụ

39

Như đã nêu trên, yếutốcôngvụchính là yếutốđặc thù trong quanhệpháp luật TNBTCNN. Hoạtđộngcôngvụhay hoạtđộngthực hiện nhiệmvụnhân danh quyềnlựccông nhằm duy trì trật tự chung của toàn xã hội và qua đótrực tiếp hoặc gián tiếp bảo đảm lợi ích chung của cả cộng đồng. Hoạt động công vụlà hoạtđộngđượcpháp luật quyđịnhvà được bảođảmthực hiện bằng các biện phápcụthể của Nhà nước chứ không phát sinhtừ mộthợp đồnghay một giao dịch dân sự nào giữa Nhà nước với cá nhân, tổ chức trong xã hội. Chính vìvậy, nếucó sai phạmxảyra trong khi thực hiện các hoạtđộngcông vụ thì hậu quả pháp lýsẽ đặtra đốivới Nhà nướcvớitư cách là chủthể mang quyền lực công. Nhà nước không thể chịu trách nhiệm với tư cách là chủ thể mang quyền

lựccông đốivới những hoạtđộngphi côngvụgây ra thiệt hại. Chính vì vậy, TNBTCNN trước hếtvà duy nhất luôngắnvớisai phạm, thiệthạigây ra bởi hành vi thi hành công vụ.

1.2.2. Chủ thể chịu trách nhiệm bồi thƣờng luôn là Nhà nƣớc

Nhà nước luôn là chủ thể duy nhất của quyền lực công, các chủ thể khác dù có mang quyền lực công nhưng suy cho cùng cũng là thực hiện quyền lực công trên cơsở sự ủy nhiệmcủa Nhà nước.Đặcbiệt, với quan niệm quyền lực nhà nướclà thống nhất mà Hiến pháp năm 2013đã xácđịnhthì cóthểkhẳngđịnh quyềnlựcNhà nước là một thể thống nhất, không phân chia. Chính vì vậy, việc thi hành công vụ của bấtkỳ cánhân, tổ chức nào cũng đều nhân danh Nhànước,trên cơ sở sự ủy nhiệm của Nhà nước. Do đó, chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường trong quan hệ pháp luật TNBTCNN luôn là Nhà nước.

1.2.3. Khách thểcủaquan hệ trách nhiệmbồithƣờngcủaNhànƣớc là khách thể “kép”

Trongmộtquanhệ pháp luật, kháchthểlà các lợiíchvậtchất hoặc tinh thần mà các chủthể pháp luật mong muốnđạtđượckhi tham gia các quanhệpháp luật và trong một quan hệ pháp luật dân sự, khách thể là “đối tượng mà các chủ thể quan tâm, hướng tới, nhằmđạttới hoặc tác động vào khi tham gia quan hệ pháp luậtdân sự”[68; tr. 411]. Trong quan hệ pháp luật TNBTCNN, khi thực thi quyềnlựccông và gây ra thiệthạithì trước tiên, khách thể của quanhệTNBTCNN là những thiệthạivậtchất, thiệthạitinh thần củacác cá nhân, tổchức. Tuy nhiên có mộtthiệthạimà không thể đo, đếmđượclà lòng tin của ngườidân vào hiệu quả hoạt động cũng như uy tín của Nhà nước. Vì vậy, khách

40

thể trong trườnghợpnàyvừalà quyền, lợiích hợppháp của ngườibịthiệt hại vừalà lợi ích của chính Nhà nước vì “khi xảy ra bất kỳ một vụ oan, sai thì không chỉ có công dân là người duy nhất bị thiệthạimà luôn kéo theo những tổn thất của Nhà nước. Một mặt, Nhà nước phải bồi thường vật chất, tinh thần cho người bịoan. Mặtkhác, thiệthạicủa Nhà nước tưởng chừng như vô hình nhưng hậu quả trên thực tế vẫn có thể dễ dàng nhận thấy được. Đó là sự giảm sút uy tín của Nhà nước, là sự xói mòn lòng tin của nhân dân đối với Nhà nước” [31; tr. 60].

1.2.4. Trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc cóthể bị hạn chế

Khác với những chủ thể thông thường khác, Nhà nước với vai trò là chủthể duy nhất mang quyềnlựccông thì Nhànướcphải có trách nhiệm chăm lo, bảo vệ lợi ích chung cho toàn xã hội. Chính vì vậy, nếu việc thực hiện TNBTCNN mà gây tổnhạiđếnlợi ích chung của cộng đồng, xã hộithì chắc chắn Nhà nước không thể bỏ qua mà phải cân nhắc, tính toán đến những nguy cơ để xảyrasự tổnhạiđó khi quy định cũng như thực hiện TNBTCNN. Chính vìvậy, về nguyên tắc, dù là một chủ thể thông thường hay Nhà nước thì khi gây ra thiệthạiđều phảibồi thường. Tuy nhiên, nếu có nguy cơ ảnh hưởng đến lợi ích chung thì Nhà nước có thể hạn chế TNBTCNN. Dưới góc độ luật thực định thìviệc hạn chế TNBTCNN là có cơ sở pháp lý chắc chắn. Cụ thể,ở góc độ quyền conngườinói chung, theo Hiến pháp năm 2013 thì“Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe củacộngđồng” (khoản 2Điều 14 Hiến pháp năm 2013);ở góc độquyền dân sự nói riêng, theo BLDS năm 2015 thì“Quyền dânsựchỉ có thể bịhạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạođức xã hội, sức khỏe củacộngđồng” (khoản 2Điều2 BLDS năm 2015). Như vậy, có thể nói, TNBTCNN làmột loại trách nhiệm có thể bị hạn chế.

1.2.5. Cơ chế pháp lýđể thực hiện trách nhiệmbồithƣờngcủaNhà

nƣớc luôn gắn liền với cơ chế pháp lý xác định tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của hành vi thi hành công vụ

Trước hết, “pháp luật về TNBTCNN có mối liên hệ chặt chẽ với pháp luật quyđịnhvề khuônkhổxử sựtrong thi hành côngvụcủa ngườithi hành công vụ” [48; tr. 11], theo đó, những điều mà người thi hành công vụ được phép thực

41

hiện chính là những hành vi thi hành công vụ để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình được pháp luật quy định. Như vậy, khi một hành vi thi hành công vụtrái pháp luật -vượt ra khỏi khuôn khổ xử sự mà pháp luật cho phép – thì việc ngườibịthiệthạiphảnứnglạihành vi thi hành côngvụđócũng khôngđược vượtra ngoài những khuôn khổ xử sự mà pháp luật đã quy định cho cá nhân, tổchức cách thứcđể phản ứnglạiNhà nước.Những khuônkhổxử sự nêu trên trong pháp luậtcủa các nước được gọi là “trậttự công” – khuôn khổ mà trong đó, ngườibịthiệthạikhi muốn“phảnứng” lạinhững quyết định, hành vi của cơquan nhà nước thì buộc phải tuân theo trình tự, thủ tục hành xử mà pháp luật quyđịnh” [37; tr. 178].

Kếtquả của sự “phản ứng” lạicủa ngườibị thiệthạicác quyết định, hành vi của Nhà nước là việc Nhà nước xác định các quyết định, hành vi đã tácđộng tới ngườibịthiệthạitrước đólà hợp pháp hayhợppháp – quá trình“xácđịnh tính đúng sai”. Chính trong quá trình “xác định tính đúng sai” đó, Nhà nước nắm bắtrõ nhấtvề nguyên nhân, nhữngyếutốtácđộngcũng như mứcđộcủa việc gây ra thiệthạichongườibịthiệthạivà để “xác địnhđược tính đúng sai” thìviệc sử dụng các tiêu chí, chuẩn mực về thi hành công vụ mà pháp luật quy định là điều bắt buộc. Chính vì vậy, có thể nói, cơ chế pháp lý để thực hiện TNBTCNN luôngắnliền với cơ chế pháp lý xácđịnhtínhhợppháp hoặc bất hợp pháp của hành vi thi hành công vụ. Tuy nhiên, đặcđiểmnày chỉ thể hiện rõnét khi người bị thiệthạiđồng thời phản ứng cảvề “tính đúng sai” cũng như về

“yêu cầu bồi thường” đưara. Do đó, có thể nói, ngoại lệ duy nhấtcủađặcđiểm này đó là cơ chế pháp lý để thực hiện TNBTCNN sẽ tách rời khỏi cơ chế pháp lýxácđịnhtínhhợppháp hoặcbấthợppháp của hành vi thi hành côngvụkhi ngườibị thiệthạikhông đồng thời đưa ra phản ứng về “yêu cầu bồi thường” khi phản ứng về “tính đúng sai” của hành vi thi hành công vụ.

