Quản lý nhà nước về hoạt động khai thác thủy sản từ thực tiễn tỉnh Bình Định
Khai thác thủy sản nước ta những năm qua đã phát triển nhanh, đóng góp đáng kể vào sự phát triển kinh tế xã hội, góp phần bảo vệ an ninh chủ quyền biển đảo. Năm 1990, cả nước chỉ có 41.266 chiếc tàu khai thác thủy sản với tổng công suất máy 727.500 CV, khai thác chủ yếu vùng ven bờ, sản lượng khai thác 672.130 tấn thủy sản; Đến năm 2011, số tàu cá tăng lên 128.449 chiếc tăng gần 3 lần so với năm 1990 (tăng 1,6 lần so với năm 2000); tổng công suất máy tàu năm 2011 là 7,22 triệu CV tăng gấp 10 lần so với năm 1990; sản lượng khai thác hải sản 2.226.600 tấn tăng 4,6 lần so với năm 2001; trong đó giá trị kim ngạch xuất khẩu từ khai thác hải sản đạt gần 2 tỷ USD, chiếm 33 % trong tổng kim ngạch xuất khẩu thủy sản (6,1 tỷ USD, 2011), tạo công ăn việc làm cho khoảng 700.000 lao động trực tiếp trên biển.
Tuy nhiên, trong các năm trở lại đây hoạt động khai thác hải sản đã nảy sinh nhiều tồn tại, bất cập như: công tác quản lý tàu cá; nghề khai thác hải sản phát triển tự phát không kiểm soát được; tổ chức sản xuất trên biển mang tính nhỏ lẻ, phân tán, tự phát chưa có sự liên kết và hợp tác trong tổ chức sản xuất; công nghệ khai thác, công nghệ bảo quản sản phẩm sau thu hoạch trên tàu còn lạc hậu so với các nước trong khu vực; sự cạnh tranh trong khai thác ngày càng tăng; tình trạng đánh bắt bất hợp pháp vẫn diễn ra đã làm cạn kiệt nguồn lợi hải sản vùng biển ven bờ; Thiếu thông tin, cơ sở dữ liệu nghề cá để phục vụ cho công tác quản lý, qui hoạch khai thác hải sản; đầu tư cơ sở hạ tầng còn dàn trải và thiếu đồng bộ…; Mặc khác, hệ thống tổ chức quản lý khai thác và thực thi pháp luật chưa được kiện toàn.
Để khắc phục những tồn tại nêu trên; kiểm soát được hoạt động tàu cá trên biển, khai thác trên cơ sở sử dụng và phát huy hiệu quả các nguồn lực, các hoạt động hỗ trợ phục vụ cho khai thác hải sản để phát triển bền vững, gắn khai thác hải sản với bảo vệ nguồn lợi và môi trường sinh thái, đảm bảo quốc phòng, an ninh vùng biển đảo của tổ quốc và sự hội nhập quốc tế, việc nghiên cứu xây dựng các mô hình quản lý đối với hoạt động khai thác thủy sản là hết sức cần thiết.
Việc nghiên cứu, đánh giá các mô hình quản lý khai thác thủy sản đang áp dụng tại các địa phương có hoạt động khai thác thủy sản là tiền đề cho việc tìm ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước về khai thác thủy sản. Chính vì vậy, tác giả đã chọn đề tài “Quản lý nhà nước về hoạt động khai thác thủy sản từ thực tiễn tỉnh Bình Định” là đề tài nghiên cứu cho luận văn của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích của luận văn:
Mục đích tổng quát của luận văn là xây dựng luận cứ khoa học cho việc đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về hoạt động khai thác thủy sản trên địa bàn tỉnh Bình Định nói riêng, trên phạm vi toàn quốc nói chung trong bối cảnh phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ của luận văn:
– Làm rõ khái niệm, đặc điểm, nội dung, vai trò của QLNN đối với hoạt động khai thác thủy sản; các yêu cầu về nội dung và biện pháp quản lý khai thác thủy sản.
– Đánh giá thực trạng QLNN về hoạt động khai thác thủy sản tại tỉnh Bình Định trong thời gian vừa qua.
– Xác định nhu cầu, quan điểm và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả QLNN về hoạt động khai thác thủy sản từ thực tiễn tỉnh Bình Định.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu:
– Các vấn đề lý luận của quản lý nhà nước về hoạt động khai thác thủy sản
– Các quy định pháp luật liên điều chỉnh hoạt động QLNN về khai thác thủy sản;
– Thực tiễn QLNN về hoạt động khai thác thủy sản tại tỉnh Bình Định.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
– Phạm vi thời gian: Luận văn nghiên cứu quản lý nhà nước về hoạt động khai thác thủy sản trong giai đoạn từ năm 1995 đến năm 2014
– Phạm vi không gian: quản lý nhà nước về khai thác thủy sản tại tỉnh Bình Định.
Phương pháp luận của việc nghiên cứu đề tài là những luận điểm trong học thuyết Mác – Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về mối quan hệ biện chứng giữa kiến trúc thượng tầng và cơ sở hạ tầng. Trong Chương 1 luận văn sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp các quan điểm, học thuyết về quản lý hoạt động khai thác thủy sản của các tổ chức, học giả của nước ngoài và quan điểm của các học giả Việt Nam. Trong Chương 2 tác giả sử dụng phương pháp mô hình hóa thực tiễn thực hiện hoạt động khai thác thủy sản tại tỉnh Bình Định để rút ra điểm mạnh và các hạn chế trong các mô hình quản lý khai thác thủy sản tại địa phương. Trong Chương 3 luận văn sử dụng phương pháp giả thiết để đưa ra các kiến nghị nhằm khắc phục các hạn chế của các mô hình quản lý thủy sản được phân tích tại Chương 2.