1.3. Ý nghĩa của chế định trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc

1.3.1. Chế địnhtrách nhiệm bồithƣờngcủaNhànƣớc là côngcụ vàbiện pháp để phục hồi quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại

Một câu hỏi đặt ra đó là khi quyền, lợi ích hợp pháp của một cá nhân hoặc tổchức bịxâm phạmbởicá nhân, tổchức khác thì những cá nhân, tổchức có

hành vi xâm phạm phải chịu trách nhiệm bồi thường. Vậy khi quyền, lợi ích của

42

cá nhân, tổchứcbịNhà nước xâm phạm thì liệu Nhà nước có phải chịu trách nhiệmbồithường thiệthạinhư nhữngchủthể thông thường khác hay không? Câu trả lời chính là có hay không có chế định TNBTCNN nhất là trong bối cảnh Nhà nướckhôngthểđứngcao hơn và phảivậnhànhchỉtrong khuônkhổcủa pháp luật thì tất yếu Nhà nước phải có trách nhiệm đối với các thiệt hại mà mình gây ra cho các cá nhân, tổchức trong xã hội. Thông qua chế địnhTNBTCNN, quyền được bồi thường, cách thứcđể yêu cầu bồi thườngvà đáp ứng thỏa đáng quyền yêu cầu bồi thường của cá nhân, tổ chức bị thiệthạisẽ được ghi nhận bởi khi có chế định này, Nhà nước không thể từ chối trách nhiệm của mình. Đứng ởvị trí của người bị thiệt hại, chế định TNBTCNN chính là công cụpháp lý để họphục hồi các quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm của mình; đồng thời,đứngở vịtrí Nhà nước,chế địnhTNBTCNN cũng chính là biện phápđể Nhà nước thực hiện trách nhiệm của mình trước người dân và xã hội.

1.3.2. Chế định trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc góp phần ngăn ngừa các sai phạm trong khi thi hành công vụ

Nhà nước,mặcdù với tư cách là chủ thể duy nhất có quyền quản lý, điều hành xã hội thông qua quyền lựcđã đượcpháp luật ghi nhận, thì cũng khó tránh khỏi tình trạng chung là việc để xảy ra những sai sót trong khi thực hiện những hoạtđộngthuộc về chức năng của mình. Những sai sótxảyra thường là sự vi phạm pháp luật trong quá trình thi hành công vụ và về hậu quả thường là sự tổn hạicác quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý gây ra bởi các hành vi vi phạm pháp luật nêu trên. Nếu có quy định về TNBTCNN thì mỗi người thi hành công vụ trong khi thi hành công vụ sẽ phải luôn ý thứcđược một điều đó là phải hếtsứchạn chế việc để xảy ra sai phạmbởi họ biếtchắc chắn rằng nếu để xảy ra sai phạm thìsẽ dẫn tới làm phát sinh TNBTCNN, qua đó, làm phát sinh trách nhiệm hoàntrảcủa chính người thi hành côngvụ.Chính vì vậy,chếđịnh pháp luật về TNBTCNN có thể coi là một trong những biện pháp rấthiệu quả đểhạn chế, ngăn ngừa sự các sai phạm trong khi thi hành công vụ. Cũng có quan điểm cho rằng chế định TNBTCNN chính là việc Nhà nước tự hạn chế quyền lực của chính mình. Cụthể, ngày 17.3.2003, Ủyban thườngvụquốc hộisau khi ban hành Nghị quyếtsố388/2003/NQ-UBTVQH11về bồithường thiệthạicho ngườibị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra,đãcó quan điểm cho rằng Nghị quyết này trên phương diện tổ chức quyền lực Nhà

43

nước có bản chất là “sự hạn chế quyền lựctư pháp bởi nó quy định trách nhiệm của quyền lực tư pháp trong trường hợp triển khai quyền lực này không đúng các quy định của phápluật”[22; tr. 39]. Tuy nhiên, Nghiên cứu sinhđồngtình với quan điểm cho rằng, việc Nhà nước quy định trách nhiệm pháp lý của mình hoàn toàn không phải là hạn chế quyềnlựchay chủ quyền trong mối quan hệ với công dân, mà chính là “nâng cao trách nhiệm của Nhà nước là biện pháp bảo đảm cho các quyền tự do của công dân; bảo đảmsựthực thi những chủ trương, chính sách pháp luật mang tính cải cách trong xã hội, góp phần nâng cao uy tín, vị thế của nhà nước, làm tăng sự tin tưởng của công dân vào bộ máy nhà nước” [32; tr. 53].

1.4. Pháp luậtvề trách nhiệmbồithƣờng của Nhànƣớc củamộtsố

nƣớc trên thế giới

Trước thế kỷ19, từ quan điểmchủquyền tuyệtđốicủa Nhà nước nên quan niệm phổ biến trên thế giới được biết đến vẫn là quan niệm về quyền miễn trừ của Nhà nước, theo đó “vua không thể làm gì sai” (the king can do no wrong) và vìvậykhông phải chịu trách nhiệmvề mọihoạtđộngcủa mình. Cóthểgọi giai đoạn trước thế kỷ 19 là giai đoạn phủ định toàn diện của TNBTCNN. Đến

tận trước khi diễn ra Chiến tranh thế giới lần thứ II, chế định TNBTCNN vẫn làmột vấn đề còn rấtmới cảvề mặtkhoa học lẫn thực tiễn pháp luật thực định trên thế giới.Về mặtlịchsử,khi xã hộingày càng phát triển,đặcbiệt là sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai, nhiều nước giành được độc lập, nhiều cuộc cách mạng dânchủđòiquyền lợi chính đángkể cảtrong trường hợp lợi íchbịxâm phạm bởi cơ quan công quyền. Do quá trình lịch sử như vậy mà trong Hiến pháp của nhiều nước đã ghi nhận TNBTCNN và nhiều quốc gia trên thế giới đã có Luật về TNBTCNN.

Nhìn chung, có thể thấy rằng, sự hình thành và phát triển của pháp luậtvề TNBTCNN gắn liền với sự phát triển chung của đời sống kinh tế xã hội, nhất làsự thừanhận ngày càng rộng rãi các quyền tự do, dânchủ củangườidân, cũng như yêu cầu, đỏi hỏi của việc phúc đáp các quyền đó trên thực tiễn.

Nhìn chung, pháp luật của các nước,bên cạnh nhữngđiểmtương đồng, cũng có rất nhiều điểm khác biệt, thể hiện đặc trưng của từng hệ thống pháp luật cũng như thể hiện bản sắc và quanđiểmlập pháp của từngnước.Trongsốkhoảng 30nướcmà nghiêncứusinh tìm hiểu, hiện có 26nước có Luật riêng

44

điều chỉnh TNBTCNN và 4 nước không có Luật riêng điều chỉnh vấn đề này, cụthể như sau [41; tr. 178-197]:

1.4.1. Về nguồn của pháp luật về TNBTCNN

Về vấn đề này, giữacác nước có sự khác biệt rõ ràng, trong đó, đa số các nướccóđạo luậtriêng điều chỉnh TNBTCNN và ngược lại, ở một số ít các nước, pháp luậtvề TNBTCNNlạitản mát, không có tínhhệ thống, khôngđược điều chỉnh bằng một đạo luật riêng biệt.

1.4.1.1. Một số nước có Luật điều chỉnh riêng TNBTCNN

Ở Châu Mĩ và Caribe, Canada và Hoa Kỳ là những quốc gia ở Bắc Mĩ cóluật điều chỉnh riêng về TNBTCNN. Canada có luật về TNBTCNN từ rấtsớm- Luật về Trách nhiệm Hoàng gia năm 1953 (Crow Liability Act). Đến năm 1985, Luật về Trách nhiệm Hoàng gia được sửa đổi thành Luật Thủ tục và trách nhiệm của Hoàng gia (Crow Liability and Proceedings Act 1985). Trên cơ sở các quyđịnh chung của liên bang, nhiều bang cũng ban hành Luật riêng để áp dụng trong phạm vi bang, như Bang Manibota (Crown proceedings Act 1990), Bang Ontario (Crown proceedings Act 1990– đượcsửađổi cácnăm 1994, 1997, 2004), Bang

Nova Scotia (Crown proceedings Act 1989)… Đốivới Hoa Kỳ, TNBTCNN tại Hoa Kỳđượcđiềuchỉnh bằng Luật Khiếu kiệnbồithường liên bang ban hành năm 1946 (Federal Tort Claims Act 1946). Ở khu vực Nam Mĩ thì một số quốc gia cũng có ban hành Luật riêngvề TNBTCNN, điểnhình là Guyana (State liability and proceedings Act 1998). Một số quốc gia ở khu vực Caribe cũng ban hành một luật riêng về TNBTCNN như Jamaica (Crown proceedings Act 1962).

Ở Châu Á, nhiềunước cóLuậtđiềuchỉnh riêng về TNBTCNN. Nhật Bản có Luật TNBTCNN ban hành năm 1947 (Law concerning state liability for compensation 1947) và Luật Đền bù hình sự ban hành năm 1950. Tương tự nhưNhật Bản, Hàn Quốc có Luật TNBTCNN ban hành năm 1967 (State compensation Act 1967) và Luật Đền bù hình sự ban hành năm 1958. Tại Trung Quốc, đến năm 1994 Trung Quốc cũng ban hành Luật TNBTCNN (State compensation Law 1994). Trong khuvựcĐông NamÁcũng có nhiều nước cóban hành Luật riêngđiềuchỉnh trách nhiệmbồithường của Nhà nước nhưMalaysia (Government proceedings Act 1956) và Singapore (Government proceedings Act 1965). Tuy nhiên, pháp luật của Malaysia và Singapore chịu ảnh hưởng lớn của pháp luật của Vương quốc Anh nên về nội dung, cơ cấu, bố cục là

45

khá giống nhau. Vùng lãnhthổĐàiLoan cũng có ban hành Luật riêngvềTNBTCNNtừ năm 1980. Israel, mộtquốc gia trong khuvựcTrung đông cũng có Luậtvề TNBTCNNtừ rấtsớm(Tort law – State liability 1952). Có thể nói, Luậtvề TNBTCNN của Israel là luậtrấtđặc thù so với tấtcảcác nước còn lại bởi Luật này chỉquyđịnhvề giới hạnTNBTCNN, cụ thể là chủyếuquyđịnh các trường hợp và cơ chế xác định các trường hợp mà Nhà nước không phải chịu trách nhiệmbồi thường. Đặcbiệt, do nằm ở khu vực Trung đông – khu vực luôn là điểmnóng trên thế giới vì xung đột vũ trang giữa các quốc gia – nên LuậtvềTNBTCNN của Israel có nhiều quy định phản ánh rấtđậmnét tình hình này, vídụ: quy định về TNBTCNN trong trường hợp thiệthạixảy ra trong khu vực cóxungđộthay TNBTCNN trong trường hợp người bịthiệthạilà các nhà hoạtđộng chính trị đối lập hoặc người là thành viên của các tổ chức khủng bố hay làcông dân của các quốc gia bịcoi là quốc gia thùđịchvới Israel.Đểxác định TNBTCNN thì Israel ban hànhmộtThông tư quyđịnhvề trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, trong đó, có những quy định riêng về TNBTCNN (Tort Ordinance 1962).

Ở Châu Âu, một số quốc gia cũng có Luật điều chỉnh riêng về TNBTCNN. Vương quốc Anh là nước ban hành Luậtvề TNBTCNNsớmnhất (Crown proceedings Act 1947), trong đó, điều chỉnh những nội dung có tính chất chung cho toàn bộ lãnh thổ Vương quốc Anh, nhưng đồng thời, cũng có những quy định riêng dành cho Scotland và xứ Wales và BắcAilen. ThụySỹcó Luật TNBTCNN ban hành năm 1958 (Federal Law of March 14, 1958 on the Liability of the Confederation, Members of its Authorities and its Officials), và tương tự như Canada, Thụy Sỹ là quốc gia mà Nhà nướcđượctổ chứctheo môhình liên bang, trong đó, có 26 bang tại Thụy Sỹ. Ngoài luật của Liên bang, tại các Bang cũng có luật về TNBTCNN riêng của mình. Đến nay, 26 bang đã ban hành các quy định pháp luật của riêng mình về TNBTCNN. Ở khuvựcBắcâu và Baltic, Latvia (Law on repairation for damages caused by State Institutions 2005) và Estonia (State liability Act 2001) cũng là các quốc gia có ban hành Luật riêngvề TNBTCNN. Riêng Phần Lan thì có điểmđặcthù hơn là có mộtLuật riêngđiều chỉnhvấnđề trách nhiệmbồithường thiệthạingoàihợpđồng(Tort liability Act 1974), và trong Luật này, có những quy định dành riêng cho TNBTCNN. Trong khối các quốc gia Đông âu thì Bulgaria cũng là nước có ban

46

hành một Luật riêng về TNBTCNN (Act on the liability for damage incurred by the State and the muniticipalities 2006).

ỞChâu Phi, nhiềunướccũngđãban hành Luật riêngđiềuchỉnhvềTNBTCNN, như Cộng hòa Zambia (State proceedings Act 1965), Cộng hòa Ghana (State proceedings Act 1998), Cộng hòa Sierra Leone (State proceedings Act 2000), Cộng hòa Nam phi (State proceedings Act 1957), Cộng hòa Botswana (State proceedings – civil actions or by or againstgovernment or public officers – Act 1966)… Một đặc điểm chung của pháp luật các nước Châu phi về TNBTCNN đó là, tương tự như Malaysia và Singapore ở Châu á, do chịu sự ảnh hưởng lớn từ pháp luật của Vương quốc Anh nên về cơ bản, phạm vi điều chỉnh và đốitượngáp dụng,kếtcấu và bốcục của LuậtvềTNBTCNN của cácnước này rất giống với Luật về TNBTCNN của Vương quốc Anh.

ỞChâuĐạidương, pháp luật của New Zealand và Australia chịu ảnh hưởnglớntừ pháp luật của Vương quốc Anh. New Zealand thì ban hành Luật riêng về TNBTCNN 1950 (Crown proceedings Act 1950). Ngược lại, tại Australia thì với thể chế liên bang, mặc dù Australia không ban hành Luậtđiều chỉnh TNBTCNN ở cấp độ liên bang, nhưng tại từng bang thì có ban hành Luật riêngđể quyđịnhvềTNBTCNNtạibang đó. Vídụ:Bang New South Wales (Crown proceedings Act 1988), Bang Queensland (Crown proceedings Act 1980), Bang South Australia (Crown proceedings Act 1992), Bang Victoria

(Crown proceedings Act 1958), Bang West Australia (Crown suits Act 1947)…

Việt Nam hiện nay là một trong số những nước có Luật riêng điều chỉnh vấn đề TNBTCNN.

1.4.1.2. Mộtsốnướckhông có Luật riêngđiều chỉnh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Ngược lạivới các nước nêu trên, ở mộtsốnước khác thì pháp luậtvề TNBTCNN lại không được điều chỉnh bằng một đạo luật riêng biệt mà nằm tản mát ở nhiều văn bản khác nhau.

Ở Châu Á, tại khu vực đông nam á, Indonesia không có một luật riêng vềTNBTCNN mà TNBTCNN được quy định trong Luật về Tòa án hành chính vàLuật Dân sự. Tươngtự như vậy, tạiẤn độ,chế địnhTNBTCNN của nước này cũngđược phát triển đồngthời từ những quyđịnhmang tính nguyêntắccủa Hiến pháp liên bang và án lệ của Tòa án.