Các phương pháp cụ thể được tác giả sử đụng trong luận văn gồm: phương pháp lịch sử, phương pháp hệ thống, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp xã hội học, phương pháp tống hợp…, từ đó rút ra những kết luận cần thiết.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Về lý luận, luận văn đã hệ thống hoá về lý luận và thực trạng QLNN đối với khai thác thủy sản. Về thực tiễn, luận văn đã kiến nghị hoàn thiện một số quy định pháp luật liên quan đến QLNN về khai thác thủy sản, đề xuất một số giải pháp khác nhằm tăng cường hiệu quả QLNN về khai thác thủy sản.
Các nghiên cứu, đề xuất trong luận án là tài liệu hữu ích cho công tác nghiên cứu tại các trường đại học, có giá trị tham khảo đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc tuyên truyền, phổ biến nâng cao nhận thức về quản lý nhà nước về khai thác thủy sản.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 03 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý của quản lý nhà nước về hoạt động khai thác thủy sản.
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về hoạt động khai thác thủy sản tại tỉnh Bình Định.
Chương 3: Quan điểm, giải pháp bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước về khai thác thủy sản từ thực tiễn tỉnh Bình Định
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC THỦY SẢN
1.1. Thủy sản và khai thác thủy sản
1.1.1. Thủy sản
Thủy sản là một thuật ngữ chỉ chung về những nguồn lợi, sản vật đem lại cho con người từ môi trường nước và được con người khai thác, nuôi trồng thu hoạch sử dụng làm thực phẩm, nguyên liệu hoặc bày bán trên thị trường. Trong các loại thủy sản, thông dụng nhất là hoạt động đánh bắt, nuôi trồng và khai thác các loại cá. Một số loài là cá trích, cá tuyết, cá cơm, cá ngừ, cá bơn, cá đối, tôm, cá hồi, hàu và sò điệp có năng suất khai thác cao. [25, tr2]
Theo định nghĩa của Từ điển thuật ngữ nuôi trồng thủy sản của FAO năm 2008, thuật ngữ thủy sản (fish) được dùng chung cho cả cá (là loại động vật có xương sống bậc thấp, máu lạnh, có vây và mang, thường có vẩy, sống ở trong nước), nhuyễn thể, giáp xác và các động vật thủy sản khác. Hoạt động khai thác thủy sản chủ yếu là hoạt động khai thác cá. Do đó, trong các tài liệu nghề khai thác thủy sản thường được dùng tương đương với thuật ngữ “nghề cá” (fishery).
Hiện nay, thuật ngữ thủy sản và thuật ngữ nguồn lợi thủy sản được dùng thay thế nhau trong các tài liệu nghiên cứu và các văn bản pháp luật do nhà nước ban hành.
“Nguồn lợi thủy sản là phức hợp các loài thủy sinh vật có giá trị của một vùng địa lý xác định, được con người khai thác và sử dụng trực tiếp cho những mục đích khác nhau, trước hết là làm thực phẩm, sau là sử dụng như những nguyên liệu cho các ngành công nghiệp, sản xuất dược liệu, làm cảnh …”
“Nguồn lợi thủy sản là tài nguyên sinh vật trong vùng nước tự nhiên, có giá trị kinh tế, khoa học để phát triển nghề khai thác thủy sản, bảo tồn và phát triển nguồn lợi thủy sản”, (Điều 2 Luật Thủy sản Việt Nam 2003).
“Nguồn lợi thuỷ sản là bất kỳ động vật hoặc thực vật thuỷ sinh, định cư hoặc không định cư, bao gồm tất cả các loài cá, giáp xác, nhuyễn thể, động vật có vú ở biển hoặc trứng, cá mới nở, cá bột, cá con nhưng không bao gồm loài rái cá, rùa hoặc trứng của chúng” (Luật Nghề cá Malaysia 1985)
Như vây, trong các tài liệu nghiên cứu và các văn bản do nhà nước ban hành, các khái niệm về nguồn lợi thủy sản đều tập trung vào hai đặc trưng cơ bản là các sinh vật gắn liền với môi trường nước và có thể được khai thác để phục vụ cho lợi ích, nhu cầu của con người. Các định nghĩa sẽ loại trừ ra những vật thể ở trong môi trường nước nhưng không phải là sinh vật (xác tàu đắm, mỏ dầu, …) và những sinh vật gắn liền với môi trường nước nhưng con người không được phép khai thác (các động vật quý hiếm bị cấm khai thác như rùa biển hoặc các loài thủy sản đang trên bờ tuyệt chủng…)
1.1.2. Khai thác thủy sản
Nguồn lợi thủy sản là một bộ phận trọng yếu của mọi hệ sinh thái biển, sự biến động liên tục của chúng thể hiện tính linh động, không bền của hệ sinh thái mà quần thể đang tồn tại. Các hoạt động đánh bắt hải sản hoặc khai thác các cấu trúc trong một hệ sinh thái đều có ảnh hưởng đến tính bền vững, ổn định của hệ sinh thái.
Mức độ ảnh hưởng phụ thuộc vào phương pháp khai thác, số lượng cấu trúc bị khai thác và số hoạt động của loài người gây hại cho các hệ sinh thái đó. Một số hoạt động của loài người gây hại cho các hệ sinh thái biển như khai thác quá mức các nguồn lợi hải sản, sử dụng các ngư cụ có hại, tàn phá rạn san hô, phá rừng, sử dụng chất độc, chất nổ, các hoạt động nuôi trồng… Bên cạnh đó, các yếu tố môi trường biển biến đổi do các chất thải từ các cửa sông, rừng ngập mặn bị phá hủy, các bãi rạn san hô bị tàn phá làm thay đổi hệ sinh thái biển vùng gần bờ, ảnh hưởng đến khả năng tái tạo nguồn lợi hải sản.