47

Ở Châu Âu, Cộng hòa Pháp là quốc gia có chế định pháp luật vềTNBTCNN hình thànhsớmnhất trênthếgiới. Vào thời điểmkhi mới hình thành, chế định này không phải là kết quả trực tiếp của một quy trình pháp điển hóa các quy phạm pháp luậtcụ thể,nghĩa là không xuất phát từ ý chí của nhà lập pháp, mà nó là kếtquả củathực tiễn xétxửcủacác Tòa án Pháp mà cụthểlàtrên cơsởán lệ Blanco nổi tiếng (1873). Đến nay, Cộng hòa Pháp cũng không cómột đạo luậtriêng biệt về TNBTCNN mà chế định pháp luật nàynằmtảnmạn ở nhiều văn bản khác nhau và tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện trên cơ sở án lệ. Tương tự như Cộng hòa Pháp, chế định pháp luật về TNBTCNN của CHLB Đức cũng khôngđượcđiều chỉnh bằngmộtluật riêng mà chủyếuhình thànhtừnhững nguyên tắc chung của Hiến pháp, BLDS và thực tiễn xét xử của Tòa án.

1.4.2. Phƣơng thức tiếp cậnvấn đề trách nhiệmbồithƣờngcủaNhà

nƣớc

Việc tiếp cậnvấnđề TNBTCNN trong pháp luật của các nước là rấtđa dạng, phong phú và có thể xem xét ở nhiều khía cạnh và góc độ khác nhau.

1.4.2.1. Dưới góc độ chủ thể có quyền yêu cầu bồi thường

Dướigóc độ chủ thể có quyển yêu cầu bồi thường, có thể phân loại pháp luật về TNBTCNN của các nước thành 02 nhóm chính:

Nhómthứnhất, là nhóm các nước mà pháp luậtvề TNBTCNN chỉ điều chỉnh “1 chiều”, theo đó, pháp luật của các nước này chỉ quy định quyền yêu cầu bồithườngcủacá nhân, tổchức dobịNhà nước gây thiệthại(Hoa Kỳ,Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung quốc, Israel, Indonesia,Đàiloan, Thái lan, Thụy sĩ, Cộng hòa Pháp, CHLB Đức, Phần lan, Estonia, Latvia, Bulgaria).

Nhóm thứ hai, là nhóm các nước mà pháp luật về TNBTCNN điều chỉnh “2 chiều”,theo đó, pháp luật của các nước này quyđịnhquyền yêucầubồi thường của cả hai bên, một là, quyền yêu cầu bồi thường của cá nhân, tổ chức do bị Nhà nướcgây thiệthạivà hai là, quyền yêu cầu bồi thường của Nhà nước do bịcá nhân, tổchức khác gây thiệthại(Canada, Guyana, Jamaica, Malaysia, Singapore, Vương quốc anh, Cộng hòa Zambia, Cộng hòa Ghana, Cộng hòa Sierra Leone, Cộng hòa Botswana, Cộng hòa Nam phi, New Zealand, Australia).

1.4.2.2. Dưới góc độ phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Để thựchiện chức năng của mình, Nhà nước sẽ phải thực hiện nhiều hành vi, bao gồm các hành vi công vụ và các hành vi thông thường (hay những hành

48

vi không phải là hành vi công vụ). Trong các hành vi thông thường, thì một trong những hành vi điển hình là việc giao kết và thực hiện các hợp đồng. Chính vì vậy, dưới góc độ này, có thể phân loại pháp luật về TNBTCNN của cácnước thành 02 nhóm chính:

Nhómthứnhất, là nhóm các nước mà pháp luậtvề TNBTCNN chỉ quyđịnh TNBTCNN đối với các thiệthạihành vi thi hành công vụ gây ra (Hoa Kỳ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung quốc, Israel, Indonesia,Đàiloan, Thái lan, Thụy sĩ, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa liên bang Đức, Phần lan, Estonia, Latvia, Bulgaria).

Nhómthứhai, là nhóm các nước mà pháp luậtvề TNBTCNN quyđịnh TNBTCNN không chỉ đối với các thiệthạihành vi thi hành công vụ gây ra màcảđối với các thiệthạido vi phạm hợp đồng gây ra (Canada, Guyana, Jamaica, Malaysia, Singapore, Vương quốc anh, Cộng hòa Zambia, Cộng hòa Ghana, Cộng hòa Sierra Leone, Cộng hòa Botswana, Cộng hòa Nam phi, New Zealand, Australia).

Ngoài 02 nhóm chính nêu trên thì trong pháp luật các nước còn có 02 trường hợp đặcbiệt:

Mộtlà, pháp luật TNBTCNN Canada thì có quyđịnhtrườnghợpNhànước có trách nhiệmbồithườngdướidạng trách nhiệm pháp lý của Nhà nước trong quan hệ công pháp quốc tế. Theo đó, Nhà nước Canada có trách nhiệm bồi thườngnếuvi phạmmộtHiệpđịnhđược kýkếtvới nước khác. Các Hiệpđịnh này chỉ bao gồm các Hiệp định về hợp tác trong lĩnh vực lao động và môi trường (Ví dụ như: Hiệp định về hợp tác môi trường ký ngày 6/2/1997 giữa Canada vàChi lê,Hiệp định Bắcmỹ về hợp táclao động ký ngày 14/9/1993 giữa Canada,

Mexico và Hoa kỳ…). Canada cũng là nước duy nhất có quy định về TNBTCNN do vi phạm bí mật đời tư gây ra.

Hai là, pháp luật của nhiều nước trong Liên minh Châu Âu (EU) và một sốnước trên thế giới thì có quyđịnhtrườnghợpNhà nước có trách nhiệm bồi thường đối với thiệthạicủa một ngườilà nạn nhân của tội phạm hình sự. Đây làtrườnghợpNhà nướccó trách nhiệmbồithườngđặcbiệt với quanđiểmcho rằng, Nhà nước đã không có đủ những biện pháp cần thiếtđể bảo đảmđược sựan toànvề thân thể, danhdự,nhân phẩm của các cá nhân trong những trường hợp nhất định mà cá nhân đó bị một tội phạm hình sự xâm phạm. Đơn cử, Côngước Strasbourg ngày 24 tháng 11 năm 1983 của Liên minh Châu Âuvề bồi

49

thường chonạnnhân của tội phạm vũlựccó quy định 02trường hợp được bồi thường đó là: (i) những người đã phải gánh chịu những tổn thương nghiêm trọng về thân thể hoặctổnhạinghiêm trọngvề sứckhỏe mà đólà hậu quả của tội phạmbạo lựclỗi cố ý và (ii) những người phụ thuộc của nạn nhân mà nạn nhânđã chết vì là hậu quả của tội phạm nêu trên [142; Điều 2].

1.4.2.3. Dưới góc độ tổ chức quyền lực nhà nước

Dướigóc độ tổ chứcquyền lực nhà nước, về cơ bản có thể phân chia các hoạt động của Nhà nước thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (theo nghĩa hẹp – chỉ đối với hoạt động xétxử củaTòa án). Dưới góc độ này, thì pháp luậtvềTNBTCNN của cácnước vừacóđiểmgiống nhau, vừa cóđiểmkhác nhau, trong đó, về cơ bản, hành pháp là hoạt động mà pháp luật TNBTCNN các nước đều quy định TNBTCNN đối với thiệthạido hoạt động hành pháp gây ra. Còn đối với hoạt động tư pháp và hoạt động lập pháp thì pháp luật các nước quyđịnh rấtkhác nhau.

1.4.2.4. Dưới góc độ phân biệt giữa “đền bù” và “bồi thường”

Trong quá trình thực hiện các chức năng của mình, Nhà nước có thể gây ra thiệthạivà nguyên nhân của việc gây ra thiệthạixuất pháttừ cảnhững hành vi bất hợp pháp và những hành vi hợp pháp. Dưới góc độ này, có thể phân loại pháp luật về TNBTCNN của các nước thành 02 nhóm chính:

Nhómthứnhất, là nhóm các nước mà pháp luậtvề TNBTCNN chỉ quyđịnh TNBTCNN đối với các thiệthạido hành vi bất hợp pháp gây ra (nhóm này chiếm đại đa số).

Nhóm thứ hai, là nhómmộtsốítnước mà pháp luật về TNBTCNN, bên cạnh việc quy định TNBTCNN đối với các thiệthạido hành vi bất hợp pháp gây ra thì còn quy định cả TNBTCNN đối với các thiệthạido hành vi hợp pháp gây ra (Nhật Bản, Hàn Quốc). Trong quan niệm pháp lý truyền thống của các nước này thì TNBTCNN đối với thiệthạido hành vi hợp pháp gây ra không được gọi là “bồithường” (compensation liability) mà được gọilà “đềnbù” (repairation liability). Theo đó, trách nhiệm“đền bù” được coi không phải là một“trách nhiệmtự thân” của Nhà nướcmà là một dạng trách nhiệm có tính chất như một “chính sáchhỗtrợ” của Nhà nước đốivới các nạnnhânđãphải gánh chịu các tổn thất mang tính chất“hysinh lợi ích cá nhân vì lợi ích chung” – được hiểu làkhi Nhà nước thực hiện những hành vi hợp pháp vì lợi ích chung thì khó tránh

50

khỏi việc gây ra thiệthạicho một số ít cá nhân, tổ chức, trong đó, tập trung vào lĩnhvựcTTHS. Trách nhiệm“đềnbù” của Nhà nước trong trườnghợpnày thường quy định các mức bồi thường định lượng cụ thể đối với nạn nhân. LuậtĐềnbù hìnhsựcủa NhậtBảnquyđịnhmứcđềnbù cho ngàybịtù oan là từ1.500 đến 12.000 yên.

Việt Nam hiện nay là nước thuộc nhóm chỉ quyđịnhTNBTCNN mà không quy định TNBTCNN đối với thiệt hại do hành vi hợp pháp gây ra.

1.4.2.5. Dưới góc độ xem xét mối quan hệ nhân quả

Pháp luật của đa số các nước đều quy định mối quan hệ nhân quả là một căn cứ xác định TNBTCNN. Riêng pháp luật và thực tiễn xét xử của CHLBĐức thì mối quan hệ nhân quả được thực thi trên cơ sở nguyên tắc nhân quả trực tiếp. Mộttrong những án lệ về quanhệ nhân quả trong TNBTCNN của CHLBĐứcđó là: một người bị thiệthạiđi một chiếc xe ôtô trên đường cao tốc với vận tốc 150 km/h, đường không quá lạnh nên không nhiều tuyết, tuy nhiên khi ôtô đi qua mộtnhà máy nhiệt điện, hơi nước bốc ra quá nhiều làm mùđường, đồngthời một phần hơi nước do thời tiết đã đóng băng trên mặt đường, khi đó, do phanh gấpnên xe ôtôđâmvàolề đường. Vậytrong trường hợp này,đâulà nguyên nhân trực tiếp gây ra thiệthạinày? Lập luận của các bên trong vụ việc nêu trênđó là:nếukhông có băng thì sẽ không có tai nạn, băng do hơi nước mà có, hơi nước do nhà máy nhiệt điện thải ra, nhà máylạicủa Nhà nước, vậy Nhà nước cóphải chịu trách nhiệm hay không? Trong ánlệ nêu trên, vụviệcđã được giải quyết theo hướng áp dụng nguyên tắc nhân quả trực tiếp. Theo nguyên tắc này, ai là ngườiđầutiên gây ra chuỗi nguyên nhân thì người đócó trách nhiệm bồi thường và nhà máy nhiệtđiệnđược xácđịnhlà chủthể chịu trách nhiệm bồi thường. Bên cạnh ánlệ nêu trên, pháp luậtcủaCHLBĐứccũngđã quy định, theođó,Điều839 BLDSĐứcthì Nhànước bồithườngchỉlà biện pháp cuối cùngnếukhông còn cách nào để bồithường cho người bịthiệt hại. Theo quyđịnh tạikhoản 3 Điều 839, còn thêmmột điều kiện tứclà công dân phải sử dụng mọibiện phápđể bảovệ quyền lợi của mình trước khi yêucầuNhà nước bồi thường [70; tr. 5-6].

1.4.3. Bản chất pháp lýcủaquan hệ pháp luậtvềtrách nhiệmbồi

thƣờng của Nhà nƣớc

51

Việc xác định bản chất pháp lý của quan hệ pháp luật về TNBTCNN có ýnghĩa quan trọng trong việc xác lập cơ chế pháp lý phùhợp để xácđịnh TNBTCNN. Vấn đề nàyđược pháp luậtvề TNBTCNN các nước quyđịnhrất khác nhau, trongđó,đạiđa sốcác nướcthì xácđịnhquanhệ pháp luậtvềTNBTCNN là một quan hệ pháp luật dân sự về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoàihợpđồng(Hoa Kỳ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung quốc, Israel, Indonesia,Đàiloan, Thái lan, Thụy sĩ, Cộng hòa liên bang Đức, Phần lan, Estonia, Latvia, Canada, Guyana, Jamaica, Malaysia, Singapore, Vương quốc anh, Cộng hòa Zambia, Cộng hòa Ghana, Cộng hòa Sierra Leone, Cộng hòa Botswana, Cộng hòa Nam phi, New Zealand, Australia). Trong khi đó, pháp luậtcủamộtsốít nước thì xácđịnh bảnchất pháp lý của quan hệ pháp luật này tùy thuộc vào tính chất của hoạt động mà Nhà nước gây ra thiệthạikhi thực hiện hoạtđộng đó, vídụ, quan hệ pháp luật về TNBTCNN trong hoạt động QLHC được xácđịnh bản chất pháp lý là mộtquanhệ pháp luật hành chính (Bulgaria, Cộng hòa Pháp). Việc xácđịnhbảnchất pháp lý của quanhệ pháp luậtvềTNBTCNN thườngđượcquy định trực tiếp hoặc gián tiếp trong Luật về TNBTCNN của các nước. Ví dụ: pháp luậtcủa một sốnước quy định về thiệthạiđược bồi thường hay cơchế giải quyếtbồithường thìdẫnchiếu sang áp dụng quyđịnhcủa BLDS và

BLTTDS (Nhật Bản…), hoặc, pháp luậtcủa một sốnước thì quy định trực tiếp việc khởi kiện Nhà nước được thực hiện theo thủ tục TTDS (Vương quốc Anh,

Canada…).

Việt Nam là quốc gianằmtrong nhóm cácnước coi TNBTCNN là một dạng trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoàihợp đồng.

1.4.4. Đối tƣợng đƣợc bồi thƣờng

Xácđịnhđốitượngđược bồithường là nhằm trả lời cho câuhỏi“ailàngườiđược bồithường”.Pháp luậtvề TNBTCNNcủa tấtcảcác nước cóđiểm chung giống nhau là đều quy định các cá nhân, tổ chức trực tiếp bị Nhà nước gây thiệt hại thì được bồi thường.

Đối với trường hợpngườibị thiệthạilà cá nhân mà đã chết, thì pháp luật về TNBTCNN của mộtsốnước có quyđịnhrõđốitượngđượcbồithường làngười thừakế của người đã chết(Trung Quốc, Hàn Quốc, Phần Lan).

Đối với trường hợpngườibịthiệthạilà cá nhân, tổchức nước ngoài thìđa số pháp luật về TNBTCNN của cácnướckhông có sự phân biệt giữa cá nhân,

52

tổ chức trong nước với cá nhân, tổ chức nước ngoài. Ngược lại, một sốnước lại có sự phân biệt trên cơ sở nguyên tắc “có đi có lại”, theo đó, pháp luật của những nước này quyđịnhNhà nước chỉbồithường cho cá nhân, tổchứcnước ngoài nếupháp luật mà cá nhân, tổchức đómang quốc tịch cũng có quyđịnhvềTNBTCNN cho cá nhân, tổchứcnước ngoài trongđiều kiện tươngtự(Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan).