Do ảnh hưởng các điều kiện trên nên hiệu quả kinh tế của các nghề khai thác ngày càng giảm. Sự cạnh tranh giữa các tàu, các nghề ngày càng trở nên gay gắt, dẫn đến các đội tàu tiếp tục tăng cường lực khai thác, làm mất cân bằng giữa năng lực khai thác và khả năng cho phép khai thác của nguồn lợi. Thực tế cho thấy, hải sản chưa trưởng thành khai thác được trong các mẻ lưới chiếm tỷ lệ khá lớn. Sản lượng hải sản khai thác được của mấy năm gần đây đã xấp xỉ đạt đến ngưỡng cho phép khai thác, ở một số vùng biển có độ sâu nhỏ nhỏ 30m nước đã vượt qua giới hạn cho phép.
Đối với nguồn lợi thủy sản, sự phát triển cân bằng bị phá vỡ, nguy cơ suy giảm nguồn lợi thể hiện qua các hiện tượng sau đây:
– Sự biến mất hẳn hoặc trong thời gian dài của một loài hoặc một nhóm loài thủy sản nào đó.
– Sự xuất hiện nhiều hoặc xuất hiện mới của một loài hoặc nhóm loài nào đó.
– Năng suất khai thác ngày càng giảm.
– Kích thước sản phẩm khai thác giảm theo thời gian.
– Tỉ lệ cá tạp, cá con xuất hiện ngày càng nhiều trong các mẻ lưới.
Khi nguồn lợi thủy sản trong vùng bị khai thác quá mức, mức độ phong phú về nguồn lợi và nguồn gien giảm sút nhanh chóng. Hoạt động kinh tế bị đình trệ, hàng loạt tàu khai thác không sản xuất, lao động dư thừa, đời sống kinh tế gặp nhiều khó khăn. [25, tr10 – 15]
Trước tình hình trên, cần có biện pháp điều chỉnh áp lực khai thác và giảm thiểu những tác động tới môi trường sống của các loài hải sản. Khai thác bền vững là cách khai thác sao cho các sản phẩm thu được vừa đáp ứng nhu cầu hiện tại vừa đảm bảo duy trì nguồn lợi ổn định cho thế hệ mai sau. Như vậy, khai thác bền vững nguồn lợi hải sản là khai thác một phần nguồn lợi có sẵn, sao cho phần còn lại trong chu trình một năm có thể sinh sản và khôi phục lại đàn như trạng thái ban đầu. Nhờ thế, có thể duy trì được nguồn lợi lâu dài.
Khai thác thủy sản bền vững được thể hiện cụ thể thông qua các phương thức sau đây:
a) Xác định khu vực, thời điểm hay mùa vụ khai thác nhằm tránh việc khai thác các đối tượng tham gia sinh sản, các đối tượng còn non, chưa trưởng thành. Ngăn chặn các phương pháp đánh bắt có hại, nghiên cứu áp dụng ngư cụ mang tính chọn lọc, bảo vệ hệ sinh thái vùng gần bờ.
b) Khai thác hợp lý kích cỡ của từng loài, chính xác hơn đó là độ tuổi của từng cá thể đảm bảo duy trì nòi giống, khả năng tái tạo, ổn định quần thể.
c) Khai thác hợp lý chủng loài hay nói cách khác là tỷ lệ giữa các loài được phép đánh bắt trong từng vùng nước. Trong quần xã thủy sinh vật, một yêu cầu không thể thiếu được đối với từng loài để tồn tại đó là tính “cộng sinh”, giữa loài này và loài khác luôn có mối ràng buộc với nhau, chúng luôn giữ mức cân bằng sinh thái. Nếu khai thác làm mất đi tính cân bằng thì có loài sẽ bị dẫn đến tuyệt chủng.
d) Phân bổ hạn ngạch, cho phép số lượng tàu tham gia khai thác đối với từng đội tàu trên từng vùng biển. Đây là mắt xích quan trọng nhất trong vấn đề khai thác bền vững, đảm bảo phù hợp năng lực khai thác và khả năng nguồn lợi hiện có. Hiện nay, sản lượng khai thác vùng ven bờ đã vượt quá mức cho phép khai thác, cần phải có sự điều chỉnh hợp lý số lượng tàu thuyền tham gia khai thác vùng này bằng hình thức chuyển đổi nghề nghiệp hoặc nâng cấp, cải hoán tàu để các phương tiện này có đủ khả năng đánh bắt hải sản vùng xa bờ. Đối với vùng xa bờ, nguồn lợi hải sản còn phong phú, đội tàu khai thác xa bờ của mỗi tỉnh đã tăng về số lượng và cỡ công suất nhưng chưa tận dụng hết được năng lực khai thác (chủ yếu vẫn hoạt động vùng ven bờ), cần phải có những hướng phát triển để đưa đội tàu này ra hoạt động xa bờ.
Kết quả của sự điều chỉnh phù hợp giữa năng lực khai thác, phương pháp khai thác và các tác động ảnh hưởng phù hợp đối với nguồn lợi hải sản hiện có trên mỗi vùng biển sẽ đảm bảo khai thác bền vững nguồn lợi hải sản.
Pháp luật Việt Nam hiện nay đã có khái niệm về khai thác thủy sản tại Điều 2 Luật Thủy sản 2003 “Khai thác thuỷ sản là việc khai thác nguồn lợi thuỷ sản trên biển, sông, hồ, đầm, phá và các vùng nước tự nhiên khác.” Khái niệm được đưa ra rất bao quát, nhưng không phân biệt được khai thác mang tính bền vững và khai thác mang tính hủy diệt. Ngoài ra Luật Thủy sản năm 2003 đã liệt kê các hành vi bị cấm trong hoạt động khai thác thủy sản tại Điều 6, bao gồm:
– Khai thác, huỷ hoại trái phép các rạn đá ngầm, rạn san hô, các bãi thực vật ngầm, rừng ngập mặn và hệ sinh cảnh khác; phá huỷ, cản trở trái phép đường di chuyển tự nhiên của các loài thuỷ sản ở sông, hồ, đầm, phá, eo, vịnh.