Riêng đốivới trườnghợphành vi gây thiệthạilà hành vicủangườithi hành côngvụcác lực lượngvũ trang (armed forces hay defence forces) mà ngườibịthiệthạichính là thành viên của lựclượngvũ trang thì pháp luậtvề TNBTCNN của một số nước không quy định họ là người được bồi thường theo pháp luật về TNBTCNN, mà dẫn chiếu sang áp dụng các quy định của pháp luật có liên quanvề trợ cấpdobịthươngtậthoặcbịchết của quân nhân (Canada, Guyana, Jamaica, Malaysia, Singapore, Vương quốc anh, Cộng hòa Zambia, Cộng hòa Ghana, Cộng hòa Sierra Leone, Cộng hòa Botswana, Cộng hòa Nam phi, New Zealand, Australia).

Việt Nam hiện nay không áp dụng nguyên tắc có đi có lại trong quan hệ pháp luật về TNBTCNN. Đồng thời, về nguyên tắc, Luật của Việt Nam quy định việcbồi thường là đối với ngườitrực tiếp bị thiệt hại. Trường hợp người bị thiệt hạichết hoặctổ chứcbị thiệthạichấmdứttồn tạithì ngườiđược bồi thường sẽthuộc về người thừakế hoặctổ chứckế thừa quyền và nghĩa vụ của tổ chứcđã chấm dứt tồn tại.

1.4.5. Quyền yêu cầu Nhà nƣớc bồi thƣờng

Để xácđịnh quyền yêu cầu bồi thường thì cần trả lời được những câu hỏi như: Khi nào hay dựa trên căn cứ nào thì người bị thiệthạicó quyền yêu cầu bồi thường? Thời hiệu yêu cầu bồi thường là bao lâu? Yêu cầu bồi thường trong một sốlĩnh vực hoạtđộng đặcbiệt của Nhà nước như hoạt động quânsự,hoạtđộng

vũ trang…

1.4.5.1. Quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường – đồng thời hay tách biệt với giai đoạn xem xét, đánh giá tính hợp pháp của quyết định, hành vi của Nhà nước Trước hết, để xem xét và giải quyếtmộtyêu cầubồithường của mộtcá

nhân, tổ chức bị thiệthạithì Nhà nước cần phải thực hiện 02 việc: (1) đánh giámột quyết định hay hành vi gây thiệthạicủa Nhà nước là hợp pháp hay bất hợp pháp và (2) nếu xác định quyết định hay hành vi của Nhà nước là bất hợp pháp

53

thì thực hiện việc giải quyếtbồi thường đối vớingườibị thiệthại. Dướigóc độnày, cóthểphân loại pháp luậtvềTNBTCNN của cácnước thành hai nhóm chính:

Nhómthứnhất, là nhóm đa sốcác nướcmà pháp luậtvề TNBTCNN không quy định tách biệt giữa “quyền yêu cầu bồi thường” và “xem xét, đánh giátínhhợppháp của quyếtđịnhhay hành vi của Nhà nước”(HoaKỳ,Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung quốc, Israel, Indonesia,Đàiloan, Thái lan, Thụy sĩ, Cộng hòa liên bang Đức, Phần lan, Latvia, Canada, Guyana, Jamaica, Malaysia, Singapore, Vương quốc anh, Cộng hòa Zambia, Cộng hòa Ghana, Cộng hòa Sierra Leone, Cộng hòa Botswana, Cộng hòa Nam phi, New Zealand, Australia). Theo đó, ngườibị thiệthạikhi khởi kiện yêu cầu bồi thường, Nhà nước sẽ đồng thời đánh giá tínhhợppháp hoặc bấthợppháp của quyết định, hành vi gây thiệthạicủa Nhà nước và giải quyết bồi thường.

Nhómthứhai, là nhómmộtsốítnướcmà pháp luậtvềTNBTCNN quyđịnh tách biệt giữa “quyền yêu cầu bồi thường” và “xem xét, đánh giá tính hợp pháp của quyết định hay hành vi gây thiệthạicủa Nhà nước”. Theo đó, ngườibịthiệthạisẽ yêu cầuviệc đánh giá tínhhợppháp hoặcbấthợppháp của quyếtđịnh, hành vi của Nhà nước trước. Nếu quyết định, hành vi của Nhà nước được xácđịnh là bấthợp pháp thì sau đó người bị thiệthạimớicó quyền yêu cầu bồi thường (Cộng hòa Pháp, Trung quốc, Phần lan, Estonia). Theo quy định của Luật về trách nhiệm bồi thường thiệthạingoàihợpđồng năm 1974 của Phần Lan thìnếumộtngườiđã bịthiệthạidomộtquyếtđịnhtrái pháp luật của Nhà nước hoặccủachính quyềnđôthịtự trịmà ngườiđóđã khôngđưara các yêu cầu chốnglạiquyếtđịnhđómà không có lý do chính đáng, thì người đókhông cóquyềnđược Nhà nước hoặc chính quyềnđôthịtự trịbồithường các thiệt hại. Luậtvề TNBTCNN 2001 của Estonia thì có quy địnhrấtđặcthù, theo đó, nếu mộtngườibịxâm phạm nhân quyền hoặc các quyền tự do cơ bản thì có quyền khởi kiện thẳng tới Tòa án nhân quyền Châu âu. Tòa án nhân quyền Châu âu sẽxác định là họ có bị Nhà nước Estonia xâm phạm nhân quyền hoặc các quyền tự do cơ bảnhay không?NếuTòa án xácđịnhlà có, thì người bịthiệthạisẽ dựa trên phán quyết này của Tòa án để yêu cầu Nhà nước Estonia bồi thường.

Pháp luật Việt Nam có sự thay đổi khá lớn về vấn đề này trong suốt quátrình hình thành và phát triển của mình. Hiện nay, pháp luật của Việt Nam thừa

54

nhận quyền yêu cầu bồi thường trong cả hai trường hợp đó là: (1) quyền yêu cầu bồithường tách bạch khỏi giaiđoạnđánh giá tính hợp pháp hoặcbấthợp pháp của quyết định hoặc hành vi gây thiệt hại (chính là quyền yêu cầu bồi thường sau khi có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường) và (2) quyền yêu cầu bồi thườngđồng thời với giai đoạn đánh giá tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của quyết định hoặc hành vi gây thiệthại(chính là quyền yêu cầu bồi thường kết hợp khi khởi kiện vụ án hành chính hoặc quyền yêu cầu bồi thường tại Tòa án khi Tòa án giải quyết vụ án hình sự mà bị cáo là người thi hành công vụ gây thiệt hại).

1.3.5.2. Thời hiệu yêu cầu bồi thường

Về vấn đề này,đa số các pháp luật các nước đều quy định mang tính chất dẫn chiếu áp dụng BLDS hoặc pháp luật khác có liên quan về thời hiệu yêu cầu bồithường. Luậtvề TNBTCNN của Israel thì quyđịnhthời hiệu yêucầubồi thường trong trường hợpngườibị thiệthạilà thành viên của lực lượng vũ trangđược xácđịnh theo quy định của pháp luậtvề trợ cấp ngườibị thương tật hay bịchết là quân nhân. Luật TNBTCNN của Nhật Bản thì quyđịnhdẫnchiếu áp

dụng các quy định của BLDS và Bộ luật TTDS Nhật Bản… Ngược lại, pháp luật của mộtsốítnước thì quyđịnhcụthể về thời hiệu yêucầubồithường ngay trong Luật. Luật TNBTCNN năm 1994củaTrung quốc quyđịnhthời hiệu yêu cầu bồi thường là 2 năm tính từ ngày hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước và nhân viên cơ quan nhà nước được xácđịnhlà trái pháp luật. Luật TNBTCNN năm 1980 của Đài loan thì quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường mang tính chất gián tiếp thông qua việc xácđịnhhủybỏquyền yêucầubồithường, cụthểlà, quyền yêucầubồithườngsẽbịhủybỏnếutrong thời hạn02 nămkể từ ngày phát hiện ra sai phạm mà ngườicó quyền yêucầukhông yêu cầu bồithường hoặc trong thời hạn 05 năm kể từ ngày người bị thiệthạiphải gánh chịu thiệt hại mà họ không yêu cầu bồi thường.

Riêng với Luật về Trách nhiệm bồi thường thiệthạingoài hợp đồng năm 1974 của Phần lan thì có quy định khá đặc thù về thời hiệu yêu cầu bồi thường, cụ thể là, thời hiệu yêu cầu bồi thường là 10 nămkể từ thời điểmxảy ra thiệt hại. Nếu thiệthạigây ra bởi một hành vi phạm tội và thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự đối với tội phạm đó là dài hơn thì thời hiệu yêu cầu bồi thường được xácđịnh theo thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự.

55

Pháp luật Việt Nam quy định nhiều loại thời hiệu yêu cầu bồi thường khác nhau, theo đó, tương ứng với từng cơ chế yêucầubồithường thì thời hiệu yêu cầu bồi thường là khác nhau.

1.4.5.3. Quyền yêu cầu bồi thường trong một số lĩnh vực đặc biệt

Đối với một số lĩnh vựchoạtđộng đặcbiệt của Nhà nước, mà điển hình làhoạtđộngdo các lựclượngquốc phòng hay lựclượngvũ trang thực hiện thìpháp luật của nhiều nước quy định khá tương đồng về quyền yêu cầu bồi thường của người bị thiệthạiđối với lĩnh vực này. Theo đó, nhìn chung, pháp luật các nướcđều quy định quyền đượcbồi thường các thiệthạigây ra bởi hoạt động do lựclượng quốc phòng hay lựclượngvũ trang của Nhà nước tiến hành. Riêng đối với quân nhân hoặcngườilaođộngkhác tronglựclượng quốc phòng thì pháp luậtmộtsốnước có quyđịnhriêngvề TNBTCNN trong trườnghợpnày, theođó, nếu quân nhân hoặc người lao động trong lực lượng quốc phòng mà bị thiệt hạido hoạt động quốc phòng gây ra thì không có quyền yêu cầu bồi thường theo quy định của pháp luật về TNBTCNN mà được Nhà nước trợ cấp theo quy định của pháp luật khác. Ví dụ, Luật về TNBTCNN năm 1952 của Israel quy định nếu một người bị thiệthạibởi hoạt động quốc phòng thì sẽ được bồi thường theo quyđịnh của Luậtvề Trợ cấp và hồi phục năm 1949 hoặc Luật về Gia đình của các chiến sĩ đã hy sinh 1952. Luật TNBTCNN năm 1967 của Hàn quốc thì quy định quân nhân, người lao độngtrong các lựclượngvũ trang, sĩ quan cảnh sát hoặc lựclượng khác (ngoàilựclượng vũ trang) mà bị chết hoặc bị thương trong khi

thực hiện nhiệmvụcủa mình như chiến đấu, luyệntập… thìhọhoặc gia đình của họkhôngđược yêu cầubồithường theo quyđịnhcủa Luật TNBTCNN và Luật Dân sự, nếu họ có thể yêu cầu bồi thường tai nạn, trợ cấp hàng năm cho giađình người chết, tiền thương tật hàng năm theo quy định của các luật khác.

Pháp luật Việt Nam hiện nay không có quy định về yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường trong một số lĩnh vựcđặcbiệt như trong pháp luật của một sốnước như trên.

1.4.6. Cơ quan thực hiện trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc

Liên quanđếnviệc thực hiện TNBTCNNđể bảođảmquyền được bồi thường, pháp luật các nước quy định cơ quan thực hiện TNBTCNN khá đa dạng, trong đó, tùy theo những tiêu chícụthể mà có thể phân loại khác nhau. Tuy

56

nhiên, tựu chunglạithì trong pháp luật các nước quyđịnhnhững loại cơ quan chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, cơ quan thực hiện việc giải quyếtbồithườngđốivớiyêu cầu bồi thường;

Thứ hai, cơ quan thực hiện việc xác định tính hợp pháp hoặcbấthợp pháp của hành vi gây thiệthạicủa ngườithi hành công vụ để các cá nhân, tổ chức bịthiệt hại làm căn cứ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường;

Thứ ba, cơ quanđạidiện Nhà nước trong cácvụ việccá nhân, tổ chức bịthiệt hại yêu cầu bồi thường.

Thứ tư, cơ quan hỗ trợ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường.

1.4.6.1. Tòa án là cơ quan thực hiện việc giải quyết bồi thường

Có thể nhậnđịnhchung là trong pháp luật của cácnước có quyđịnhvềTNBTCNN đều quy định bảo đảm quyền tiếp cận Tòa án trong thực hiện quyền yêu cầu bồi thường. Theo đó, trong pháp luật của các nước thì đều quy định Tòaán là cơ quan thực hiện việc giải quyết bồi thường. Tuy nhiên, mỗi nước lại quyđịnh vai trò, sự tham gia của Tòa án cũng như loạihình tố tụng được áp dụng đểTòa án thực hiện việc giải quyết bồi thường. Cụ thể:

Thứ nhất, về vai trò của Tòa án trong mối liên hệ giữa hai giaiđoạn:một là đánh giá một quyết định, hành vi gây thiệthạicủa ngườithi hành công vụ làhợppháp haybấthợppháp; hai là, giải quyếtbồithường sau khiđãxác định quyết định, hành vi gây thiệt hại của người thi hành công vụ là bất hợp pháp.

Ởcác nước mà pháp luật quyđịnhtách biệt giữa giaiđoạnnêu trên thìTòa án chỉlà cơ quan thực hiện việc giải quyếtbồithường sau khi quyết định, hành vi gây thiệthạicủa ngườithi hành côngvụđã được xácđịnhlà bấthợp pháp. Điển hình là Luậtvề TNBTCNN năm 2001 của Estonia có quyđịnhrấtđặcthù, theo đó, nếu một người bị xâm phạm nhân quyền hoặc các quyền tự do cơ bảnthì có quyền khởi kiện thẳng tới Tòa án nhân quyền Châu âu. Tòa án nhân quyền Châu âu sẽ xác định là họ có bị Nhà nước Estonia xâm phạm nhân quyền hoặc các quyền tự do cơ bản hay không? Nếu Tòa án nhân quyền Châu âu xác định là có sự xâm phạm nhân quyền hoặc các quyền tự do cơ bản, thì người bị thiệthạisẽ dựatrên phán quyết này của Tòa án để yêu cầu Nhà nước Estonia bồi thường.

57

Ở các nước mà pháp luật không quy định tách biệt giữa giai đoạn xác định tính hợp pháp haybấthợpphápcủaquyếtđịnh,hành vi gây thiệthạivớigiaiđoạn giải quyếtbồithường thì Tòa ánsẽ đồngthời thực hiện 02 chức năng là đánh giá tính hợp pháp hay bất hợp pháp của quyết định, hành vi gây thiệthạivàgiải quyết bồi thường. Điển hình là Luật về TNBTCNN 1947 của NhậtBảnquyđịnh người bị thiệthạicó quyền khởi kiện ngay ra Tòa án để yêu cầu giải quyết bồi thường và Tòa án có thẩm quyền của Nhật Bản là cơ quan vừa xác định tính hợppháp hoặcbấthợppháp của quyết định, hành vi gây thiệthạivàvừagiải quyết bồi thường.

Thứ hai, về vai trò của Tòa án trongmốiliên hệ với cơ quan có thẩm quyền giải quyết bồi thường khác trong giai đoạn giải quyết bồi thường.

Ở các nước mà pháp luật quy định quyền của người bị thiệthạiđược khởi kiện ngay ra Tòa án để yêu cầu giải quyết bồi thường thì khi đó Tòa án có thẩm quyền giải quyết bồi thường ngay.