– Khai thác các loài thuỷsản thuộc danh mục cấm kể cả cấm có thời hạn, trừ trường hợp vì mục đích nghiên cứu khoa học được Chính phủ cho phép; khai thác thuỷ sản nhỏ hơn kích cỡ quy định, trừ trường hợp được phép khai thác để nuôi trồng.
– Lấn, chiếm, xâm hại các khu bảo tồn vùng nước nội địa, khu bảo tồn biển đã được quy hoạch và công bố; vi phạm các quy định trong quy chế quản lý khu bảo tồn.
– Vi phạm các quy định củapháp luật về bảo vệ môi trường đối với môi trường sống của các loài thuỷ sản.
– Khai thác thuỷ sản ở khu vực cấm, khu vực đang trong thời gian cấm;khai thác quá sản lượng cho phép.
– Sản xuất, lưu hành, sử dụng ngư cụ bị cấm; sử dụng loại nghề bị cấm để khai thác thuỷ sản; sử dụng các loại chất nổ, chất độc, xung điện và các phương pháp có tính huỷ diệt khác.
– Sử dụng các ngư cụ làm cản trở hoặc gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân khác đang khai thác; thả neo, đậu tàu tại nơi có ngư cụ của tổ chức, cá nhân khác đang khai thác hoặc nơi tàu cá khác ra dấu hiệu đang khai thác, trừ trường hợp bất khả kháng.
– Vứt bỏ ngư cụ xuống vùng nước tự nhiên, trừ trường hợp bất khả kháng.
Tuy nhiên, tất cả các hành vi bị cấm trên chưa đủ để thể hiện nội hàm của khái niệm khai thác thủy sản bền vững.
1.2. Quản lý nhà nước về khai thác thủy sản
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về khai thác thủy sản
Quản lý nhà nước là một quá trình, trong đó các cơ quan của hệ thống bộ máy quyền lực nhà nước của một quốc gia từ cấp Trung ương đến cấp cơ sở thực hiện việc tác động vào các đối tượng quản lý (hệ thống tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, hộ gia đình…) bằng các công cụ quản lý (ban hành các văn bản pháp luật) và các biện pháp quản lý (các biện pháp hành chính hoặc phi hành chính như các chương trình hỗ trợ, chương trình phát triển kinh tế) nhằm đạt được mục tiêu phát triển đã được định sẵn thể hiện qua các chủ trương, chính sách, quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội và môi trường.
Các quốc gia trên thế giới đều nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động khai thác thủy sản đến sự phát triển kinh tế, xã hội của quốc gia mình nên đã xác định công tác quản lý thủy sản không chỉ có ảnh hưởng đến sự phát triển của nghề cá mà còn có tác động bảo tồn môi trường sinh thái…Quản lý khai thác thủy sản giúp nghề cá phát triển ổn định, bền vững, bảo tồn tài nguyên và đa dạng sinh học biển. Đồng thời hoạt động quản lý khai thác thủy sản phải duy trì nguồn cung cấp thực phẩm ổn định cho xã hội loài người nhưng phải trên cơ sở phân phối công bằng quyền khai thác đối với nguồn lợi thủy sản.
Vào cuối những năm 40 của thế kỷ 20 thuật ngữ “quản lý nghề cá” được các nước có nghề cá phát triển ở châu Âu đề cập nhiều, nhằm có thoả thuận thống nhất về lĩnh vực quản lý nghề khai thác cá biển. Theo tổ chức Nông Lương của Liên hợp quốc (FAO – Food and Agriculture Organization) thì khái niệm quản lý nghề cá được hiểu như sau:
“Quản lý nghề cá là một quá trình tổng hợp về thu thập thông tin, phân tích, quy hoạch, tư vấn, ra quyết định, phân bổ nguồn lợi, xây dựng và thực hiện các quy định hoặc các luật lệ và thi hành khi cần thiết, nhằm quản lý các hoạt động khai thác để đảm bảo năng suất tiếp tục của nguồn lợi và đạt được các mục tiêu khác về khai thác thủy sản.”
Tổ chức nghề cá liên chính phủ của Liên hiệp quốc (LHQ) đánh giá rất cao tầm quan trọng của vấn đề quản lý nghề cá bằng luật pháp và đã được đưa vào Công ước quốc tế về luật biển năm 1982 (UNCLOS – United Nations Convention on the Law of the Sea). Hội nghị các quốc gia phát triển về vấn đề quản lý biển và phát triển nghề cá (vào năm 1972 và 1984) đã ghi nhận: “Quản lý nghề cá là một phần quan trọng trong kế hoạch phát triển nghề cá, là cơ sở để nghề cá phát triển nhanh, ổn định và có thể đạt được các mục tiêu kinh tế – xã hội cũng như giải quyết nhiệm vụ về việc bảo đảm nhu cầu thực phẩm cho nhân loại”.
Công ước quốc tế về luật biển (năm 1982) cũng đã đề ra cơ sở pháp lý quốc tế chính cho việc quản lý nghề cá. Trách nhiệm đầu tiên và chủ yếu trong việc bảo tồn quản lý nguồn tài nguyên vật biển thuộc về các quốc gia trên biển khi 90% sản lượng cá của thế giới tập trung tại các vùng đặc quyền kinh thế của những quốc gia này. Theo Điều 73 của Công ước UNCLOS thì nghĩa vụ của quốc gia ven biển gồm hai nội dung chính: 1) Xây dựng vùng đánh bắt, khai thác nguồn tài nguyên cá trong vùng đặc quyền kinh tế của mình; 2) Thi hành các biện pháp thích hợp để bảo tồn và quản lý tài nguyên thủy sản cũng như các biện pháp cần thiết, kể cả việc khám xét, kiểm tra, bắt giữ và khởi tố tư pháp để đảm bảo việc tôn trọng luật và quy định mà mình đã ban hành.
Tuy nhiên, trên thế giới hiện nay tồn tại hai luồng quan điểm đồng tình và không ủng hộ việc phân chia khai thác tài nguyên thủy sản theo quy định của Công ước UNCLOS 1982. Công ước UNLCLOS trao thẩm quyền và đặc quyền khai thác thủy sản tại vùng thềm lục địa cho các quốc gia ven bờ. Riêng vùng biển quốc tế duy trì nguyên tắc tự do biển cả và nguyên tắc “vùng và tài nguyên của nó là di sản chung của cá nhân loại”, được hiểu là tất cả các quốc gia khác đều có quyền khai thác thủy sản tại các vùng biển quốc tế.
Một số tác giả Châu Âu cho rằng: Nhiệm vụ chính của việc quản lý nghề đánh bắt cá biển là phải thoả thuận việc phân chia nguồn tài nguyên biển giữa các nước. Cách nhìn nhận này bắt nguồn từ việc cho sinh vật biển ở vùng biển khơi nói chung và tài nguyên cá nói riêng là tài sản sở hữu chung của loài người. Ý kiến này phủ nhận nguyên tắc tự do đánh bắt cá ở ngoài biển khơi và toàn bộ luật pháp quốc tế hiện hành về khai thác hợp lý tài nguyên sống của biển, đòi hỏi phải ký kết Công ước quốc tế mới hoặc thay đổi một cách triệt để Công ước quốc tế về luật biển hiện hành. Trong đó, tuyên bố toàn bộ nguồn tài nguyên biển thuộc sở hữu của tất cả các dân tộc và hàng năm phân chia chúng bằng cách đấu thầu. Số lượng người và phương tiện được sử dụng để đánh bắt sau khi đã đấu thầu cần được xác định dựa trên trình độ công nghệ của dân tộc đó. [24, tr 28]
Với cách hiểu này sẽ chỉ dẫn đến nhiều mâu thuẫn hơn là đảm bảo sự công bằng và phát triển tốt nhất cho nghề cá. Vì thế, cuộc chiến tranh cá có thể xảy ra giữa các nước tranh chấp.
Dưới góc độ nghiên cứu, quản lý nghề cá đòi hỏi phải có một chuỗi các nhiệm vụ phức tạp và tổng quát, nhằm đạt được lợi ích tối đa cho những người sử dụng ở địa phương, ở cấp nhà nước hoặc khu vực qua việc sử dụng bền vững nguồn lợi thủy sản. Trong quá trình thực hiện quản lý nghề đánh bắt cá cần có các nghiên cứu, phân tích và đánh giá số liệu về thủy sản cũng như quá trình thể chế hoá việc soạn thảo các văn bản pháp quy.
Như vậy, quản lý nghề cá và điều chỉnh nghề cá có sự khác nhau cơ bản sau:
– Quản lý nghề cá: là tổng thể nhiều biện pháp, bao gồm: bảo vệ (kích thước đàn cá, môi trường sống, ngăn chặn dịch bệnh) và tải tạo nguồn tài nguyên biển, đánh giá trữ lượng …
– Điều chỉnh nghề cá: là 1 tập hợp con của quản lý, thực hiện nội dung cụ thể của công tác quản lý.
Mối liên hệ giữa hai yếu tố này là chặt chẽ và không thể tách biệt nhau, mỗi yếu tố đều mang trong nó yếu tố kia. Nếu quan hệ khai thác phức tạp và cần thiết phải áp dụng các biện pháp có quy mô lớn hơn để bảo vệ tài nguyên không bị khai thác quá mức có thể chuyển từ điều chỉnh nghề cá sang quản lý và biện pháp này thường được áp dụng ở giai đoạn đầu của quá trình quản lý nghề cá.
Từ những phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm về quản lý khai thác thuỷ sản như sau: Quản lý nhà nước về khai thác thủy sản là quá trình thu thập thông tin, phân tích, quy hoạch, tư vấn, ra quyết định, phân bổ nguồn lợi, xây dựng, ban hành thi hành các quy định của pháp luật, chính sách nhằm bảo đảm các hoạt động khai thác thủy sản đạt được các mục tiêu đã được xác định trước.
1.2.2. Các bộ phận cấu thành quản lý nhà nước về khai thác thủy sản
1.2.2.1. Chủ thể quản lý
Chủ thể thực hiện hoạt động quản lý khai thác thủy sản chính là các cơ quan quản lý khai thác thủy sản. Các cơ quan quản lý khai thác thủy sản ở các quốc gia đều phải tuân thủ các yêu cầu về quản lý nghề cá có trách nhiệm, phù hợp với đặc điểm của tình hình khai thác thủy sản cụ thể của nước đó và được xây dựng dựa trên sự mong đợi và nhận thức của người sử dụng nguồn lợi thủy sản.
Cơ quan quản lý khai thác thuỷ sản được FAO [16, tr7] định nghĩa là: Chủ thể pháp lý nhằm thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý nghề cá do một hoặc nhiều nước giao quyền bằng các biện pháp nhất định. Theo hệ thống quốc gia, kể cả hệ thống liên bang, cơ quan quản lý thường là một bộ, một cục thuộc bộ hoặc là một tổ chức (chính phủ hoặc phi chính phủ). Cơ quan quản lý khai thác có thể mang tính quốc tế và bao gồm một tổ chức quản lý cấp khu vực, phân khu vực hoặc toàn cầu.
Các cơ quan quản lý nghề cá có thể có nhiều mối quan hệ khác nhau với các cá nhân hoặc nhóm người có cùng lợi ích với quốc gia hoặc những quốc gia có xác định quyền và trách nhiệm của mình. Để có được điều này, có thể xây dựng các quy chế, cơ chế và cơ cấu hỗ trợ tổ chức để phát triển và thực hiện các quy chế có tác động đến việc sử dụng nguồn lợi thủy sản. Các cơ cấu hỗ trợ này có thể bao gồm: cơ quan quản lý nghề cá, cơ quan quản lý liên chính phủ, để tập hợp hoặc thành lập một ban của những người sử dụng nguồn lợi. [8, tr 17]
Đối với nghề cá quốc tế, đại diện của các quốc gia hữu quan có thể là các bên (nhóm) có cùng lợi ích và phải chịu trách nhiệm đối với lợi ích của công dân, mà một số người có thể là thành viên của nhóm cùng có chung lợi ích ở một hoặc giữa các quốc gia, chẳng hạn các tổ chức của ngư dân (Hội nghề cá, Hội những người khai thác…) hoặc tổ chức phi chính phủ.
Đối với nghề cá thuộc vùng tài phán quốc gia cụ thể, các quốc gia phải quyết định nghề cá đó có thể liên quan đến các nhóm có cùng lợi ích. Trong cả hai trường hợp, các quốc gia cần phải thừa nhận đại diện của mình hoặc đại diện của các nhóm có thể thể hiện lợi ích hợp pháp và cam kết trước những mục tiêu quản lý. Mô hình quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng – mô hình đồng quản lý nghề cá có từ thế kỷ 19 trên thế giới, đó được qui định trong Luật nghề cá Lofoten năm 1897 của Nauy. Sau đó là Nhật bản từ cuối thế kỷ 19 đầu thế kỷ 20 đó hình thành việc quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng. Đến nay, hầu hết các nước trên thế giới từ những nước nghèo, đang phát triển như châu Phi, châu Á đến các nước mới nổi ở như Hàn Quốc, Ấn độ, Trung Quốc đến các nước phát triển như châu Âu như Anh, Đan Mạch, Na uy, Úc, Mỹ cũng đã và đang áp dụng phương thức quản lý này vào nghề cá của họ. Phương thức này bắt đầu được áp dụng thử nghiệm ở Việt Nam. [14, tr 3]
Dưới góc độ quản lý nhà nước, cơ quan quản lý khai thác thủy sản có các đặc điểm sau:
i) Các cơ quan quản lý nghề cá có thể rất khác nhau về bản chất, về quy chế, về cơ cấu tổ chức, cơ chế và cách thức thành lập.
Tính hiệu quả của một cơ quan quản lý thủy sản phụ thuộc rất nhiều vào tính phù hợp của các thành phần riêng rẽ và các quan hệ tương hỗ của các thành phần đó. Nguyên nhân của việc quản lý nghề cá yếu thường là sự thiếu hụt thể chế về mặt chức năng và tập hợp. Ngoài ra, nhận thức về tính hợp pháp của các cơ quan thể chế có ảnh hưởng đến quy mô và ở mức độ đó các cơ quan có thể thực hiện tốt các trách nhiệm quản lý của mình.
ii) Các nhóm có cùng lợi ích cần có những điều kiện để các thành viên đáp ứng được những tiêu chuẩn cụ thể trong quản lý thủy sản.
Trong quản lý người ta thường xây dựng các tiêu chuẩn về sản xuất, về thị trường, về bảo tồn nguồn lợi, bảo vệ môi trường …. và phải dựa vào các yếu tố chung hoặc yếu tố riêng lẻ, chẳng hạn như vùng địa lý; cảng; cộng đồng dân cư; ngư cụ; loại thủy sản, các nhóm này có thể có hiệu quả và tạo ra hoạt động quản lý tốt hơn khi xác định được các yếu tố quản lý đồng nhất.
Cơ quan cuối cùng quyết định thường thuộc về cơ quan chính trị hữu quan. Trong quản lý thủy sản có trách nhiệm đòi hỏi mối quan hệ đối tác phải có nhiều hình thức phối hợp với các nhóm có cùng lợi ích và được coi là sự lựa chọn để sắp xếp hệ thống trách nhiệm quản lý trong cơ cấu hoặc tổ chức.
iii) Năng động và cần sự giám sát, đánh giá, điều chỉnh các thể chế. Chẳng hạn, việc thông qua một tổ chức thể chế hỗ trợ tính hiệu quả kinh tế có thể gặp phải khó khăn như giá trị văn hoá, tính trì trệ ở trong tổ chức của các nhà sản xuất hoặc sự nhạy cảm chính trị đối với hậu quả của sự thay đổi. Để làm cho các cơ quan quản lý phù hợp với tình trạng và bản chất của nghề cá ở một số khu vực cụ thể, cần quan tâm áp dụng các phương pháp tiếp cận linh hoạt và rõ ràng cho phép thường xuyên thực hiện đàm phán lại các biện pháp quản lý. Thời gian có thể từ 3 – 5 năm một lần, các quốc gia cũng cần đánh giá công việc của các cơ quan quản lý nghề cá và các cơ quan quốc tế mà quốc gia đó là thành viên.
iv) Ba chức năng cơ bản của cơ quan quản lý thủy sản là xác định, thực hiện các chính sách về thủy sản; chức năng phối hợp; và chức năng ủy thác.
Để nghề cá đạt các mục tiêu đề ra, cơ quan quản lý thuỷ sản cần phải xác định và thực hiện các quy chế, chính sách một cách có hiệu quả và phù hợp. Thông thường, những quy chế chủ yếu này đưa các mục tiêu, chính sách thành các quyền, nghĩa vụ và được các công cụ chính sách khác hỗ trợ khi thi hành.
Để thực hiện được chức năng của mình, cơ quan quản lý thủy sản có thể phải hợp tác với các cơ quan trực thuộc để thực hiện nhiều chức năng khác nhau, hoặc có thể thành lập nhiều cơ quan độc lập nhưng có quan hệ với nhau. Sự tồn tại, số lượng các cơ quan trực thuộc và bản chất của mối quan hệ giữa các cơ quan này có sự khác nhau và phụ thuộc vào các yếu tố như: Chính trị, địa lý hoặc tình trạng nguồn lợi thủy sản, quyền hạn được giao… Tuy nhiên, trách nhiệm giữa các cơ quan trực thuộc cần được phân định cụ thể và rõ ràng. Bất kể lựa chọn hình thức nào vẫn cần chú ý đảm bảo có các kênh thông tin, trao đổi, có sự tham gia của các bên có cùng lợi ích và với bất kỳ cơ quan nào khác có liên quan đến thủy sản.
Khi các quốc gia uỷ thác toàn bộ hoặc một phần chức năng quản lý cho chính quyền địa phương (ví dụ, ban quản lý, tổ chức các nhà sản xuất, Hội nghề cá hoặc cộng đồng làng chài…), thì việc uỷ quyền này phải làm rõ chức năng, phân định vùng địa lý hoặc đơn vị quản lý thuộc phạm vi của từng địa phương, cần đặc biệt chú ý tới các cam kết và quyền chiếm hữu nguồn lợi, phân bổ đầu vào, quá trình tư vấn, cơ chế thu nhập và phân tích thông tin dữ liệu và cơ cấu thi hành.
1.2.2.2. Nội dung quản lý
Hoạt động quản lý khai thác thủy sản thực hiện ba nội dung quản lý cơ bản sau đây:
- Thực hiện hoạt động tổ chức quản lý
Chức năng tổ chức của quản lý khai thác thủy sản là tổ chức bộ máy lấy hội đồng đại diện của các nước thành viên thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được giao.Chức năng tổ chức được thể hiện qua sự tác động của pháp luật lên đối tượng quản lý. Đó chính là các nước thành viên hoặc không phải là thành viên của tổ chức, trong một số trường hợp tác động lên thể nhân và pháp nhân của chúng nhằm mục đích bảo đảm việc đánh bắt cá và bảo vệ nguồn tài nguyên sống của biển.
Chức năng của tổ chức hoạt động thủy sản nhằm xếp đặt lại hoạt động khai thác thủy sản, ổn định hoạt động của những người làm nghề này (tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực nghề cá), bảo đảm cho bước chuyển từ hoạt động đánh bắt tự do sang hoạt động có tổ chức..
- Hoạt động điều chỉnh khai thác thủy sản
Chức năng điều chỉnh nghề cá nhằm bảo vệ nguồn tài nguyên biển khỏi sự khai thác qúa mức dẫn đến suy giảm nguồn lợi. Việc điều chỉnh nghề đánh bắt cá được thực hiện gián tiếp qua việc quản lý hoạt động của các quốc gia trong lĩnh vực này. Biện pháp điều chỉnh mang tính pháp lý tác động lên hành vi của các chủ thể nghề cá là: qui định, cho phép và cấm.
Đối tượng tác động của pháp luật về nghề cá có trách nhiệm thể hiện qua các yếu tố cơ bản sau:
– Quy định điều chỉnh nghề cá có thể bao hàm hoạt động của chủ thể nghề cá về việc đánh bắt tất cả các loại hải sản. Các văn bản pháp lý về điều khiển nghề cá phải có khả năng cho phép lựa chọn hành vi xử sự. Nếu không có khả năng này thì không nên “chương trình hoá” hành vi của các chủ thể tham gia hoạt động trong nghề đánh bắt cá biển.
– Phạm vi điều chỉnh pháp luật trong lĩnh vực này phụ thuộc vào tác động pháp lý của những quy định pháp luật khác lên mối quan hệ trong nghề này.
– Giới hạn điều chỉnh của luật trong lĩnh vực này phụ thuộc vào khả năng tiềm tàng của luật quốc tế và phạm vi thẩm quyền của tổ chức quản lý nghề cá.
– Giới hạn điều chỉnh của luật và các văn bản dưới luật ảnh hưởng rất lớn đến việc nhận thức pháp luật của các quốc gia, của tất cả những người tham gia hoạt động trong lĩnh vực này, họ muốn hay không pháp luật qui định cụ thể từng loại nghề trong lĩnh vực ngư nghiệp.
– Hoạt động điều chỉnh tốc độ phát triển của nghề cá.
Hiện nay, nghề cá thế giới thường điều chỉnh tốc độ phát triển một số phương pháp sau:
– Thiết lập hạn ngạch khai thác.
– Cấp giấy phép đánh bắt cá.
– Quản lý tàu thuyền và ngư cụ đánh bắt cá.
Trong 3 phương pháp trên thì phương pháp xác định hạn ngạch khai thác được xem là có hiệu quả nhất để bảo vệ tài nguyên biển và làm giảm tốc độ tăng trưởng của việc khai thác tài nguyên biển và được nhiều nhiều quốc gia ủng hộ nhất.
1.2.2.3. Biện pháp quản lý khai thác thủy sản
Trong thực tiễn hoạt động quản lý nghề cá có nhiều biện pháp khác nhau, mỗi biện pháp đều có những ưu điểm và hạn chế nhất định. Tuỳ theo điều kiện cụ thể của từng quốc gia, khu vực để lựa chọn biện pháp phù hợp nhất. Trong thực tế, người ta thường kết hợp đồng thời nhiều biện pháp nhằm quản lý nghề cá có hiệu quả.
Các biện pháp quản lý hoạt động khai thác thủy sản được sử dụng sớm nhất và lâu đời nhất để nhằm giảm tác động xấu của hoạt động khai thác đến tính bền vững của nguồn lợi thủy sản là các biện pháp hạn chế các yếu tố đầu vào như hạn chế ngư cụ khai thác, hạn chế tiếp cận ngư trường khai thác, hạn chế cường lực khai thác. Tiếp theo đó, các biện pháp hạn chế đối với đầu ra, tức là hạn chế đối với sản lượng khai thác, như là quản lý bằng hạn ngạch, được sử dụng khá phổ biến ở các nước có nghề cá quy mô lớn. Bên cạnh việc hạn chế sản lượng khai thác, để không làm giảm tác động kinh tế đối với các chủ thể, các nước còn áp dụng các biện pháp nhằm làm tăng năng suất khai thác như các biện pháp kiểm soát tỷ lệ cá chết bằng các quy định cụ thể về thời gian, kích cỡ, độ tuổi cá, lượng cá được phép khai thác.
Tuy nhiên, từ thực tiễn hoạt động khai thác thủy sản cho thấy, hệ thống tiếp cận nguồn lợi mở (sử dụng nguồn lợi tự do) mà bất kỳ ai cũng có quyền khai thác có thể gây ra hậu quả nghiêm trọng. Nếu không kiểm soát hệ thống này, sẽ dẫn đên tình trạng khai thác quá mức và làm giảm lợi nhuận của mọi thành phần tham gia. Điều này trong thực tế đã xảy ra với nhiều nghề cá áp dụng hệ thống tiếp cận nguồn lợi mở, từ những nghề cá quy mô nhỏ đến nghề cá quy mô lớn ở cả cấp quốc gia và quốc tế, được gọi là “thảm kịch của người dân”.
Việc kiểm soát được tình trạng khai thác quá mức thông qua hạn ngạch hoặc hạn chế tổng cường lực khai thác bằng cách quy định thời gian của mùa cấm khai thác, nguồn lợi thuỷ sản có thể được bảo vệ nhưng sự bóp méo về kinh tế và xã hội vẫn xảy ra. Hệ thống tiếp cận nguồn lợi mở điển hình là sự tranh đua khai thác, trong đó các bên tham gia khai thác đều cố gắng khai thác càng nhiều càng tốt, dù theo hoặc bất chấp các quy định.
Theo quy định chung, sự cạnh tranh khai thác dẫn đến những đặc điểm như mùa vụ khai thác bị rút ngắn lại, sản phẩm kém chất lượng, thu hoạch vượt mức, năng suất chế biến vượt mức, chi phí tăng và gây tác hại xấu về kinh tế xã hội. Đặc biệt, chi phí lâu dài và tốn kém của tình trạng này khiến xã hội phải tính đến việc trợ cấp, xây dựng kế hoạch về tỷ lệ thất nghiệp, phục hồi các ngành công nghiệp sau khi bị sụp đổ … nhằm khuyến khích đưa các đội tàu đi khai thác ở nước ngoài.
Cơ chế về quyền sử dụng nguồn lợi thuỷ sản có thể chia thành bốn loại cơ bản như sau:
– Tiếp cận mở đối với nguồn lợi;
– Tiếp cận và sử dụng nguồn lợi theo quy định của Nhà nước;
– Tiếp cận và sử dụng nguồn lợi theo cộng đồng;
– Sở hữu tư nhân về nguồn lợi thuỷ sản.
Trong thực tế, hầu hết tất cả các nguồn lợi thuộc quyền sở hữu của nhà nước. Để được tham gia vào hoạt động khai thác, các công ty, hợp tác xã hoặc là ngư dân phải đóng phí thông qua thuế tài nguyên hoặc thuế thu nhập.
Nhà nước, cơ quan khu vực hoặc cơ quan địa phương có thể giao quyền tiếp cận nguồn lợi thuỷ sản cho cộng đồng, cá nhân, công ty hoặc cho một tàu cá. Nếu xét về mặt xã hội, việc giao quyền tiếp cận nguồn lợi thuỷ sản cho một cộng đồng được thực hiện nhằm thực hiện các mục tiêu về chính trị – xã hội, điều này cực kỳ quan trọng trong việc giải quyết việc làm, tạo thu nhập, hoặc để duy trì mức sống tối thiểu cho người dân. Nếu xét về khía cạnh kinh tế, việc giao quyền khai thác cho các công ty hoặc doanh nghiệp có thể đạt lợi ích kinh tế cao hơn nhưng sẽ làm mất nhiều cơ hội về việc làm và thu nhập cho cộng đồng ngư dân. Thông thường, quyền khai thác được giao cho các tàu cụ thể với hạn ngạch khai thác cụ thể, điều nay có ý nghĩa rất lớn vừa giải quyết được việc làm, vừa giảm nạn khai thác quá mức đối với nguồn lợi thuỷ sản.
Khi chuyển đổi từ hệ thống tiếp cận nguồn lợi mở sang hạn chế tiếp cận nguồn lợi sẽ gặp nhiều khó khăn và khó khăn lớn nhất chính là việc xác định ai là người được khai thác và ai là người không được khai thác. Ngoài ra, trong quá trình lựa chọn và giao quyền khai thác cần phải xem xét các yếu tố như: Cộng đồng cư dân truyền thống, ý thức về nghề cá có trách nhiệm của người dân. Trong mọi trường hợp, để có công bằng khi phân chia nguồn lợi đòi hỏi phải có sự tham gia của các ngư dân và đặc biệt chú ý đến những người làm nghề khai thác truyền thống từ lâu đời, cộng đồng dân cư ven biển dựa vào nghề cá để sinh sống.
Đối với các nước có nghề cá phát triển, biện pháp quản lý dựa vào cộng đồng được sử dụng khá phổ biến và mang lại hiệu quả rất lớn bởi vì lợi ích của cộng đồng dân cư ven biển tự do bản thân họ quyết định, nên họ có trách nhiệm rất lớn trong việc quản lý vùng biển hay nguồn lợi mà được nhà nước giao quyền. Chính vì thế, họ tự lựa chọn công nghệ, phương pháp, đối tượng khai thác hợp lý để bảo vệ quần đàn thuỷ sản cũng như môi trường sống của chúng với mục đích duy trì tính ổn định về môi trường và nguồn lợi.
Đồng quản lý được hiểu: “Nhà nước và nhân dân cùng làm”, là quá trình nâng cao và phát triển của quản lý dựa trên cộng đồng, nâng cao trách nhiệm và tính tự trị của cộng đồng người dân. Đồng thời là sự chia sẻ quyền hạn của chính phủ với các cơ quan chính quyền địa phương cả về cấp độ và thời gian tham gia của các bên liên quan cùng phối hợp vào quản lý.
E:\DỮ LIỆU COP CỦA CHỊ YẾN\LUAN VAN VIEN HAN LAM\LUAT HINH SU DOT 2\CUA NGUYEN\LUAN VAN TRAN KIM DUONG