Ngược lại, ở các nước mà pháp luật quyđịnhyêu cầu bồithường của ngườibị thiệthạitrước hếtphảiđược giảiquyếttạimột cơ quan trước khi họ cóquyền khởi kiện ra Tòa án yêucầugiải quyếtbồithường thì Tòa ánchỉgiải quyếtbồi thường nếu yêu cầu bồi thường trước đó đã được giảiquyếttạimột cơquan có thẩm quyền. Điển hình là Luật TNBTCNN năm 1980 của Đài Loan quyđịnhcơ quan trực tiếp quản lý người thi hành côngvụgây thiệthại(đốivới trườnghợpthi hành côngvụgây thiệt hại) hoặc là cơ quan trực tiếp quản lýngườiđã lắpđặthoặc quản lý các phương tiện là tài sản của Nhà nước gây thiệt hại(đối với trường hợp thiệthạido tài sản của Nhà nước gây ra) là cơ quan giải quyếtbồithường. Trong trườnghợpyêucầubồithườngtạicơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ không đạtđượcthì ngườibịthiệthạicó quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết bồi thường.

Thứ ba, về loại hình tố tụng mà Tòa án áp dụng để giải quyết bồi thường. Về vấn đề này, pháp luật các nước quy định rất khác nhau, cụ thể:

Đa số pháp luật các nước quy định loại hình tố tụng mà Tòa án áp dụng đểgiải quyếtbồithường là thủtụctốtụng dân sự. Điểnhình là Luật TNBTCNN năm 1947 của Nhật Bản quy định dẫn chiếu áp dụng BLTTDS để giải quyết bồi thường.

58

Mộtsốnước thì quy định nhiều loại hìnhtốtụng để Tòa án áp dụng khi thực hiện việc giải quyếtbồithường. Điển hình là Bulgaria và Cộng hòa Pháp. Luật TNBTCNN 2006 của Bulgaria (Act on the Liability for Damage Incurred by the State and the Municipalities 2006) quyđịnh02 loại hìnhtốtụng tươngứng với hai trường hợp, theo đó, đối với thiệthạigây ra trong lĩnh vực QLHC, thủtục tốtụngđược áp dụngđể giải quyếtbồithường là TTHC, trong khiđó,đốivới thiệthạigây ra trong lĩnhvựcTTHS, pháp luật mà Tòa án áp dụngđểgiải quyết bồi thường là TTDS. Tương tự như pháp luật của Bulgaria, thực tiễn xét xử của Cộng hòa Pháp cũng quy định 02 loại hình tố tụng để Tòa án áp dụng khi giải quyết bồi thường, đối với thiệthạigây ra trong lĩnh vực QLHC, thủ tục tố tụng được áp dụng để giảiquyết bồi thường là TTHC (Tòa án có thẩm quyền giải quyết là Tòa hành chính và ở cấp cao nhất là Tham chính Viện – Tòa hành chính tối cao Pháp), trong khi đó, đối với thiệthạigây ra trong lĩnh vực TTHS, thủ tục tố tụng được áp dụng để giải quyết bồi thường là TTDS.

Một số rấtít nước thì quy định việc giải quyết bồi thường cóthể được Tòa án thực hiện kết hợp trong quá trình giải quyết vụ án hình sự. Điển hình là LuậtĐền bù hình sự năm 1950 của Nhật Bản quy định, theo đó, trong quá trình giải quyết vụ án hình sự tại Tòa án thì nếu Tòa án tuyên bị cáo là vô tội thì sẽ phảiđồng thời xác định thiệt hại và tuyên luôn mức bồi thường thiệt hại đối với người bị thiệt hại trong bản án.

1.4.6.2. Cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại làcơ quan thực hiện việc giải quyết bồi thường

Trong số các nước có Luật về TNBTCNN thì đa số các nước đều quy định Tòa án là cơ quan thực hiện giải quyết bồi thường. Chỉ một số ít nước quy định cơ quan trực tiếp quản lýngườithi hành côngvụgây thiệthạilà cơ quan thực hiện việc giải quyếtbồithường. Ngoài Luật TNBTCNN năm 1980củaĐài Loan, Luật TNBTCNN 1994 của Trung Quốc cũng quyđịnhcơ quan QLHC hoặc cơ quan tiến hành tố tụng trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại là cơ quan giải quyết bồi thường.

1.4.6.3. Cơ quancấptrêncủacơ quan trực tiếp quản lý ngườithi hành công vụ gây thiệt hại là cơ quan thực hiện việc giải quyết bồi thường

Trongsốpháp luật của mộtsốítnước thì có quyđịnhcơ quancấptrên của cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành côngvụgây thiệthạilà cơ quan

59

thực hiện việc giải quyếtbồithường. Như đã nêu trên, ngoài quy định cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệthạilà cơ quan thực hiện việc giải quyết bồi thường thì Luật TNBTCNN năm 1980 của Đài Loan còn quy định cơ quan cấptrên của cơ quan đó cũng là cơ quan thực hiện việc giải quyết bồi thường. Tại Cộng hòa Pháp, mặc dù không có Luật riêng về TNBTCNN nhưng thực tiễn thi hành quyền khiếunạitrong hoạtđộngQLHC cho thấy, đốivới những thiệthạigây ra trong hoạtđộngQLHC thì cơ quan thực hiện việc giải quyếtbồithường là cơ quan hành chínhcấptrên của cơ quan hành chính trực tiếp quản lý người thi hành côngvụgây thiệthạinếungườibịthiệthạikhôngđồngývới kếtquả giải quyết của cơ quan hành chính gây thiệthạivà tiếp tục khiếu nại lên cơ quan cấp trên.

1.4.6.4. Một cơ quan độc lập là cơ quan thực hiện giải quyết bồi thường Trong số pháp luậtcủa một sốrấtít nước thì có quy định một cơ quan độc

lập là cơ quan thực hiện việc giải quyết bồi thường. Điển hình là Luật TNBTCNN năm 1967 của Hàn Quốc quy định việc giải quyết bồi thường thuộc trách nhiệm Nhà nước hoặc thuộc trách nhiệm của chính quyền địa phương sẽ do một Hội đồng đại diện đứng ra giải quyết gọi là Hội đồng Bồi thường nhà nước.Ở trung ương, một Hội đồng Trung ương được thành lập ở Bộ Tư pháp để xem xétvụ việccó đơn yêu cầu bồi thường đối với Nhà nước ở trung ương. Ngoài ra, một Hội đồng Đặc biệtđược thành lập ở Bộ Quốcphòng để xem xét đơn yêu cầu bồithườngđốivới thiệthạido các quân nhân hoặc công chức trong hoạtđộng quốc phòng gây ra. Hội đồng Trung ương và Hội đồng Đặc biệt nêu trên thành

lập mộtHộiđồngcấpquận, huyệnđể xem xét thảo luận và quyếtđịnhcác nội dung liên quanđếnyêu cầubồithường. MỗiHộiđồngcó thẩm quyền, cơ cấu, hoạtđộngtheo quyđịnhtạiSắc lệnh của Tổng thống. Luật TNBTCNN năm 1985 của Canada thì quyđịnhphạm vi TNBTCNNrấtrộng, trong đó, có cảTNBTCNN do vi phạm cam kếttạicác Hiệp định. Hiệp định theo quy định của Luật của Canada bao gồm Hiệp định giữa Canada với các nước có liên quan trên 02 lĩnhvựclà:hợptácvềmôi trường và hợptácvềlao động.Riêng đốivới trường hợp này thì Luật quy định một cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc giải quyếtbồithường là một “Ban Hộithẩm”.Theo đó, “Ban Hộithẩm” được định nghĩa làmộtHộiđồngtrọng tài hoặcmộtHộiđồngxem xétlạiđược triệu tập theo quy định của Hiệp định hợptácvềmôi trường hoặc Hiệpđịnhhợptácvề

60

lao động và chức năng của “Ban Hội thẩm” là ra một quyết định theo quy định của mộtHiệpđịnhhợptácvề môi trường hoặc Hiệpđịnhhợptácvề lao động, trong quyết định đó sẽ xác định một khoản tiền mà Nhà nước Canada phải trả.

1.4.6.5. Cơ quan thực hiện việc xác định tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của hành vi gây thiệt hại của người thi hành công vụ để các cá nhân, tổ chức bịthiệt hại làm căn cứ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường

LIÊN HỆ:

SĐT+ZALO: 0935568275

D:\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT\TÀI LIỆU NGÀNH LUẬT 1\TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG CỦA NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM